Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 21.02.1973, Az.: BVerwG IV CB 68.72

I.

Die Beschwerden können keinen Erfolg haben. Mit dem Beschwerdevorbringen ist ein die Zulassung der Revisionen rechtfertigender Grund nicht im Sinne des § 132 Abs. 3 Satz 3 VwGO dargelegt worden.

1.

Die Rechtssache hat keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Die Fragen, die die Klägerinnen als rechtsgrundsätzlich bezeichnen und in der Beschwerdeschrift eingehend abhandeln, können zur Zulassung der Revision deshalb nicht führen, weil sie entweder in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits geklärt sind oder aber - soweit dies nicht der Fall ist - im vorliegenden Rechtsstreit jedenfalls nicht geklärt werden könnten.

Das angefochtene Urteil beruht auf der Annahme, daß die von den Klägerinnen erhobenen Klagen unzulässig seien, weil für sie das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis fehle. Diese Annahme steht sowohl im Hinblick auf ihren prozessualen Ausgangspunkt als auch im Hinblick auf die ihr zugrunde liegende materiellrechtliche Wertung im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und bietet weder nach der einen noch nach der anderen Richtung hin Gelegenheit zu weiterführenden rechtsgrundsätzlichen Erörterungen.

Das mit den Klagen verfolgte Begehren der Klägerinnen ist mit seinem Hauptantrag auf die Verpflichtung des Beklagten gerichtet, das von ihm eingeleitete Genehmigungsverfahren nach § 6 des Luftverkehrsgesetzes in der Fassung vom 4. November 1968 (BGBl. I S. 1113) - LuftVG - zu unterlassen oder die Genehmigung jedenfalls nur unter gänzlicher oder teilweiser Wiederholung des bisherigen Verfahrens zu erteilen; mit ihrem Hilfsantrag begehren die Klägerinnen die Feststellung, daß das eingeleitete Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG rechtswidrig sei und deshalb der Erteilung einer Genehmigung nicht zugrunde gelegt werden dürfe. Es bedarf für die hier zu treffende Beschwerdeentscheidung keiner Erörterung, wie dieses Begehren der Klägerinnen im Hinblick auf die durch die Verwaltungsgerichtsordnung zur Verfügung gestellten Rechtsschutzformen einzuordnen, insbesondere in dem durch die formulierten Anträge bestimmten Verhältnis zwischen Haupt- und Hilfsbegehren zu beurteilen ist. Denn ungeachtet der Frage, ob dem Begehren der Klägerinnen mehr diese oder mehr jene Klageart entsprechen würde, ist das, was sie an gerichtlichem Rechtsschutz in Anspruch nehmen wollen, in seinem Wesen und in seinem Ziel dadurch gekennzeichnet, daß mit ihm einer durch den Erlaß einer luftverkehrsrechtlichen Genehmigung nach § 6 LuftVG vermeintlich drohenden Rechtsverletzung vorgebeugt werden, soll. Die grundsätzliche Zulässigkeit eines in diesem Sinne vorbeugenden Rechtsschutzes ist indessen vom Bundesverwaltungsgericht in gesicherter und ständiger Rechtsprechung anerkannt, durch die auch im einzelnen die Voraussetzungen geklärt sind, unter denen vorbeugender Rechtsschutz mit Erfolg begehrt werden kann. Zur vorbeugenden Feststellungsklage insbesondere hat sich das Bundesverwaltungsgericht eingehend zuletzt in seinem Urteil vom 12. Januar 1967 - BVerwG III C 58.65 - (BVerwGE 26, 23), zur vorbeugenden Unterlassungsklage hat es sich ausführlich zuletzt in seinem Urteil vom 16. April 1971 - BVerwG IV C 66.67 - (DVBl. 1971, 746 = BauR 1971, 100) geäußert. Den Stand der bisherigen Rechtsprechung zu diesem Bereich insgesamt hat der beschließende Senat in seinem zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung bestimmten Urteil vom 8. September 1972 - BVerwG IV C 17.71 - wie folgt zusammengefaßt:

Der vorbeugende Rechtsschutz werde nicht durch seinen Anlaß, sondern durch sein Ziel gekennzeichnet, ernstlich befürchteten künftigen Rechtsverletzungen vorzubeugen. Der Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes stehe es deshalb nicht entgegen, daß sie durch eine bereits eingetretene Rechtsverletzung ausgelöst werde, sofern gerade diese Rechtsverletzung ersichtlich mache, daß auch für die Zukunft mit Rechtsverletzungen gerechnet werden müsse. Die Zulässigkeit eines vorbeugenden Rechtsschutzes habe demnach ihre Besonderheit ausschließlich darin, daß sie ein entsprechend qualifiziertes, nämlich ein auf die Inanspruchnahme gerade vorbeugenden Rechtsschutzes gerichtetes Rechtsschutzinteresse voraussetze. Deshalb sei für einen vorbeugenden Rechtsschutz kein Raum, wenn und solange der Betroffene im konkreten Fall zumutbarerweise auf den von der Verwaltungsgerichtsordnung als grundsätzlich angemessen und ausreichend angesehenen nachträglichen Rechtsschutz verwiesen werden könne.

Diese. Grundsätze hat das Berufungsgericht seiner Entscheidung zugrunde gelegt. Das von ihm gefundene Ergebnis, daß ihre Anwendung im vorliegenden Rechtsstreit zur Verneinung eines Rechtsschutzinteresses an den erhobenen Klagen nötige, bewegt sich demnach im Rahmen der wiedergegebenen Rechtsprechung und führt offensichtlich auf keine noch ungeklärte Frage des Verfahrensrechts.

Für die vom Berufungsgericht in diesem Zusammenhang einschlußweise erörterten Fragen des materiellen Rechts gilt indessen nichts anderes. Im Rahmen seiner prozeßrechtlichen Erwägungen hat das Berufungsgericht das Luftverkehrsgesetz herangezogen zur Beantwortung der Frage, ob es den Klägerinnen zuzumuten ist, den Erlaß der von ihnen schon vorsorglich bekämpften luftverkehrsrechtlichen Entscheidung zunächst abzuwarten und Rechtsschutz sodann im Wege der Anfechtung der Genehmigung sowie gegebenenfalls des nachfolgenden Planfeststellungsbeschlusses zu suchen. Die Ausführungen, die das Berufungsgericht insoweit gemacht hat, stehen in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, insbesondere mit den hier einschlägigen Urteilen des beschließenden Senats vom 11. Oktober 1968 - BVerwG IV C 55.66 - (Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 1 = DÖV 1969, 283) und vom 14. Februar 1969 - BVerwG IV C 82.66 - (Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 2 = DVBl. 1969, 362).

In dem Urteil vom 11. Oktober 1968 hat der Senat für die Genehmigungen nach § 6 LuftVG, durch welche, die Voraussetzungen für ein anschließend nach § 8 LuftVG erforderliches Planfeststellungsverfahren geschaffen werden sollen, entschieden und näher begründet, die Genehmigung sei zwar ein gestaltender Verwaltungsakt, sie könne aber von einem (privaten) Nachbarn gleichwohl nicht angefochten werden; denn in dessen Rechte könne nicht schon durch die Genehmigung selbst, sondern erst durch den Planfeststellungsbeschluß eingegriffen werden. Erst durch ihn erhalte die Genehmigung als insoweit nur vorbereitende Planungsentscheidung unmittelbare Außenwirkung mit der Folge, daß allein gegenüber dem Planfeststellungsbeschluß Rechtsschutz in Anspruch genommen werden könne. - In dem Urteil vom 14. Februar 1969 hat der Senat die demgegenüber besondere Stellung der Gemeinden im luftverkehrsrechtlichen Verfahren hervorgehoben. Danach sind die Gemeinden ungeachtet des Umstandes, daß § 6 LuftVG ein Mitwirkungsrecht für sie nicht vorsieht, jedenfalls mit Rücksicht auf das ihnen durch Art. 28 Abs. 2 GG eingeräumte Selbstverwaltungsrecht und ihre daraus fließende Planungshoheit für ihren örtlichen Bereich am Verwaltungsverfahren und an der Vorbereitung der Entscheidung zu beteiligen. Eine solche Beteiligung setzt voraus, daß die Gemeinden von ortsrelevanten überörtlichen Planungen ausreichend unterrichtet werden und Gelegenheit erhalten, im Rahmen ihrer Anhörung ihre Einwendungen unter dem Gesichtspunkt der örtlichen Belange, insbesondere auch der örtlichen Planung geltend zu machen. Offengelassen hat der Senat in jenem Urteil die Frage, ob den Gemeinden ein Mitwirkungsrecht auch bei solchen Genehmigungen zukommt, denen - anders als in dem seinerzeit entschiedenen, aber ebenso wie im vorliegenden Fall - ein Planfeststellungsverfahren mit den für die Gemeinden damit verbundenen Anhörungsrechten gemäß § 10 LuftVG nachfolgt und in denen daher das Geltendmachen der gemeindlichen Auffassung noch in einem späteren Verfahrensabschnitt möglich ist.

Diese Entscheidungen lassen zwar - auch über die in ihnen ausdrücklich ausgeklammerten Fragen hinaus - in mehrfacher Hinsicht Raum für die Klärung weiterer. Fragen von rechtsgrundsätzlicher Bedeutung. Die im vorliegenden Rechtsstreit entscheidungserheblichen Fragen sind aber durch sie revisionsgerichtlich hinreichend beantwortet. Aus ihnen ergibt sich namentlich, wie das Berufungsgericht, mit Recht angenommen hat, daß im Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG, vorbeugender Rechtsschutz in der von den Klägerinnen erstrebten Art ausgeschlossen ist.

Sofern und soweit nämlich den Gemeinden in ihrer Eigenschaft als, Selbstverwaltungskörperschaften und als Trägern eigener Planungshoheit im luftverkehrsrechtlichen Verwaltungsverfahren eine besondere, verfassungsrechtlich abgesicherte Rechtsstellung einzuräumen ist, ist diese in einer spezifischen und dem Wesen des Planungsvorganges angemessenen Weise gerade auf ihre rechtzeitige und ausreichende Beteiligung am Willensbildungs- und Entscheidungsprozeß des Trägers der überörtlichen Planung gerichtet. Diese Rechtsposition bewirkt demnach schon als solche einen - freilich nicht im engen prozeßrechtlichen Sinne zu verstehenden - vorbeugenden Rechtsschutz insofern, als durch sie sichergestellt wird, daß die Gemeinden auf die sie berührenden Sachentscheidungen des Planungsträgers Einfluß nehmen können und durch deren Erlaß nicht vor vollendete Tatsachen gestellt werden. Die Frage, ob und gegebenenfalls welchen gerichtlichen Rechtsschutz die Gemeinden während eines laufenden Verwaltungsverfahrens dann in Anspruch nehmen können, wenn ihnen dieses ihr Beteiligungsrecht ganz oder in bestimmter Hinsicht vorenthalten wird, stellt sich im anhängigen Rechtsstreit ebensowenig wie die in dem Urteil des beschließenden Senats vom 14. Februar 1969 offengelassene Frage, ob ein solches Beteiligungsrecht auch in einem luftrechtlichen Genehmigungsverfahren mit nachfolgendem Planfeststellungsverfahren besteht. Denn nach den für das Revisionsgericht verbindlichen Feststellungen des Berufungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO) haben die Klägerinnen in einem Umfange, der einem Beteiligungsrecht genügen würde, tatsächlich Gelegenheit gehabt (und von ihr auch wiederholt Gebrauch gemacht), die Planungsunterlagen einzusehen und ihre örtlichen Belange zur Geltung zu bringen. Neben solcher rechtlich gebotenen oder doch tatsächlich gewährten Einwirkungsmöglichkeit der Gemeinden auf den Inhalt der Planungsentscheidung kann ein Rechtsschutzbedürfnis für die Inanspruchnahme vorbeugenden gerichtlichen Rechtsschutzes schon vor dem Erlaß der im Luftverkehrsgesetz vorgesehenen. Verwaltungsakte nicht anerkannt werden. Vielmehr ist den Gemeinden, die im überörtlichen Planungsverfahren ihre örtlichen Interessen, durch eine effektive Verfahrensbeteiligung haben geltend machen können, zuzumuten, das das Verfahren verbindlich abschließende Entscheidungsergebnis abzuwarten und - erforderlichenfalls - gerichtlichen Rechtsschutz ihm gegenüber zu suchen.

Dem kann nicht mit Erfolg der Hinweis der Beschwerde entgegengesetzt werden, das luftverkehrsrechtliche Planungsverfahren erfordere unter Rechtsschutzgesichtspunkten eine andere Beurteilung deshalb, weil es stufenweise in mehrere "abgrenzbare Teilverfahren" gegliedert sei. Es bedarf keines Eingehens auf die damit aufgeworfene und möglicherweise rechtsgrundsätzliche Frage, ob angesichts der im Luftverkehrsgesetz selbst geregelten Gliederung des Verwaltungsverfahrens in das Genehmigungs- und das Planfeststellungsverfahren mit je einer diese Verfahren abschließenden Verwaltungsentscheidung in der Tat Raum für eine weitere Verfahrensteilung bleibt, wie sie sie das Bundesverwaltungsgericht für andere Rechtsgebiete wiederholt anerkannt hat (vgl. z.B. Urteil vom 29. März 1966 - BVerwG I C 19.65 - [BVerwGE 24, 23]; Urteil vom 16. März 1972 - BVerwG I C 49.70 - [Buchholz 451.170 AtG Nr. 1 = DVBl. 1972, 678 = DÖV 1972, 757]). Denn abgesehen davon, daß nach der vorliegenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine solche Verfahrensteilung jedenfalls nicht von jemandem erzwungen werden kann, der am Verwaltungsverfahren nur als betroffener Dritter beteiligt ist, würde sich aus der Möglichkeit zur weiteren Aufgliederung des luftverkehrsrechtlichen Planungsverfahrens auch keineswegs die hier allein bedeutsame Zulässigkeit der Vorverlegung des gerichtlichen Rechtsschutzes auf einen Zeitpunkt oder einen Verfahrensstand schon vor dem Erlaß einer einen Teilabschnitt verbindlich abschließenden Verwaltungsentscheidung ergeben. Im Gegenteil würden die Erfordernisse einer sinnvollen Konzentration des Rechtsschutzes, auf die der Senat in seinem Urteil vom 11. Oktober 1968 im Blick auf das Verhältnis von luftverkehrsrechtlicher Genehmigung und luftverkehrsrechtlicher Planfeststellung näher eingegangen ist, es bei einer noch weiteren Verfahrensgliederung nicht nur zweifelhaft erscheinen lassen, ob der den Gemeinden einzuräumende Rechtsschutz die Anfechtbarkeit eines jeden Teilbescheides erfordern würde, sondern auch und erst recht das Bevürfnis für einen vorbeugenden gerichtlichen Rechtsschutz zwischen den einzelnen Stufen des Verwaltungsverfahrens um so geringer erscheinen lassen, je weiter die Verfahrensgliederung ginge und die nachträgliche Anfechtung von Teilbescheiden ermöglichte.

Danach ist entgegen der Auffassung der Klägerinnen davon auszugehen, daß die Verneinung eines Rechtsschutzbedürfnisses für die vorliegenden Klagen und deren Abweisung als unzulässig durch das Berufungsgericht nicht auf klärungsbedürftige Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung führen und die Zulassung der Revision deshalb nicht rechtfertigen. Auf diejenigen Fragen, die in der Beschwerdeschrift im Zusammenhang mit der nach Ansicht der Klägerinnen rechtsfehlerhaften Durchführung des Genehmigungsverfahrens und den sich daraus ergebenden Auswirkungen auf die Rechtmäßigkeit der noch ausstehenden Genehmigungsentscheidung nach § 6 LuftVG in umfangreichen Ausführungen aufgeworfen werden, kommt es unter diesen Umständen nicht an. Sie wären ausschließlich zur Begründetheit einer - zulässigen - Klage zu erörtern und demnach im anhängigen Rechtsstreit für ein etwaiges Revisionsverfahren entscheidungsunerheblich. Auf sie ist deshalb nicht weiter einzugehen.

2.

Die Zulassung der Revisionen ist auch nicht wegen Abweichung des angefochtenen Urteils von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO geboten.

In der Beschwerdeschrift werden zu diesem Revisionszulassungsgrund eine Reihe von Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts angeführt, die die Klägerinnen zugleich auch heranziehen, um darzutun, daß das angefochtene Urteil auf einem Mangel des gerichtlichen Verfahrens beruhe. Darauf wird später einzugehen sein. Soweit die Beschwerdeschrift andererseits im Hinblick auf. Fragen des vorbeugenden Rechtsschutzes und auf solche des Beteiligungsrechts der Gemeinden am luftverkehrsrechtlichen Planuhgsverfahren die Urteile des Senats vom 16. April 1971 - BVerwG IV C 66.67 - sowie vom 14. Februar 1969 - BVerwG IV C 82.66 - anführt, ist bereits oben dargelegt worden, daß das Berufungsgericht von diesen Entscheidungen nicht abgewichen ist, sondern im Einklang mit ihnen steht. Das gilt auch für das von der Beschwerde schließlich noch bezeichnete Urteil des Senats vom 14. Februar 1969 - BVerwG IV C 215.65 - (BVerwGE 31, 263), das die in dem Urteil - BVerwG IV C 82.66 - entwickelten Grundsätze zur Beteiligung der Gemeinden an überörtlichen Planungen lediglich auf die Besonderheiten eines Planfeststellungsverfahrens nach dem Bundesbahngesetz vom 13. Dezember 1951 (BGBl. I S. 955) überträgt.

3.

Die Revision ist auch nicht gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO mit Rücksicht auf die von den Klägerinnen geltend gemachten Verfahrensmängel zuzulassen.

Soweit die Klägerinnen rügen, ihr Recht auf den gesetzlichen. Richter (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG) sei im Zusammenhang mit der durch den Geschäftsverteilungsplan des. Berufungsgerichts für das Jahr 1972 angeordneten Änderung der Geschäftsverteilung verletzt worden, machen sie den Verfahrensmangel der unvorschriftsmäßigen Besetzung des erkennenden Gerichts im Sinne des § 133 Nr. 1 VwGO geltend (vgl. Urteil vom 25. November 1964 - BVerwG V C 60.63 - [BVerwGE 20, 39]). Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann jedoch, wenn. - wie hier - die Revision nicht zugelassen ist, ein in § 133 VwGO genannter Verfahrensmängel nur mit der zulassungsfreien Verfahrensrevision, nicht hingegen auch mit der Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision gerügt werden (vgl. Beschluß vom 8. März 1961 - BVerwG VIII B 183.60 - [BVerwGE 12, 107]; Beschluß vom 14. August 1967 - BVerwG IV B 279.65 - [Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 54]; Beschluß vom 1. Juni 1971 - BVerwG VI CB 117.67 - [Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 6]). Insoweit fehlt es daher schon an der Rüge eines im Beschwerdeverfahren nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO beachtlichen Verfahrensmangels. Das gilt ebenso auch für die Rüge der Klägerinnen, das angefochtene Urteil enthalte, einen unvollständigen Tatbestand und sei deshalb "ohne Gründe" ergangen. Mit diesem Hinweis machen die Klägerinnen den Verfahrensmangel des § 133 Nr. 5 VwGO geltend, auf den - wie dargelegt - die Nichtzulassungsbeschwerde nicht gestützt werden kann.

Die weitere Rüge der Klägerinnen, das angefochtene Urteil beruhe auf einem Verfahrensmangel insofern, als das Berufungsgericht ihre mehreren Anträge auf Ablehnung von Richtern dieses Gerichts zu Unrecht zurückgewiesen habe, ist demgegenüber zwar vom Beschwerdeverfahren nicht ausgeschlossen, weil insoweit nicht ein Fall der Entscheidungsmitwirkung eines wegen Besorgnis der Befangenheit bereits mit Erfolg abgelehnten Richters im Sinne des § 133 Nr. 2 VwGO geltend gemacht wird. Diese Rüge vermag aber gleichwohl und ungeachtet der Frage, ob sie in der Sache begründet, wäre, zu einer Zulassung der Revision deshalb nicht zu führen, weil mit ihr kein Verfahrensmangel bezeichnet wird, der in einem Revisionsverfahren zur Prüfung durch das Revisionsgericht gestellt werden könnte. Nach der Vorschrift des § 548 ZPO, die gemäß § 173 VwGO, im verwaltungsgerichtlichen Verfahren entsprechend anzuwenden ist (Urteil vom 5. November 1970 - BVerwG VIII C 73.69 - [Buchholz 310 § 54 VwGO Nr. 8]), unterliegen die dem Endurteil, vorausgehenden Entscheidungen der Beurteilung des Revisionsgerichts dann nicht, wenn sie ihrerseits unanfechtbar sind. Diese Einschränkung der Prüfungsbefugnis des Revisionsgerichts: ist bei Beschlüssen, durch die ein Ablehnungsgesuch gemäß § 54 VwGO in Verbindung mit § 46 Abs. 2 ZPO zurückgewiesen wird, immer dann gegeben, wenn sie - wie hier - von einem Oberverwaltungsgericht erlassen werden und deshalb gemäß § 152 Abs. 1 VwGO der Anfechtung mit der Beschwerde schlechthin entzogen sind (für den Zivilprozeß vgl. z.B. BGH, Urteil vom 6. November 1958 - III ZR 147/57 - in BGHZ 28, 302 [305]; Urteil vom 4. Dezember 1958 - III ZR 169/67 - [LM § 404 ZPO, Nr. 3]; Urteil vom 8. Januar 1964 - VIII ZR 123/62 - [NJW 1964, 658]). Im Zusammenhang mit einer unanfechtbaren Vorentscheidung ist die Rüge eines Verfahrensmangels allerdings insoweit zulässig, als sie sich nicht unmittelbar gegen die Vorentscheidung wendet, sondern einen Mangel betrifft, der als Folge der beanstandeten Vorentscheidung weiterwirkend dem angefochtenen Urteil selbst anhaftet (Urteil vom 17. Februar 1972 - BVerwG VIII C 84.70 - in BVerwGE 39, 319 [323]). Ein solcher Fall ist jedoch nicht schon dann gegeben, wenn - wie im gegenwärtigen Beschwerdeverfahren - allein die inhaltliche Richtigkeit der Vorentscheidung zur Rede steht. Deren unmittelbare Prüfung durch das Revisionsgericht würde vielmehr bei den gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbaren Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts im Ergebnis sowohl auf die Umgehung des gesetzlich angeordneten Beschwerdeausschlusses als auch auf eine Mißachtung der im § 548 ZPO aus prozeßökonomischen Gründen vorgeschriebenen Bindung des Revisionsgerichts an die unanfechtbaren Entscheidungen der Vorinstanzen hinauslaufen. Danach ist auf die im vorliegenden Zusammenhang gemachten Ausführungen der Klägerinnen, die auf eine rechtsmittelförmige Überprüfung der Ablehnungsentscheidungen des Berufungsgerichts gerichtet sind, nicht weiter einzugehen. Ein Verfahrensmangel, der in der durch Zulassung eröffneten Revisionsinstanz der Prüfung des Revisionsgerichts entzogen wäre, kann die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO nicht rechtfertigen.

Zur Zulassung der Revision führt auch, nicht die weitere Rüge der Klägerinnen, das Berufungsgericht habe es unter Verstoß gegen § 65 Abs. 2 VwGO unterlassen, die Bundesrepublik Deutschland zum Verfahren beizuladen. Die Notwendigkeit der Beiladung folgt nach Ansicht der Klägerinnen aus den Regelungen des § 31 Abs. 2 Nr. 4 LuftVG in Verbindung, mit Art. 87 d Abs. 2 GG, wonach die Genehmigung von Flugplätzen gemäß § 6 LuftVG zwar den Ländern als Bundesauftragsverwaltung obliegt, nach denen aber dem Bundesminister für Verkehr dabei die Prüfung und Entscheidung vorbehalten ist, inwieweit durch die Anlegung und den. Betrieb eines Flughafens, der dem allgemeinen Verkehr dienen soll, die öffentlichen Interessen des Blindes berührt werden. Es bedarf für die vorliegende Entscheidung keiner Klärung, ob das damit vorausgesetzte Zusammenwirken der Luftfahrtbehörden der Länder mit dem Bundesminister für Verkehr als ein im Bereich des Verwaltungsverfahrens verbleibender behördeninterner Vorgang anzusehen ist oder ob die dem Bund vorbehaltene Prüfungs- und Entscheidungsbefugnis zu einem Handeln des Bundesministers für Verkehr mit unmittelbarer Wirkung auch im Außenverhältnis zum Betroffenen führt. Denn in keinem der beiden Fälle wären bei der hier bestehenden Sach- und Rechtslage die Voraussetzungen für eine notwendige Beiladung gegeben. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist bei einem Streit um eine behördliche Genehmigung, deren Erteilung durch die Genehmigungsbehörde von der Mitwirkung einer anderen Behörde abhängig ist, die Beiladung der Mitwirkungsbehörde dann, aber auch nur dann notwendig, wenn die mitwirkungsbedürftige Genehmigung im Verwaltungsverfahren versagt worden ist und der Antragsteller seinen Genehmigungsantrag nunmehr mit der Verpflichtungsklage gerichtlich weiterverfolgt. Unter solchen Umständen ist die Einbeziehung der Mitwirkungsbehörde in den Rechtsstreit geboten, weil die etwaige Verurteilung der beklagten Genehmigungsbehörde zum Erlaß des umstrittenen Verwaltungsaktes zugleich auch die Mitwirkungsbehörde in ihren Mitwirkungsrechten betreffen würde und die Entscheidung ihr gegenüber nur einheitlich ergehen kann. An dieser Voraussetzung der notwendigen Beiladung fehlt es jedoch dann, wenn ein Dritter die dem Antragsteller bereits erteilte Genehmigung anficht oder der Erteilung, der erst beantragten Genehmigung vorzubeugen sucht; denn anders als bei der Erteilung der Genehmigung bedarf es bei ihrer Versagung oder bei ihrer Aufhebung einer Mitwirkung der Mitwirkungsbehörde nicht, die daher von der gerichtlichen Entscheidung insoweit auch nicht im Sinne des § 65 Abs. 2 VwGO berührt wird (vgl. z. B. Urteil vom 13. Juni 1969 - BVerwG IV C 80.67 - [DVBl. 1970, 60]; Urteil vom 17. Februar 1971 - BVerwG IV C 2.68 - [Buchholz 406.11 § 31 BBauG Nr. 6]; Urteil vom 10. Dezember 1971 - BVerwG IV C 32.69 - [Buchholz; 310 § 65 VwGO Nr. 24]). Die eine einheitliche Entscheidung fordernde Beteiligung des Bundesministers für Verkehr an dem hier streitigen Rechtsverhältnis wäre andererseits erst recht zu verneinen, wenn er im Rahmen der §§ 6 und 31 Abs. 2 Nr. 4 LuftVG nicht auf eine behördeninterne Mitwirkung an der von der Landesbehörde zu erteilenden Genehmigung beschränkt wäre, sondern selbst eine mit Außenwirkung ausgestattete eigene Verwaltungsentscheidung gegenüber dem um eine Genehmigung nachsuchenden Antragsteller zu treffen hätte. Aus dem Umstand, daß die Länder, soweit ihnen Zuständigkeiten nach dem Luftverkehrsgesetz übertragen sind, dieses Gesetz im Auftrage des Bundes ausführen, ergibt sich nichts anderes. Wie auch immer das Verhältnis der Landesbehörden zu den Bundesbehörden im Rahmen einer konkreten Auftragsverwaltung zu bestimmen sein mag, im Verwaltungsstreitverfahren obliegt es allein der im Außenverhältnis zuständigen und deshalb nach § 78 VwGO passivlegitimierten Behörde, alle, unmittelbaren Staatsinteressen wahrzunehmen und in einer Art Prozeßstandschaft für alle Behörden einzutreten, die innerhalb des Verwaltungsaufbaus mit sachlich einschlägigen Interessen betraut sind (ständige Rechtsprechung, vgl. z.B. Urteil vom 31. Januar 1969 - BVerwG IV C 83.66 - in BVerwGE 31, 233 [235/236], Urteil vom 10. Dezember 1970 - BVerwG VIII C 84.69 - in BVerwGE 37, 43 [45/46]).

Die Voraussetzungen für eine notwendige Beiladung sind entgegen der mit der Beschwerde vorgetragenen Auffassung der Klägerinnen auch nicht hinsichtlich des Staatsministers a.D. Dr. O. S. und des Ministerialdirigenten Dr. H. gegeben. Die beiden Genannten haben zwar nach dem Vortrag, der Klägerinnen als Amtswalter der zuständigen Luftfahrtbehörde des beklagten Landes am Genehmigungsverfahren mitgewirkt. Sie sind dadurch aber nicht als Dritte an dem streitigen Rechtsverhältnis beteiligt, wie sich notwendig daraus ergibt, daß sie in ihrer Eigenschaft als für das beklagte Land tätig gewordene Amtswalter von der das Genehmigungsverfahren abschließenden Entscheidung offensichtlich weder im Hinblick auf deren begünstigende hoch im Hinblick auf deren belastende Wirkungen betroffen werden können.

Nach alledem kam sowohl hinsichtlich der Bundesrepublik Deutschland als auch hinsichtlich der beiden erwähnten Amtswalter des beklagten Landes, wenn überhaupt, allenfalls eine einfache Beiladung im Sinne des § 65 Abs. 1 VwGO nach dem Ermessen des Berufungsgerichts in Betracht. Daß das Berufungsgericht bei der Ablehnung der entsprechenden Beiladungsanträge von diesem seinem Ermessen einen rechtsfehlerhaften Gebrauch gemacht haben könnte, kann schon deshalb nicht angenommen werden, weil nach seiner Rechtsauffassung die Klagen wegen Unzulässigkeit nicht zu einer Sachprüfung führen konnten, bei der allein und allenfalls rechtliche Interessen anderer als der am Prozeß ohnehin Beteiligten hätten berührt werden können. Danach ist - zusammenfassend - davon auszugehen, daß im Zusammenhang mit der Beiladungsvorschrift des § 65 VwGO ein Mangel im Verfahren des Berufungsgerichts nicht feststellbar ist. Zugleich ergibt sich weiter, daß insoweit auch weder rechtsgrundsätzliche Fragen zu klären sind noch eine Abweichung von der, Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vorliegt. Die von den Klägerinnen im Hinblick auf den zuletzt genannten Revisionszulassungsgrund angeführten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts besagen nichts anderes; sie gehen jeweils von der gegebenen Notwendigkeit einer Beiladung aus und befassen sich auf dieser Grundlage mit den Rechtsfolgen ihrer Unterlassung (Urteil vom 27. März 1963 - BVerwG V C 96.62 - [BVerwGE 16, 23 [BVerwG 27.03.1963 - V C 96/62]]; Urteil vom 10. März 1964 - BVerwG II C 97.61 - [BVerwGE 18, 124]; Urteil vom 26. August 1966 - BVerwG VII C 98.65 - [BVerwGE 24, 354 [BVerwG 26.08.1966 - VII C 98/65]]). Auf die von den Klägerinnen sodann erhobene Rüge, der Berichterstatter des Berufungsgerichts habe in der mündlichen Verhandlung unter Verstoß gegen § 103 Abs. 2 VwGO den Inhalt der Akten in wesentlichen Punkten unvollständig wiedergegeben, ist im Beschwerdeverfahren nicht einzugehen. Ausweislich der Sitzungsniederschrift vom 4. Mai 1972 haben die in der mündlichen Verhandlung vertreten gewesenen Klägerinnen die Verletzung der genannten Vorschrift nicht auch schon vor dem Berufungsgericht gerügt, sondern nach dem jetzt beanstandeten Aktenvortrag des Berichterstatters zur Sache verhandelt und ihre Sachanträge gestellt. Das führt gemäß § 173 VwGO in Verbindung mit dem entsprechend anwendbaren § 295 Abs. 1 ZPO insoweit zum Verlust ihres Rügerechts. Ein Fall, in dem diese Rechtsfolge gemäß § 295 Abs. 2 ZPO nicht eintritt, liegt nicht vor; denn § 103 Abs. 2 VwGO gehört nicht zu jenen Vorschriften, auf deren Befolgung eine Partei wirksam nicht verzichten kann (Beschluß vom 16. Dezember 1968 - BVerwG IV B 179.68 - [Buchholz 310 § 103 VwGO Nr. 1]).

Soweit die Klägerinnen geltend machen, das Berufungsgericht habe den Sachverhalt unzureichend aufgeklärt und im Zusammenhang damit gegen die Vorschriften des § 86 Abs. 1 bis 3 VwGO verstoßen, übersehen sie, daß es für das Maß der erforderlichen Sachaufklärung allein auf die Rechtsauffassung ankommt, von der das Berufungsgericht bei der Beurteilung des Falles ausgegangen ist. Unter der vom Berufungsgericht hier angenommenen rechtlichen Voraussetzung, die von den Klägerinnen erhobenen Klagen seien im Hinblick auf das ihnen fehlerde Rechtsschutzbedürfnis schon unzulässig, bedurfte es der von den Klägerinnen für notwendig erachteten Aufklärung der für das Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG maßgebenden Umstände nicht. Die vom Berufungsgericht bestätigte Abweisung der Klagen durch das Verwaltungsgericht folgt nach der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts aus den von ihm dargelegten Rechtsgründen, so daß es auf tatsächliche Vorgänge im Zusammenhang mit der. Einleitung und der Durchführung des Genehmigungsverfahrens ebensowenig ankommen konnte wie auf die tatsächlichen Voraussetzungen, von denen die Genehmigungsbehörde und die für sie tätig gewordenen Amtswalter und Gutachter ausgegangen sind. Fehlt es daher schon an einem Aufklärungsmangel, so ergibt sich zugleich auch, daß sich die von den Klägerinnen im Hinblick auf den Umfang und die Art der gerichtlichen Aufklärungspflicht dargelegten grundsätzlichen Rechtsfragen im vorliegenden Rechtsstreit in Wirklichkeit nicht stellen, so wenig wie davon die Rede sein kann, das Berufungsurteil beruhe auf der Abweichung von Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zu diesem Fragenbereich. Unter diesen Umständen erweist sich ferner auch die Rüge der Klägerinnen als unbegründet, das Berufungsgericht habe es unter Verstoß gegen § 105 Abs. 2 Satz 2 und 3 VwGO abgelehnt, einem von ihnen in der mündlichen Verhandlung gestellten Protokollantrag stattzugeben. Der Antrag bezog sich nach ihrem Vorbringen auf eine Stellungnahme des Beklagtenvertreters zu einem Beweisantrag. Da es nach der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs auf den unter Beweis gestellten Sachverhalt nicht ankommen konnte, liegt in der Ablehnung, Äußerungen zu diesem Beweisantrag in die Sitzungsniederschrift aufzunehmen, kein Verfahrensmangel im Sinne des § 105 Abs. 2 Satz 3 VwGO.

Die Beschwerden sind nach alledem nicht begründet. Sie können deshalb zur Zulassung der Revision nicht führen.

II.

Die Revisionen der Klägerinnen sind nicht statthaft. Nach den §§ 132 Abs. 1 und 133 VwGO kann das Rechtsmittel der Revision ohne Zulassung nur eingelegt werden, wenn einer der in § 133 VwGO abschließend angeführten wesentlichen Mängel des Verfahrens gerügt wird. Diesem Erfordernis ist mit der bloßen Behauptung eines solchen Verfahrens mangels nicht genügt. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts muß sich vielmehr aus den Tatsachen, die zur Begründung des gerügten Verfahrensmangels vorgebracht werden, in schlüssiger Weise ergeben, daß ein wesentlicher Mangel im Sinne des § 133 VwGO vorliegt (Beschluß vom 13. Juni 1961 - BVerwG VI CB 159.60 - [Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 1]; Urteil vom 30. Oktober 1963 - BVerwG V C 104.62 - [Buchholz 427.3 § 339 LAG Nr. 147]; Beschluß vom 5. März 1971 - BVerwG IV CB 103.67 - [Buchholz 310 § 138 Ziff. 1 VwGO Nr. 11 mit weiteren Nachweisen]). Diesen Anforderungen entspricht das Revisionsvorbringen der Klägerinnen nicht.

Ihre Rüge, das Berufungsgericht sei im Sinne des § 133 Nr. 1 VwGO nicht vorschriftsmäßig besetzt gewesen, stützen die Klägerinnen vornehmlich auf den Umstand, daß der Geschäftsverteilungsplan des Berufungsgerichts für das Jahr 1972 die Zuständigkeit für das Gebiet des Verkehrsrechts von dem bis dahin damit befaßt gewesenen VI. Senat auf den VII. Senat übertragen hat. Sie schließen daraus, der neue Senat sei "speziell für die Aufgabe geschaffen worden ..., kurz und bündig und mit großer Geschwindigkeit den anhängigen Prozeß zu 'erledigen'". Mit diesen Hinweisen ist indessen eine Verletzung des Anspruchs auf den gesetzlichen Richter nicht dargetan. Eine geschäftsplanmäßige Unzuständigkeit des VII. Senats des Berufungsgerichts behaupten die Klägerinnen selbst nicht. Dafür aber, daß der Geschäftsverteilungsplan als solcher zu rechtlichen Bedenken Anlaß geben, insbesondere auf willkürlichen Erwägungen beruhen und deshalb gegen rechtsstaatliche Grundsätze verstoßen könnte, sind Anhaltspunkte nicht ersichtlich. Der Zuständigkeitsübergang beschränkt sich nicht, wie die Rüge der Klägerinnen verstanden werden könnte, nur auf ihren eigenen Rechtsstreit, sondern betrifft das einschlägige Rechtsgebiet des Verkehrsrechts allgemein. Dabei ist die von den Klägerinnen beanstandete Überleitung auch der bereits anhängigen Sachen auf den nunmehr zuständigen Spruchkörper weder in der Gerichtspraxis ungewöhnlich noch gar sachwidrig. Welche rechtlichen Gesichtspunkte verletzt sein könnten dadurch, daß mit der geänderten Geschäftsverteilung eine beschleunigte Bearbeitung der anhängigen Verfahren angestrebt worden sein mag, ist nicht erfindlich.

Die unvorschriftsmäßige Besetzung des Berufungsgerichts ergibt sich auch, nicht aus der von den Klägerinnen in zweiter Linie beanstandeten Behandlung ihres Ablehnungsgesuchs vom 4. Mai 1972. Mit diesem Gesuch haben die Klägerinnen außer den zur Entscheidung berufenen Mitgliedern des zuständigen Senats des Berufungsgerichts auch sämtliche übrigen Richter des Verwaltungsgerichtshofs wegen Besorgnis der Befangenheit abgelehnt. Die Verwerfung dieses Ablehnungsgesuchs als unzulässig durch die für befangen erklärten Mitglieder des VII. Senats des Berufungsgerichts begegnet keinen Bedenken. Daß ein Ablehnungsgesuch als unzulässig verworfen werden kann, wenn es mißbräuchlich angebracht wurde, steht nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts außer Frage. Ebenso sicher ist, daß an einer solchen Entscheidung die abgelehnten Richter mitwirken dürfen. Ob sich eine Richterablehnung als mißbräuchlich darstellt, entscheidet das zuständige Gericht nach seiner freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung. Diese Würdigung ist nur ausnahmsweise, insbesondere im Hinblick auf Denkfehler und Verstöße gegen Erfahrungssätze nachprüfbar (vgl. Urteil vom 10. Oktober 1969 - BVerwG IV C 22.67 - [Buchholz 310 § 138 Ziff. 1 VwGO Nr. 9]; Beschluß vom 20. November 1969 - BVerwG VIII CB 63.68 - [Buchholz 310 § 54 VwGO Nr. 6]; Beschluß vom 18. Juli 1972 - BVerwG II B 33.71/II C 16.71 - [Buchholz 310 § 54 VwGO Nr. 10]). Dafür, daß im vorliegenden Fall die dem Verfahren des Verwaltungsgerichtshofs zugrunde liegende Überzeugung auf willkürlichen Erwägungen beruhen könnte, fehlt angesichts der wiederholten Richterablehnung und ihrer Erstreckung auf sämtliche Mitglieder des Berufungsgerichts jeder Anhaltspunkt.

Die Behauptung der Klägerinnen, es hätten im Sinne des § 133 Nr. 2 VwGO bei der Entscheidung des Berufungsgerichts Richter mitgewirkt, die wegen Besorgnis der Befangenheit mit Erfolg abgelehnt worden seien, geht offensichtlich fehl. Auch nach ihrem eigenen Vortrag hat keines der von den Klägerinnen angebrachten Ablehnungsgesuche Erfolg gehabt. Die Voraussetzung gen für die Anwendbarkeit des § 133 Nr. 2 VwGO sind demnach nicht gegeben.

Die Rüge der Klägerinnen, es seien im Sinne des § 133 Nr. 3 VwGO am Verfahren Beteiligte nicht nach der Vorschrift des Gesetzes vertreten gewesen, beruht auf der von ihnen angenommenen Voraussetzung, daß die Bundesrepublik Deutschland sowie Staatsminister a.D. Dr. S. und Ministerialdirigent Dr. H. zum Verfahren hätten beigeladen werden müssen. Diese Voraussetzung trifft nicht zu, wie weiter oben im Zusammenhang mit dem Beschwerdevorbringen der Klägerinnen näher dargelegt worden ist.

Nicht schlüssig ist schließlich auch die Rüge der Klägerinnen, das angefochtene Urteil des Berufungsgerichts sei im Sinne des § 133 Nr. 5 VwGO nicht mit Gründen versehen. Gegen diesen Vortrag spricht zunächst schon der Umstand, daß das Berufungsurteil 31 Seiten umfaßt. Im übrigen enthält das Urteil auch seinem Inhalt nach eine ausreichende Darlegung derjenigen Gründe, die für die richterliche Überzeugung des Berufungsgerichts leitend gewesen sind (§ 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Es entspricht ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, daß die die Entscheidung tragenden Gründe kurz und sachlich darzulegen sind. Urteile rollen die Beteiligten darüber unterrichten, welche Gründe für die getroffene Entscheidung maßgebend waren, und eine etwaige Nachprüfung durch die höhere Instanz ermöglichen (Urteil vom 17. Juli 1963 - BVerwG V C. 214.62 - [Buchholz 310 § 138 Ziff. 6 VwGO Nr. 3]). Diesen Anforderungen genügt das hier angefochtene Urteil. Die gegenteilige Auffassung der Klägerinnen beruht nicht darauf, daß das Berufungsgericht in Wirklichkeit seine Entscheidung unzureichend begründet hätte, sondern allein darauf, daß die Klägerinnen die vom Berufungsgericht seiner Entscheidung zugrunde gelegte Rechtsauffassung nicht teilen.

Die Revisionen der Klägerinnen erweisen sich damit als unzulässig. Sie sind deshalb gemäß §§ 144 Abs. 1 und 143 VwGO durch Beschluß zu verwerfen, ohne daß eine Prüfung der von den Klägerinnen aufgeworfenen materiellrechtlichen Fragen nach § 137 Abs. 3 VwGO möglich wäre.

III.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2 und 162 Abs. 3 VwGO. [...]. Der Senat hat keinen Anlaß gesehen, entsprechend der Anregung der Klägerinnen über die Beschwerden und die Revisionen mündlich zu verhandeln.