I.

Die Klägerin hat in P., Landkreis K., eine Fläche von insgesamt etwa 240.000 qm gepachtet. Mit einem am 2. März 1965 eingegangenen Schreiben vom 26. Februar 1965 zeigte sie dem Beklagten an, daß sie auf dieser Fläche "eine Kiesgrube zu eröffnen" beabsichtige. Nachdem sich die Gemeinde P. gegen das Vorhaben ausgesprochen und darauf hingewiesen hatte, daß der Erlaß einer Veränderungssperre sowie eines Bebauungsplanes bevorstehe, richtete der Beklagte unter dem 10. März 1965 an die Klägerin ein mit Rechtsmittelbelehrung versehenes Schreiben, in dem er den Eingang der Bauanzeige bestätigte, darauf aufmerksam machte, daß nach § 89 Abs. 3 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 25. Juni 1962 (GVBl. S. 373) - BauO NW - nicht vor Ablauf eines Monats mit dem angezeigten Vorhaben begonnen werden dürfe, und hinzufügte, daß er hiermit nach § 89 Abs. 4 BauO NW diese Frist um weitere sechs Wochen verlängere, weil zu dem Vorhaben "noch andere Behörden (u.a. Landesstraßenbauamt, Landwirtschaftskammer, die Gesundheitsabteilung) gehört werden müßten". Tatsächlich richtete er unter dem 16. März 1965 eine Anfrage lediglich an das zuständige Landesstraßenbauamt, das nach mehrfacher Erinnerung am 29. Juni 1965 wegen vermeintlich nachteiliger Auswirkungen auf die Bundesstraße 59 zu dem Vorhaben ablehnend Stellung nahm.

Der Rat der Gemeinde Pu. beschloß am 5. März 1965, unter anderem für das fragliche Gebiet einen Bebauungsplan aufzustellen sowie eine Veränderungssperre zu erlassen. Am 11. März/7. April 1965 richtete in seinem Auftrag der Gemeindedirektor an den Beklagten den Antrag, von der in § 15 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - vorgesehenen Möglichkeit einer Aussetzung für zwölf Monate Gebrauch zu machen. Die am 6. April 1965 beschlossene Veränderungssperre wurde mit ihrer Veröffentlichung am 6. Juli 1965 wirksam. Der am 22. Juni 1965 beschlossene Bebauungsplan trat am 8. November 1965 in Kraft. Er beschränkt sich auf die unter anderem für die Pachtfläche der Klägerin geltende Festsetzung landwirtschaftlicher Nutzung.

Nachdem festgestellt worden war, daß die Klägerin mit der Auskiesung bereits begonnen hatte, erließ der Beklagte am 16. März 1965 eine bestandskräftig gewordene Stillegungsverfügung, mit der zugleich ein Zwangsgeld angedroht wurde.

Da die Klägerin die Auskiesung dennoch fortführte, setzte er am 9. April 1965 das angedrohte. Zwangsgeld fest. Auch diese Verfügung wurde bestandskräftig. Durch einen, an die Klägerin gerichteten, mit Rechtsmittelbelehrung versehenen Bescheid vom 12. April 1965 entsprach der Beklagte dem erwähnten Antrag der Gemeinde und setzte "gemäß § 15 des Bundesbaugesetzes ... die Entscheidung über" die "Bauanzeige für einen Zeitpunkt bis zu 12 Monaten aus". Da die Klägerin die Pachtfläche weiterhin auskiesen ließ, ordnete der Beklagte durch Verfügung vom 7. Juli 1965 die Stillegung und drohte gleichzeitig die Versiegelung der Kiesgrube an. Dem folgte am 9. Juli 1965 die Anordnung der Versiegelung, nachdem sich ergeben hatte, daß die Auskiesung trotz der Androhung fortgesetzt wurde.

Die Klägerin hat nach Jeweils erfolglosem Widerspruch gegen das Schreiben vom 10. März 1965 (Fristverlängerung nach § 89 Abs. 4 BauO NW), den Bescheid vom 12. April 1965 (Zurückstellung, nach § 15 BBauG) und die Verfügungen vom 7. (Stillegung und Androhung der Versiegelung) und 9. Juli 1965 (Anordnung der Versiegelung) Klage erhoben. Das Verwaltungsgericht hat das Verfahren getrennt. Daraus sind vier Revisionsverfahren hervorgegangen, von denen das vorliegend die Aufhebung des Schreibens vom 10. März 1965 sowie die von der Klägerin begehrte Feststellung der Zulässigkeit ihres Vorhabens betrifft.

Während der Anhängigkeit der Widerspruchsverfahren richtete der Beklagte am 26. Juli 1965 ein nicht mit Rechtsmittelbelehrung versehenes Schreiben an die Klägerin, das sich zunächst zur Veränderungssperre wie folgt äußert:

"Die von der Gemeinde P. am 6. 4. 1965 beschlossene Veränderungssperre ist mit der ordnungsgemäß erfolgten Bekanntmachung rechtsverbindlich geworden. Ihr Vorhaben fällt unter das Verbot des § 3 Abs. 1 a dieser Satzung. Danach dürfen erhebliche oder wesentlich wertsteigernde Veränderungen der Grundstücke nicht vorgenommen werden. Die Auskiesung ist daher unzulässig."

Dem schließt sich ein Hinweis darauf an, daß inzwischen das Landesstraßenbauamt seine Zustimmung aus bestimmten, im Schreiben wiedergegebenen Gründen versagt habe. Am Ende wird noch bemerkt, daß der Beklagte, da trotz der Versiegelung in der Kiesgrube gearbeitet worden sei, Strafanzeige erstattet habe.

Die Klägerin hat zur Begründung ihrer Klage im ersten und zweiten Rechtszug im wesentlichen folgendes vorgetragen: Der Beklagte dürfe die Auskiesung nicht verhindern, weil das Vorhaben infolge Ablaufs der Bauanzeigefrist legal sei. Für dieses Ergebnis komme es nicht entscheidend darauf an, ob er die in § 89 Abs. 3 BauO NW vorgesehene Monatsfrist mit Erfolg verlängert habe. Denn selbst wenn man dies annehme, sei die (verlängerte) Frist nicht genutzt worden. Dafür habe es nämlich nach § 89 Abs. 3 BauO NW einer Untersagung bedurft, die in keiner der vom Beklagten erlassenen Verwaltungsakte gesehen werden könne. Überdies seien aber die vom Beklagten in dieser Sache erlassenen Bescheide fast durchweg rechtswidrig. Das Schreiben vom 10. März 1965 müsse aufgehoben werden, weil die Voraussetzungen für eine Fristverlängerung nicht vorgelegen hätten. Der Beklagte habe keine anderen Behörden zu beteiligen brauchen; jedenfalls sei eine etwaige Beteiligung innerhalb der Monatsfrist unschwer möglich gewesen. § 89 Abs. 4 BauO NW sei in der durch ihn ermöglichten Fristverlängerung eng auszulegen. Zumindest beruhe das Schreiben auf einem Ermessensfehler. Den Beiakten lasse sich entnehmen, daß es gar nicht wegen der Beteiligung anderer Behörden, sondern deshalb zur Fristverlängerung gekommen sei, weil der Beklagte erkannt habe, daß es an einem Untersagungsgrund fehle und er durch Zeitgewinn der Gemeinde P. Gelegenheit habe geben wollen, nachträglich noch einen Untersagungsgrund zu schaffen. Scheitere demnach die Fristverlängerung, sei die Auskiesung vom 2. April 1965 an legal gewesen.

Die Klägerin hat nach einer Klageänderung im zweiten Rechtszug abschließend beantragt,

Der Beklagte hat

Er hat erwidert: Die Auskiesung sei rechtzeitig, nämlich innerhalb der nach § 89 Abs. 4 BauO NW wirksam verlängerten Frist, durch das Schreiben vom 26. Juli 1965 untersagt worden. Dieses Schreiben enthalte keineswegs nur eine Information über die eingetretene. Rechtslage. Die Fristverlängerung sei am 10. März 1965 zu Recht erfolgt. § 89 Abs. 4 BauO NW dürfe, wenn die angemessene Bearbeitung von Bauanzeigen sichergestellt werden solle, nicht eng ausgelegt werden. Die Zulässigkeit einer Verlängerung - hänge nicht von dem Schwierigkeitsgrad der Sache ab. Entscheidend sei einzig, ob sich innerhalb der Frist die erforderliche Beteiligung anderer Behörden durchführen lasse. Das sei hier nicht der Fall gewesen. Die nach dem Landesstraßen- bzw. Bundesfernstraßengesetz gebotene Beteiligung des Landesstraßenbauamtes habe von vornherein zu einer Fristverlängerung Anlaß geben müssen, weil eine Stellungnahme dieses Amtes erfahrungsgemäß nicht innerhalb der Monatsfrist eingehe und hier auch tatsächlich erst am 5. Juli 1965 eingegangen sei. Die daraus folgende Rechtmäßigkeit der Fristverlängerung entziehe allen weiteren Einwänden der Klägerin den Boden.

Das Verwaltungsgericht hat angenommen, daß der Beklagte nicht nach § 89 Abs. 4 BauO NW zu einer Fristverlängerung befugt gewesen sei, und mit dieser Begründung auf die zunächst allein erhobene Anfechtungsklage durch Urteil vom 28. März 1967 die Verfügung vom 10. März 1965 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. Oktober 1965 aufgehoben.

Das Berufungsgericht hat durch Urteil vom 25. November 1968 dem im Berufungsverfahren gestellten Feststellungsantrag stattgegeben und das Urteil des Verwaltungsgerichts darin geändert, daß es den Aufhebungsantrag abgewiesen hat. Seine Entscheidung stützt sich auf folgende Erwägungen:

Der gegen ein Einschreiten gerichtete Feststellungsantrag sei zulässig und begründet. Der Beklagte dürfe die Auskiesung nicht mehr unterbinden. Das Vorhaben sei formell legal. Das folge aus § 89 BauO NW. Die Auskiesung habe nach § 80 Abs. 2 BauO NW nur einer Anzeige bedurft. Nach § 89 Abs. 3 BauO NW trete bei anzeigebedürftigen Vorhaben die formelle Legalität ein, wenn das Vorhaben nicht fristgerecht untersagt werde. Das sei hier nicht geschehen. Ob der Beklagte mit dem Schreiben vom 10. März 1965 von der in § 89 Abs. 4 BauO NW vorgesehenen Möglichkeit einer Fristverlängerung zu Recht Gebrauch gemacht habe und auch in dem Bescheid vom 12. April 1965 noch eine zusätzliche Fristverlängerung zu sehen sei, könne dahingestellt bleiben. Denn der Beklagte habe selbst innerhalb der etwa verlängerten Frist keine Untersagung ausgesprochen. Der Bescheid vom 12. April 1965 unterrichte die Klägerin lediglich von der Aussetzung. Ebensowenig könne in den die Stillegung und Versiegelung betreffenden Verfügungen vom 7. und 9. Juli 1965 eine Untersagung gesehen werden. Bei ihnen handele es sich um Vollstreckungsmaßnahmen, bei denen die Illegalität des Vorhabens vorausgesetzt, nicht aber über sie entschieden worden sei. Zwar könne auch mit einer Vollstreckungsmaßnahme eine Untersagung nach § 89 Abs. 3 BauO NW verbunden werden. Das habe der Beklagte jedoch nicht getan. Schließlich stelle auch das Schreiben vom 26. Juli 1965 keine Untersagung dar. Dieses Schreiben enthalte schon nach seiner äußeren Fassung, insbesondere nach der Art der abgegebenen Erklärungen und mit Rücksicht auf die fehlende Rechtsmittelbelehrung keine Entscheidung. Allein das schließe allerdings noch nicht aus, daß es sich dennoch um eine Untersagung handele. Das Ergebnis einer, sachgerechten Auslegung stimme jedoch mit der äußeren Fassung überein. Das Schreiben nehme weder ausdrücklich noch verdeckt auf die von der Klägerin erstattete Bauanzeige Bezug, erwähne den § 89 Abs. 3 BauO NW nicht und lasse überhaupt eine Erklärung vermissen, der ein verständiger Empfänger habe entnehmen müssen, daß nunmehr eine abschließende Entscheidung über die Bauanzeige getroffen werden solle. Selbst wenn angenommen würde, daß der Beklagte mit diesem Schreiben eine Untersagung beabsichtigt habe, sei das so unbestimmt geschehen, daß es den Anforderungen des § 20 Abs. 2 des Ordnungsbehördengesetzes vom 16. Oktober 1956 (GVBl. S. 289) - OBG NW - nicht entspreche und jedenfalls ein verständiger Empfänger in der Lage der Klägerin das Schreiben nicht als Untersagung habe zu verstehen brauchen. Dem widerspreche auch nicht, daß nach Darstellung des Beklagten der Klägerin vorher telefonisch eine Untersagungsverfügung angekündigt worden sein solle. Selbst bei Kenntnis einer solchen Absicht sei dem Schreiben vom 26. Juli 1965 nicht zu entnehmen gewesen, daß der Beklagte mit ihm diese Absicht habe verwirklichen wollen. Die Klägerin habe das Schreiben offensichtlich auch nicht als eine Untersagung verstanden. Nur so nämlich lasse sich erklären, daß sie gegen das Schreiben im Unterschied zu allen anderen in dieser Sache ergangenen Verfügungen kein Rechtsmittel eingelegt habe.

Die gegen das Schreiben vom 10. März 1965 gerichtete Klage sei dagegen im Haupt- wie im Hilfsantrag unzulässig. Die Anfechtung scheide aus, weil kein Verwaltungsakt vorliege. Der Beklagte habe keine Regelung getroffen. Eine Regelung setze voraus, daß ein konkretes Rechtsverhältnis begründet oder abgeändert oder eine neue Gestaltung versagt werde. Von diesen Möglichkeiten komme allenfalls in Betracht, daß das Schreiben vom 10. März 1965 als Verlängerungsverfügung das durch die Bauanzeige begründete Rechtsverhältnis verändert haben könne. Das sei jedoch nicht der Fall. Eine Änderung dieses Rechtsverhältnisses würde nur vorgelegen haben, wenn die Fristverlängerung irgendwelche Rechte der Beteiligten betroffen hätte. An derartigen Rechten fehle es. Aus § 89 Abs. 3 und 4 BauO NW ließen sich keine Ansprüche herleiten. Verlängerungsverfügungen nach § 89 Abs. 4 BauO NW brauchten auch nicht um der Gewährleistung eines Rechtsschutzes willen als Verwaltungsakte angesehen zu werden. Eine Verkürzung des Rechtsschutzes trete gar nicht ein, weil der Betroffene im Falle rechtswidriger Fristverlängerung auf die in § 89 Abs. 3 BauO NW vorgesehene Zustimmung klagen könne. Der auf Feststellung gerichtete Hilfsantrag sei gleichfalls unzulässig, weil es für § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO an einem Verwaltungsakt und für § 43 VwGO an einem Feststellungsinteresse fehle.

Gegen diese Entscheidungen haben sowohl die Klägerin als auch der Beklagte die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt.

Der Beklagte macht zur Begründung seines Rechtsmittels folgendes geltend: Er sei entgegen dem Feststellungsantrag und entgegen dem angefochtenen Urteil nicht gehindert, die Auskiesungsarbeiten der Klägerin noch zu verbieten. Das Vorhaben widerspreche materiell dem Bebauungsplan und sei auch formell baurechtswidrig. Die aus § 89 BauO NW abgeleitete entgegengesetzte Auffassung des Berufungsgerichts widerspreche § 15 BBauG. Mit dem Bescheid vom 12. April 1965 sei nicht, wie das Berufungsgericht meine, erneut die Frist nach § 89 Abs. 4 BauO NW verlängert, sondern innerhalb der vorher durch das Schreiben vom 10. März 1965 verlängerten Frist das Verfahren ausgesetzt und damit gewissermaßen in das Bundesrecht übergeleitet worden. Das sei zulässig gewesen. § 15 BBauG finde auch auf Abgrabungen Anwendung. Das ergebe seine Auslegung, die sich, wenn sie sachgerecht, sein wolle, an § 14 (und nicht an § 29) BBauG ausrichten müsse. Die Annahme, daß während einer Aussetzung nach § 15. BBauG die Frist des § 89 Abs. 3 bzw. 4 BauO NW ablaufen und auf diese Weise das Vorhaben während der Aussetzung formell legal werden könne, lasse sich mit dem Sinn des § 15 BBauG nicht vereinbaren. Später habe eine formelle Legalität nicht mehr eintreten können, weil die Aussetzung vorzeitig durch die Veränderungssperre und diese dann durch den Bebauungsplan abgelöst worden sei. Die so geschaffenen Hindernisse habe nicht ein Fristablauf, sondern hätte nur eine positive Entscheidung überwinden können. Sie sei nicht ergangen. Selbst wenn man aber in dem Bescheid vom 12. April 1965 eine erneute Fristverlängerung nach § 89 Abs. 4 BauO NW sehen und darauf abstellen wolle, ob die Auskiesung innerhalb dieser verlängerten Frist "untersagt" worden sei, könne es nicht bei der Entscheidung des Berufungsgerichts bleiben. Denn entgegen den Ausführungen des Berufungsgerichts enthalte die Mitteilung vom 26. Juli 1965 die erforderliche Untersagung. Was das Berufungsgericht dazu ausführe, verstoße gegen anerkannte Auslegungsgrundsätze. Aus dem Fehlen einer Rechtsmittelbelehrung folge keineswegs, daß nur eine Unterrichtung über die Rechtslage und keine Verfügung vorliege. Dem Berufungsgericht sei außerdem vorzuhalten, daß die mit dem angefochtenen Urteil zugunsten der Klägerin getroffene Feststellung über das hinausgehe, was allenfalls als Folge des Fristablaufes eingetreten sein könne. Das Berufungsgericht habe nämlich übersehen, daß das Bauanzeigeverfahren keine volle Absicherung des Vorhabens erreiche und deshalb ein Einschreiten unter entsprechender Anwendung des § 24 OBG NW nicht ausschließe. Endlich beruhe das angefochtene Urteil auf einem Verfahrensfehler. Wenn die Unterlassung einer Untersagung nach § 89 Abs. 3 BauO NW die Wirkung einer Baugenehmigung habe, müsse wegen § 36 BBauG die Gemeinde am Verfahren beteiligt und im nachfolgenden Verwaltungsstreitverfahren notwendig beigeladen werden.

Der Beklagte beantragt,

Die Klägerin bittet um Zurückweisung der Revision. Sie verteidigt das angefochtene Urteil und hält die vom Beklagten zum Verhältnis zwischen den §§ 89 BauO NW und 15 BBauG vertretene Ansicht für schon deshalb verfehlt, weil sie dem Bundesrecht eine Regelung unterstelle, für die gar keine Kompetenz vorhanden sei. Mit seinem Vorbringen zur Bewertung der Mitteilung vom 26. Juli 1965 könne der Beklagte nicht gehört werden, weil das angefochtene Urteil in seinen einschlägigen Feststellungen nicht revisibel sei.

Mit ihrer eigenen Revision beantragt die Klägerin, im Hinblick auf das Schreiben vom 10. März 1965 das Urteil der ersten Instanz wiederherzustellen. Dazu trägt sie vor: Mit dem angefochtenen Schreiben sei die Frist für den Eintritt der Legalisierungsfolge des § 89 Abs. 3 BauO NW verlängert worden. Darin liege entgegen der vom Berufungsgericht vertretenen Ansicht eine Regelung, weil auf diese Weise eine anderenfalls kraft Gesetzes eintretende Rechtsfolge hinausgeschoben werde. Ob es sich zudem um einen Eingriff in subjektive öffentliche Rechte handele, sei unerheblich. Im übrigen müsse aber für das Bauanzeigeverfahren ein subjektives öffentliches Recht des Antragstellers auf Bescheidung anerkannt werden. Die abweichende Ansicht des-Berufungsgerichts begegne unter anderem wegen Art. 19 Abs. 4 GG Bedenken. Bei alledem komme hinzu, daß für das Vorliegen eines Verwaltungsaktes bereits ausreiche, wenn der Beklagte eine Regelung habe treffen wollen. Das jedoch könne bereits wegen der dem Schreiben beigefügten Rechtsmittelbelehrung nicht gut zweifelhaft sein. Die demnach zulässige Anfechtungsklage sei auch begründet. Die Fristverlängerung habe nicht erfolgen dürfen, weil, wie das Verwaltungsgericht erster Instanz zutreffend erkannt habe, die Voraussetzungen des § 89 Abs. 4 BauO NW nicht vorgelegen hätten. Über die Begründung des erstinstanzlichen Urteils hinaus müsse noch berücksichtigt werden, daß der Beklagte mit der Fristverlängerung außerdem ermessensfehlerhaft gehandelt habe. Denn die Verlängerung habe ersichtlich dazu dienen sollen, erstens einmal einen bisher nicht gegebenen Versagungsgrund zu schaffen und zweitens die Klägerin unter Druck, zu setzen, um sie zu veranlassen, der Gemeinde Pulheim kostenlos einen Sportplatz zu bauen.

Der Beklagte beantragt die Zurückweisung der Revision der Klägerin. Er macht sich insoweit die Rechtsausführungen des angefochtenen Urteils zu eigen und weist ergänzend darauf hin, daß die Fristverlängerung schon nach ihrem Wesen keine Stellungnahme zu dem angezeigten Vorhaben enthalte, sondern dies mit ihr gerade hinausgeschoben werden solle. Wer eine Regelung hinausschiebe, treffe sie noch nicht. Ob die Voraussetzungen für eine Fristverlängerung vorgelegen hätten, sei eine Frage des Landesrechts und daher irrevisibel. Immerhin dürfe nicht übersehen werden, daß das Berufungsgericht diese Frage zwar in der Sache BVerwG IV C 32.69 offengelassen, sie hingegen in der Sache BVerwG IV C 33.69 zugunsten des Beklagten entschieden habe.

Der Oberbundesanwalt meint, daß die Revision des Beklagten keinen Erfolg haben könne, dagegen auf die Revision der Klägerin die Sache in die Vorinstanz zurückverwiesen werden müsse. Dazu führt er aus: Soweit das Berufungsgericht die formelle Legalität der Auskiesung festgestellt habe, beruhe das angefochtene Urteil auf der irrevisiblen Auslegung des § 89 BauO NW sowie auf ebenfalls irrevisiblen tatsächlichen Würdigungen. Was der Beklagte demgegenüber zu § 15 BBauG vortrage, überzeuge nicht. § 15 BBauG sei überdies auf Abgrabungen gar nicht anwendbar. Die Revision der Klägerin müsse Erfolg haben. Eine Fristverlängerung nach § 89 Abs. 4 BauO NW erfülle alle Merkmale eines Verwaltungsaktes. Diese Frage sei wegen § 42 VwGO revisibel. Die "Regelung" bzw. Rechtswirkung (zu vgl. § 27 EVwVerfG 1963) liege deshalb vor, weil die Fristverlängerung den Anzeigenden für entsprechend längere Zeit an der beabsichtigten Grundstücksnutzung hindere. Da das Schreiben vom 10. März 1965 demnach ein Verwaltungsakt sei, müsse zurückverwiesen werden, damit das Berufungsgericht prüfen könne, ob seinerzeit die Voraussetzungen für eine Verlängerung vorgelegen hätten.

II.

Die Revision des Beklagten ist nicht begründet. Das Berufungsgericht hat mit seiner Feststellung, daß der Beklagte im Umfang der Bauanzeige vom 2. März 1965 die Auskiesungsarbeiten aus baurechtlichen Gründen nicht unterbinden darf, kein Bundesrecht verletzt (vgl. § 137 Abs. 1 VwGO).

Der Beklagte rügt zu Unrecht, daß das Berufungsgericht durch die unterbliebene Beiladung der Gemeinde P. gegen § 65 Abs. 2 VwGO verstoßen habe. Einer Beiladung der Gemeinde bedurfte es nicht. Gegenstand des von der Klägerin verfolgten Feststellungsantrages ist die - nach ihrer Meinung fehlende - Befugnis des Beklagten, gegen die Auskiesungsarbeiten einzuschreiten. An diesem Rechtsverhältnis ist die Gemeinde Pulheim nicht - geschweige denn im Sinne einer Entscheidungseinheit (vgl. § 65 Abs. 2 VwGO) - beteiligt. Soweit der Beklagte, in diesem Zusammenhang auf die Rechtsprechung zu § 36 Abs. 1 Satz 1 BBauG hinweist, übersieht er entscheidende Unterschiede. Richtig ist, daß in den Fällen des § 36 Abs. 1 Satz 1 BBauG bei einer Verpflichtungsklage des Bauwilligen die Gemeinde beigeladen werden muß (ständige Rechtsprechung im Anschluß an das Urteil vom 22. April 1966 - BVerwG IV C 17.65 - [NJW 1966, 1530]). Daraus läßt sich jedoch für den vorliegenden Fall nichts herleiten. Bei einer auf Genehmigung gerichteten Verpflichtungsklage ist die Beiladung notwendig, weil die etwaige Verurteilung des Beklagten auch die Gemeinde an einem (weiteren) Widerstand hindert, also der Sache nach gewissermaßen auch eine Veruteilung der Gemeinde beinhaltet. Darin liegt es anders, wenn die Genehmigung bereits erteilt wurde und dies beispielsweise zum Gegenstand einer Feststellungsklage gemacht wird. Denn eine dem Kläger günstige Feststellung berührt keine Rechte der Gemeinde. Sie legt lediglich - im Verhältnis zum Beklagten - offen, daß ein bestimmter Zustand und mit ihm auch die entsprechende Berührung von Rechten der Gemeinde bereits eingetreten ist. Dieser Unterschied erklärt auch, daß es einer Beiladung der Gemeinde nicht bedarf, wenn eine erteilte Genehmigung von einem Dritten angefochten wird (vgl. die Urteile vom 13. Juni 1969 - BVerwG IV C 80.67 - in DVBl. 1970, 60 [61] und vom 17. Februar 1971 - BVerwG IV C 2.68 - [DÖV 1971, 497]). Was aber demnach für die Baugenehmigung zutrifft, gilt auch für die Bauanzeige, soweit es darum geht, daß der Ablauf der Untersagungsfrist eine der Genehmigungserteilung ähnliche Wirkung hat.

In der Sache selbst scheitert die Revision des Beklagten im wesentlichen an § 137 Abs. 1 VwGO: Die für den Ausgang des Verfahrens ausschlaggebenden Fragen beantworten sich nach Vorschriften des Landesrechts. Deren Auslegung und Anwendung entzieht sich einer Nachprüfung durch den erkennenden Senat. Der Versuch des Beklagten, die Einschlägigkeit von § 15 BBauG und dessen Verletzung darzutun, hat keinen Erfolg.

Auszugehen ist - dies in Übereinstimmung mit allen Beteiligten - von folgendem: Nach den Ausführungen des Berufungsgerichts kommt als rechtliche Grundlage für eine Untersagung der Auskiesung nur § 14 Abs. 1 OBG NW in Betracht. Er gestattet eine solche Untersagung dann nicht, wenn das Vorhaben formell legal, d.h. aus formellen Gründen gegen behördliche Eingriffe geschützt sein sollte. Eine solche formelle Legalität tritt grundsätzlich mit der Erteilung einer Baugenehmigung ein. Das ergibt sich in seinen Einzelheiten aus dem Landesrecht. Der Bundesgesetzgeber hätte zwar, soweit die Durchsetzung des materiellen Bodenrechts auf dem Spiel steht, auch das zugehörige Verfahren regeln können; er hat dies jedoch - von Ausnahmen abgesehen - nicht getan. Diesen Verzicht verdeutlicht vor allem § 29 Satz 1 BBauG. Die infolgedessen im Grundsatz freie landesrechtliche Befugnis, das Baugenehmigungsverfahren zu regeln, schließt die (von der Mehrzahl der geltenden Landesbauordnungen wahrgenommene) Möglichkeit ein, für bestimmte Vorhaben das Baugenehmigungsverfahren zu vereinfachen und durch ein Bauanzeigeverfahren zu ersetzen (vgl. insoweit zu § 29 Satz 1 BBauG das Urteil vom 12. November 1964 - BVerwG I C 58.64 - in BVerwGE 20, 12 [13 ff.]). Geschieht dies, sind auch die Einzelheiten der Regelung des Bauanzeigeverfahrens eine Sache des Landesrechts.

Dieser Ausgangspunkt bedeutet für das vorliegende Verfahren: Die Beurteilung hängt davon ab, ob es sich bei der von der Klägerin betriebenen Auskiesung um ein nur anzeigebedürftiges Vorhaben handelt. Weiter fragt sich, ob die Eingabe vom 26. Februar/2. März 1965 eine ausreichende und deshalb die Untersagungsfrist auslösende Bauanzeige war. Ferner kommt es darauf an, wie die Frist zu berechnen ist, ob eine (zweifache) Fristverlängerung zulässig war und diese Fristverlängerung auch fehlerfrei erfolgt ist. Schließlich muß entschieden werden, was die Fristwahrung an "Untersagung" erfordert und ob der Beklagte die Auskiesung fristgerecht untersagt hat. Alle diese Fragen beantworten sich nach Landesrecht und können dementsprechend als solche nicht zulässigerweise Gegenstand der Prüfung des Revisionsgerichts sein (§ 137 Abs. 1 VwGO).

Die Tatsache, daß die soeben aufgezählten Fragen als solche aus dem Landesrecht zu beantworten sind, schließt eine Verletzung von Bundesrecht nicht aus. Denn gleichwohl könnte es sein, daß das Berufungsgericht bei dieser Anwendung und Auslegung von Landesrecht gegen Bundesrecht verstoßen hat. Die Nachprüfung in dieser Richtung ergibt jedoch, daß auch das nicht der Fall ist.

Der Beklagte hält § 15 BBauG für verletzt. Er meint, daß mit der am 12. April 1965 erfolgten Zurückstellung das Verfahren gleichsam in das Bundesrecht übergeleitet worden sei und fortan kraft dieser Maßgeblichkeit des Bundesrechts nicht mehr nach § 89 Abs. 3 BauO NW habe enden können. Diese Auffassung ist unzutreffend. § 15 BBauG hat keine solche das Verfahren überleitende Funktion. Unentschieden mag an dieser Stelle bleiben, ob § 15 BBauG auf Sachverhalte der hier zu beurteilenden Art überhaupt anwendbar ist. Auch wenn das zugunsten des Beklagten unterstellt wird, schlagen seine Ausführungen zum Zusammenhang zwischen den §§ 15 BBauG und 89 BauO NW nicht durch.

§ 15 BBauG ist eine Vorschrift des formellen Baurechts. Sie ist - im Sinne des oben Gesagten - eine der Ausnahmen, durch die der Bundesgesetzgeber auf den Ablauf bestimmter baurechtlicher Verfahren Einfluß genommen hat. Ihre Anwendung setzt voraus, daß in einem anderweit geregelten Verfahren die Baugenehmigungsbehörde über "die Zulässigkeit baulicher Anlagen" zu entscheiden hat. Für diesen Fall gewährt sie aus bodenrechtlichen Gründen, nämlich sofern die Voraussetzungen für eine Veränderungssperre gegeben sind, die bundesrechtliche Ermächtigung, das Verfahren für bestimmte Zeit "auszusetzen". Eine solche Aussetzung bedeutet, daß in das landesrechtlich geregelte Verfahren ein Zeitraum eingeschoben wird bzw. werden darf, innerhalb dessen kraft Bundesrechts keine Entscheidung getroffen zu werden braucht. Mit dem Ablauf dieses Zeitraumes endet die Einflußnahme des § 15 BBauG. Dem Bundesrecht würde beispielsweise widersprechen, wenn das Verfahren der Bauanzeige so geregelt würde, daß infolge Fristablaufs die formelle Legalität eines Vorhabens in der Zeit eintreten kann, für die nach § 15 BBauG ausgesetzt wurde. Denn § 15 BBauG bietet zwar in Richtung auf den Antragsteller nur eine Ermächtigung, begründet jedoch gleichzeitig im Verhältnis zur Gemeinde die Verpflichtung der Baugenehmigungsbehörde, auf deren Antrag von der Möglichkeit der Aussetzung Gebrauch zu machen. Dieser Verpflichtung würde es widersprechen, wenn die Baugenehmigungsbehörde zwar die Aussetzung vornähme, dann aber während der Aussetzung die beantragte Genehmigung erteilte. Entsprechendes muß für das Bauanzeigeverfahren gelten. Auch bei ihm würde sich eine Regelung, die eine Legalisierung trotz Aussetzung ermöglichte, mit § 15 BBauG nicht vereinbaren lassen. Um eine solche Regelung handelt es sich jedoch bei § 89 BauO NW nicht. Das Berufungsgericht hat bei seiner Auslegung dieser Vorschrift zugunsten des Beklagten unterstellt (und in der Parallelsache BVerwG IV C 33.69 ausdrücklich entschieden), daß mit einer Aussetzung nach § 15 BBauG notwendig zugleich die Untersagungsfrist verlängert werde (vgl. § 89 Abs. 4 BauO NW), also während der Zeit der Aussetzung eine Legalisierung nicht eintreten könne. Damit ist § 15 BBauG genügt. Wie und wann nach Ablauf der Aussetzungsfrist die formelle Legalität eines Vorhabens erreicht werden kann, berührt § 15 BBauG nicht. Wenn das Landesrecht vorsieht, daß unmittelbar mit dem Ende der Aussetzung auch die Untersagungsfrist endet, ist dagegen auf der Grundlage des § 15 BBauG nichts zu erinnern. Freilich wird sich bei einer solchen landesrechtlichen Regelung empfehlen, daß, wenn eine Veränderungssperre in Aussicht genommen ist, eine ihr vorangehende Aussetzung für einen genau angegebenen Zeitraum und nicht etwa lediglich - wie im vorliegenden Falle geschehen - bis zum Inkrafttreten der Veränderungssperre erfolgt. Denn nur bei einer in dieser Weise befristeten Aussetzung kann verläßlich verhindert werden, daß die Legalisierung durch Zeitablauf nicht gerade auf den Zeitpunkt fällt, in welchem die dem Vorhaben entgegenstehende Veränderungssperre in Kraft tritt. Das sind jedoch allein Fragen einer sachgerechten Handhabung des § 15 BBauG, auf die es für die Entscheidung im vorliegenden Verfahren nicht ankommt.

Der Beklagte stützt die Ansicht, daß mit der Aussetzung das gesamte. Verfahren in das Bundesrecht übergeleitet worden und seit dieser Zeit eine Legalisierung durch Fristablauf unmöglich gewesen sei, über § 15 BBauG hinaus auch auf die Veränderungssperre und den Bebauungsplan. Seine Erwägungen gipfeln letztlich in der Vorstellung, daß das Verfahren mit dem Ablauf der Aussetzung nicht gut zu einer Zeit sozusagen in das Landesrecht zurückgefallen sein könne, in der das Bodenrecht mit steigender Eindeutigkeit das Vorhaben ausgeschlossen habe. Auch diese Überlegung hält näherer Betrachtung nicht stand. Sie läuft auf eine Verwechselung von formellem und materiellem Baurecht hinaus. Im Unterschied zu § 15 BBauG handelt es sich bei den §§ 14 und 30 BBauG um materielles Baurecht. Während § 15 BBauG ermöglicht, ein Verfahren vorübergehend offenzuhalten, bieten die §§ 14 und 30 BBauG Handhaben, ein Verfahren durch Genehmigungsversagung zu beenden. Dieser Unterschied schließt aus, so zu folgern, wie der Beklagte zu folgern versucht. Ein Bebauungsplan und ebenso eine Veränderungssperre rechtfertigen, die Erteilung einer ihnen widersprechenden Genehmigung abzulehnen. In gleicher Weise rechtfertigen sie im Bauanzeigeverfahren, ein dem Plan bzw. der Sperre widersprechendes Vorhaben zu untersagen. So wenig jedoch ein Bebauungsplan oder eine Veränderungssperre verhindern, daß dennoch - rechtswidrig - die beantragte Genehmigung erteilt wird, so wenig führen sie im Bauanzeigeverfahren dazu, daß eine auf sie gestützte Untersagung entbehrlich ist. Wenn der Beklagte von der Möglichkeit einer derartigen Untersagung keinen Gebrauch gemacht (und wenn er sich vielleicht diese Möglichkeit durch eine mißglückte Befristung der Aussetzung geradezu verbaut) hat, dann sind das Mängel seiner Rechtsanwendung. Darin, daß das Berufungsgericht die entsprechenden dem Beklagten nachteiligen Konsequenzen gezogen hat, liegt keine Verletzung von Bundesrecht.

Die weiteren Einwendungen des Beklagten greifen ebenfalls nicht durch. Seine Vorwürfe gegen die Würdigung des Schreibens vom 26. Juli 1965 sind unberechtigt. Das Berufungsgericht hat nicht, wie von der Revision geltend gemacht wird, aus der fehlenden Rechtsmittelbelehrung auf das Fehlen einer Untersagung geschlossen. Das Gegenteil ergibt sich unmißverständlich aus den Ausführungen auf Seite 9 des angefochtenen Urteils. Ebenso geht es fehl, wenn der Beklagte hervorhebt, daß er in dem Schreiben vom 26. Juli 1965 deutlich die Unzulässigkeit der Auskiesung und sein mangelndes Einverständnis mit dieser Auskiesung zum Ausdruck gebracht habe. Das angefochtene Urteil beruht nicht auf einer entgegengesetzten Annahme, sondern auf der Ansicht, daß es für eine Untersagung im Sinne des § 89 Abs. 3 BauO NW nicht ausreiche, wenn nur die - als gegeben vorausgesetzte - Unzulässigkeit zum Ausdruck gebracht werde.

Unbegründet ist endlich auch die Rüge, daß das Berufungsgericht ein Einschreiten aus baurechtlichen Gründen generell untersagt, jedoch nur einen Teil der in Betracht kommenden Gründe untersucht, nämlich insbesondere nicht geprüft habe, ob wegen der nachträglichen Rechtsänderungen ein Einschreiten trotz der etwa eingetretenen formellen Legalität statthaft sei. Mit diesem Vorbringen unterstellt der Beklagte dem Berufungsgericht eine Entscheidung, die es mit dieser Tragweite nicht getroffen hat. Das ergibt sich aus den Urteilsgründen. Gerade dem Fehlen der - auch vom Beklagten vermißten - Erörterungen zu § 24 OBG NW muß entnommen werden, daß das Berufungsgericht nur die von ihm behandelten, den Eintritt einer formellen Legalität hindernden Gründe hat ausschalten wollen. Ob der Beklagte aus anderen Gründen - unter zusätzlichen Voraussetzungen und mit evtl. anderen (z.B. auch Entschädigungs-)Folgen - eine Untersagung aussprechen darf, ist durch das angefochtene Urteil nicht entschieden. Insoweit hindert also das angefochtene Urteil den Beklagten nicht, in der ihm als geboten erscheinenden Weise trotz formeller Legalität tätig zu werden.

Die Revision der Klägerin ist dagegen begründet. Sie muß in bezug auf den Klagantrag zu 2.) zur Zurückverweisung der Sache in die Vorinstanz führen. Das Berufungsgericht hat mit seiner Annahme, daß dieser Antrag unzulässig sei, Bundesrecht verletzt (§ 137 Abs. 1 VwGO). Die abschließende Entscheidung erfordert eine Anwendung von Landesrecht, der der erkennende Senat nicht vorgreifen möchte (vgl. § 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Das angefochtene Urteil wird in diesem Teil von der Meinung getragen, daß eine Fristverlängerung nach § 89 Abs. 4 BauO NW kein Verwaltungsakt und deshalb nicht anfechtbar sei. Das widerspricht § 42 Abs. 1 VwGO. Die Fristverlängerung nach § 89 Abs. 4 BauO NW erfüllt alle Merkmale eines Verwaltungsaktes. Diese Feststellung erfordert nicht, auf die Einzelheiten des Begriffes einzugehen. Jedenfalls ist - wie auch das Berufungsgericht annimmt - zweifelsfrei, daß eine "auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen" gerichtete "Regelung" (vgl. § 27 Satz 1 des Regierungsentwurfs eines Verwaltungsverfahrensgesetzes, Deutscher Bundestag, Drucksache VI/1173) dem Begriff des Verwaltungsakts genügt. In einer Fristverlängerung nach § 89 Abs. 4 BauO NW liegt eine solche Regelung. Ob sie den Antragsteller in irgendwelchen durch die Bauanzeige begründeten Rechten - etwa einem Anspruch auf Bescheidung der Anzeige - berührt, mag dahinstehen. Darauf kommt es nicht an, weil ihr unabhängig davon aus anderen Gründen eine regelnde Wirkung zukommt. Die Fristverlängerung hat, wie die Klägerin und der Oberbundesanwalt mit Recht hervorheben, zur Folge, daß die sich für die Klägerin aus dem Pachtvertrag ergebenden Nutzungsbefugnisse für eine längere Zeit nicht wahrgenommen werden dürfen, als es unmittelbar § 89 Abs. 3 BauO NW vorsieht. Darin liegt eine Regelung, die "auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist" bzw. - in den Worten des Berufungsgerichts - die Klägerin in ihren Rechten betrifft. Dem läßt sich auch nicht, wie der Beklagte meint, entgegenhalten, daß eine Fristverlängerung die Entscheidung hinausschiebe und sie somit noch nicht treffe. Wenn eine bestimmte Entscheidung hinausgeschoben wird, wird zwar diese Entscheidung nicht getroffen. Das schließt jedoch nicht aus, daß vorerst eben die Entscheidung des Hinausschiebens getroffen wird und sie alle Merkmale des Verwaltungsaktes aufweist.

Da es sich bei der Fristverlängerung um einen Verwaltungsakt handelt, ist die Anfechtungsklage nicht aus dem vom Berufungsgericht angenommenen Grunde unzulässig; sie ist vielmehr, da weitere Gründe für ihre Unzulässigkeit nicht ersichtlich sind, insgesamt zulässig. Ob sie auch begründet ist, hängt von § 89 Abs. 4 BauO NW, nämlich davon ab, ob am 10. März 1965 die Voraussetzungen für eine Fristverlängerung erfüllt waren. Darüber wird das Berufungsgericht nunmehr noch entscheiden müssen.