I.

Die Deutsche Bundesbahn erstellte 1959 Pläne für bauliche Änderungen an der rechtsrheinischen Bahnlinie Köln-Niederlahnstein, die elektrifiziert werden sollte. Nach diesen Plänen sollte der im Gebiet der Klägerin bei Bahn-km 111,279 gelegene und mit Anrufschranken ausgestattete schienengleiche Bahnübergang durch eine Unterführung ersetzt werden.

Dieser Übergang hat eine Breite von 2,50 m. Der zugehörige öffentliche Weg ist beiderseits des Übergangs etwa 3,20 m breit. Er zweigt östlich der Bahnlinie von einem breiten Fahrweg nach Kasbach ab und ist auf der westlichen Seite über eine Rampe an die tieferliegende und zwischen der Bahnlinie und dem Rhein verlaufende Bundesstraße 42 angeschlossen. Dieser Weg wird vor allem von Personen benutzt, die - vom Ort her gesehen - jenseits der Bahnlinie Ackerland zu bewirtschaften haben. In beschränktem Umfang dient er auch dem Verkehr von Personenkraftwagen.

Die als Ersatzbauwerk vorgesehene Unterführung sollte nach den ursprünglichen Plänen der Bundesbahn mit einer lichten Weite von 3 m gebaut werden und somit den bisher schienenkreuzenden Kraftfahrzeugverkehr aufnehmen. Gegen diese Verkehrslösung wandten sich das Straßenbauamt und die Bezirksregierung K.. In der Befürchtung, daß eine Kraftfahrzeugunterführung die Verkehrsverhältnisse an der Einmündung in die Bundesstraße 42 verschlechtern würde, forderten diese Behörden in den Planverhandlungen die Errichtung einer bloßen Fußgängerunterführung mit einer lichten Weite von 2 m. Die Bundesbahn kam dieser Forderung nach. Gegen die Planung eines für Kraftfahrzeuge nicht benutzbaren Ersatzbauwerks bei Bahn-km 111,279 erhob nunmehr die Klägerin Einwendungen. Sie verlangte die ursprünglich geplante Anlegung einer Kraftfahrzeugunterführung, weil Kasbach sonst nur eine - baulich überdies höchst unzureichende - Verbindung zur Bundesfernstraße am Rhein behielte. Diese Einwendungen wies der Bundesminister für Verkehr mit Bescheid vom 17. Januar 1961 zurück und stellte, gleichzeitig die von der Bundesbahn aufgestellten Pläne für den Bau einer schmalen Fußwegunterführung nebst Bauwerkverzeichnis fest.

Die gegen diesen Bescheid gerichtete Klage war erfolglos. Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, die Klägerin sei zwar als Eigentümerin des bahnkreuzenden Weges befugt, den umstrittenen Planfeststellungsakt vor dem Verwaltungsgericht anzufechten. Ihr Begehren auf Aufhebung dieser behördlichen Maßnahme sei aber nicht begründet. Die Entscheidung für die Anlage einer Fußgängerunterführung stelle eine ordentliche Ausübung des dem Bundesminister für Verkehr zustehenden Ermessens, über die Neugestaltung der Bundesbahnstrecke zu befinden, dar. Die angegriffene Planung verletze weder die im Enteignungsrecht entwickelten Grundsätze der Erforderlichkeit hoheitlicher Eingriffe und der Wahl des schonendsten Mittels noch den im Wegerecht geltenden Grundsatz, daß die Teileinziehung eines Weges nur aus überwiegenden Gründen des Gemeinwohls zulässig sei; sie wäge die Interessen des überörtlichen Verkehrs und die schutzwürdigen Belange der Klägerin ordnungsgemäß ab. Die Klägerin besitze von der Bundesstraße 42 her eine Zufahrt, die an der Stelle, wo sie die Bahnlinie kreuze, unter den Schienenkörper verlegt sei. Einen weiteren Anschluß an die Bundesstraße 42 könne die Klägerin nicht verlangen. Im übrigen liege die Schließung des fraglichen Bahnübergangs für Kraftfahrzeuge im Interesse der Bundesstraße 42. Es sei ein anerkannter Grundsatz der Verkehrsplanung, Fernstraßen zugunsten eines schnellen und flüssigen Verkehrs von Zufahrten untergeordneter Bedeutung freizuhalten.

Auf die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht den angegriffenen Planfeststellungsbeschluß, soweit er eine Ersetzung des Bahnübergangs durch eine Fußwegunterführung vorsieht, aufgehoben. Das Berufungsurteil beruht im wesentlichen auf folgenden Überlegungen:

Die Klagebefugnis der Klägerin ergebe sich aus ihrer Stellung als öffentlich-rechtlicher Gebietskörperschaft mit eigenen Rechten und Pflichten nach den §§ 1 und 2 der Gemeindeordnung für das Land Rheinland-Pfalz. Zu den Aufgaben der Gemeinden gehöre es auch, ein ausreichendes innerörtliches Verkehrsnetz zu schaffen und aufrechtzuerhalten. Jeder Eingriff in dieses Wegenetz bedeute zugleich einen Eingriff in die auf Grund des Selbstverwaltungsrechts bestehenden Aufgaben der Gemeinden; Einschränkungen und Sperren hätten notwendig eine Beeinträchtigung des gemeindlichen Lebens zur Folge, die die Gemeinde nur hinzunehmen brauche, soweit dies aus zwingenden Gründen sachlich geboten sei. Deshalb könne die Klägerin als Gemeinde aus eigenem Recht gegen den angefochtenen Planfeststellungsbeschluß vorgehen.

Die Anordnung im Planfeststellungsbeschluß, den Überweg durch eine Fußgangerunterführung zu ersetzen, sei rechtswidrig. Entgegen der Annahme der Planfeststellungsbehörde und des Verwaltungsgerichts sei der die Bahnlinie kreuzende öffentliche Weg nicht nur für die Benutzung durch Fußgänger und Handkarren, sondern auch für den Kraftfahrzeugverkehr gewidmet gewesen. Das zeige schon die Breite des Weges beiderseits des Schienenübergangs von 3,20 m. Die Annahme einer beschränkten Widmung lasse sich auch nicht damit vereinbaren, daß zu dem fraglichen Bahnübergang vom Ort Kasbach her ein breiter, von Kraftfahrzeugen jederzeit benutzbarer Weg führe. Tatsächlich sei der Weg schon seit längerer Zeit von Kraftfahrzeugen benutzt worden, ohne daß hiergegen die Wegepolizeibehörde eingeschritten sei. Selbst wenn man in dem angefochtenen Planfeststellungsbeschluß eine Teilentwidmung sehen wollte, könne er nicht aufrechterhalten werden. Zwar sei es zulässig, in einem Planfeststellungsbeschluß nach § 36 Abs. 1 Satz 2 des Bundesbahngesetzes (BbG) auch öffentliche Wege einzuziehen oder teilweise zu entwidmen. Die materiellrechtliche Voraussetzung des Wegerechts für eine solche Maßnahme, das Vorliegen eines öffentlichen Interesses, sei jedoch hier nicht erfüllt. Im Hinblick auf die Breite der Bundesstraße 42 und die guten Sichtverhältnisse an einer trichterförmig anzulegenden Einmündung des Unterführungsweges in diese Fernstraße könne die Benutzung des Weges durch Kraftfahrzeuge im bisherigen Umfang zu keiner Verkehrsgefährdung führen. Andere öffentliche Interessen, die eine Teilentwidmung des Weges rechtfertigten, seien nicht ersichtlich.

Mit der vom erkennenden Senat zugelassenen Revision rügt die Beklagte in erster Linie die unrichtige Anwendung des § 36 BbG. Der Klägerin stehe eine Klagebefugnis nicht zu. Nach § 36 Abs. 1 Satz 2 BbG umfasse nämlich die Planfeststellung die Entscheidung über alle von ihr berührten Interessen. Damit sei nicht nur eine formale Konzentration der behördlichen Zuständigkeiten vorgenommen, sondern auch die Befugnis, die materiellen Interessen aller Verwaltungsträger wahrzunehmen, auf die Planfeststellungsbehörde übertragen worden. Dadurch sei der den Gemeinden gewährleistete Aufgabenbestand im Bereich der Bundeseisenbahn - und zwar auf Grund der Kompetenzzuweisungen in Art. 73 Nr. 6 und Art. 87 Abs. 1 GG sowie jedenfalls im Rahmen des Gesetzesvorbehalts in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG - zugunsten des Bundes eingeschränkt, so daß die Klägerin durch den Planfeststellungsbeschluß nicht in ihren Rechten verletzt sein könne, weil sie insoweit keine Entscheidungszuständigkeit mehr besitze. Die Gemeinden seien daher wie andere im Planfeststellungsverfahren anzuhörende Behörden darauf beschränkt, die Gesichtspunkte ihres Aufgabenbereichs gutachtlich der Planfeststellungsbehörde zu unterbreiten, wie sich auch aus den historischen Vorbildern des § 36 BbG und der dazu ergangenen Rechtsprechung insbesondere des Reichsgerichts ergebe. Der Planfeststellungsbeschluß belaste die Klägerin auch nicht finanziell, so daß sich daraus ebenfalls keine Klagebefugnis herleiten lasse. Aber selbst wenn man die Klagebefugnis bejahe, sei die Klage zumindest unbegründet, weil das Oberverwaltungsgericht zu Unrecht die Voraussetzungen für die Teileinziehung des Weges verneint habe. Die damit zusammenhängenden Fragen könnten auch vom Revisionsgericht überprüft werden, weil das einschlägige materielle Recht im Rahmen der Planfeststellungen nach dem Bundesbahngesetz als Bundesrecht anzusehen sei, und weil jedenfalls die Planfeststellungsbehörde bei der Anwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs des öffentlichen Interesses von einer vorher zu treffenden Ermessensentscheidung habe ausgehen müssen. Denn die Teilentwidmung des Weges hänge von der Anbindung des Weges an die Bundesstraße 42 ab. Die Entscheidung darüber stehe aber im Ermessen der Planfeststellungsbehörde. Von diesem Ermessen sei hier im Sinne der Beseitigung der Einmündung des Weges in die Bundesstraße Gebrauch gemacht worden, so daß für eine dem Fahrzeugverkehr dienende Unterführung kein Raum sei.

Die Beklagte bittet daher um Aufhebung des angefochtenen Urteils und um Zurückweisung der Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts.

Die Klägerin begehrt die Zurückweisung der Revision. Sie leitet in Übereinstimmung mit dem Berufungsgericht eine umfassende Klagebefugnis der Klägerin aus dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden her. Die Konzentration der Entscheidungszuständigkeit bei der Planfeststellungsbehörde bedeute nicht, daß damit auch die Rechte der Klägerin übergegangen seien. Die im Schrifttum vielfach vertretene These, eine öffentlich-rechtliche Körperschaft habe kein Klagerecht gegenüber der Planfeststellung, wenn diese nur ihre allgemeinen Verwaltungsaufgaben berühre, führe jedenfalls in den Fällen, in denen das Planungsermessen überschritten sei oder örtliche Belange über das erforderliche Maß hinaus zurückgesetzt worden seien, zu einer einseitigen Bevorzugung des überörtlichen Verkehrs, die im geltenden Recht keine Stütze finde. Entgegen der Ansicht der Revision habe auch die in § 36 Abs. 2 Satz 2 BbG geregelte Anhörung von Verwaltungsstellen, die von der Planfeststellung berührt seien, nicht etwa nur - wie im früheren Recht - den Sinn, eine gutachtliche Äußerung gegenüber der Planfeststellungsbehörde herbeizuführen; die Befugnis zu "Einwendungen gegen die Planfeststellung", von der § 18 Abs. 4 des moderneren Bundesfernstraßengesetzes spreche, diene vielmehr heute auch der Wahrung der eigenen Interessen der beteiligten Behörden und Körperschaften. Sie allein schaffe daher schon eine Vermutung für das Bestehen eines rechtlich geschützten Interesses im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO.

Die Begründetheit der Klage könne vom Revisionsgericht nicht in Zweifel gezogen werden. Die Frage, ob die Teilentwidmung des Bahnüberweges im öffentlichen Interesse liege, beurteile sich nach Landesrecht und sei daher der Revision nicht zugänglich. Das Berufungsgericht habe hier auch keine nach Bundesrecht vorher zu treffende Ermessensentscheidung übersehen; die behördliche Prüfung eines öffentlichen Interesses enthalte eine von den Verwaltungsgerichten voll nachprüfbare Subsumtion unter einen unbestimmten Rechtsbegriff, der hier dem Landesrecht zugehöre.

Der Oberbundesanwalt hat sich an dem Verfahren beteiligt. Mit dem Oberverwaltungsgericht bejaht er die Klagebefugnis der Klägerin.

II.

Die Revision der Beklagten ist begründet; sie führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Oberverwaltungsgericht.

1.

Nicht zu folgen vermag der Senat allerdings der Auffassung der Revision, der klagenden Gemeinde fehle es an der Klagebefugnis. Zutreffend hat vielmehr das Oberverwaltungsgericht das durch Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistete Selbstverwaltungsrecht als Recht im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO angesehen. In seinem Urteil vom heutigen Tage - BVerwG IV C 82.66 - hat der erkennende Senat entschieden, daß eine Gemeinde die Beteiligung an einem Verfahren beanspruchen kann, das eine überörtliche Planung mit Auswirkungen auf den örtlichen Bereich der Gemeinde zum Gegenstand hat. Dieses Recht hat seine Grundlage in dem den Gemeinden durch Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG eingeräumten Selbstverwaltungsrecht und in dem damit verbundenen Recht, die örtlichen Belange und die Aufgaben der örtlicher Gemeinschaft wahrzunehmen. Der Senat hat in dem genannten Urteil darauf hingewiesen, daß eine überörtliche Planung - wie sie hier durch die Planfeststellung nach dem Bundesbahngesetz vorgenommen wird - die örtliche Planung, für die die Klägerin das Planungsrecht hat, nachhaltig berühren kann, die Klägerin macht hier denn auch geltend, daß durch die Beseitigung des Überwegs über die Bundesbahnlinie nur noch eine - zudem unvollkommene - unmittelbare Verbindung des bebauten Gemeindegebiets zur Bundesstraße 42 bestehe und damit erhebliche Auswirkungen auf das ihrem Planungsrecht unterliegende örtliche Wegenetz verbunden seien. In seiner Rechtsprechung zu § 36 BBauG ist der Senat stets davon ausgegangen, daß das Recht der Gemeinden auf Planungshoheit rechtlich geschützt ist. Der Senat hatte in seiner bisherigen Rechtsprechung allerdings noch keinen Anlaß, zur Frage der Klagebefugnis von Gemeinden als Ausfluß ihrer Planungshoheit auch für Ortssraßen Stellung zu nehmen; im Urteil vom 21. Mai 1965 - BVerwG IV C 16.65 - (VkBl. 1965, 517) war die Klagebefugnis - dort eines Landkreises - schon wegen der Kostenlasten, die mit der angeordneten Planungsmaßnahme verbunden waren, zu bejahen, so daß es auf die Interessen des Kreises am öffentlichen Verkehr in seinem Gebiet nicht mehr ankam. Indessen schließt die Planungshoheit der Gemeinden auch das Recht auf Planung des örtlichen Verkehrsnetzes ein; insoweit muß daher den Gemeinden der von der Rechtsprechung des Senats zu § 36 BBauG anerkannte Rechtsschutz ebenfalls zur Verfügung stehen, ihnen mithin auch die Klagebefugnis eingeräumt werden. Diese Rechtsprechung setzt logisch gerade solche eigenen Rechte der Gemeinde voraus, die nicht nur im (fiskalischen) Kosteninteresse oder in privaten Rechten der Gemeinde begründet sind; dementsprechend hat der Senat u.a. in seinen Entscheidungen vom 19. November 1965 - BVerwG IV C 184.65 - (BVerwGE 22, 342) und vom 22. April 1966 - BVerwG IV C 17.65 - (NJW 1966, 1530) die "Planungshoheit", das "Planungsrecht" der Gemeinden als das in Frage stehende Recht bezeichnet. Einer Anerkennung dieses Rechts im Bereich des hier maßgeblichen Bundesbahngesetzes läßt sich nicht entgegenhalten, daß in § 36 BBauG - im Gegensatz zu der hier interessierenden Vorschrift des § 36 BbG - das Einvernehmen der Gemeinde verlangt wird. Denn die bloße Statuierung des Einvernehmens oder sonstiger Mitwirkungsakte einer bestimmten Stelle hat nicht notwendig die Klagebefugnis der Stelle zur Folge, deren Einvernehmen vorgeschrieben ist. Auch insoweit ist stets vorausgesetzt, daß hinter dem "Einvernehmen" oder einer sonst vorgesehenen Mitwirkungsbefugnis ein eigenes Recht des zu Beteiligenden steht. Die mehr oder weniger starke Art der Mitwirkung mag Auswirkungen auf den Umfang der Sicherung eines anderweit vorausgesetzten oder statuierten Rechts haben; das Recht selbst kann jedoch dadurch allenfalls indiziert, aber nicht geschaffen werden. Ein solches Recht ist hier aber in Gestalt des Planungsrechts der Gemeinden vorhanden. Freilich sprechen die genannten Entscheidungen des Senats davon, daß die Planungshoheit den Gemeinden durch das Bundesbaugesetz zuerkannt worden sei. Dies schließt aber nicht aus, daß auch außerhalb dieser ausdrücklichen Zuerkennung durch das Bundesbaugesetz eine unmittelbar aus dem Selbstverwaltungsrecht fließende Planungshoheit der Gemeinden - wenn auch in erheblichem Umfang überlagert von Befugnissen anderer Stellen - besteht. Auf dieser Grundlage hat der Senat in dem erwähnten Urteil vom heutigen Tage - BVerwG IV C 82.66 - unabhängig von entsprechenden gesetzlichen Regelungen ein Recht der Gemeinden auf Mitwirkung an überörtlichen, aber ortsrelevanten Planungen anerkannt. Eine Mitwirkung an Planungen nach dem Bundesbahngesetz ist in § 36 Abs. 2 Satz 2 BbG in der Weise vorgesehen, daß die Stellungnahme u.a. der Behörden der Gemeinden herbeizuführen ist; dieser Pflicht der Planungsbehörde korrespondiert nach dem eben Gesagten für die Gemeinden auf Grund ihres verfassungsrechtlich gewährleisteten Selbstverwaltungsrechts ein Recht auf Beteiligung.

Allerdings geht es der Klägerin nicht um ein unstreitig hier nicht verletztes Recht auf Beteiligung; vielmehr macht sie geltend, durch die Sachentscheidung der Beklagten in ihrem Planungsrecht verletzt zu sein. Auch insoweit steht aber den Gemeinden eine Klagebefugnis zu. Denn mit dem Recht auf Beteiligung verbunden ist das Recht darauf, daß die entscheidende Behörde die Ausführungen der Beteiligten zur Kenntnis nimmt und in Erwägung zieht (vgl. für das Recht auf rechtliches Gehör nach Art. 103 Abs. 1 GG z.B. BVerfGE 21, 46 [48] mit weiteren Nachweisen), damit notwendig auch die Ausführungen überdenkt und schließlich eine Entscheidung trifft, in der die Stellungnahme jedenfalls gleichsam als Rechnungsposten berücksichtigt ist und wenigstens der weite Ermessensrahmen, der nach der Rechtsprechung des Senats den Planungsbehörden für ihre Planungsentscheidungen grundsätzlich zukommt, eingehalten wird. Insoweit steht daher den Gemeinden ein Recht auf fehlerfreie Ermessensausübung, also hier auf Einhaltung jener Ermessensschranken bei der Planungsentscheidung zu. Das räumt übrigens im Grunde auch die Beklagte ein, wenn sie eine Rechtsverletzung für den Fall anerkennen will, daß "die Planfeststellungsbehörde entweder überhaupt keine Abwägung der kollidierenden öffentlichen Interessen oder diese Abwägung so fehlerhaft vorgenommen hat, daß ... von Willkür gesprochen werden muß". Die Prüfung einer solchen Rechtsverletzung setzt notwendig eine Klagebefugnis dessen voraus, der die Verletzung geltend macht.

Die von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat vorgebrachten Befürchtungen, die Einräumung einer Klagebefugnis an die in § 36 Abs. 2 Satz 2 BbG genannten Behörden und Stellen würde eine hinreichend effektive Planung unmöglich machen, sind auf der Grundlage der Rechtsauffassung des Senats unbegründet. Denn mit dieser Auffassung ist die Anerkennung einer Klagebefugnis der in § 36 Abs. 2 Satz 2 BbG neben den Gemeindebehörden erwähnten Behörden und sonstigen Stellen keineswegs verbunden. Ihnen ist eine Stellung, die derjenigen der mit Selbstverwaltungsrechten ausgestatteten Gemeinden entsprechen würde, in aller Regel nicht eingeräumt. Behörden als solchen steht nämlich grundsätzlich keine Anfechtungsmöglichkeit zu; sie haben Kompetenzen, aber keine eigenen Rechte. Auch der hinter einer Behörde stehende, von der Behörde repräsentierte Rechtsträger wird häufig keine Klagemöglichkeit haben, nämlich dann nicht, wenn Kompetenzen nicht für eigene Rechte des Rechtsträgers stehen oder wenn der Rechtsträger der Planfeststellungsbehörde identisch ist mit dem der zu beteiligenden Behörde, eine Klage also schon wegen des grundsätzlichen Verbots des Insichprozesses nicht in Betracht kommt (vgl. Kisker, Insichprozeß und Einheit der Verwaltung, 1968, S. 24 ff.). Wo aber - wie bei der Gemeinde - eigene Rechte auch für den hier interessierenden Bereich bestehen, werden sie durch die aus § 36 Abs. 1 Satz 2 BbG folgende Konzentrationswirkung des Planfeststellungsverfahrens, auf die sich die Beklagte beruft, nicht beseitigt. Die mit der Regelung des § 36 Abs. 1 Satz 2 BbG verbundene Konzentration bewirkt vielmehr nur eine Zuständigkeitskonzentration, nicht jedoch einen Rechtsverlust da, wo wirklich Rechte in Frage stehen. Darin liegt der entscheidende Unterschied des vorliegenden Falles von dem im Urteil des V. Senats vom 6. Oktober 1964 - BVerwG V C 58.63 - (BVerwGE 19, 269) beurteilten Sachverhalt; dort fehlte es, wie im einzelnen in jener Entscheidung ausgeführt ist, an einer dem klagenden Land eingeräumten Rechtsposition. Im übrigen läßt die gesetzlich vorgesehene Möglichkeit, Einwendungen zu erheben oder - wie es § 36 Abs. 2 Satz 2 BbG bestimmt - Stellungnahmen abzugeben, noch nicht den Schluß auf die Klagebefugnis der im Verwaltungsverfahren Einwendungsberechtigten zu; das hat der erkennende Senat wiederholt entschieden (vgl. z.B. Beschluß vom 29. Mai 1967 - BVerwG IV B 80.65 - [DVBl. 1967, 917]). Dafür bedarf es eines Rechtes, das durch die Planfeststellung verletzt werden kann.

Allerdings ist das Selbstverwaltungsrecht und das damit verbundene Planungsrecht für den örtlichen Bereich den Gemeinden nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nur "im Rahmen der Gesetze" eingeräumt. Es kann hier offenbleiben, ob eine gesetzliche Ausschaltung der Gemeinden von jeglichen Beteiligungsmöglichkeiten und Mitwirkungsbefugnissen bei überörtlichen Planungen, die sich auf ihren örtlichen Bereich auswirken, den Wesensgehalt der Selbstverwaltungsgarantie aushöhlen würde. Denn jedenfalls ist dem § 36 BbG nichts dafür zu entnehmen, daß er eine solche Ausschaltung bewirkt hat. Wie bereits angedeutet, beruft sich die Beklagte für eine solche Auffassung zu Unrecht auf § 36 Abs. 1 Satz 2 BbG. Durch diese Vorschrift wird der Planungsbehörde die Möglichkeit zu einer einheitlichen Sachentscheidung gegeben und eine Überschneidung von Zuständigkeiten ausgeschlossen; für die hier etwa erforderliche Teilentwidmung eines öffentlichen Weges ist damit die Zuständigkeit der "an sich" zuständigen Behörde auf die Planfeststellungsbehörde nach § 36 BbG übergegangen. Dafür, daß in diesem Zuständigkeitsübergang ausnahmsweise bestehende materielle Rechte auf die Planungsbehörde übertragen werden sollen, ist nichts ersichtlich, ein solcher Ausschluß von Rechten im Zusammenhang mit einer Zuständigkeitskonzentration wäre ungewöhnlich und hätte zumindest einer klaren Regelung bedurft. Daß ohne Übergang etwa bestehender Rechte auf die Planfeststellungsbehörde die mit der Zuständigkeitskonzentration angestrebte Einheitswirkung der Planfeststellung praktisch wieder beseitigt würde, kann nicht anerkannt werden. Denn der entscheidende Vorteil, daß statt zahlreicher, unter Umständen divergierender Entscheidungen verschiedenster Behörden und Stellen eine einheitliche Sachentscheidung nur einer Behörde ergeht, wird durch die Klagebefugnis der Gemeinden ebensowenig in Frage gestellt, wie wenn ein betroffener Bürger einen Planfeststellungsbeschluß anficht. Zu folgen vermag der Senat der Beklagten auch nicht, soweit sie den Übergang materieller Rechte nicht erst aus § 36 BbG, sondern aus den Kompetenzvorschriften des Grundgesetzes herleiten will. Denn mehr als eine einheitliche Sachentscheidung kann aus den Kompetenzzuweisungen in Art. 73 Nr. 6 GG und Art. 87 Abs. 1 GG nicht entnommen werden; eine weitergehende Aussage findet sich in dem Urteil des erkennenden Senats vom 2. Dezember 1966 - BVerwG IV C 18.65 -, das die Beklagte für sich in Anspruch nehmen will, nicht (vgl. auch das Urteil des erkennenden Senats vom 28. Juni 1968 - BVerwG IV C 11.65 - [S. 6]). Die einheitliche Sachentscheidung wird aber durch die Klagebefugnis der Gemeinden nicht in Frage gestellt.

Dem § 36 Abs. 1 Satz 2 BbG kann der Ausschluß der Klagebefugnis einer in ihrem Planungsrecht betroffenen Gemeinde auch nicht im Hinblick auf die unbestreitbare Einbindung der Gemeinden in das Staatsganze entnommen werden. Denn unabhängig davon, ob der von der Beklagten befürworteten Gleichsetzung der gemeindlichen Selbstverwaltungstätigkeit mit der mittelbaren Staatsverwaltung überhaupt zu folgen ist, können auch Trägern der mittelbaren Staatsverwaltung eigene Rechte - sei es auf Grund der Verfassung oder auf Grund einfacher Gesetze - zustehen, deren Entzug zwar zulässig sein mag, aber nicht kraft des Wesens der mittelbaren Staatsverwaltung aus einer Vorschrift wie § 36 Abs. 1 Satz 2 BbG folgt. Diese Überlegung wird bestätigt durch die Zuerkennung der Klagemöglichkeit der Gemeinden gegen Aufsichtsakte, die den Nachweis eines Rechts im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO zwar überflüssig macht, aber als Ausdruck dafür anzusehen ist, daß die Gemeinden nicht nur eine formale Position gegenüber Eingriffen von staatlichen Behörden einnehmen, sondern Träger eigener Rechte sind.

Schließlich ergeben auch die Hinweise der Beklagten auf die historischen Vorbilder des § 36 BbG und die dazu ergangene Rechtsprechung nichts für einen Ausschluß der Klagebefugnis der Gemeinden. Denn im entscheidenden Punkt der jetzt vorhandenen verwaltungsgerichtlichen Generalklausel fehlt es an einer Parallele zum früheren Recht.

Nach alledem hat das Berufungsgericht die Klagebefugnis der Klägerin zu Recht bejaht.

2.

Der Senat vermag jedoch den Ausführungen des Berufungsgerichts zur Frage der Begründetheit der Klage nicht zu folgen. Zutreffend ist es allerdings, wenn das Oberverwaltungsgericht in der Anordnung des Planfeststellungsbeschlusses, den Überweg durch eine Fußgängerunterführung zu ersetzen, eine Teilentwidmung des nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts in freilich beschränktem Umfang auch dem Kraftfahrzeug gewidmeten Weges gesehen hat. Darum allein handelte es sich bei der Entscheidung der Planfeststellungsbehörde indessen nicht. Der maßgebliche Gesichtspunkt für die Planungsbehörde war nämlich nicht die Teilentwidmung des Weges; entscheidend war vielmehr die Frage, ob der Weg, der bisher unstreitig - offenbar wegen der mit seiner Benutzung verbundenen Beschwerlichkeiten (lediglich Anrufschranken, unbequeme Linienführung über den Bahndamm und die Bahngleise) - von Kraftfahrzeugen nur in geringem Umfang befahren wird, auch dann noch mit der Bundesstraße unmittelbar verbunden bleiben soll, wenn durch eine für Kraftfahrzeuge bequem zu befahrende Unterführung eine erheblich größere Verkehrsfrequenz zu erwarten ist. Führte die Entscheidung dieser Frage zu dem Ergebnis, daß die Anbindung des Weges an die Bundesstraße zu beseitigen sei, so ergab sich daraus - als Konsequenz gleichsam automatisch - auch die Teilentwidmung des Weges.

Die Frage der Anbindung eines Ortsweges an eine Bundesstraße beurteilt sich nach § 12 Abs. 6 in Verbindung mit § 12 Abs. 4 des Bundesfernstraßengesetzes (FstrG), also nach Bundesrecht. Dies hat das Oberverwaltungsgericht verkannt, das bei seiner Entscheidung allein auf die Teilentwidmung und auf die dafür im (Landes)wegerecht aufgestellten Voraussetzungen abgestellt, Bundesrecht zu Unrecht also nicht angewandt und damit verletzt hat (§ 137 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 173 VwGO und § 550 ZPO). Dies führt zur Zurückverweisung der Sache an das Oberverwaltungsgericht. Denn die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts reichen nicht aus, um dem Senat die Möglichkeit zu geben, nach § 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO in der Sache selbst zu entscheiden oder die Revision nach § 144 Abs. 4 VwGO zurückzuweisen. Das Oberverwaltungsgericht hat nämlich die Gefährdung der Verkehrssicherheit, die naturgemäß nicht nur für die Teilentwidmung, sondern auch und in erster Linie für die weitere Anbindung einer Ortsstraße an eine Bundesstraße von wesentlicher Bedeutung ist, allein nach der Benützung des Weges im bisherigen Umfang beurteilt (vgl. S. 8 BU). Indessen ist bei einer Planungsentscheidung, wie sie hier auf der Grundlage des § 12 Abs. 6 FStrG zu treffen ist, entscheidend auf die zukünftige Entwicklung abzustellen, im vorliegenden Fall also insbesondere zu berücksichtigen, daß nach aller Wahrscheinlichkeit mit dem Wegfall der mit dem Überweg verbundenen Beschwernisse der Verkehr erheblich ansteigen dürfte und sich damit die Frage einer Gefährdung der Verkehrssicherheit durch einen etwa stark angestiegenen Ein- und Abbiegerverkehr neu und anders stellt als nach dem derzeitigen Umfang der Wegebenutzung. Dazu kommt, daß der Planungsbehörde bei der Entscheidung über die Anbindung einer Ortsstraße ähnlich wie bei der Entscheidung über die Linienführung einer Bundesstraße ein weites Planungsermessen eingeräumt ist. Im Urteil vom 25. Oktober 1967 - BVerwG IV C 148.65 - (VkBl. 1968, 75) hat der Senat ausgeführt, daß das öffentliche Interesse an der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs - wie einschränkend hinzuzufügen ist: jedenfalls grundsätzlich - allen anderen Belangen übergeordnet ist und daß es diesen Interessen dient, Bundesstraßen soweit wie möglich von Ausfahrten - und damit auch von Einmündungen untergeordneter Straßen - freizuhalten. Trotz der beachtlichen Erwägungen, die nach dem ausführlichen Vortrag der Beklagten maßgebend für die Beseitigung der Einmündung sprechen, sieht sich der Senat jedoch außerstande, nach § 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO in der Sache selbst zu entscheiden. Denn wie der Senat in seinem Urteil vom 28. Juni 1968 - BVerwG IV C 11.65 - im Anschluß an seine Entscheidungen vom 29. und 30. Juni 1967 - BVerwG IV C 36.66 - (BVerwGE 27, 253), - BVerwG IV C 37.66 - (VerwRspr. 19, 150), - BVerwG IV C 41.66 - (VkBl. 1967, 587) und das Urteil des I. Senats vom 16. Januar 1968 - BVerwG I A 1.67 - (BVerwGE 29, 52) ausgeführt hat, ist auch beim Vollzug von Bundesrecht das in Wahrung der Gesetzgebungskompetenz der Länder ergangene Recht zu beachten. Das führt im vorliegenden Fall dazu, daß einmal die Voraussetzung des Landeswegerechts für die Teilentwidmung des Weges zu beachten ist; zum ändern muß die auf Grund der Gemeinde Ordnung getroffene Planungsentscheidung der Klägerin zugunsten der. Aufrechterhaltung des Weges in Rechnung gestellt werden. Die Bindung der Beklagten an die sachlichrechtlichen Vorschriften der von ihr mit zu erledigenden Rechtsbereiche macht, wie der Senat ebenfalls im Urteil vom 28. Juni 1968 entschieden hat, eine Abwägung der im Einzelfall widerstreitenden öffentlichen Interessen notwendig. Dabei werden die Planungsbelange des Bundes grundsätzlich ein entscheidendes Gewicht haben (vgl. auch § 16 Abs. 2 Satz 3 FStrG). Daß das öffentliche Interesse an der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs ebenfalls grundsätzlich vorrangig ist, hat der Senat - wie bereits bemerkt - in seinem Urteil vom 25. Oktober 1967 entschieden. Gleichwohl läßt es sich hier nicht von vornherein ausschließen, daß bei der besonderen Gestaltung des vorliegenden Falles die von der Klägerin vertretenen Planungsbelange schwerwiegend genug sind, um bei der gebotenen Abwägung den Vorrang zu erhalten. Dafür mag beispielsweise immerhin sprechen, daß die vorhandene Anbindung des bebauten Gemeindegebietes der Klägerin an die Bundesstraße 42 in der Ortsmitte nach dem Vortrag der Klägerin in den Tatsacheninstanzen nicht nur - insbesondere bei besonderen Gefahrensituationen - unzureichend, sondern ihrerseits noch verkehrsgefährdender ist als die hier in Frage stehende Einmündung. Um zu den angedeuteten Fragen die erforderlichen Feststellungen zu treffen und auf ihrer Grundlage die gebotene Abwägung vorzunehmen, bedarf es der Zurückverweisung an das Oberverwaltungsgericht.

3.

Die Zurückverweisung läßt sich auch nicht umgehen, weil sich das Berufungsurteil etwa aus anderen Gründen als richtig darstellte (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die Klägerin hat sich auf den Standpunkt gestellt, es sei nicht Sache der bahnrechtlichen Planfeststellung, eine fernstraßenrechtliche Entscheidung zu treffen. Träfe dies zu und könnte sich die Klägerin auf eine etwaige Verletzung der Kompetenz der an sich zuständigen Landesbehörde trotz des Einverständnisses dieser Behörde berufen, so müßte schon deswegen der Planfeststellungsbeschluß aufgehoben, das Berufungsurteil also bestätigt werden, freilich mit der Folge, daß die alsdann zuständige oberste Landes Straßenbaubehörde bei einer erneuten Planfeststellung nach § 12 Abs. 6 in Verbindung mit Abs. 4 FStrGüber die Einmündung des Weges in die Bundesstraße an die bisherige Entscheidung nicht gebunden, der zwischen den Beteiligten allein streitige Punkt im vorliegenden Verfahren also nicht geklärt wäre. Der Senat vermag die Auffassung der Klägerin jedoch nicht zu teilen. Gegen die Durchführung nur eines Planfeststellungsverfahrens bestehen jedenfalls für den vorliegenden Fall keine Bedenken. Wie der Senat bereits in seinem Urteil vom 29. Juni 1967 (a.a.O. S. 255) erkannt hat, sind Planfeststellungen durchweg bei einer Stelle konzentriert, die dann die von anderen Vorschriften erfaßten Belange bei ihrer Entscheidung mit zu berücksichtigen hat. Die sich darin zeigende Konzentrationswirkung kann auch andere Planfeststellungsverfahren erfassen. Der Senat läßt es offen, ob dies für alle Fälle eines Zusammentreffens von mehreren nach verschiedenen Gesetzen erforderlichen Planfeststellungsverfahren gilt, ob also etwa ein landesrechtlich geregeltes Planfeststellungsverfahren ein Planfeststellungsverfahren auf Grund von Bundesgesetzen ersetzen kann oder ob durch die Konzentrationswirkung eines Planfeststellungsverfahrens eine grundgesetzliche Kompetenzzuweisung, wie sie etwa zugunsten der Bundesbahn in Art. 87 Abs. 1 GG ausgesprochen ist, unterlaufen werden darf (vgl. etwa Blümel, DVBl. 1960, 697 [707]). Denn ein solcher Fall ist hier nicht gegeben. Vielmehr überlagert hier das Planfeststellungsverfahren nach dem Bundesbahngesetz das Planfeststellungsverfahren nach dem Bundesfernstraßengesetz, ohne dabei grundgesetzlich vorgegebene Kompetenzen zu verletzen.

Dies zeigt sich insbesondere darin, daß der Bundesminister für Verkehr in beiden Verfahrensarten bei Meinungsverschiedenheiten über die Planung die letztlich entscheidende Instanz ist, sei es, daß er die Entscheidung wie im vorliegenden Fall selbst trifft (§ 36 Abs. 3 BbG), sei es, daß seine Weisung einzuholen ist (§ 18 Abs. 5 Satz 2 FStrG). Jedenfalls für diese Fälle des Zusammentreffens von Planfeststellungen, deren Durchführung in bundeseigener Verwaltung oder in Bundesauftragsverwaltung vorgeschrieben ist, kann sich der Senat den Bedenken nicht anschließen, die im Schrifttum teilweise gegen die Ersetzung des einen Verfahrens durch das andere erhoben worden sind (vgl. Blümel a.a.O. S. 709 und ferner Breuer, Die hoheitliche raumgestaltende Planung, 1968, S. 136 ff. mit weiteren Nachweisen); das Fehlen einer durchaus wünschenswerten gesetzlichen Klarstellung und Verdeutlichung, wie sie § 63 des Musterentwurfs eines Verwaltungsverfahrensgesetzes noch weitergehend und auf seiner Grundlage der Referentenentwurf eines Verwaltungsverfahrensgesetzes vorsieht, vermag daran nichts zu ändern. Allerdings muß für die Durchführung eines einheitlichen, hier von der Bundesbahn veranlaßten Planfeststellungsverfahrens anstelle mehrerer nach verschiedenen Gesetzen vorgeschriebener Verfahren ein unmittelbarer, notwendiger Regelungszusammenhang gegeben sein; es würde nicht genügen, wenn bei Gelegenheit einer bahnrechtlichen Planungsmaßnahme eine beliebige straßenrechtliche Planung betrieben würde. Ein solcher Regelungszusammenhang ist hier aber zu bejahen. Die Verengung des Weges durch die Bahnunterführung, die hier notwendig zu seinem Abschneiden als Verkehrsanlage für Kraftfahrzeuge von der Bundesstraße führt, beruht nämlich auf der - vom Oberverwaltungsgericht noch zu überprüfenden - Überlegung, daß der Bau einer breiten Unterführung eine gefahrerhöhende Verstärkung des Ein- und Abbiegerverkehrs zur Folge haben würde. Der notwendige Zusammenhang ergibt sich weiter daraus, daß der nur wenige Meter neben der Straße verlaufende Bahndamm, also ein von der Bahn ausgehender Zustand, die Sicht auf den Verkehr der Zufahrtstraße verhindert, ein Umstand, der sich ebenfalls erst durch die Ersetzung des Überwegs durch die Unterführung auswirkt. Die Annahme eines notwendigen Zusammenhangs ist hier schließlich deswegen unbedenklich, weil die für die beiden Fachplanungen zuständigen Behörden, die Bundesbahn und die zuständige Straßenbaubehörde des Landes, von der der Wunsch zur Reduzierung der Unterführungsbreite gegen die ursprüngliche Absicht der Bundesbahn gerade ausgegangen ist, einvernehmlich handeln und darüber hinaus sogar der Bundesverkehrsminister als die in beiden Verfahrensarten maßgebliche Stelle entschieden hat. Es wäre wenig sinnvoll, im vorliegenden Fall von der zuständigen Straßenplanungsbehörde die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens nach dem Bundesfernstraßengesetz zu verlangen, von dessen Ergebnis es erst abhinge, wie breit die in einem weiteren Planfeststellungsverfahren vorzusehende Unterführung der Bundesbahn gebaut werden müßte. Die von der Sache her gebotene Vereinfachung und Vereinheitlichung des Verfahrens könnte nur an wirklich zwingenden Gegengründen, die hier nicht erkennbar sind, scheitern.