I.

Der Beigeladene ist Eigentümer eines Grundstücks auf der Markung der Klägerin. Versuche des Beigeladenen, die Baugenehmigung für dieses Grundstück zu erhalten, blieben zunächst ohne Erfolg. In April 1963 reichte er erneut einen Baugenehmigungsantrag beim Bürgermeisteramt der Klägerin ein, der von dort ohne Stellungnahme der Gemeinde an die Baugenehmigungsbehörde weitergeleitet wurde; von letzterer erhielt der Beigeladene mit Bescheid vom Mai 1963 die erbetene Baugenehmigung, ohne daß die Baugenehmigungsbehörde mit der Klägerin vorher in Verbindung getreten war. Den von der Klägerin gegen die Baugenehmigung eingelegten Widerspruch wies die Widerspruchsbehörde (Regierungspräsidium) mit Bescheid vom Juli 1963 als unbegründet zurück. Darauf erhob die Klägerin Klage mit dem Antrag, Baugenehmigung und Widerspruchsbescheid aufzuheben. Die Klage hatte sowohl beim Verwaltungsgericht wie beim Verwaltungsgerichtshof Erfolg. Das Berufungsurteil führt aus:

Gegen die Zulässigkeit der Klage bestünden keine Bedenken, da die Klägerin mit der Begründung, die Baugenehmigungsbehörde hätte das strittige Bauvorhaben nur im Einvernehmen mit der Gemeinde zulassen dürfen, geltend mache, sie sei durch die Baugenehmigung in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt (§ 42 Abs. 2 VwGO).

Unstreitig liege das Grundstück im Bereich des zur Zeit der Erteilung der Baugenehmigung geltenden Ortsbauplans 1950, der nur die Baulinien festgesetzt habe. Damit sei er kein sogenannter qualifizierter Bebauungsplan im Sinne des § 30 BBauG. Auch die Übergangsbestimmung des § 173 Abs. 3 Satz 1 a.a.O. lasse beim Inkrafttreten des Gesetzes bestehende städtebauliche Pläne nur unter der Voraussetzung als - qualifizierte - Bebauungspläne gelten, daß sie verbindliche Regelungen der in § 9 a.a.O. bezeichneten Art enthielten. Schließlich habe auch die Landesregierung von der in § 173 Abs. 4 a.a.O. geschaffenen Ermächtigung, durch Rechtsverordnung auch die nicht den Erfordernissen des § 30 a.a.O. genügenden Bebauungspläne alten Rechts mit der Wirkung eines qualifizierten Bebauungsplans auszustatten, keinen Gebrauch gemacht. Die vorstehenden Erkenntnisse stünden - entgegen der Meinung des Beklagten - auch im Einklang mit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts BVerwGE 19, 164.

Ob das Baugrundstück des Beigeladenen innerhalb oder außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile der Klägerin liege, könne dahingestellt bleiben. Im ersten Fall wäre zwar die Zulässigkeit des Bauvorhabens nach § 34 a.a.O., im zweiten Fall nach § 35 a.a.O. zu beurteilen. In beiden Fällen habe aber die Baugenehmigungsbehörde gemäß § 36 Abs. 1 Satz 1 a.a.O. über die Zulässigkeit eines Bauvorhabens "im Einvernehmen mit der Gemeinde" zu entscheiden.

Die Erklärung der Gemeinde im vorstehenden Mitwirkungsverfahren sei kein Verwaltungsakt, sondern ein innerbehördlicher Vorgang (Verwaltungsinternum). Die Entscheidung der Baugenehmigungsbehörde sei danach - unbeschadet der Frage ihrer materiellen Rechtmäßigkeit - nach außen voll wirksam; der Beigeladene bedürfe keiner "besonderen" [durch Verwaltungsakt ausgesprochenen] Zulassung des Bauvorhabens durch die Klägerin. Die Entscheidung über ihre Klage hänge deshalb davon ab, welche Bedeutung der a.a.O. geregelten Mitwirkung der Gemeinde zukomme und wie ihr Verhalten im der Überprüfung unterstellten Baugenehmigungsverfahren - vor allem bei der Weiterleitung des Baugenehmigungsantrags an die Baugenehmigungsbehörde - zu bewerten sei.

Hierzu sei zum Teil die Auffassung vertreten worden, eine dem objektiven Recht entsprechende Baugenehmigung könne nicht deshalb rechtswidrig sein, weil die Baugenehmigungsbehörde eine verwaltungsinterne Mitwirkung nicht eingeholt habe. Während diese Meinung nicht einmal dem völligen Fehlen der Mitwirkung der Gemeinde Bedeutung beimesse, vertrete eine andere Auffassung den Standpunkt, daß die Baugenehmigungsbehörde, falls das Bauvorhaben mit dem objektiven Baurecht in Einklang stehe, nicht an eine ablehnende Erklärung der Gemeinde gebunden sei.

Die weitestgehende Auffassung, die Baugenehmigungsbehörde sei unter Umständen nicht einmal gehalten, die Stellungnahme der Gemeinde einzuholen, stehe im klaren Gegensatz zum Wortlaut des § 36 Abs. 1 Satz 1 a.a.O., der die Mitwirkung der Gemeinde ausdrücklich und ohne Ausnahme vorsehe. Damit solle sichergestellt werden, daß die Baugenehmigungsbehörde bei der Prüfung der Baugesuche die gemeindliche Planungshoheit - eine eigene weisungsfreie Angelegenheit der Gemeinde (§ 2 Abs. 1, Abs. 9 a.a.O.) - achte. Entgegen dieser eindeutigen, bereits im Wortlaut der Regelung zum Ausdruck gekommenen Willensentscheidung des Gesetzgebers würde bei dieser Auslegung § 36 Abs. 1 - Satz 1 a.a.O. "zu einer bloßen Verwaltungsvorschrift degradiert worden". Daraus ergebe sich eindeutig, daß eine - ohne die vorgeschriebene Mitwirkung der Gemeinde erteilte Baugenehmigung rechtsfehlerhaft sei.

Dagegen könne auch nicht eingewandt werden, daß der Baugenehmigungsbehörde nicht zugemutet werden könne, einen [materiell] unrechtmäßigen Verwaltungsakt zu erlassen, und daß die rechtswidrigerweise verweigerte Einverständniserklärung der Gemeinde im Wege der Rechtsaufsicht ersetzbar sei. Es sei zwar nicht zu leugnen, daß die Aufhebung einer Baugenehmigung allein wegen des fehlenden Einvernehmens mit der Gemeinde zu einer beträchtlichen Verzögerung des Baugenehmigungsverfahrens [gegen die offensichtlichen Interessen des Bauwilligen] führen müsse. Diese Folge trete aber zwangsläufig immer ein, wenn ein Verwaltungsakt aus formellen Gründen aufgehoben und danach neu erlassen werden müsse, wollte man diese Folge vermeiden, müßten alle formellen Bestimmungen über den Erlaß von Verwaltungsakten als nach außen unverbindliche Verwaltungsvorschriften behandelt werden. Entscheidend bleibe, daß die Auffassung, die Baugenehmigungsbehörde könne ohne Fühlungnahme mit der Gemeinde die Baugenehmigung erteilen, eine völlige Nichtachtung des § 36 Abs. 1 Satz 1 BBauG bedeuten würde. Ihr Recht auf gerichtliche Nachprüfung einer ohne ihre Einverständniserklärung erteilten Baugenehmigung auf die Einhaltung der planungsrechtlichen Vorschriften ergebe sich schon aus ihrer gesetzlich garantierten Planungshoheit. Dabei könne es keine Rolle spielen, ob die Einwendungen der Gemeinde gegen die Zulässigkeit des Vorhabens planungsrechtlicher Art seien und ob die Zulassung des Baues durch die Baugenehmigungsbehörde im Einzelfall überhaupt in die der Gemeinde durch § 2 Abs. 1 a.a.O. gewährleistete Planungshoheit eingreife. Dies könne im Einzelfall durchaus zweifelhaft sein. Die Prüfung, ob die Einwendungen planungsrechtlicher Art seien, gehöre in die Würdigung der Begründetheit der Einwendungen. Dann müsse man aber dazu gelangen, eine ohne Mitwirkung und ohne Einverständniserklärung der Gemeinde erteilte Baugenehmigung auf Grund von § 36 Abs. 1 Satz 2 a.a.O. ohne Prüfung dahin aufzuheben, ob das Bauvorhaben materiell rechtmäßig sei, weiche Einwendungen die Gemeinde erhebe und ob sie überhaupt sachliche Einwendungen vorbringe. Entscheidend bleibe, daß die Baugenehmigungsbehörde [schlechthin] an die ablehnende Stellungnahme der Gemeinde gebunden sei und die Einverständniserklärung der Gemeinde nur im Wege der Rechtsaufsicht ersetzen lassen könne.

Das Verhalten der Klägerin im zur Überprüfung gestellten Baugenehmigungsverfahren könne weder als Mitwirkung noch als Verzicht auf Mitwirkung an dem Verfahren, auch nicht als Einverständniserklärung zum Bauvorhaben betrachtet werden. Grundsätzlich sei ein Verzicht mit dem Ergebnis einer Einverständniserklärung rechtlich möglich, auch auf dem Wege der konkludenten Handlung. Schweigen allein könne aber nicht als Einverständniserklärung ausgelegt werden, es sei denn, es würden Umstände dazukommen, die die Annahme rechtfertigten, daß das Schweigen als Einverständniserklärung gemeint sein sollte. Grundsätzlich sei die Bewertung des Schweigens als Einverständnis auf die Fälle beschränkt, in denen der Erklärungsgegner Ablehnung in ausdrücklicher Form hätte erwarten können. Davon sei hier keine Rede. Der Beigeladene wolle an die Baulinie des Ortsbauplans 1950 bauen. Dies habe er schon bei seinen früheren Anträgen beabsichtigt. Die Baugenehmigungsbehörde habe gewußt, daß die Gemeinde eine Änderung der Baulinien erstrebe und sich unter Hervorkehrung dieser Gründe den früheren Anträgen des Beigeladenen entgegengestellt habe. Unter diesen Umständen hätte sie aber die Übersendung des Baugenehmigungsantrags ohne Stellungnahme nicht als Einverständniserklärung ansehen dürfen, hätte vielmehr die Sache durch eine Rückfrage bei der Gemeinde klären müssen. Dies wäre hier um so eher am Platze gewesen, als die vom Beigeladenen erwähnte Sitzung des Gemeinderats der Klägerin vom November 1962 keine Einverständniserklärung zu seinem Vorhaben ergeben habe. Der Gemeinderat habe nach der Sitzungsniederschrift in dieser Sitzung wegen Beschlußunfähigkeit gar keinen rechtswirksamen Beschluß fassen können. Auf den Vortrag der Klägerin, ihr Bürgermeister habe rechtzeitig vor Erteilung der Baugenehmigung fernmündlich die Baugenehmigungsbehörde darauf hingewiesen, die Gemeinde widerspreche dem Vorhaben, komme es deshalb nicht mehr an.

Die Baugenehmigungsbehörde habe auch nicht - dies verkenne der Widerspruchsbescheid - in ihrer Eigenschaft als Rechtsaufsichtsbehörde die Befugnis gehabt, die Erklärung der Klägerin ohne weiteres zu ersetzen. Voraussetzung dafür wäre gewesen, daß das Landratsamt zunächst die Klägerin zu einer Stellungnahme zum Antrag veranlaßt hätte und dann - im Weigerungsfalle - im Verfahren nach §§ 122, 123 [württemberg-badische] Gemeindeordnung das nach seiner Auffassung allein rechtmäßige Einvernehmen der Klägerin ersetzt hätte.

Das Baugenehmigungsverfahren leide nach alledem an einem wesentlichen Verfahrensmangel; die Klägerin werde dadurch in einem ihr zustehenden Recht verletzt. Der Senat habe deshalb die Baugenehmigung aufheben müssen, ohne zur Prüfung zu kommen, ob sie materiell rechtmäßig sei. Damit erübrige sich ein Eingehen

1. a)

   auf die Frage, ob der Einwand der Klägerin, der Bau verunstalte das Ortsbild, dem Bauordnungsrecht und nicht dem Bauplanungsrecht zuzurechnen sei und ob deshalb die Klägerin trotz der Fassung von §§ 34, 35 Abs. 3 BBauG gar keinen Anspruch auf sachliche Prüfung dieses Einwands habe,

2. b)

   ob die Aufhebung des Ortsbauplans 1950 und der Erlaß der Veränderungssperre vom 26. Juni 1963 - beide nach der Erteilung der Baugenehmigung - von Bedeutung für die letztere seien,

3. c)

   ob der Bau die Baulinien des Ortsbauplans 1950 beachte und gegebenenfalls deshalb, der Einwand der Klägerin, er beeinträchtige die Sicherheit des Straßenverkehrs, möglicherweise keine Grundlage habe.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom angefochtenen Urteil wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Revision der Beklagten mit dem Antrag, die angefochtenen Urteile aufzuheben und die Klage abzuweisen. Er rügt Verletzung von § 36 Abs. 1 Satz 1 BBauG, dem das angefochtene Urteil eine "über seinen Gehalt hinausgehende" rechtliche Bedeutung beigelegt habe. Es solle nicht bezweifelt werden, daß das Bundesbaugesetz der Gemeinde Planungshoheit übertragen habe und die vorgenannte Bestimmung dieses Recht der Gemeinde schütze. Die Baugenehmigungsbehörde dürfe, falls planungsrechtliche Festsetzungen der Gemeinde fehlen sollten, diese nicht von sich aus ohne Einvernehmen mit der Gemeinde oder gegen ihren Willen ersetzen und damit die gemeindliche Planungshoheit an sich ziehen. Dagegen greife die vorgenannte Vorschrift nicht ein, wenn die Gemeinde - wie hier - planungsrechtliche Festsetzungen bereits getroffen habe. In diesem Fall sei das Einvernehmen der Gemeinde nur erforderlich, wenn die Baugenehmigungsbehörde von dem bereits bestehenden Ortsrecht abweichen wolle. Dies gelte unabhängig davon, ob die Gemeinde einen sogenannten qualifizierten Bebauungsplan geschaffen oder ihre Planungshoheit bisher nur teilweise ausgeübt habe. In beiden Fällen hätte sie im Rahmen des bestehenden Ortsrechts generell ihr Einvernehmen mit einem Bauvorhaben insoweit zum Ausdruck gebracht, als es dem von ihr gesetzten Ortsrecht nicht widerspreche; hieran sei sie für jeden Einzelfall gebunden. Wolle eine Gemeinde von der von ihr geschaffenen verbindlichen Ortsplanung abweichen, stünden ihr hierfür - ausschließlich - die Möglichkeiten der §§ 14 und 15 BBauG zur Verfügung. Unter keinen Umständen könne sie die mit diesen Maßnahmen verbundenen Ziele dadurch erreichen, daß sie ihr Einverständnis zu einem ihr eigenes Ortsbaurecht achtenden Baugesuch verweigere.

Die Klägerin beantragt Zurückweisung der Revision aus den Gründen des angefochtenen Urteils. Ergänzend trägt sie vor: Die einschränkende Auslegung, die die Revision dem § 36 Abs. 1 Satz 1 a.a.O. gebe, stehe eindeutig im Widerspruch zu dem klaren Wortlaut und der Motivierung der gesetzlichen Regelung. Das Bundesbaugesetz unterscheide genau zwischen den Fällen, in denen die Gemeinde ihr Planungsrecht durch einen sogenannten qualifizierten Bebauungsplan im Sinne von § 30 a.a.O. ausgeübt habe, und den Fällen, in denen dies - wie hier unbestritten - noch nicht geschehen sei. Für diese Fälle bestehe die materiellrechtliche Regelung in §§ 34 und 35 a.a.O. und die sie ergänzende Beteiligungsregelung im Verhältnis zwischen Gemeinde und Baugenehmigungsbehörde in § 36 Abs. 1 a.a.O. Solange eine Gemeinde als Trägerin der Selbstverwaltung und Planungshoheit ihr Recht auf umfassende planungsrechtliche Festsetzungen noch nicht ausgeübt habe, sei ihr in § 36 Abs. 1 a.a.O. eindeutig das Recht eingeräumt, im dort geregelten Verfahren in Ausübung der ihr zustehenden Planungshoheit zu entscheiden, ob der Bauantrag trotz der fehlenden [umfassenden] planungsrechtlichen Festsetzungen auf Grund der vorhandenen Bebauung und Erschließung unbedenklich sei (§ 34 a.a.O.) oder ob er öffentliche Belange beeinträchtige (§ 35 Abs. 2 a.a.O.). In diesen Fällen sei immer eine planungsrechtliche Entscheidungsbefugnis der Gemeinde in § 36 Abs. 1 Satz 1 a.a.O. enthalten.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er bejaht die Zulässigkeit der Klage und die Erkenntnis des angefochtenen Urteils, daß die streitige Baugenehmigung unter Verletzung einer Verfahrensvorschrift zustande gekommen und insoweit rechtswidrig ist. Dieser formelle Fehler könne aber nicht in Jedem Falle die Aufhebbarkeit des Verwaltungsakts begründen; das rechtspolitische Ziel, unwirtschaftliche Rechtsmittelverfahren zu vermeiden, sei in diesem Zusammenhang zu beachten, dies um so mehr, als es im Referentenentwurf eines Verwaltungsverfahrensgesetzes in § 36 grundsätzlich anerkennt und geschützt worden sei. Damit müsse entgegen der Auffassung des angefochtenen Urteils die verwaltungsgerichtliche Überprüfung sich darauf erstrecken, ob auch materiell gefehlt werden sei. Ergebe sich, daß im streitigen Baugenehmigungsverfahren zweifelsfrei keine andere Entscheidung in der Sache hätte getroffen werden können, müsse die auf mangelnde Beteiligung gestützte Klage der Gemeinde abgewiesen werden; lediglich wenn die ohne Beteiligung der Gemeinde erteilte - formell rechtswidrige - Genehmigung auch materiellrechtlich fehlerhaft sei, müsse sie aufgehoben werden. In seinem Vortrag in der mündlichen Verhandlung hat der Oberbundesanwalt seine im vorbereitenden Verfahren niedergelegte, vorstehend wiedergegebene Rechtsauffassung dahin eingeschränkt, daß bei der Beurteilung des Inhalts des § 36 Abs. 1 Satz 1 BBauG die ursprünglich vorgetragenen Erwägungen nicht gelten könnten; bereits die formelle Übergehung der Gemeinde, die hier zweifellos geschehen sei, nötige zur Aufhebung der Baugenehmigung; das angefochtene Urteil sei deshalb im Ergebnis richtig.

II.

Die Revision hatte keinen Erfolg.

Richtig - insoweit auch von der Revision nicht bestritten - hat das angefochtene Urteil die Zulässigkeit der Klage bejaht. Die Klägerin macht mit ihr geltend, sie sei durch den von ihr angefochtenen Verwaltungsakt (Baugenehmigung) des Beklagten in ihren Rechten, nämlich in ihrer Planungshoheit und ihrem daraus abgeleiteten, in § 36 Abs. 1 Satz 1 BBauG festgelegten Mitwirkungsrecht bei der Entscheidung der Baugenehmigungsbehörde im Baugenehmigungsverfahren über die Zulässigkeit von Vorhaben nach §§ 33 bis 35 a.a.O. verletzt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat auch zutreffend erkannt, daß die Klage begründet ist. Er hat festgestellt, daß der zur Zeit der Erteilung der Baugenehmigung geltende Ortsbauplan 1950, der für das Baugrundstück des Beigeladenen maßgeblich ist, lediglich eine Festsetzung der Baulinien enthält. Damit ist er aber - dies bezweifelt übrigens auch die Revision nicht - kein sogenannter qualifizierter Bebauungsplan im Sinne des § 30 BBauG; er ist es auch nicht auf der Grundlage des § 173 Abs. 3 Satz 1 a.a.O. geworden, dessen Überleitungsregelung ebenfalls nur bei Inkrafttreten des Gesetzes bereits bestellende städtebauliche Pläne mit dem Mindestinhalt des § 30 BBauG ergreift. Insoweit hat sich das angefochtene Urteil zutreffend auf die Erkenntnisse im Urteil BVerwGE 19, 164 berufen. Auch seine daraus abgeleitete Folgerung, daß es sich damit um ein Vorhaben der §§ 33 ff. BBauG handele, über dessen Zulässigkeit im Verfahren nach § 36 BBauG entschieden werden müsse, ist nicht zu beanstanden. Damit kommt es streitentscheidend darauf an,

1. a)

   was unter dem in dieser Bestimmung geforderten "Einvernehmen mit der Gemeinde" zu verstehen ist und gegebenenfalls

2. b)

   welche rechtlichen Folgen sich für den Bestand einer Baugenehmigung ergeben, die ohne dieses gesetzlich vorgeschriebene Einvernehmen erteilt worden ist.

Bereits die Überschrift "Beteiligung der Gemeinde ..." sagt rechtsverbindlich aus, daß hier die Baugenehmigungsbehörde über den Bauantrag nicht völlig selbständig entscheiden kann. Von dieser Grundvoraussetzung aus ist der formelle und materielle Gehalt des Mitwirkungsrechts der Gemeinde genauer zu bestimmen. Der rechtliche Oberbegriff "Beteiligung" kann allerdings im Einzelfall einen sehr verschiedenen Gehalt haben. Das stärkste Beteiligungsverhältnis an einer einem Träger öffentlicher Gewalt zugewiesenen, in Form eines Verwaltungsakts gegen den Bürger ergehenden Entscheidung begründet unmittelbare materiellrechtliche und verfahrensrechtliche Beziehungen zwischen dem Bürger und der ihm gegenüberstehenden Verwaltung in der Art, daß die in der Form der Beteiligung in ihrer Entscheidungsbefugnis verbundenen Behörden die Rechtsbeziehungen zum Bürger nur durch Erlaß eines gemeinsamen Verwaltungsakts gestalten können; beide Behörden stehen dann auch nach außen gleichberechtigt dem Bürger gegenüber. Bei einer zweiten Gruppe von Beteiligungsverhältnissen handelt dagegen lediglich eine Behörde nach außen gegenüber dem Bürger, das Verwaltungshandeln der zweiten "beteiligten" Behörde vollzieht sich auf dem Wege der verwaltungsinternen Mitwirkung. Für diese zweite Gruppe hat der Gesetzgeber die Beteiligungsformen der "Zustimmung", des "Einvernehmens", des "Benehmens" und der "Anhörung" ausgebildet. Von diesen Beteiligungsformen haben die erstgenannten Beteiligungsverhältnisse der Zustimmung und des Einvernehmens bereits nach dem Sprachgebrauch ein sehr erhebliches sachliches Gewicht, während die Beteiligungsformen des Benehmens und der Anhörung der Zweitbehörde grundsätzlich geringere Beteiligungsrechte einräumen. Die zu überprüfende Norm hat sich für die starke Beteiligungsform des Einvernehmens entschieden. Das angefochtene Urteil hat - im Ergebnis in sachlicher Übereinstimmung mit den eingehenden Erkenntnissen in BVerwGE 16, 116 (zum Zustimungserfordernis des § 9 Abs. 2 Fernstraßengesetz) und dem Urteil vom 16. Juli 1965 - BVerwG IV C 30.65 - = NJW 1965, 2266 (zum Zustimmungserfordernis der Luftfahrtbehörde gemäß § 12 Abs. 2 Luftverkehrsgesetz) - richtig dahin entschieden, daß es sich auch bei der Beteiligungsform des Einvernehmens um eine lediglich innerbehördliche Beteiligung der Zweitbehörde handelt und die Befugnis zum Erlaß des Verwaltungsakts über das streitige Rechtsverhältnis gegenüber dem Bürger allein der Erstbehörde zukommt. Ungeachtet des Umstands, daß die Baugenehmigungsbehörde allein nach außen zu handeln befugt ist, bleibt aber die hier zu beurteilende Beteiligungsform des Einvernehmens der Gemeinde bereits nach dem Wortsinn des Begriffs "Einvernehmen" sachlich von erheblichem Gewicht. Sie begründet die grundsätzliche und unabdingbare Verpflichtung der im Verhältnis zum Bürger allein regelungsbefugten Baugenehmigungsbehörde, vor Erlaß ihres Verwaltungsakts "aus den internen zwei Willenserklärungen letztlich nach außen nur einen gemeinsamen Willen zu bilden" (so zutreffend Fickert, DVBl. 1964, 173). Daraus ergibt sich wieder die verfahrensrechtliche Verpflichtung der Baugenehmigungsbehörde, sich bereits im Baugenehmigungsverfahren "mit der Gemeinde an einen Tisch zu setzen", und die materielle Verpflichtung, ohne das Einverständnis der Gemeinde die erbetene Baugenehmigung zu versagen. Ähnlich wie in dem am nächsten vergleichbaren Beteiligungsverhältnis der Zustimmung darf auch hier die Baugenehmigungsbehörde gegen den Widerstand der Gemeinde eine erbetene Baugenehmigung nicht erteilen; wie bei dem Zustimmungserfordernis des § 9 Abs. 2 Fernstraßengesetz, das der Wahrung der Verkehrsbelange dient, und des § 12 Abs. 2 Luftverkehrsgesetz, das die Belange der Luftfahrt schützt, sind in den Fällen, in denen die Gemeinde in der gewichtigen Form des Einvernehmens zur verwaltungsinternen Mitwirkung bei der Entscheidung der Baugenehmigungsbehörde berufen ist, gemeindeeigene Belange der Selbstverwaltung im Spiel, die zu den Tatbestandsvoraussetzungen des baurechtlichen Anspruchs gehören, wenn sie auch "nicht aus den Tatbestandsvoraussetzungen des baurechtlichen Anspruchs herausgelöst und verselbständigt sind" (BVerwGE 16, 116 [122]).

Diese bereits aus dem Wort sinn der gesetzlichen Regelung gewonnenen Erkenntnisse erhalten bei einer Prüfung der Entstehungsgeschichte des Bundesbaugesetzes eine weitere Bestätigung. § 30 des Entwurfs eines Bundesbaugesetzes (BTDrucks. 3. Wahlperiode Nr. 336) hatte zunächst nur eine Beteiligung der Gemeinde in der schwächeren Form der Anhörung vorgesehen. Dies ergab sich folgerichtig daraus, daß § 2 des Entwurfs die städtebaulichen Aufgaben als Auftragsangelegenheiten bewertet hatte. Demgegenüber weist § 2 BBauG unter der Überschrift "Aufstellung der Bauleitpläne" die städtebaulichen Aufgaben in den Bereich der Selbstverwaltungsangelegenheiten (Planungshoheit) der Gemeinden ein. Auch der bei Fickert (s.o.) wiedergegebene Ausschußbericht zu der im Entwurf vorgesehenen, später in § 36 a.a.O. geschaffenen Regelung (Ausschußbericht A zu § 31 e) läßt deutlich erkennen, daß mit der Bindung der Baugenehmigungsbehörde an das Einvernehmen der Gemeinde die gemeindliche Planungshoheit gesichert werden sollte. Eine zutreffende Bestimmung des materiellen Inhalts des Beteiligungsrechts der Gemeinde ist allerdings nicht ohne Berücksichtigung der Erkenntnis möglich, daß im Baugenehmigungsverfahren neben der Wahrung der der Baugenehmigungsbehörde anvertrauten öffentlichen Belange und der Achtung vor dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde in Planungsangelegenheiten auch den Rechten und Interessen das bauwilligen Bürgers Rechnung getragen werden muß. Es besteht also ein dreiseitiges Spannungsverhältnis: Die Gemeinde kann ihre Rechte aus ihrer Planungshoheit letztlich nur insoweit mit Erfolg geltend machen, als die jeweils geltende materiellrechtliche Ausgestaltung der Rechte des Bürgers auf bauliche Nutzung seines Grundstücks ihm nicht einen Rechtsanspruch auf Genehmigung seines Baugesuchs gewährleistet. Allerdings ist aus dieser Erkenntnis nicht die von der Revision vertretene rechtliche Folgerung möglich, daß eine Gemeinde, die bisher von ihrer Planungshoheit nur einen beschränkten Gebrauch gemacht hat, ihr Recht, ihr Einvernehmen mit der Baugenehmigungsbehörde zur Geltung zu bringen, deshalb verloren hat, weil sie durch ihre bisherige Beschränkung in der Ausübung ihrer Planungshoheit rechtsverbindlich ihr Einvernehmen mit der Erteilung der mit diesem Stand der Planung übereinstimmenden Baugenehmigung erklärt hat. Die Planung - und dies gilt insbesondere in kleineren, nicht oder nur beschränkt mit eigenen Planungskräften und sonstigen Fachkräften ausgestatteten Gemeinden - vollzieht sich in der Regel nicht in einem Akt mit dem Ergebnis, daß aus einer zeitweiligen Beschränkung der Ausübung der Planungshoheit auf die allgemeine Festlegung einzelner Planungserfordernisse der Schluß gezogen werden könnte, die Gemeinde habe sich damit auf die Dauer der ihr eingeräumten Planungshoheit begeben, und die Baugenehmigungsbehörde habe sie deshalb bei auftretenden Baugesuchen nicht mehr im Sinne von § 36 Abs. 1 a.a.O. an der Entscheidung über das Baugesuch zu beteiligen. Vielmehr kann gerade der Eingang eines Baugesuchs eine Gemeinde veranlassen, bisher nur teilweise vorgenommene Planungen mit den gesetzlichen Mitteln des Bundesbaugesetzes zu vervollständigen, was sie möglicherweise bisher nur deshalb zurückgestellt hat, weil kein Bauwille hervorgetreten ist und deshalb - noch! - kein Bedürfnis für eine Betätigung ihrer Planungshoheit bestand. Gerade in der Sicherung der bisher nicht oder nur unvollständig ausgeübten gemeindlichen Planungshoheit sieht der Senat ein Hauptanliegen der in § 36 Abs. 1 a.a.O. geschaffenen Beteiligung der Gemeinde bei der Beurteilung von neuen Bauvorhaben, denn an den ortsrechtlich im Zeitpunkt des Eingangs des Bauantrags gesicherten Planungswillen der Gemeinde wäre die Baugenehmigungsbehörde ohnehin rechtlich gebunden.

Aus alledem ergibt sich, daß die Baugenehmigungsbehörde mit der Nichtachtung der Beteiligung der Gemeinde nicht nur eine in § 36 Abs. 1 a.a.O. ihr auferlegte Verfahrenspflicht verletzt, sondern damit möglicherweise auch sachlich in das - noch offene - Planungsrecht der Gemeinde eingreift. Dieser Verstoß wiegt so schwer, daß das angefochtene Urteil mit Recht die angefochtene Baugenehmigung aufgehoben hat, ohne bereits bei dieser Gelegenheit zu prüfen, ob der Beigeladene im vorliegenden Fall das Vorhaben - sei es unter Berufung auf § 34 oder § 35 BBauG - im Endergebnis auch gegen den Willen der Gemeinde durchführen kann. Die endgültige Entscheidung hierüber ist entweder im Wege der Rechtsaufsicht gegenüber der Gemeinde im hierfür geschaffenen, der gerichtlichen Überprüfung auf Anstoß der Gemeinde unterstellten Verfahren oder im gerichtlichen Überprüfungsverfahren gegen die Ablehnung der Baugenehmigung auf Klage des Bauwerbers zu treffen.

Der Senat verkennt nicht, daß die Aufhebung der Baugenehmigung zum Zweck der Nachholung der Beteiligung der Gemeinde ohne die vorstehend erwähnte sachliche Prüfung den grundsätzlich anzuerkennenden öffentlichen Interessen an baldiger rechtskräftiger Entscheidung über das Vorhaben des Beigeladenen und dessen eigenen eindeutigen Interessen hieran zuwiderlaufen kann. Erwägungen in dieser Richtung müssen aber gegenüber dem Gebot, die Folgen des rechtswidrigen Verwaltungshandelns der Unterlassung einer gesetzlich vorgeschriebenen rechtzeitigen Beteiligung zu beseitigen, zurücktreten. An dieser Erkenntnis ändert auch die Tatsache nichts, daß es der Gemeinde gelungen ist, wenigstens im Widerspruchsverfahren vor dem Regierungspräsidenten sich Gehör zu verschaffen. Dies genügt angesichts der vorstehenden Ausführungen schon unter dem Gesichtspunkt nicht, daß die beteiligte Gemeinde nur bei Beteiligung im Baugenehmigungsverfahren von Anfang an sich rechtzeitig und gründlich darüber schlüssig werden kann, ob und mit welchen rechtlich zulässigen Mitteln sie ihre Planung nunmehr ausüben oder ergänzen will.

Das angefochtene Urteil hat schließlich auch noch folgerichtig geprüft, ob aus dem Schweigen der Gemeinde bei der Übermittlung des Baugesuchs an die Baugenehmigungsbehörde nicht ein rechtswirksamer Verzicht auf ihr Beteiligungsrecht oder eine gleichfalls rechtswirksame Erklärung ihres Einvernehmens mit dem Bauvorhaben des Beigeladenen entnommen werden könne. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob und in welchem Umfange ein Verzicht im Einzelfall - daß ein genereller Verzicht einer teilweisen Unterlassung der Ausübung der Planungshoheit nicht entnommen worden kann, ist oben ausgeführt - rechtlich möglich ist. Das Schweigen der Gemeinde bei der Übersendung des Baugesuchs kann aber - wie das angefochtene Urteil richtig ausführt - schon deshalb nicht als Verzicht oder als Einwilligungserklärung ausgelegt werden, weil die Gemeinde gegenüber der Baugenehmigungsbehörde bei den früheren, auf dasselbe Grundstück bezogenen, baurechtlich im wesentlichen übereinstimmenden Bauvorhaben des Beigeladenen eindeutig die Gründe für ihren Widerspruch der Baugenehmigungsbehörde ersichtlich gemacht hat. Schon daraus ergibt sich, daß in der schlichten Weiterleitung des neuen - dem Gegenstand nach gleichen - Baugesuchs bei gleichgebliebener Rechtslage weder Verzicht noch Einwilligung erblickt werden kann. Deshalb hat das angefochtene Urteil mit Recht die Beweisangebote der Gemeinde dahin, daß ihr Bürgermeister sofort nach Rückkehr von seiner vorübergehenden Ortsabwesenheit der Baugenehmigungsbehörde die Einwendungen der Gemeinde zur Kenntnis gebracht hat, als nicht mehr entscheidungserheblich angesehen.

Die Bestätigung des angefochtenen Urteils läßt das Recht der Kommunalaufsichtsbehörde, im Wege der Rechtsaufsicht ein rechtswidrig verweigertes Einvernehmen der Gemeinde zu ersetzen, unberührt. Ob der Kommunalaufsichtsbehörde im vorliegenden Fall ein derartiges Recht zusteht, hat das angefochtene Urteil zu Recht nicht in seine Überlegung einbezogen. Es konnte insbesondere dahingestellt lassen, ob in den Ausführungen des Regierungspräsidenten im Widerspruchsbescheid die Ausübung eines solchen Rechts enthalten sein könnte, wie die Revision annimmt. Ein solches Recht kann nach den vorstehenden Ausführungen ohne Verletzung der Beteiligungsrechte der Gemeinde erst dann ausgeübt werden, wenn die Gemeinde bereits im Beteiligungsverfahren vor der Baugenehmigungsbehörde sich eindeutig über die aus ihrer Rechtsstellung nach ihrer Auffassung sich ergebenden rechtlichen Bedenken gegen die beantragte Genehmigung geäußert und Zeit für die Nachholung ihrer Planungen gewonnen hat. Schon dieses Recht ist ihr aber vorenthalten worden. Außerdem hat das angefochtene Urteil in Auslegung des Landesrechts festgestellt, daß eine solche Entscheidung nicht im Widerspruchsverfahren gegen die Baugenehmigung erfolgen könnte, sondern ein besonderes Verfahren nach der Langesgemeindeordnung erfordert.

Die Revision war demnach als unbegründet zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, [...].