I.

Die Beigeladene beantragte die Genehmigung zur Errichtung einer S.. Zur Erläuterung ihres Antrages legte sie zwei Lagepläne im Maßstab 1: 5 000 und 1: 1000, eine Beschreibung des Fabrikationsganges und eine schematische Darstellung der Laugenverbrennung in einer modernen S. vor. Auf einem der Pläne war die ungefähre Lage der einzelnen Fabrikgebäude und ihre voraussichtliche Zweckbestimmung angegeben. Sonstige Bauvorlagen hat sie bisher nicht ausarbeiten lassen, weil sie nach ihrem Vortrag die hierfür erforderlichen Kosten von etwa 1 Million DM erst aufwenden will, wenn in dem von ihr in Gang gesetzten Verfahren grundsätzlich geklärt ist, daß auf dem vorgesehenen Gelände eine derartige Fabrik errichtet werden darf. Die gesamte Anlage, deren Baukosten bei der Antragstellung im Jahre 1953 auf etwa 120 Millionen DM geschätzt wurden, soll aus mindestens 23 Gebäuden bestehen.

Die Beklagte brachte das Vorhaben am 23. Januar 1953 in ihrem Amtsblatt und mehreren Tageszeitungen durch folgende Bekanntmachung zur öffentlichen Kenntnis:

"Die Z. W. ... hat ... um die Genehmigung zur Errichtung einer S. im R. hafengebiet ... nach § 16 der GewO nachgesucht. Im Zuge des Genehmigungsverfahrens bringen wir dies ... zur öffentlichen Kenntnis mit der Aufforderung, etwaige Einwendungen innerhalb von 14 Tagen ... vorzubringen.

Die Beschreibungen und Pläne zu dem obigen Vorhaben liegen während der Einspruchsfrist ... zur Einsichtnahme offen."

Die Kläger erhoben, da sie von der Anlage Geruchsbelästigungen befürchten, fristgerecht Einwendungen. Nachdem diese vor dem Gewerbeausschuß des Stadtrats der Beklagten mündlich erörtert worden waren, erteilte der Stadtrat durch "Erkenntnis" vom 16. März 1954 der Beigeladenen "nach Maßgabe der §§ 16 und 18 GewO die Genehmigung zur Errichtung einer S. auf ihrem Betriebsgelände im Hafengebiet von M.-R. ... unter den als Anlage beigefügten Bedingungen." Diese lauten u.a. wie folgt:

"1)
Die S. hat zur Beseitigung von Geruchsbelästigungen stets die auf diesem Gebiet bekannten neuesten technischen Erkenntnisse zu verwerten.

2)
Das Werk ist nach der dem Genehmigungsantrag vom 9.12.1952 beigegebenen "Beschreibung des Fabrikationsgangs einer S.-P. und S., R. M." zu errichten, und zwar in der durch Nachtrag vom 21.12.1953 und "Schema einer modernen S. (Laugenverbrennung)" vom 20.11.1952 ... ergänzten Form.

4)
Zur Verhinderung von Staub- und Rußbelästigungen hat der Betrieb die neuesten technischen Einrichtungen, die für die Vermeidung der Staub- und Rußbelästigung notwendig sind und die neuerdings in solchen Anlagen angewendet werden, einbauen zu lassen.

5)
Die dem Werk im Baurechts- und Wasserrechtsverfahren auferlegten Bedingungen sind zu beachten. ...

27)
Da auf Grund der vorgelegten Generalplanung nur allgemeine Auflagen gemacht werden können, hat die Firma nach Fertigstellung der Detailpläne diese entsprechend den Bauabschnitten mit den Maschinenplänen und der technischen Beschreibung dem Staatl. Gewerbeaufsichtsamt K. zur Begutachtung vorzulegen. Das Gewerbeaufsichtsamt behält sich vor, evtl. noch weitere Auflagen auf Grund der Detailpläne zu stellen.

28)
Die Genehmigungsbehörde behält sich vor, dem Antragsteller weitere Bedingungen aufzuerlegen, sofern dies zum Schutze der Arbeiterschaft, der Nachbarschaft oder der Allgemeinheit sich als notwendig erweist. Die Nachtragsbedingungen werden alsdann in einem nach § 25 der Gewerbeordnung eingeleiteten Verfahren gestellt werden. Antragsberechtigt ist neben der genehmigenden Behörde auch das Gewerbeaufsichtsamt."

Die Kläger legten hiergegen durch Erhebung der Anfechtungsklage Rekurs ein. Das Verwaltungsgericht erhob zwei Gutachten.

Der Sachverständige Prof. Dr. S. kam zu dem Ergebnis, daß in H. Merkaptane oder sonstige üble Gerüche der geplanten Fabrik nicht in nachweisbaren Mengen und nicht in einem die Allgemeinheit erheblich belästigenden oder gefährdenden Maße auftreten würden.

Nach Ansicht des Sachverständigen Prof. Dr. A. können die Abgase ausreichend gereinigt werden. Mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit entstünden durch sie keine Geruchsbelästigungen. Wenn die Abgase einer oxydativen chlorierenden Behandlung und einer zusätzlichen alkalischen Auswaschung unterworfen würden, so sei es fast völlig ausgeschlossen, daß überhaupt noch schwefelhaltige Produkte in die Kaminabgase gelangten. Es sei lediglich eine Frage der Bau- und Investitionskosten, alle schwefelhaltigen Produkte aus den Abgasen vollständig zu beseitigen.

Im Hinblick auf diese Gutachten wies das Verwaltungsgericht durch Urteil vom 22. Oktober 1963 die Klage ab, da die Bedingungen des angefochtenen Bescheides eine ausreichende Gewähr dafür böten, daß eine erhebliche Geruchsbelästigung mit großer Wahrscheinlichkeit vermieden werden könne.

Das Berufungsgericht hob das Urteil des Verwaltungsgerichts und den Bescheid der Beklagten auf. In seinem Urteil (teilweise abgedruckt im Gewerbearchiv 1965, 200 und Betriebsberater 1965, 1335) führt es aus, die Beklagte habe mehrere Verfahrensvorschriften verletzt: Aus der Bekanntmachung des Vorhabens der Beigeladenen sei nicht deutlich genug ersichtlich gewesen, um welche Anlagen es sich handele. Die Erläuterung des Vorhabens sei während der Offenlegung nicht vollständig gewesen. Die Genehmigung für den über 100 m hohen Kamin sei ohne die erforderliche Zustimmung des Luftamtes erteilt worden. Der Stadtrat habe die Genehmigung nicht ohne eigene mündliche Verhandlung erteilen dürfen. Da die der Genehmigung zugrunde liegenden Unterlagen unvollständig seien, könne nicht ausgeschlossen werden, daß entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts und der von ihm beigezogenen Sachverständigen durch den genehmigten Fabrikbetrieb erhebliche Geruchsbelästigungen verursacht würden.

Hiergegen hat die Beklagte die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Sie ist der Ansicht, das Berufungsgericht habe dem angefochtenen Verwaltungsakt eine Bedeutung gegeben, die ihm nicht zukomme. Die Kläger treten in Anlehnung an das angefochtene Urteil der Revision entgegen. Der Oberbundesanwalt hat sich zur Auslegung der §§ 16 ff. GewO geäußert.

II.

Die Revision mußte zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht führen.

Die Errichtung der Anlage der Beigeladenen war bei Ergehen des Bescheides vom 16. März 1954 gemäß § 16 GewO a.F. genehmigungspflichtig und bedarf auch nach der nunmehr geltenden Fassung des § 16 Abs. 1 und 3 GewO vom 22. Dezember 1959 (BGBl. I S. 781) in Verbindung mit § 1 Nr. 34 der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen nach § 16 der Gewerbeordnung vom 4. August 1960 (BGBl. I S. 690) der Genehmigung.

1.

Das Berufungsurteil beruht auf der Annahme, die Beklagte habe durch den umstrittenen Verwaltungsakt der Beigeladenen die erforderliche Genehmigung erteilt. Wenn dies zuträfe, so wäre der Verwaltungsakt - ohne daß es auf die vom Berufungsgericht angestellten Erwägungen ankäme - rechtswidrig, weil seinem Inhalt die dafür erforderliche Bestimmtheit fehlt. Da die Beigeladene keine Baupläne eingereicht und keine näheren Angaben über die technische Einrichtung der Anlage gemacht hat, läßt sich dem "Erkenntnis" der Beklagten und den wenigen dazugehörigen Unterlagen noch nicht entnehmen, welche Anlage genehmigt wurde. Ein Bescheid, der den Gegenstand des Genehmigungsverfahrens nur allgemein nach der Art und der örtlichen Lage der Betriebsstätte bestimmt, ohne näher - insbesondere durch Bezugnahme auf die (gemäß § 18 Satz 2 GewO zu prüfenden) Bauvorlagen oder etwaige sonstige Erläuterungen des Genehmigungsantrages - festzulegen, für welche konkrete Anlage die Genehmigung gilt, erfüllt nicht die Erfordernisse einer Genehmigung nach §§ 16 ff. GewO (vgl. dazu §§ 25 Abs. 1 und 3, 26, 147 Abs. 1 Nr. 2 GewO, ferner Nr. 12 Satz 2 und Nr. 31 Abs. 2 der preußischen Ausführungsanweisung zur Gewerbeordnung vom 1. Mai 1904 [HMBl. S. 123]; §§ 10 Abs. 3, 11 Nr. 5, 13 der badischen Vollzugsverordnung zur Gewerbeordnung vom 23. Dezember 1883 [GVBl. S. 357]; Nr. 3.2, 4.2, 4.22, 4.23, 10.3 Buchst. e, 10.5 der nordrhein-westfälischen Verwaltungsvorschriften zum Genehmigungsverfahren nach §§ 16 ff. GewO vom 1. Oktober 1962 [MBl.NW S. 1699/SMBl.NW 7130]).

2.

Die Beklagte hat jedoch durch ihr "Erkenntnis" vom 16. März 1954 das Vorhaben der Beigeladenen noch nicht abschließend genehmigt.

a)

Die Beigeladene will eine sehr große, technisch komplizierte und neuartige Anlage errichten. Wegen der durch den Betrieb dieser Anlage möglicherweise entstehenden unangenehmen Gerüche mußte sie von vornherein damit rechnen, daß gegen ihr Vorhaben Einwendungen erhoben würden und die Genehmigung vielleicht versagt würde. Die Kosten für die Ausarbeitung der Bauvorlagen und sonstigen technischen Unterlagen schätzt die Beigeladene auf etwa 1 Million DM, die sie vergeblich aufgewendet hätte, wenn die Beklagte festgestellt hätte oder die verwaltungsgerichtliche Überprüfung des Bescheids zu dem Ergebnis führen würde, daß nach Sachlage die S. trotz aller Vorkehrungen rechtserhebliche Gefahren, Nachteile oder Belästigungen für das Publikum herbeiführen kann und daher nicht genehmigt werden darf. Außerdem könnte wegen der ständigen technischen Entwicklung auf dem Gebiet der S. stoff- und Papierherstellung ein Teil der Pläne beim Eintritt der Unanfechtbarkeit des Genehmigungsbescheids schon überholt sein, so daß vor Errichtung der Anlage neue gefertigt werden müßten. Aus diesen Gründen will die Beigeladene sich zunächst nur darüber Gewißheit verschaffen, ob auf ihrem Grundstück überhaupt eine S. errichtet werden darf oder nicht. Erst wenn durch einen unanfechtbaren Bescheid diese grundlegende und umstrittene Frage bejaht ist, will sie die Pläne für die Betriebsanlagen ausarbeiten lassen.

Die Beigeladene ist somit bei ihrem Antrag an die Beklagte von der Erwartung ausgegangen, ihre Angaben über die Art und den Standort der genehmigungsbedürftigen Anlage und deren Fabrikationsgang genügten, um der Behörde und dem Publikum eine ausreichende Vorstellung davon zu geben, welche Gefahren, Nachteile oder Belästigungen durch den Betrieb der Anlage möglicherweise herbeigeführt werden. Für die Richtigkeit ihrer Annahme spricht die Tatsache, daß weder die Kläger und ihre Gutachter noch die vom Verwaltungsgericht beigezogenen Sachverständigen sich außerstande gesehen haben, sich ein ungefähres, aber doch vorläufig ausreichendes Bild von den voraussichtlichen Emissionen der Anlage zu machen. Auch der Beklagten und dem Verwaltungsgericht genügten hierfür die von der Beigeladenen beigebrachten Unterlagen.

Der angefochtene Bescheid scheint zwar nach seinem Wortlaut zunächst dafür zu sprechen, daß die Beklagte über das - richtig verstandene - Begehren der Beigeladenen hinausgegangen wäre und ohne Kenntnis der für eine derartige Entscheidung erforderlichen Unterlagen die Genehmigung bereits abschließend erteilt hätte. Eine nähere Prüfung - vor allem unter Berücksichtigung der Bedingungen Nr. 5, 27 und 28 - ergibt jedoch, daß die Beklagte nicht so weit gehen, sondern nur grundsätzlich über die Zulässigkeit der Errichtung einer S. entscheiden, die Genehmigung der Anlage im einzelnen jedoch einer weiteren Prüfung und Entscheidung nach Eingang der hierfür erforderlichen Pläne und sonstigen Erläuterungen vorbehalten wollte.

b)

Der Genehmigungsbehörde war es gesetzlich nicht verwehrt, auf das Begehren der Beigeladenen einzugehen und durch einen Vorbescheid lediglich darüber zu entscheiden, ob auf dem vorgesehenen Fabrikgelände überhaupt eine Anlage dieser Art errichtet werden darf, oder ob die hierfür erforderliche Genehmigung zum Schütze des Publikums vor erheblichen Gefahren, Nachteilen oder Belästigungen in jedem Falle - gleichgültig wie die Anlage im einzelnen gestaltet und betrieben würde - versagt werden muß. Die §§ 16 ff. GewO sprechen zwar nur von der Genehmigung. Eine Befugnis der Behörde, unter gewissen Voraussetzungen einzelne klärungsbedürftige Fragen, von denen die Genehmigung abhängt, vorab zu entscheiden, ist im Gesetz nicht ausdrücklich erwähnt. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, daß die schon über 100 Jahre alten Vorschriften über das Genehmigungsverfahren (vgl. §§ 3 ff. des preußischen Gesetzes, betreffend die Errichtung gewerblicher Anlagen vom 1. Juli 1861 [GS S. 749]) sich nur auf die Regelung bestimmter Grundsätze beschränken. Soweit keine Grundsätze des rechtsstaatlichen Verwaltungsverfahrens und keine landesrechtlichen Rechtsvorschriften gelten, kann daher die Verwaltungsbehörde das Verfahren nach Zweckmäßigkeit gestalten, wobei sie gegebenenfalls die für sie maßgeblichen Verwaltungsvorschriften zu beachten hat.

Im ehemaligen Land B. galten für das Genehmigungsverfahren im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Verwaltungsakts die §§ 10 ff. der Verordnung, den Vollzug der Gewerbeordnung betreffend, vom 23. Dezember 1883 (GVBl. S. 357) mit Änderungen, die das Institut des Vorbescheids nicht erwähnten und inzwischen durch § 10 Abs. 2 Nr. 2 der baden-württembergischen Verordnung über Zuständigkeiten nach der Gewerbeordnung vom 30. November 1960 (GesBl. S. 182) aufgehoben worden sind. Seit dem Inkrafttreten dieser Verordnung ist im Land Baden-Württemberg das Genehmigungsverfahren nach §§ 16 ff. GewO, abgesehen von Zuständigkeitsbestimmungen, nicht mehr näher geregelt.

Ein Vorbescheid - in den o.a. nordrhein-westfälischen Verwaltungsvorschriften "Zwischenbescheid" und in der Antwort des Bundesministers für Arbeit und Sozialordnung und des Bundesministers für Gesundheitswesen vom 27. September 1963 (BT-Drucksache IV/1489) "Grundgenehmigung vor dem Baubeginn" genannt -, nimmt, wenn durch ihn das Vorhaben nicht schon von vornherein abgelehnt wird, in gewisser Hinsicht die spätere - unter Umständen durch zahlreiche Bedingungen einzuschränkende - Genehmigung vorweg, ohne schon selbst die für die Errichtung der Anlage erforderliche abschließende Genehmigung zu sein. Bei gleichbleibender Sach- und Rechtslage ist die Behörde bei ihrer späteren Entscheidung über den Genehmigungsantrag an den positiven Vorbescheid gebunden. Darin liegt die rechtliche Bedeutung dieses Bescheides und sein praktischer Wert für den Antragsteller. Wegen dieses Verhältnisses des Vorbescheids zur Genehmigung darf die Verwaltungsbehörde dem Antragsteller im Vorbescheid nicht eine weitergehende Genehmigung in Aussicht stellen, als sie sie unter Beachtung der Belange des "Publikums" schließlich erteilen darf. Je nach der konkreten Sachlage darf durch den Vorbescheid nur unter mehr oder weniger weitgehenden Vorbehalten zum Ausdruck gebracht werden, daß das Vorhaben grundsätzlich zulässig ist.

Die Erteilung eines Vorbescheids setzt daher u.a. voraus, daß die nachteiligen Auswirkungen der Anlage auf ihre Umgebung sich durch gewisse Vorkehrungen beim Bau und Betrieb der Anlage mit hinreichender Sicherheit ausschließen lassen. Da Dritte - auch wegen des öffentlichen Interesses daran, daß sie durch ihre Einwendungen entscheidungserhebliche Tatsachen zur Kenntnis der Behörde bringen - durch die Beschränkung des Verfahrens auf die durch den Vorbescheid zu klärende Frage nicht benachteiligt werden dürfen, muß die Behörde schon in diesem Verfahrensabschnitt die Vorschriften über die Vorlage der Unterlagen durch den Antragsteller und ihre Offenlegung, die Bekanntmachung des Vorhabens und die Erörterung der dagegen erhobenen Einwendungen einhalten.

Unter diesen Voraussetzungen lassen sich keine durchgreifenden Bedenken dagegen erheben, daß im Genehmigungsverfahren nach §§ 16 ff. GewO vor einer abschließenden Prüfung und Entscheidung ein Vorbescheid über eine für die Genehmigung vorgreifliche Frage erlassen wird. Derartige Bescheide sind im baurechtlichen Verfahren seit langem bekannt. Da gemäß § 18 Satz 2 GewO die Prüfung im gewerberechtlichen Verfahren sich zugleich auf die Einhaltung der baurechtlichen Vorschriften erstreckt und daher eine besondere Baugenehmigung nicht eingeholt zu werden braucht, kann der an der Erteilung eines Vorbescheids interessierte Antragsteller nicht darauf verwiesen werden, einen solchen Bescheid im Baugenehmigungsverfahren zu beantragen. Seine Interessenlage im gewerberechtlichen Verfahren unterscheidet, sich nicht wesentlich von der des Bauherrn im Baugenehmigungsverfahren. Wie in letzterem Verfahren z.B. über die Frage der Zulässigkeit der Bebauung eines Grundstücks im Außenbereich - durch eine von der Verwaltungspraxis und Rechtsprechung entwickelte "Bebauungsgenehmigung" (Pr.OVGE 104, 206 [208 f.]; BVerwGE 18, 247 f.) - gesondert entschieden werden kann, kann im Genehmigungsverfahren nach §§ 16 ff. GewO auch ohne ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung auf Antrag die Prüfung und Entscheidung der Behörde darauf beschränkt werden, ob dem Vorhaben Bedenken grundsätzlicher Art entgegenstehen. Durch einen solchen Bescheid wird allen Belangen gebührend Rechnung getragen: Der Antragsteller kann nach Eintritt der Unanfechtbarkeit des Vorbescheids ohne unangemessenes Kostenrisiko die Pläne für die Einholung der Genehmigung anfertigen lassen; Dritte, die sich durch das Vorhaben beeinträchtigt fühlen, können schon in diesem Stadium des Verfahrens Einwendungen gegen die neue Anlage erheben und ihre Rechte im Verwaltungsprozeß geltend machen; die Behörde hat bei umfangreichen oder komplizierten Anlagen keine Veranlassung, den Bau stillschweigend zu dulden und erst die Inbetriebnahme der Anlage von der Genehmigung der Errichtung der Anlage abhängig zu machen.

c)

Die Entscheidung dieses Rechtsstreits hängt davon ab, ob unter Berücksichtigung der Bedingungen des Vorbescheids eine S. auf dem Grundstück der Beigeladenen errichtet werden kann, ohne daß erhebliche Gefahren, Nachteile oder Belästigungen für die Kläger - nur auf deren Beeinträchtigung kommt es hier an (§§ 42 Abs. 2, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) - herbeigeführt werden. Der Vortrag der Parteien und die Beweisaufnahme des Verwaltungsgerichts sprechen dafür, daß diese grundsätzliche Frage ohne Vorlage weiterer, das Vorhaben näher erläuternder Antragsunterlagen beantwortet werden kann. Das Berufungsgericht hat jedoch hierzu keine ausreichenden Feststellungen getroffen. Es hat den Sachverständigengutachten entgegengehalten, daß sich die Voraussetzungen, unter denen die Gutachter das Gesamtprojekt für unbedenklich erklärt hätten, nicht aus den Antragsunterlagen ergäben. Es hätte aber, um den umstrittenen Bescheid wegen sachlicher Rechtswidrigkeit aufheben oder die Klage abweisen zu können, prüfen müssen, ob diese Voraussetzungen tatsächlich fehlen, d.h. auch bei Berücksichtigung der Vorbehalte und Bedingungen des umstrittenen Bescheides nicht als hinreichend gesichert anzusehen sind. Dies wird es nunmehr gemäß § 86 Abs. 1 VwGO nachzuholen haben, wobei es erforderlichenfalls neue Beweise zu erheben hat, falls es die Beweisaufnahme des Verwaltungsgerichts für nicht ausreichend erachtet.

3.

Auf diese materielle Prüfung des Vorbescheids kann nicht aus den Gründen, deretwegen das Berufungsgericht das Verfahren der Beklagten beanstandet hat, verzichtet werden.

a)

Das Berufungsgericht meint, die in der Bekanntmachung verwendete Bezeichnung "S." habe nicht den gesamten Umfang der geplanten Anlage erkennen lassen. Die Gesamtanlage bestehe aus mindestens drei verschiedenen, gemäß § 16 GewO a.F. genehmigungspflichtigen Anlagen: aus einer Zellulosefabrik, einer chemischen Fabrik und einem Kalkofen. Der Bekanntmachung habe nur entnommen werden können, daß die Beigeladene eine Zellulosefabrik errichten wolle. Zwar hätten alle S. als Hilfsbetriebe chemische Fabriken und Kalköfen. Dies wüßten aber nur Fachleute. Die Bekanntmachung richte sich jedoch an die Allgemeinheit. Sie solle jedermann zu einer ersten Prüfung veranlassen, ob die geplante Anlage seine Interessen berühren könne und ob - gegebenenfalls unter Mithilfe eines Fachmannes - eine Unterrichtung anhand der vorgelegten Unterlagen und die Erhebung von Einwendungen angezeigt sei. Eine Bekanntmachung könne dem Zweck des § 17 Abs. 2 GewO nur gerecht werden, wenn in ihr die Anlagen, deren Genehmigung beantragt sei, in einer für interessierte Dritte verständlichen Weise genannt würden. Dies sei in bezug auf die Betriebsteile, die als chemische Fabrik und als Kalkofen genehmigungspflichtig gewesen seien, nicht geschehen.

Es mag dahingestellt bleiben, ob das Berufungsgericht damit den Sachverhalt richtig gewürdigt hat. Denn die Kläger wären selbst dann, wenn die Beklagte die Verfahrensvorschrift des § 17 Abs. 2 Satz 1 GewO nicht eingehalten hätte, insoweit durch den angefochtenen Verwaltungsakt nicht in ihren Rechten verletzt, weil sie - trotz unterstellter mangelhafter Bekanntmachung - durch die rechtzeitige Erhebung ihrer Einwendungen gegen das bekanntgemachte Vorhaben ihre Rechte gewahrt haben. Die Bekanntmachung hat somit ihnen gegenüber ihren gesetzlichen Zweck vollauf erreicht. Ob andere Personen Einwendungen erhoben hätten, wenn die neue Betriebsstätte in der vom Berufungsgericht für erforderlich gehaltenen Weise bezeichnet worden wäre, ist unerheblich. Denn die Kläger können nur die Verletzung ihrer eigenen Rechte geltend machen und durch ihre Rechtsverfolgung nicht auch die Interessen anderer wahrnehmen. Sollte die Bekanntmachung unzureichend gewesen sein und dieser Mangel zur Folge haben, daß anderen Personen gegenüber die Ausschlußfrist nicht zu laufen begonnen hat, so wirkte sich dies zum Nachteil der Beigeladenen, nicht der Kläger aus.

b)

Nach Ansicht des Berufungsgerichts hat die Beklagte gegen § 17 Abs. 2 Satz 1 GewO auch dadurch verstoßen, daß sie keine vollständigen Erläuterungen des Antrags zur Einsichtnahme offengelegt habe. Es kann zweifelhaft sein, ob die Vorinstanz damit dem Begriff der Vollständigkeit der Unterlagen im Sinne des § 17 Abs. 2 Satz 1 GewO gerecht geworden ist. Das Erfordernis der Vollständigkeit der Unterlagen steht in sachlichem Zusammenhang damit, daß das Gesetz Dritten die Möglichkeit geben will, gegen die geplante Anläge Einwendungen zu erheben. Die Offenlegung der Unterlagen während der Einwendungsfrist soll dem "Publikum", dem das Vorhaben durch die Bekanntmachung zur Kenntnis gebracht wird, die Prüfung ermöglichen, ob die Anlage erhebliche Gefahren, Nachteile oder Belästigungen für es herbeiführen kann. Die zur Einsicht offengelegten Unterlagen sind als vollständig anzusehen, wenn sie das Publikum über die möglichen Nachteile, Gefahren oder Belästigungen ausreichend unterrichten. Die Vollständigkeit der Vorlagen in diesem Verfahrensabschnitt braucht daher nicht unbedingt dieselbe wie bei der Erteilung der Genehmigung zu sein (BVerwG, Urteil vom 29. November 1955 - BVerwG I C 79.54 - [JR 1956, 313]). Bestehen die denkbaren Auswirkungen der Anlage auf das Publikum allein darin, daß durch den Betrieb der Anlage Gerüche verursacht werden, und erstrebt der Antragsteller aus diesem Grunde einen Vorbescheid, durch den die insoweit zu erwartenden Einwendungen vorweg beschieden werden, so wird im allgemeinen gegen die Vollständigkeit der Vorlagen nichts zu erinnern sein, wenn die Pläne und sonstigen Erläuterungen der Anlage dem interessierten Publikum lediglich insoweit einen zutreffenden Eindruck von den in Frage stehenden Gefahren, Nachteilen oder Belästigungen verschaffen.

Ob im vorliegenden Fall die Unterlagen des Antrags während ihrer Offenlegung vollständig waren, kann indessen dahingestellt bleiben. Es hat den Anschein, als ob die Kläger ihre Einwendungen ohne Einsichtnahme in die offengelegten Vorlagen erhoben und begründet haben; jedoch kommt es auch hierauf nicht an. Durch die etwaige Unvollständigkeit der Vorlagen wurden die Kläger jedenfalls nicht davon abgehalten, rechtzeitig ihre Einwendungen zu erheben. Wie die Begründung ihrer Einwendungen vom 30. Januar und 3. Februar 1953 ersehen läßt, wußten sie genau, in welcher Hinsicht die Errichtung der Anlage für sie nachteilige Folgen haben könnte. Die Kläger haben somit nicht anders gehandelt, als es ihnen bei Vollständigkeit der zur Einsichtnahme ausgelegten Vorlagen möglich gewesen wäre. Da die etwaige falsche Anwendung der Verfahrens Vorschrift durch die Behörde nicht dazu geführt hat, daß die Kläger bei der Geltendmachung ihrer Belange etwas versäumt haben, wären die Kläger selbst dann nicht in ihren Rechten verletzt, wenn die Beklagte die Vorschrift, deren Anwendung Dritten die rechtzeitige Einflußnahme auf das Genehmigungsverfahren ermöglichen soll, nicht richtig angewandt hätte.

c)

Das Berufungsgericht sieht einen weiteren Verfahrensverstoß darin, daß die Beklagte es unterlassen habe, gemäß § 10 c des Luftverkehrsgesetzes in der Fassung vom 27. September 1938 (RGBl. I S. 1246) die Zustimmung des Luftamtes für die Genehmigung des - von der Beklagten zur Vermeidung von Geruchsbelästigungen der Bewohner der Umgebung für erforderlich gehaltenen - über 100 m hohen Kamins einzuholen. Auf diesen Gesichtspunkt können die Kläger schon deshalb nicht mit Erfolg abstellen, weil durch die etwaige Nichteinhaltung dieser für das Zusammenwirken von Behörden geltenden Norm keine ihren rechtlich anerkannten Interessen dienende Vorschrift verletzt worden wäre.

d)

Die Aufhebung des Erkenntnisses des Stadtrats vom 16. März 1954 läßt sich auch nicht, wie das Berufungsgericht meint, damit rechtfertigen, daß der Stadtrat über den Antrag der Beigeladenen zwar in öffentlicher Sitzung entschieden, jedoch die Einwendungen der Kläger nicht selbst, sondern durch seinen Gewerbeausschuß mit den Parteien erörtert hat. Es kann fraglich sein, ob der Stadtrat eine wesentliche Verfahrensvorschrift dadurch verletzt hat, daß er seinem sachkundigen Ausschuß die eingehende Erörterung der schwierigen Sach- und Rechtslage übertragen und - ohne Widerspruch der Parteien - nach Abschluß dieser Erörterungen davon abgesehen hat, die Einwendungen nochmals mit den Parteien zu erörtern.

Jedoch kann auch hier zugunsten der Kläger davon ausgegangen werden, daß der Verwaltungsakt gegen das Verfahrensrecht verstößt und deshalb rechtswidrig ist. Denn hieraus folgt noch nicht ohne weiteres, daß er im Verwaltungsprozeß aufgehoben werden muß. Dies hängt vom Zweck der etwa verletzten Verfahrensvorschrift und davon ab, ob der im Verwaltungsverfahren unterlaufene Verfahrensverstoß einen durch das gerichtliche Verfahren nicht mehr korrigierbaren Einfluß auf den angefochtenen Verwaltungsakt haben konnte. Die mündliche Erörterung der Einwendungen durch den Stadtrat nach Scheitern der vom Gewerbeausschuß erstrebten Einigung zwischen den Klägern und der Beigeladenen hatte keinen anderen Zweck als die mündliche Verhandlung des Verwaltungsgerichts und des Verwaltungsgerichtshofs: Die Kläger sollten die Möglichkeit haben, die für die Entscheidung wesentlichen Tatsachen vorzutragen. Die Kläger konnten vor den gerichtlichen Tatsacheninstanzen alles vorbringen, was sie schon im Verwaltungsverfahren zur Sprache bringen konnten oder hätten bringen können. Sollte dem Stadtrat bei Erlaß seines Erkenntnisses wegen unzureichender Erörterung der Einwendungen der Kläger eine für den Vorbescheid wesentliche Tatsache entgangen sein, die erst im Verwaltungsprozeß ermittelt worden ist, so hätte sich sein Verwaltungsakt als materiell rechtswidrig erwiesen. Die etwaige Nichteinhaltung der Verfahrensvorschrift durch die Verwaltungsbehörde ginge somit im Ergebnis nicht zu Lasten der Kläger; vielmehr trüge die Behörde den Nachteil davon, wenn sie wegen ungenügender Erörterung der Sachlage, d.h. mangelnder Sachaufklärung, dem Antrag der Beigeladenen zu unrecht entsprochen hätte. Hätte die Entscheidung darüber, ob die Anlage der Beigeladenen erhebliche Gefahren, Nachteile oder Belästigungen für das Publikum herbeiführen kann, im Ermessen der Verwaltungsbehörde gestanden oder hätte die Verwaltungsbehörde Lei der Anwendung dieser Rechtsbegriffe einen Beurteilungsspielraum gehabt, dann wäre eine "Heilung" des Verfahrensmangels durch die mündliche Verhandlung im Verwaltungsprozeß allerdings nicht möglich. Indessen ist dem § 18 GewO zu entnehmen, daß die Genehmigung versagt werden muß, wenn die Errichtung der Anlage die genannten Auswirkungen haben kann und es nicht möglich ist, sie durch entsprechende Vorkehrungen abzuwenden. Ob die Errichtung der Anlage erhebliche Gefahren, Nachteile oder Belästigungen für das Publikum herbeiführen kann, ist eine gerichtlich in vollem Umfang überprüfbare Rechtsfrage (Urteile vom 29. November 1955 - BVerwG I C 79.54 - [DÖV 1956, 730 = DVBl. 1956, 164 = GewArch. 1956, 182 = JR 1956, 313 = NJW 1956, 482], vom 27. Februar 1958 - BVerwG I C 162.57 - und vom 27. März 1958 - BVerwG I C 89.54 -). Ob und wieweit die Verwaltungsbehörde im Falle der Genehmigung bei der "Festsetzung der sich als nötig ergebenden Bedingungen" ein Ermessen hat (dazu Landmann-Rohmer-Eyermann-Fröhler, GewO, 12. Aufl., Rdn. 20 zu § 18), kann im vorliegenden Fall unerörtert bleiben, da der umstrittene Vorbescheid solche - die rechtlichen Interessen der Kläger berührenden - Bedingungen noch nicht enthält, sondern ihre Festsetzung dem Genehmigungsbescheid vorbehält. Die mündliche Erörterung der Einwendungen vor Erteilung des Vorbescheids im Genehmigungsverfahren nach §§ 16 ff. GewO war demnach nicht so wesentlich, daß sie nicht nach Ergehen des Verwaltungsakts in der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts nachgeholt werden konnte. Die Aufhebung des Verwaltungsaktes wegen des vom Berufungsgericht gerügten Verfahrensfehlers der Beklagten war daher nicht gerechtfertigt (vgl. dazu auch BVerfGE 6, 32 [44 f.], BVerwGE 11, 195 [204 f.], BVerwG, Beschluß vom 10. Januar 1959 - BVerwG VII C 140.57 -, DVBl. 1959, 260 [261] = VerwRspr. 12, 247 [249]; Bayer. ObLG. Beschluß vom 5. Januar 1965, DÖV 1965, 210; Bayer. VGH, Urteil vom 8. November 1956, VerwRSpr. 9, 626 [628]; OVG Münster, Urteile vom 22. September 1958, DVBl. 1959, 72 [74], und vom 11. Dezember 1958, DÖV 1961, 907 [908]; Groschupf, DVBl. 1962, 627; Bettermann, Urteilsanmerkung DVBl. 1963, 827; § 36 EVwVerfG 1963; Ule-Becker, Verwaltungsverfahren im Rechtsstaat, 1964 S. 53 f.; Bender, DÖV 1965, 446 [449]).

4.

Zusammenfassend ist daher folgendes festzustellen: Die von den Klägern angefochtene Entschließung des Stadtrats der Beklagten vom 16. März 1954 ist noch nicht die Genehmigung der Anlage im Sinne der §§ 16 ff. GewO. Sie stellt lediglich einen Vorbescheid dar, durch den grundsätzlich die Erteilung der Genehmigung in Aussicht gestellt wird.

Da der angefochtene Bescheid nicht die Genehmigung enthält, sondern dahin zu verstehen ist, daß gegen die Errichtung einer S. grundsätzlich keine Bedenken bestehen, kommt es in diesem Rechtsstreit nur darauf an, ob die Errichtung einer solchen Fabrik an der vorgesehenen Stelle technisch möglich ist, ohne daß sie zum Nachteil der Kläger Auswirkungen der in § 18 Abs. 1 GewO genannten Art hat, und ob bei sinngemäßer Auslegung des Vorbescheides die Beklagte sich darin für die erst nach Eingang der vollständigen Unterlagen mögliche Genehmigung Nebenbestimmungen in dem Umfange vorbehalten hat, den der Schutz der Kläger erfordert. Für die Rechtmäßigkeit des Vorbescheids genügt es, wenn er durch allgemein gehaltene Vorbehalte die Möglichkeit offenläßt, daß die Genehmigung unter den erforderlichen Nebenbestimmungen erteilt wird. Der angefochtene Bescheid könnte also wegen Unvollständigkeit der Unterlagen nur dann nicht aufrechterhalten bleiben, wenn ohne eine genauere Erläuterung der Anlage die grundlegende Frage nicht beantwortet werden könnte, ob die Errichtung einer S. an der vorgesehenen Stelle technisch möglich ist, ohne daß erhebliche Gefahren, Nachteile oder Belästigungen für die Kläger herbeigeführt werden. Genügen hingegen die Unterlagen für die Beantwortung dieser Frage und ist sie unter den im Vorbescheid enthaltenen Bedingungen zu bejahen, dann hätte durch den Vorbescheid nicht von vornherein die Genehmigung einer Anlage dieser Art versagt werden dürfen. Das erstinstanzliche Urteil wäre dann zu Recht ergangen.

Die Sache war daher zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen.