Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 11.10.1968, Az.: BVerwG IV C 55.66

I.

Der Kläger ist Eigentümer eines ca. 120.800 qm großen, mit einem Wohngebäude bebauten Grundstücks in der Gemarkung S.. Das Grundstück liegt in der Nähe des Flughafens H.-L., der von der Beigeladenen betrieben wird.

Die Beigeladene will den Flughafen, dessen Anlage zuerst entsprechend der Bekanntmachung des Beklagten vom 15. November 1952 (NdsMBl. 1952, 596) genehmigt worden ist, durch den Bau einer weiteren Start- und Landebahn ausbauen. Dafür hat ihr der Beklagte am 8. April 1963 gemäß § 6 des Luftverkehrsgesetzes - LuftVG - die Genehmigung zum Bau einer Nordparallelstartbahn für ein Teilstück von 1.320 m Länge erteilt (NdsMBl. 1963, 385). Mit dem angefochtenen, ebenfalls auf § 6 LuftVG gestützten Erlaß vom 30. Oktober 1964 (NdsMBl. 1964, 994) hat er darüber hinaus die Anlegung und den Betrieb eines weiteren Teiles der nördlichen Start- und Landebahn in Länge von 1.080 m genehmigt, der westlich an den bereits vorher genehmigten Teil anschließt. Der Regierungspräsident in Hannover hat auf Antrag der Beigeladenen ein Planfeststellungsverfahren durchgeführt. Der Planfeststellungsbeschluß vom 22. April 1965 ist noch nicht unanfechtbar, aber für vorläufig vollstreckbar erklärt worden; der Bau der Nordparallelbahn wurde noch im Jahre 1965 begonnen und ist inzwischen fertiggestellt.

Der Kläger erstrebt mit seiner Klage die Aufhebung der Teilgenehmigung des Beklagten vom 30. Oktober 1964. Der Beklagte habe die Beigeladene eindeutig begünstigt, die Bewohner der umliegenden Grundstücke dagegen getäuscht. Durch den geplanten Erweiterungsbau werde für die Anlieger eine Gefahr für Leib und Leben geschaffen. Das für die neue Start- und Landebahn vorgesehene Gelände sei für den Betrieb eines Flugplatzes völlig ungeeignet. Der gesamte Flugplatz müsse verlegt werden. Im Laufe des Verfahrens hat er sich auch wiederholt auf die erheblichen und unzumutbaren Lärmbelästigungen berufen.

Der Beklagte und die Beigeladene haben sich auf den Standpunkt gestellt, die Klage sei unzulässig, da der Kläger keine Klagebefugnis gegen die nur in allgemein verkehrswirtschaftlicher und landesplanerischer Hinsicht getroffene Entscheidung habe. Die Klage sei auch unbegründet. Der Vorschlag des Klägers, den Flughafen zu verlegen, sei undurchführbar und verkehrsplanerisch verfehlt; er würde darüber hinaus zu volkswirtschaftlich nicht vertretbaren Aufwendungen führen.

Das Verwaltungsgericht hat durch Zwischenurteil nur über die Zulässigkeit der Klage entschieden und sie bejaht. Die Genehmigung nach § 6 LuftVG habe die Grundvoraussetzung geschaffen, die erst die Einzelplanung des beabsichtigten Flughafenausbaues in dem dafür erforderlichen Planfeststellungsverfahren ermögliche. Ohne Genehmigung sei eine Weiterverfolgung des Vorhabens ausgeschlossen; sie sei daher als Teil der Verwirklichung des Gesamtvorhabens und damit als Verwaltungsakt anzusehen. Dieser Verwaltungsakt habe den Kläger, obwohl nicht an ihn gerichtet, in seiner Rechtssphäre berührt. Umstände, die bei der Anlegung oder Änderung eines Flugplatzes zu einer Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung und damit zu einer Versagung der Genehmigung nach § 6 Abs. 2 LuftVG führen könnten, seien vornehmlich starke Lärmentwicklung, Brand- und Explosionsgefahr, Behinderung durch niedrig fliegende Flugzeuge und dergleichen. Die einer solchen Gefährdung am meisten ausgesetzte Öffentlichkeit konkretisiere sich naturgemäß in dem Bereich der Flugplatzanlieger, die damit in erster Linie Schutzobjekt bei der nach § 6 Abs. 2 LuftVG gebotenen Prüfung seien. Dem einzelnen, dem die Sicherheitsvorschrift damit zugute komme, sei auch, wie im Polizeirecht allgemein anerkannt, ein subjektiv-öffentliches Recht auf. Wahrung seines Sicherheitsinteresses zuzubilligen. Die Rechtslage wäre dann anders, wenn die rechtlichen Interessen der Flughafennachbarn allein in dem nachfolgenden Planfeststellungsverfahren zu prüfen seien. Das sei nicht der Fall. Inhalt und Aufgabe des Planfeststellungsverfahrens sei lediglich, die nähere Ausgestaltung des Flugplatzvorhabens im einzelnen zu regeln. Im Planfeststellungsbeschluß seien dem Unternehmer die Errichtung und Unterhaltung der Anlagen aufzuerlegen, die für das öffentliche Wohl oder den Nachbarschutz notwendig seien. Die Flugplatznachbarn könnten danach Auflagen und schützende Bedingungen verlangen. Es sei dagegen nicht möglich, im Planfeststellungsverfahren die Genehmigung nach § 6 LuftVG in vollem Umfang wieder aufzuheben. Da die "Zulässigkeit des Flugplatzes überhaupt" nicht mehr Gegenstand des Planfeststellungsverfahrens sei, blieben die Nachbarn andernfalls ohne jeden Rechtsschutz.

Auf die Berufung des Beklagten und der Beigeladenen hat das Oberverwaltungsgericht die Klage als unzulässig abgewiesen und seine Entscheidung im wesentlichen wie folgt begründet: Die Genehmigung nach § 6 und die Planfeststellung nach §§ 8 ff. LuftVG dienten verschiedenen Zwecken. Das Genehmigungsverfahren solle dazu dienen, der Genehmigungsbehörde insbesondere den erforderlichen Überblick über das in Aussicht genommene Gelände zu verschaffen. Als echtes Planungsverfahren sei es nach übergeordneten Gesichtspunkten durchzuführen. Dies gelte auch, soweit geprüft werden müsse, ob das in Aussicht genommene Gelände ungeeignet sei und Tatsachen die Annahme rechtfertigten, die öffentliche Sicherheit oder Ordnung sei gefährdet. Auch soweit dabei - entsprechend der Gesetzesbegründung - die Lärmauswirkungen auf die Nachbargrundstücke zu berücksichtigen seien, könne dies im Genehmigungsverfahren nur allgemein und im Hinblick auf die Gesamtumgebung, aber noch nicht im Hinblick auf einzelne Anlieger geschehen, die in diesem Verfahrensabschnitt noch nicht zu beteiligen und deren Belange erst in dem folgenden Verfahrensabschnitt der Planfeststellung eingehend zu prüfen seien. Im übrigen bestünden die rechtlichen Wirkungen der Genehmigung nur darin, daß die Errichtung von Bauten in der Umgebung des Flugplatzes gewissen Beschränkungen unterworfen sei; insoweit sei der Rechtsschutz der Anlieger dadurch gewährleistet, daß sie die Versagung einer Baugenehmigung gerichtlich überprüfen lassen könnten.

Demgegenüber habe das Planfeststellungsverfahren nach §§ 8 ff. LuftVG die Aufgabe, bestimmte Rechtswirkungen herbeizuführen und die öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Unternehmer und der Nachbarschaft rechtsgestaltend zu regeln. Diesen Rechtswirkungen der Planfeststellung entspreche die Ausgestaltung des Verfahrens insbesondere durch die Beteiligung der Planbetroffenen, die damit Gelegenheit hätten, auf die Planung Einfluß zu nehmen, dabei ihre Belange zu wahren und gegebenenfalls gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen. Da ein Flughafen nach § 8 Abs. 1 LuftVG nur angelegt oder geändert werden dürfe, wenn das Planfeststellungsverfahren durchgeführt sei, könnten die einzelnen Anlieger nicht schon durch die Genehmigung des Flughafens, sondern erst durch die Planfeststellung in ihren Rechten verletzt werden. Dem könne nicht entgegengehalten werden, daß durch die Genehmigung bereits Tatsachen geschaffen würden, die durch die Planfeststellung nicht mehr beseitigt werden könnten, und daß insbesondere die Frage, ob der Flugplatz überhaupt angelegt oder geändert werden dürfe, nicht mehr Gegenstand des Planfeststellungsverfahrens sei. Denn auf Grund der Genehmigung stehe das Vorhaben wegen der Notwendigkeit der Planfeststellung noch nicht fest. Die Genehmigung habe daher die Natur, eines Verwaltungsakt es allenfalls gegenüber der Beigeladenen, nicht dagegen gegenüber den einzelnen Anliegern, die Rechte der Allgemeinheit nicht wahrnehmen könnten. Der Kläger könne die von ihm geltend gemachten Rechte im Planfeststellungsverfahren verfolgen.

Mit der zugelassenen Revision macht der Kläger geltend, die Genehmigung sei als Verwaltungsakt anzusehen; ihre unmittelbare Rechtswirkung zeige sich darin, daß ohne sie das geplante Vorhaben nicht weitergeführt werden könnte. Die Prüfungspflicht des § 6 Abs. 2 LuftVG sei auch zugunsten der Anlieger festgelegt, die damit ein Klagerecht gegen die Genehmigung hätten. Im Planfeststellungsverfahren würden die rechtlichen Interessen der Anlieger nicht mehr umfassend geprüft, da die Erweiterung des Flughafens als solche nicht mehr in Frage gestellt werden könne.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte beantragt

Der Begriff des Verwaltungsakts als Zweckschöpfung der Verwaltungsrechtswissenschaft habe die Aufgabe, den Rechtsschutz gegenüber der öffentlichen Gewalt wirksam zu machen, und diene als Kriterium für die Abgrenzung der unzulässigen Popularklage von der verfassungsrechtlich geforderten Individualschutzklage. Ob ein Verwaltungsakt vorliege, entscheide sich im Zweifel danach, ob dem Betroffenen ein echtes Rechtsschutzbedürfnis zur Seite stehe. Das sei hier zu verneinen, da der Kläger im Planfeststellungsverfahren hinreichend Rechtsschutz genieße. Es wäre eine Übersteigerung des Rechtsschutzes, wollte man dem Anlieger darüber hinaus noch die Möglichkeit eröffnen, schon die Genehmigung gerichtlich überprüfen zu lassen. Die Genehmigung nach § 6 LuftVG habe für das Planfeststellungsverfahren keine vorgreifliche Wirkung; ergebe sich beim Planfeststellungsverfahren, daß die Belange der Anlieger unzumutbar betroffen und auch durch Auflagen nicht geschützt werden könnten, so müßte die Planfeststellungsbehörde zu einem für das Unternehmen negativen Ergebnis kommen; der Plan könne nicht ausgeführt werden.

Der Vergleich mit ähnlichen Rechtsinstituten zeige ebenfalls, daß die Genehmigung vom Kläger nicht angefochten werden könne. Der Beklagte verweist in diesem Zusammenhang auf die Festsetzung von Planung und Linienführung der Bundesfernstraßen nach § 16 FStrG und auf die Verleihung des Enteignungsrechts nach § 2 des Preußischen Enteignungsgesetzes, die ebenfalls nur die Aussicht auf einen für den Unternehmer günstigen Verwaltungsakt im Enteignungsverfahren begründe, selbst aber noch keine Regelung eines Einzelfalls darstelle und daher kein Verwaltungsakt sei. Auch der Genehmigung nach § 6 LuftVG fehle im Verhältnis zu den Anliegern die unmittelbare Außenwirkung.

Die Beigeladene beantragt ebenfalls die Zurückweisung der Revision; zur Begründung stützt sie sich auf die Ausführungen des Berufungsgerichts und vertieft sie.

Demgegenüber meint der Kläger, er müsse bereits gegen die Genehmigung vorgehen können, weil er im Planfeststellungsverfahren lediglich die Einrichtung von Sicherungsmaßnahmen verlangen und im übrigen nur gemäß § 19 LuftVG Entschädigung erhalten könne.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er stimmt dem Berufungsurteil im Ergebnis und im wesentlichen auch in der Begründung zu.

Auf den Hinweis des Gerichts haben sich die Beteiligten mit der Arbeit von Peter Volker (Probleme der Rechtsstellung von Flughafennachbarn, jur. Diss. Göttingen 1967) auseinandergesetzt und sich ihren Thesen teils angeschlossen, teils sie zu widerlegen versucht.

II.

Die Revision ist nicht begründet. Das Berufungsurteil beruht nicht auf der Verletzung von Bundesrecht.

1.

Allerdings vermag der erkennende Senat dem Berufungsgericht nicht zu folgen, soweit es der Genehmigung nach § 6 LuftVG nur einen gleichsam relativen Charakter beimißt und die Genehmigung - hier die Änderung der Genehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG - allenfalls als Verwaltungsakt gegenüber der Beigeladenen als dem Flughafenunternehmer ansehen will, nicht jedoch gegenüber dem vom Plan betroffenen einzelnen Anlieger. Bei der Genehmigung handelt es sich, wie allgemein anerkannt ist, um einen gestaltenden Verwaltungsakt (vgl. etwa Schleicher-Reymann-Abraham: Das Recht der Luftfahrt, 2. Band 3. Aufl. 1966, Anm. 19 zu § 6 LuftVG und Beine-Lohmann, Luftverkehrsrecht, 1966, Anm. 6 zu § 6 Abs. 1 LuftVG). Er erlaubt nicht nur die Anlage eines Flugplatzes (was für die Fälle, in denen nach § 8 Abs. 1 LuftVG zwingend ein Planfeststellungsverfahren vorgeschrieben ist, in § 6 freilich mißverständlich ausgedrückt ist), sondern auch seinen Betrieb, mit dem das etwa nachfolgende Planfeststellungsverfahren unmittelbar nichts mehr zu tun hat. Allerdings kann wegen der Notwendigkeit des Planfeststellungsverfahrens auf Grund der Genehmigung vorerst ein Flughafen weder angelegt noch betrieben werden, so daß die Genehmigung insoweit nur einer "leeren Hülse" gleicht, die erst auf Grund der Planfeststellung mit Inhalt angefüllt wird; aber nach wohl allgemeiner Auffassung (vgl. etwa Schleicher-Reymann-Abraham a.a.O. und Beine-Lohmann in ZLW 1965, 103 [106]) werden durch die Genehmigung nach § 6 LuftVG erst die Voraussetzungen für das Planfeststellungsverfahren nach §§ 8 ff. LuftVG geschaffen. Der Charakter der Genehmigung als Verwaltungsakt läßt sich auch nicht in der Weise relativieren, wie es einzelnen Formulierungen des Berufungsurteils entnommen werden könnte. Der Regelungsgehalt der Genehmigung wirkt schlechthin und läßt sich nicht auf den Unternehmer begrenzen, so daß nicht davon gesprochen werden kann, ihm gegenüber liege ein Verwaltungsakt vor, nicht jedoch gegenüber anderen Personen.

2.

Das Berufungsgericht hat gleichwohl zutreffend die Klage abgewiesen; denn der Kläger kann durch die Genehmigung nicht in seinen Rechten verletzt sein.

a)

Dies wäre allerdings der Fall, wenn - wie der Kläger meint - die Rechtswirkungen des § 11 LuftVG bereits an die Genehmigung anknüpften. Nach § 11 LuftVG gelten die Vorschriften des § 26 der Gewerbeordnung (GewO) für Flughäfen entsprechend mit der Folge, daß der Eigentümer oder Besitzer eines benachbarten Grundstücks zivilrechtlich nicht die Einstellung des Flughafens, sondern nur die Errichtung von Einrichtungen, welche die benachteiligende Wirkung ausschließen, oder Schadloshaltung verlangen kann. Würde diese Wirkung an die Genehmigung nach § 6 LuftVG anknüpfen, so würde den Eigentümern und Besitzern benachbarter Grundstücke eine gesteigerte Duldungspflicht bereits durch die Genehmigung auferlegt werden (vgl. BVerwGE 28, 131 [134/135] für die Genehmigung nach § 16 GewO). Ggenüber einem solchen Verwaltungsakt mit privatrechtsgestaltender Wirkung darf ein Nachbar nicht schutzlos bleiben. Andernfalls würde ihm die Möglichkeit genommen, gegen eine grundsätzlich mit den Mitteln des Zivilrechts (§§ 906, 1004 BGB) abzuwehrende Störung anzugehen; er wäre gezwungen, sich, falls schützende Einrichtungen im Sinne des § 26 GewO nicht möglich wären, mit Schadloshaltung zu begnügen, und könnte sich jedenfalls gegen den Verwaltungsakt selbst, der seine Eigentümerbefugnisse wesentlich einschränkt, nicht wehren. Er müßte widerspruchslos dulden und könnte nur liquidieren. Vergleichbar wäre es, wenn dem vom Planfeststellungsverfahren nach dem Fernstraßengesetz betroffenen Eigentümer die Klage gegen den Plan im Hinblick darauf verweigert würde, daß er bei einer Enteignung nach § 19 FStrG eine Entschädigung erhalte. Dies geht nicht an. Denn es gehört zum Inhalt des Eigentums auch im Sinne des Art. 14 GG, sich gegen Eigentumsstörungen zur Wehr setzen zu können; ein Gesetz, auf Grund dessen diese Möglichkeit gegenüber bestimmten Unternehmern in Art des § 26 GewO schlechthin ausgeschlossen werden könnte, hätte enteignenden Charakter. Dem kann für den vorliegenden Fall nicht entgegengehalten werden, daß durch § 26 GewO die Schadloshaltung gewährleistet, dem Art. 14 Abs. 3 GG also Genüge getan sei. Ob nämlich der Hoheitsakt, der erst die Notwendigkeit einer Entschädigung zur Folge hat, selbst rechtswidrig ist oder nicht, muß - wie aus Art. 19 Abs. 4 GG folgt - für den davon Betroffenen nachprüfbar sein. Ähnliches gilt auch im Enteignungsverfahren selbst, in dem die Nachprüfung der Rechtmäßigkeit des Enteignungsaktes nicht mit dem Hinweis auf die angemessene Entschädigung verweigert werden kann.

b)

Die gekennzeichnete privatrechtsgestaltende Wirkung des § 11 LuftVG in Verbindung mit § 26 GewO geht jedoch nicht von der Genehmigung des § 6 LuftVG aus. Zwar war dies nach dem früheren, bis zum Jahre 1958 geltenden Recht, das eine besondere Planfeststellung neben der Genehmigung nicht kannte, der Fall. Dies gilt aber nicht mehr, nachdem durch das Gesetz vom 5. Dezember 1958 (BGBl. I S. 899) u.a. für Flughäfen, für die allein die Vorschrift des § 11 LuftVG gilt, ein Planfeststellungsverfahren eingeführt worden ist; auf Grund des § 8 Abs. 1 LuftVG dürfen seit jener Gesetzesänderung Flughäfen nur angelegt und bestehende nur geändert werden, wenn der Plan nach § 10 vorher festgestellt ist. Bereits die Tatsache, daß ein Flughafen - außer bei unwesentlichen Änderungen (vgl. § 8 Abs. 2 LuftVG) - ohne Planfeststellung weder angelegt noch geändert werden kann, deutet auf die Maßgeblichkeit dieses Aktes für die Rechtsfolge des § 11 LuftVG hin; denn da ohne Planfeststellung die Anlegung des Flughafens unmöglich ist, wäre die Anknüpfung des § 11 LuftVG an die bloße Genehmigung wenig sinnvoll. Erst mit der Planfeststellung - und nicht schon mit der Genehmigung - werden nach § 9 Abs. 1 Satz 2 LuftVG "alle öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Unternehmer und dem durch den Plan Betroffenen rechtsgestaltend geregelt". Die Regelung, die die Rechte des Nachbarn verletzen kann, liegt erst in der für ihn unstreitig anfechtbaren Planfeststellung.

Rechte des Nachbarn könnten freilich dann bereits durch die Genehmigung verletzt werden, wenn der Nachbar im Planfeststellungsverfahren auf Grund der Genehmigung mit bestimmten Einwendungen ausgeschlossen wäre und insbesondere die Entscheidung darüber, ob der Flughafen an dieser Stelle überhaupt angelegt werden kann, also gleichsam die Entscheidung dem Grunde nach, schon im Genehmigungsverfahren vorab bindend getroffen und im Planfeststellungsverfahren nicht mehr zu korrigieren wäre; zu diesen Einwendungen eines Nachbarn wird naturgemäß der Hinweis auf die unzumutbaren Lärmeinwirkungen durch das Vorhaben und damit ein Fragenkreis gehören, der nach § 6 Abs. 2 Satz 2 LuftVG bei der Prüfung der Eignung des Geländes und der Gefährdung für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung Gegenstand der Überlegungen im Genehmigungsverfahren gewesen sein muß. Gleichwohl tritt eine Bindung der Entscheidung im Planfeststellungsverfahren durch die Genehmigung nicht ein; der Nachbar ist mit Einwendungen nicht ausgeschlossen. Die gegen die wiederholte Prüfung eines teilweise gleichen Gegenstandes im Planfeststellungsverfahren erhobenen Bedenken (vgl. Volker a.a.O. S. 59 ff.) vermögen den Senat nicht zu überzeugen. Gegen diese wiederholte Prüfung scheint zu sprechen, daß die in § 6 Abs. 2 LuftVG genannten Fragen - gewissermaßen vorab, also bevor an die Einzelplanung gegangen wird, - im Genehmigungsverfahren geprüft werden sollen, um erhebliche Planungs- und Verwaltungsarbeit zu vermeiden, die umsonst aufgewendet wäre, wenn diese Dinge erst bzw. noch im Planfeststellungsverfahren geprüft und dort zu einem negativen Ergebnis führen würden (vgl. Volker a.a.O. S. 69); mit dieser Begründung hat der Bundesrat für das Genehmigungsverfahren die Aufnahme des jetzigen § 6 Abs. 2 Satz 1 (Prüfung der Erfordernisse der Raumordnung usw.) beantragt und erreicht (vgl. BT-Drucks. III/100 S. 21 zu Nr. 4). Dabei darf jedoch nicht übersehen werden, daß das Ziel einer Vorabklärung im Interesse einer Ersparnis von Planungs- und Verwaltungsarbeit ohnehin nur sehr unvollkommen erreicht werden kann; dies gilt jedenfalls - anders als möglicherweise für die in § 6 Abs. 2 Satz 1 LuftVG angesprochenen Erfordernisse der Raumordnung - hinsichtlich der in § 6 Abs. 2 Satz 2 LuftVG genannten Gefahren für die öffentliche Sicherheit und dabei besonders für ihre Auswirkungen auf die Nachbarschaft im weitesten Sinne. Denn würden mit der Genehmigung nach § 6 LuftVG die in Abs. 2 Satz 2 genannten Prüfungsgegenstände vorab bindend für das weitere Verfahren, insbesondere für das Planfeststellungsverfahren entschieden werden, dann wäre es aus den bereits erwähnten Gründen unumgänglich, die Anfechtung bereits dieser Entscheidung durch die Nachbarn zuzulassen, da sie schon durch diese Genehmigung in ihren Rechten verletzt sein könnten. Einer sinnvollen Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens würde es aber unter diesen Umständen entsprechen, die Nachbarn bereits im Genehmigungsverfahren selbst einzuschalten und ihnen zumindest Gelegenheit zur Stellungnahme und zur Erhebung von Einwendungen zu geben. Die Auffassung von Volker (a.a.O. S. 53), die Nachbarn seien am Genehmigungsverfahren - auch bei einer von diesem ausgehenden Bindungswirkung - nicht beteiligt, mag zwar rechtlich vertretbar sein und würde durch § 12 Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 Nr. 4 des Musterentwurfs eines Verwaltungsverfahrensgesetzes bestätigt werden. Gerade die umfassende Aufklärung der nachbarrelevanten Fragen, die bei einer für das weitere Verfahren verbindlichen Vorabentscheidung über den "Grund" des Flughafens wie in einem Planfeststellungsverfahren dringend erforderlich wäre, würde aber dafür sprechen müssen, die "Nachbarschaft" in irgendeiner Form einzuschalten. Das wäre nur im Wege eines Auslegungsverfahrens möglich, wie es § 10 Abs. 3 LuftVG für das Planfeststellungsverfahren vorsieht. Aus dem Genehmigungsverfahren müßte daher bereits eine Art Planfeststellungsverfahren gemacht werden, wenn es auch den davon Betroffenen gegenüber bindend und für das folgende Planfeststellungsverfahren verbindlich über die Grundsatzfrage des "Ob" des Flughafens und seinen Standort entscheiden sollte. Dies wird durch die Überlegung bestätigt, daß ohne Planfeststellungsverfahren sich häufig gar nicht wird feststellen lassen können, ob den in § 6 Abs. 2 Satz 2 LuftVG angesprochenen Gefahren durch Auflagen nach § 9 Abs. 2 LuftVG abgeholfen werden kann. Das spricht ebenfalls dafür, im Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG grundsätzlich nur eine allgemeine "gleichsam überschlägige Prüfung" - so der Oberbundesanwalt - zu verlangen, freilich mit der Folge, daß für das weitere Verfahren insoweit verbindlich noch nichts entschieden wird. Diese Auffassung entspricht wohl auch dem, was sich die Begründung des Gesetzes unter dem Genehmigungsverfahren vorgestellt hat (vgl. BT-Drucks. III/100 S. 13 zu Nr. 9); danach soll "diese Maßnahme, die mit dem nach erteilter Genehmigung vorzunehmenden Planfeststellungsverfahren nicht zu verwechseln ist, dazu dienen, der Genehmigungsbehörde insbesondere den erforderlichen Überblick über das in Aussicht gestellte Gelände zu verschaffen". Das Berufungsgericht drückt diesen Gedanken zutreffend aus, wenn es das Genehmigungsverfahren als "echtes Planungsverfahren" bezeichnet, "das nach übergeordneten Gesichtspunkten durchzuführen ist". Dies führt dazu, daß die Entscheidung nach § 6 LuftVG, soweit sie Planungsentscheidung ist, als solche nicht anfechtbar ist, sondern insoweit nur vorbereitende Verwaltungsentscheidung sein kann, die mangels einer unmittelbaren Außenwirkung jedenfalls für den Nachbarn nicht anfechtbar ist; soweit diese Planungsentscheidung ihren Niederschlag nach außen hin gegenüber dem Nachbarn im Planfeststellungsbeschluß findet, ist sie Element dieses Beschlusses und mit diesem angreifbar (ähnlich für das Verhältnis der Planungsentscheidung nach § 16 FStrG zum Planfeststellungsbeschluß nach § 17 FStrG Urteil des erkennenden Senats vom 1. Juli 1968 - BVerwG IV C 9.66 - und OVG Lüneburg in DVBl. 1966, 411 [412]).

c)

Der Senat ist bei seiner Entscheidung, den Verwaltungsakt der Genehmigung für durch den Nachbarn nicht anfechtbar zu halten, auch bestrebt gewesen, eine sinnvolle Konzentration des Rechtsschutzes zu erreichen und eine Überfülle von Instanzenzügen zu vermeiden, die erfahrungsgemäß den Rechtsschutz letztlich ineffektiv werden ließe. Wäre die Genehmigung - wie es das Berufungsgericht ausgedrückt hat - "dem Kläger gegenüber" ein Verwaltungsakt, also ein Verwaltungsakt, der - zutreffend formuliert - ihn in seinen Rechten verletzen kann, so wäre dem Nachbarn die Last auferlegt, diesen Verwaltungsakt anzufechten, um ihn nicht bestandskräftig werden zu lassen und damit seiner Rechte verlustig zu gehen. Die Problematik ist hier ähnlich wie bei der Frage, ob ein Mitwirkungsakt einer anderen Behörde als Verwaltungsakt anzusehen ist; dazu hat der erkennende Senat im Urteil vom 25. Oktober 1967 - BVerwG IV C 129.65 - (BVerwGE 28, 145 [148]) ausgeführt, "eine solche doppelte Prozeßführung ... wäre dem Rechtsschutz keineswegs dienlich". Das gleiche gilt hier; der Nachbar würde einmal die Genehmigung nach § 6 LuftVG anzufechten haben, um alsdann, wenn er hier unterliegt, gegen den Planfeststellungsbeschluß, etwa hinsichtlich nach § 9 Abs. 2 LuftVG möglicher und notwendiger Auflagen, angehen zu müssen. Daß dies nicht nur zu einem zusätzlichen Kostenrisiko für alle Beteiligten, zu einer Doppelbelastung der Gerichte (mit insgesamt sechs Instanzen), sondern zu einer ganz erheblichen Verzögerung eines rechtmäßigen Vorhabens führen muß, liegt auf der Hand; nimmt man hinzu, daß dem Planfeststellungsverfahren ein Verfahren auf "Schadloshaltung" nach § 26 GewO in Verbindung mit § 11 LuftVG folgen wird, unter Umständen sich aber auch ein Enteignungsverfahren, diesem wiederum ein Verfahren über die Enteignungsentschädigung anschließen kann, dann erweist sich, daß der Rechtsschutz ohnehin von einer Fülle der Instanzen und Rechtsschutzmöglichkeiten geprägt ist. Jedenfalls würde der Beschleunigungseffekt, der für eine verbindliche Vorabentscheidung "über den Grund" durch die Genehmigung zu sprechen scheint, nicht erreicht, sondern das Gegenteil.

d)

Zu Unrecht ist gegenüber der Auffassung des Berufungsgerichts auf § 6 Abs. 4 Satz 1 LuftVG hingewiesen und geltend gemacht worden, im Planfeststellungsverfahren - könne nicht noch einmal und nicht mit anderem Ergebnis geprüft werden, was schon im Genehmigungsverfahren Prüfungsgegenstand gewesen sei (vgl. in dieser Richtung Volker a.a.O. S. 72), da nach § 6 Abs. 4 Satz 1 eine Genehmigung auf Grund des Ergebnisses eines Planfeststellungsverfahrens nur ergänzt oder geändert, aber nicht widerrufen werden könne. Diese Auffassung geht von der aus § 10 Abs. 5 Satz 2 LuftVG hergeleiteten Unterstellung aus, der Plan müsse am Ende des Planfeststellungsverfahrens auf jeden. Fall festgestellt werden (vgl. Volker a.a.O. S. 72/73 und Beine-Lohmann, ZLW 1965, 103 [110/11]); sie ist jedoch unzutreffend. Gewiß ist nach § 10 Abs. 5 Satz 2 LuftVG - ebenso wie nach dem inhaltsgleichen § 10 Abs. 4 Satz 2 FStrG - über die Einwendungen gegen den Plan zu entscheiden; aber diese Einwendungen können berechtigt sein und - wenn ihnen durch Auflagen u.a. nicht abzuhelfen ist - eine das beabsichtigte Vorhaben ermöglichende Planfeststellung ausschließen. Von einer Verpflichtung, den Plan festzustellen, kann keine Rede sein; verpflichtet ist die Planfeststellungsbehörde nur, das eingeleitete Verfahren mit einer Entscheidung abzuschließen, die durchaus auch negativ ausfallen kann; anders wäre es nicht denkbar, daß im gerichtlichen Überprüfungsverfahren eine Planfeststellung wegen Rechtswidrigkeit aufgehoben werden könnte. Kommt es aber nicht zu einer Planfeststellung, wie sie der Unternehmer wünscht, dann muß er auf sein Vorhaben, so wie er es geplant hat, ohnehin verzichten. Es ist dann eine untergeordnete, hier nicht entscheidungserhebliche Frage, ob die Genehmigung zurückgenommen werden kann oder muß; denn ausnutzen kann der Unternehmer sie mangels der nach § 8 LuftVG erforderlichen Planfeststellung nicht.

Die Meinung des Senats, daß die Rechtsfolgen des § 11 LuftVG nicht unmittelbar an die Genehmigung, sondern erst an die Planfeststellung anknüpfen, wird entgegen der Auffassung von Volker (a.a.O. S. 71) ferner nicht durch das Verhältnis von § 9 Abs. 3 zu § 11 LuftVG widerlegt. Das Erlöschen des Anspruchs eines Nachbarn auf Betriebseinstellung bereits mit der Genehmigung folgt nach der Gegenmeinung daraus, daß andernfalls der Gesetzgeber auf § 11 LuftVG hätte verzichten und sich mit der zum gleichen Ergebnis führenden Regelung des § 9 Abs. 3 LuftVG hätte begnügen können. Gewiß ist das Verhältnis von § 9 Abs. 3 LuftVG, der wörtlich dem § 17 Abs. 6 FStrG entspricht, zu § 11 LuftVG nicht sonderlich klar. Immerhin ist nicht unbestritten, ob § 9 Abs. 3 LuftVG und § 17 Abs. 6 FStrG auch privat-rechtliche Beseitigungs- und Unterlassungsansprüche ausschließen oder nur öffentlich-rechtliche Wirkungen haben (vgl. Marschall, Bundesfernstraßengesetz, 2. Aufl. 1963, S. 489, andererseits aber S. 516/17, Schleicher-Reymann-Abraham a.a.O. Anm. 4 zu § 9 LuftVG), während § 11 LuftVG gerade privatrechtliche Ansprüche mit Sicherheit erfaßt. Indessen kann diese Frage hier offen bleiben. § 11 LuftVG behält nämlich - abgesehen von der erwähnten Klarstellung gegenüber den Zweifeln zu § 9 Abs. 3 LuftVG - selbst dann Sinn, wenn man aus § 9 Abs. 3 LuftVG die gleichen Rechtswirkungen herleiten will. Denn § 11 gilt auch für die Fälle, in denen bei einer Betriebserweiterung eines Flughafens ohne Änderung der Anlage (z.B. Erweiterung auf Düsenverkehrsbetrieb ohne Anlageänderung) zwar eine Änderung der Genehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG erforderlich ist, nicht hingegen eine Planfeststellung; denn eine solche ist nur für die Änderung von Anlagen geboten (vgl. § 8 Abs. 1 LuftVG und Beine-Lohmann, Luftverkehrsrecht, Anm. 2 zu § 8 Abs. 1, sowie Beine-Lohmann in ZLW 1965, 103 [106/107]). In diesem Fall kann § 9 Abs. 3 LuftVG also ohnehin nicht Anwendung finden, 20 daß für § 11 LuftVG durchaus neben § 9 Abs. 3 ein selbständiger Anwendungsbereich bleibt.

e)

Dies führt jedoch zu einem weiteren Einwand, der gegen die grundsätzliche Anknüpfung des § 11 LuftVG an den Planfeststellungsbeschluß erhoben werden könnte: die Tatsache nämlich, daß es Genehmigungen gibt, an die sich kein Planfeststellungsverfahren anschließt, so daß in diesen Fällen die von § 11 LuftVG ausgehende Rechtsfolge notwendig an die Genehmigung geknüpft sein muß, wie das schon nach früherem Recht der F1all war. In der Tat ergibt sich daraus die Notwendigkeit einer Differenzierung. Genehmigungen, die als solche ohne eine Planfeststellung noch nicht ausgenutzt werden können, sind für den Nachbarn nicht anfechtbar, weil er noch nicht in seinen Rechten verletzt sein kann; Genehmigungen hingegen, die als solche für den Unternehmer schon ausnutzbar sind, weil kein Planfeststellungsverfahren notwendig ist, müssen anfechtbar sein, weil und soweit von ihnen schon die Wirkung des § 11 LuftVG ausgeht. Indessen ist dieser Kreis von selbständig, d.h. ohne Planfeststellung ausnutzbaren Genehmigungen, an die die Wirkung des § 11 LuftVG geknüpft ist, nicht groß. Zwar folgen nur auf einen relativ kleinen Teil von Genehmigungen Planfeststellungen; während § 6 LuftVG nämlich für die Anlage und den Betrieb aller Flugplätze (Flughäfen, Landeplätze und Segelfluggelände) die Genehmigung verlangt, fordert § 8 LuftVG eine Planfeststellung nur für die Anlage von Flughäfen und Landeplätzen mit beschränktem Bauschutzbereich sowie deren Änderung. Jedoch gilt auch § 11 LuftVG in Verbindung mit § 26 GewO nur für Flughäfen, so daß sich für alle Genehmigungen, die nicht Flughäfen betreffen, die hier maßgebliche Frage der Anwendbarkeit des § 11 LuftVG nicht stellt. Genehmigungen, die keine Flughäfen betreffen, ergehen ohnehin unbeschadet der Rechte Dritter (vgl. Schleicher-Reymann-Abraham a.a.O. Anm. 19 zu § 6 LuftVG), so daß ein Nachbar seine aus dem Eigentum fließenden Ansprüche ungehindert von der Genehmigung geltend machen, er also durch die Genehmigung nicht in seinen Rechten verletzt sein kann. Verletzt sein kann der Nachbar vielmehr nur durch solche Genehmigungen, die ihm über § 11 LuftVG in Verbindung mit § 26 GewO seine Abwehransprüche beschneiden. Dabei handelt es sich nur um Genehmigungen, die lediglich den Betrieb betreffen, also etwa die Heraufsetzung des höchstzulässigen Fluggewichts für einen Flughafen, die Erweiterung der Zulassung auf Luftfahrzeuge mit Strahltriebwerken u.ä. (vgl. Beine-Lohmann, Luftverkehrsrecht, Anm. 2 zu § 6 Abs. 4, und ZLW 1965, 103 [106 Anm. 18]); häufig wird damit ohnehin eine Anlageerweiterung und also die Notwendigkeit einer Planfeststellung verbunden sein. Für den - wenn auch relativ schmalen - Bereich der Genehmigung, die selbst schon ohne nachfolgende Planfeststellung die Wirkung des § 11 LuftVG auslösen, ist die Anfechtbarkeit für den Nachbarn aus den bereits genannten Gründen gegeben. Die nach alledem gebotene Differenzierung zwischen Genehmigungen, die für den Nachbarn nicht anfechtbar sind, und für ihn anfechtbaren Genehmigungen mag unerfreulich sein; für sie spricht immerhin auch, daß bei einer Anlagegenehmigung für Flughäfen oder ihre Erweiterung, der ein Planfeststellungsverfahren nachfolgt, die Prüfung von der Natur der Sache her unter generalisierenden Gesichtspunkten - schon im Hinblick auf das folgende Planfeststellungsverfahren - vorgenommen werden wird; bei der bloßen Betriebsänderung eines bereits bestehenden Flughafens ergibt sich, da die Anlage bereits vorhanden ist und unverändert bleibt, ohnehin die Notwendigkeit einer konkreten Prüfung anhand der vorhandenen Anlage.

Da sich hier ein Planfeststellungsverfahren anschließen muß, kommt nach dem eben Gesagten eine Anfechtung der Genehmigung durch den Kläger nicht in Betracht.

f)

Weiter ist der Kläger auch nicht dadurch in seinen Rechten verletzt, daß an die Festlegung eines Planes für den Ausbau, die mit der Genehmigung eines Flughafens nach § 12 Abs. 1 LuftVG gekoppelt ist, die Wirkungen der §§ 12 ff. LuftVG, also bestimmte Baubeschränkungen geknüpft sind; sie äußern sich insbesondere darin, daß eine Baugenehmigung nur mit Zustimmung der Luftfahrtbehörden genehmigt werden darf. Der Senat tritt insoweit den zutreffenden Ausführungen des Berufungsgerichts bei. Wird eine Baugenehmigung wegen fehlender Zustimmung der Luftfahrtbehörde verweigert oder wird etwa eine Abtrageverfügung nach § 16 LuftVG erlassen, so kann sich der Betroffene dagegen wehren; erst dabei ist zu prüfen, ob die beabsichtigte Bebauung "den Belangen des Luftverkehrs und der Luftsicherheit widerspricht" (vgl. Urteil des erkennenden Senats vom 16. Juli 1965, BVerwGE 21, 354 [BVerwG 16.07.1965 - IV C 30/65], Leitsatz 3, und im einzelnen S. 356 ff.). Vortrage jenes Prozesses mag es sein, ob die Genehmigung zu Recht erteilt worden ist und ob die Festlegung des Ausbauplanes nach § 12 Abs. 1 Satz 1 LuftVG, der nach Satz 2 maßgebend für den Bauschutzbereich ist, rechtmäßig war.

g)

Zu Unrecht beruft sich der Kläger für die Notwendigkeit, die Genehmigung im Interesse eines effektiven Rechtsschutzes anfechten zu können, schließlich auf die inzwischen erfolgte Betriebsaufnahme durch die Beigeladene, also darauf, daß die in der Genehmigung nach § 6 LuftVG liegende Betriebserlaubnis bereits ausgenutzt werde. Diese Nutzungsmöglichkeit ergibt sich erst daraus, daß der Planfeststellungsbeschluß vom 22. April 1965 für sofort vollziehbar erklärt worden ist. Ohne den mangels Rechtskraft für vorläufig vollziehbar erklärten Planfeststellungsbeschluß wäre die Genehmigung für die Beigeladene nicht ausnutzbar. Dies macht deutlich, daß der Betrieb auf der streitigen Start- und Landebahn des Flughafens zwar zurückgeht auf die Genehmigung, aber erst durch die Planfeststellung und ihre sofortige Vollziehung ermöglicht wurde; erst durch die Planfeststellung ist der Kläger effektiv belastet worden, so daß es gerechtfertigt ist, ihm nur ihr gegenüber Rechtsschutz zu gewähren.

Nach alledem kann der Kläger auch noch im Planfeststellungsverfahren - und zwar ohne Beschneidung seiner Einwendungen - seine Rechte geltend machen. Der Senat hält es jedoch für notwendig, schon jetzt darauf hinzuweisen, daß seine Rechtsprechung zur Planfeststellung nach dem Fernstraßengesetz - freilich unter Beachtung der unterschiedlichen Zielsetzungen - auch bei der Planfeststellung nach dem Luftverkehrsgesetz fruchtbar zu machen sein wird; danach ist der Planfeststellungsbehörde ein nicht unerhebliches Ermessen eingeräumt (vgl. Urteil des erkennenden Senats vom 1. Juli 1968 - BVerwG IV C 9.66 - mit weiteren Nachweisen). Die für die Entscheidung in Betracht kommenden Gesichtspunkte - insbesondere die Notwendigkeit der luftverkehrsmäßigen Erschließung eines Großraums auf der einen Seite, des Schutzes der Bürger vor Gefahren auf der anderen Seite - werden dabei gegeneinander abzuwägen sein, ähnlich wie es der Gesetzgeber in anderem Zusammenhang für die Bauplanung angeordnet hat (vgl. § 1 Abs. 4 BBauG). Dem Senat erscheint es als Ergebnis einer solchen Abwägung als durchaus möglich, ja sogar je nach der Lage des Einzelfalles unter Umständen als unumgänglich, daß trotz gewisser Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, die sich gegenüber bestimmten Grundstücken konkretisieren, angesichts noch höher zu bewertender öffentlicher Belange eine Genehmigung nach § 6 LuftVG erteilt und daran anschließend ein entsprechender Planfeststellungsbeschluß erlassen wird - trotz des scheinbar entgegenstehenden Wortlauts des § 6 Abs. 2 Satz 2 LuftVG. Die damit verbundene notwendige Beeinträchtigung eines Anliegers, mag sie diesen auch nachhaltig treffen, braucht die Planfeststellung keineswegs von vornherein als rechtswidrig erscheinen zu lassen, sondern kann in Fällen der gedachten Art nur zu einer Entschädigung für den betroffenen Anlieger führen. Zu einer Vertiefung dieser Problematik bietet indes der gegenwärtige Stand des Verfahrens keinen Anlaß.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und auf § 162 Abs. 3 VwGO, [...].