I.

Das Zweigwerk der Klägerin, ein Mühlenbetrieb mit umfangreichen Räumen zur Einlagerung von Getreide in der Nähe von K. war seit über 33 Jahren beim Bahnhof P. K. durch Privatanschlußgleis mit dem Bundesbahnnetz verbunden. Das Gleis führte über die Bundesstraße B ... und diente der Bewegung von Massengütern in Güterwagen der Bundesbahn zu bestimmten Tageszeiten. Die Gleisanlage ist im Jahre 1959 auf Veranlassung der Straßenbaubehörde in K. beseitigt worden. Seitdem werden die Güter auf Lastkraftfahrzeuge umgeladen, die das Werksgelände über dieselbe Bundesstraße erreichen.

Die Entfernung der Gleise erfolgte zum Zwecke der Erweiterung und Umgestaltung der B ... Der im Planfeststellungsverfahren nach dem Bundesfernstraßengesetz vom 6. August 1953 (BGBl. I S. 903) - FStrG - ergangene Beschluß des Landesamts für Straßenbau vom 28. September 1957 ordnete zugleich die sofortige Vollziehung der Maßnahme an.

Die Entstehung der Anschlußanlage geht auf das Jahr 1881 zurück. Die damalige Eigentümerin des Industriegeländes, die W. P. erhielten für den Bau und den Betrieb die Genehmigung der Königlichen Regierung von K. - im Einvernehmen mit dem Landesdirektor in Hessen - und für spätere Änderungen weitere Genehmigungen, u.a. die Genehmigung des Regierungspräsidenten nach dem Preußischen Gesetz über Kleinbahnen und Privatanschlußbahnen vom 28. Juli 1892 (Pr.GS S. 225) - PrKlBahnG - "vorbehaltlich der Rechte Dritter", des Preußischen Ministers für öffentliche Arbeiten mit Erlaß vom 14. März 1898, des Regierungspräsidenten vom Jahre 1913 "vorbehaltlich der Rechte Dritter und des jederzeitigen Widerrufs" und des Regierungspräsidenten vom Jahre 1923. In einem Vertrag vom 1./11. Dezember 1922 Nr. 150 wurde zwischen den Winterschen Papierfabriken und dem Bezirksverband des Regierungsbezirks K. das Recht zur Verlegung und Veränderung der Gleisanschlußanlage niedergelegt mit dem Vorbehalt der Erlaubnisentziehung, falls der Bezirksverband dies für notwendig erachten sollte. Mit Urkunde vom 4. Dezember 1926 übertrug der Regierungspräsident in Kassel die vorstehend genannten Rechte auf die Klägerin, die im gleichen Jahre das Werksgelände und die Gleisanlage in der Zwangsversteigerung erworben hatte. Ein vom Landeshauptmann in Hessen genehmigter zweiter Nachtrag zum Vertrag Nr. 150 betraf die Verpflichtung der Klägerin, dem Bezirksverband die verauslagten Kosten für Warnungstafeln zu ersetzen.

Die Klägerin widersetzt sich dem Planfeststellungsbeschluß vom 28. September 1957. Sie leitet aus der langjährigen, ungehinderten Sondernutzung der Straße ein ihr zustehendes unentziehbares Recht her. Demgegenüber verweist der Beklagte auf die ordnungsmäßige Kündigung des Vertrags Nr. 150 durch die Straßenbaubehörde mit Schreiben vom 30. Januar 1957, die durch die erhöhten Verkehrsanforderungen an die Bundesstraße B 7 bedingt sei. Der Regierungspräsident wies mit Bescheid vom 24. Oktober 1958 den Einspruch der Klägerin gegen den Planfeststellungsbeschluß vom 28. September 1957 zurück. Das Verwaltungsgericht, das die Deutsche Bundesbahn beilud, wies die Klage ab.

Auch vor dem Berufungsgericht hatte die Klägerin keinen Erfolg. In den Gründen des die Berufung zurückweisenden Urteils des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 14. November 1960 wird ausgeführt, das Kündigungsschreiben des Straßenbauamts vom 30. Januar 1957 sei kein Verwaltungsakt, sondern eine bürgerlich-rechtliche Erklärung. Die Planfeststellung stehe materiell nicht im Widerspruch zu den speziellen Bestimmungen des Preußischen Kleinbahngesetzes, das vornehmlich den Erfordernissen der Betriebssicherheit diene, also auf polizeiliche Belange abstelle. Sie regele im Sinne der Vorschriften des Bundesfernstraßengesetzes umfassend und rechtsgestaltend die öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Träger der Straßenbaulast und den durch den Plan Betroffenen. Verhältnismäßigkeit und Zweckmäßigkeit, Art und Umfang der Planung und seiner Durchführung seien in das freie Ermessen der dafür zuständigen Behörde gestellt und daher einer verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung nur insoweit zugänglich, als Willkür oder unsachgemäße Handhabung zu besorgen seien. Jedoch habe die Behörde erkennbar weder Willkür noch unsachliche Erwägungen walten, sondern das Interesse des Straßenverkehrs entscheidend sein lassen. Unter diesen Umständen müsse die Klägerin auch erhebliche wirtschaftliche Nachteile in Kauf nehmen und gegenüber den öffentlichen Belangen zurückstehen.

Von der Zulassung der Revision im angefochtenen Urteil hat nur die Klägerin Gebrauch gemacht. Sie rügt die Verletzung formellen und materiellen Rechts und macht geltend: Das Berufungsgericht habe die von der beigeladenen Bundesbahn vorgelegten Unterlagen unzureichend verwertet und daher zu Unrecht angenommen, die Kreuzungsanlage sei ohne Planfeststellung errichtet worden. Das Gericht habe das Kreuzungsgesetz vom 4. Juli 1939 (BGBl. I S. 1211) - KreuzG - nicht beachtet. Bei Fehlen einer freiwilligen Vereinbarung zwischen Straße und Schiene sei eine Anordnung zur Beseitigung der Kreuzungsanlage unentbehrlich. Zur Frage der Verkehrsdichte an der bisherigen Schienenkreuzung - und dazu, ob der fließende Verkehr durch den nunmehriger Einsatz schwerfälliger Behälterfahrzeuge stärker behindert werde als bei Benutzung des Anschlußgleises - seien keine ausreichenden tatsächlichen Feststellungen getroffen worden. Der Planfeststellungsbeschluß sei fehlerhaft, weil er eine Abwägung von öffentlichem und privatem Interesse vermissen lasse. Schon im Ansatz sei verkannt, daß die Beibehaltung des Anschlußgleises auch im öffentlichen Interesse liege. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit des Mittels sei mißachtet. Die Aufhebung des Anschlußgleises sei im vorliegenden Falle ungeeignet, dem öffentlichen Verkehrsinteresse zu dienen.

Die Klägerin beantragt

Die Beklagte bittet um Zurückweisung der Revision, weil sowohl die Planfeststellung als auch alle darauf beruhenden Verfügungen in Ordnung seien und das Berufungsgericht frei von Verfahrensfehlern entschieden habe. Darauf, ob im Rahmen des Preußischen Kleinbahngesetzes ein Plan festgestellt worden sei oder nicht, komme es nicht an. Es liege im Wesen der Planfeststellung nach dem Fernstraßengesetz, daß sie ausschließlich und umfassend die Rechtsbeziehungen der Beteiligten regele. Es habe nicht einer Anordnung nach § 3 KreuzG bedurft, einer Vorschrift, die eine zusätzliche Möglichkeit zur Beseitigung einer Kreuzungsanlage eröffne. In der Kündigung der Straßenbenutzung liege der - zulässige - Widerruf einer Sondernutzung im Sinne des Fernstraßengesetzes. Die Straßenbaubehörde habe ermessensfehlerfrei alle Ersatzlösungen erwogen und sie als ungenügend verworfen.

Der Oberbundesanwalt beschränkt sich auf den Hinweis, daß der Bezirksverband die Benutzung des Anschlußgleises auf der Leipziger Landstraße jederzeit habe aufkündigen können. Bis zum Eintritt dieser Notwendigkeit, dem 15. April 1957, sei das Vertragsverhältnis als bürgerlich-rechtliches anzunehmen.

II.

Auf die Revision muß das Berufungsurteil aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen werden.

1.

Dem Berufungsgericht ist allerdings darin zuzustimmen, daß der Aufhebung der Bahnanschlußanlage durch den angefochtenen Planfeststellungsbeschluß die Vorschriften des Preußischen Kleinbahngesetzes nicht entgegenstanden. Das Fernstraßengesetz mit seiner erschöpfenden Regelung der Planfeststellung und des Verfahrens hat schon deswegen Vorrang vor dem Preußischen Kleinbahngesetz, weil es das spätere Gesetz ist. Selbst wenn also etwa das Preußische Kleinbanngesetz eine Änderung oder Rücknahme der nach den §§ 43 ff. PrKlBahnG erteilten Betriebsgenehmigung nur unter den in jenem Gesetz selbst genannten Voraussetzungen zulassen wollte, war dadurch der Gesetzgeber des Fernstraßengesetzes nicht gehindert, Abweichendes zu bestimmen. Der Planfeststellung nach dem Fernstraßengesetz ist eine für die praktische Durchführung der mit diesem Gesetz verbundenen Zielsetzung unerläßliche Konzentrationswirkung eigen, die sich darin äußert, daß sie alle öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Träger der Straßenbaulast und den durch den Plan Betroffenen umfaßt und rechtsgestaltend neu regelt (§ 17 FStrG). Die Planfeststellung kann auch solche bestehenden Rechte aufheben, die kraft Gesetzes dem Betroffenen früher verliehen wurden. Sie dient insoweit dem Zweck, eine einheitliche Sachentscheidung über alle mit dem Straßenbau und dessen Veränderungen zusammenhängenden öffentlichen Interessen durch eine Stelle zu sichern und damit alle weiteren behördlichen Zustimmungs- und Genehmigungsverfahren wenigstens grundsätzlich überflüssig zu machen. Die Planfeststellung regelt daher einheitlich und umfassend alle öffentlich-rechtlichen Beziehungen, wobei anzumerken ist, daß es letztlich nicht die Planfeststellung selbst ist, die die einheitliche Sachentscheidung sichert und alle weiteren behördlichen Verfahren überflüssig macht, sondern bereits die grundgesetzliche Kompetenzverteilung, aus der das Fernstraßengesetz lediglich die entsprechenden Folgerungen zieht (vgl. das in anderem Zusammenhang ergangene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Juli 1956 - BVerwG I C 223.54 - [DÖV 1956, S. 729]).

2.

Zutreffend hat das Berufungsgericht auch davon abgesehen, bei der Anordnung der Beseitigung des Anschlußgleises im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens nach § 17 FStrG das Gesetz über Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen vom 4. Juli 1939 (RGBl. I S. 1211) - inzwischen ersetzt durch das Eisenbahnkreuzungsgesetz vom 14. August 1963 (BGBl. I S. 681) - zu berücksichtigen. Die Revision meint, daß dem Planfeststellungsverfahren nach § 17 FStrG eine Anordnung gemäß §§ 3, 4 KreuzG hätte vorausgehen müssen, weil eine freiwillige Vereinbarung zwischen der Klägerin als Eisenbahnunternehmerin und dem Land Hessen als dem Vertreter des Trägers der Straßenbaulast über die Änderung der Kreuzung nicht getroffen worden sei. Dem kann nicht gefolgt werden. Dabei mag für den vorliegenden Rechtsstreit dahingestellt bleiben, ob bei Auswirkungen eines Planfeststellungsverfahrens nach § 17 FStrG auf eine Kreuzung im Sinne des Kreuzungsgesetzes im Regelfall auch das Verfahren nach diesem Gesetz durchgeführt werden muß. Denn ein solcher Regelfall liegt hier nicht vor.

a)

Die Besonderheit des Falles ist darin zu sehen, daß der Klägerin nur eine jederzeit widerrufliche Sondernutzung am Straßenland für das Anschlußgleis gewährt worden ist; dies schließt zumindest hier eine Anwendung des Kreuzungsgesetzes aus. Denn das Kreuzungsgesetz ging, wie seine Regelungen zeigen und auch die allgemeine Begründung zu diesem Gesetz ausdrücklich hervorhob, von der Gleichwertigkeit der Verkehrswege aus, um von dieser Voraussetzung der Gleichwertigkeit aus einen Ausgleich zwischen dem Eisenbahnunternehmer und dem Träger der Straßenbaulast herbeizuführen. Setzt das Kreuzungsgesetz diese Gleichwertigkeit voraus, dann kann es nach seinem Sinn und Zweck nicht Anwendung finden, wenn diese Gleichwertigkeit - wie hier auf Grund der der Klägerin nur widerruflich eingeräumten Position - gerade nicht gegeben ist. Das Kreuzungsgesetz, dessen erklärtes Ziel es war, die Änderung und Beseitigung schienengleicher Kreuzungen zu erleichtern, und zwar grundsätzlich zu Lasten des Eisenbahnunternehmers (vgl. Koch in AöR 78, 63 ff.), gibt keinen Anhaltspunkt dafür, daß es die Möglichkeiten eingeengt hätte, die sich für die Beseitigung einer Kreuzung aus der Widerruflichkeit der einem Eisenbahnunternehmen eingeräumten Position ergeben. Es ist auch kein Grund ersichtlich, warum es dies, zumal angesichts seiner Grundkonzeption, hätte tun sollen. Daran hat auch das Eisenbahnkreuzungsgesetz 1963 jedenfalls grundsätzlich nichts geändert, abgesehen davon, daß dieses Gesetz ohnehin nach seinem Geltungswillen auf eine Planfeststellung, die - wie hier - lange vor seinem Inkrafttreten vorgenommen worden ist, keine Anwendung finden kann.

b)

Daß der Klägerin nur eine jederzeit widerrufliche Sondernutzung am Straßenland für das Anschlußgleis gewährt worden ist, folgt für die öffentlich-rechtliche Seite der Sondernutzung insbesondere aus der der Rechtsvorgängerin der Klägerin erteilten Genehmigung des Regierungspräsidenten in Kassel vom 29. April 1913, die "vorbehaltlich ... des jederzeitigen Widerrufs" ergangen ist, weiter aus der ebenfalls der Rechtsvorgängerin der Klägerin erteilten Genehmigung vom 30. Juli 1923, die auf die Genehmigung vom 29. April 1913 verwies, und aus dem Schreiben des Regierungspräsidenten in Kassel vom 4. Dezember 1926 an die Klägerin, durch das u.a. die genannten Genehmigungen auf die Klägerin übertragen worden sind. Für die privatrechtliche Gestattung der Benutzung des Straßenlandes durch die Klägerin ergibt sich die jederzeitige Kündbarkeit aus dem Vertrag Nr. 150 vom 1./11. Dezember 1922, und zwar einmal aus § 2, demzufolge die Rechtsvorgängerin der Klägerin "durch die Erlaubnis zum Einbau der Bahnanlagen in die Landstraße keinerlei dingliches Recht" erlangen sollte, zum anderen aus § 2, der die Entziehung der Erlaubnis und die Entfernung der Bahnanlagen u.a. für den Fall vorsah, daß "von dem Bezirksverband die Entfernung der Bahnanlage für notwendig erachtet werden sollte". Selbst wenn - wie die Klägerin im Gegensatz zur Auffassung des Berufungsgerichts meint - für das Anschlußgleis eine Planfeststellung nach dem Preußischen Kleinbahngesetz vorgenommen worden sein sollte, würde dies nichts daran ändern, daß ihre Rechtsposition nur auf einer jederzeit widerrufbaren Genehmigung und einem jederzeit kündbaren Vertragsverhältnis beruhte. Diese Position der Klägerin ist mit dem Inkrafttreten des Bundesfernstraßengesetzes nach dessen § 24 Abs. 12 auch hinsichtlich ihrer bürgerlich-rechtlichen Ausgestaltung auf das neue Recht übergeleitet und damit auch insoweit in ein einheitliches öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis umgewandelt worden, da die Sondernutzung nach dem eben Gesagten jederzeit, also bereits unmittelbar nach dem Inkrafttreten des Bundesfernstraßengesetzes kündbar war. Damit fand § 8 FStrG Anwendung mit der Felge, daß die Sondernutzung der Klägerin - wie auch schon vorher - dem jederzeitigen Widerruf unterlag; ein unwiderrufliches Nutzungsrecht, das nach § 8 Abs. 9 FStrG nur durch Enteignung hätte aufgehoben werden und immerhin zur Gleichwertigkeit der beiden hier in Frage stehenden Verkehrswege hätte führen können, lag mithin nicht vor.

3.

Der Rüge der Klägerin, das Berufungsgericht habe übersehen, daß der Landesbevollmächtigte für die Bahnaufsicht in das Planfeststellungsverfahren nicht eingeschaltet worden sei, kann nicht nachgegangen werden. Die Frage seiner Einschaltung beurteilt sich nicht nach Bundesrecht, sondern nach dem Verwaltungsabkommen über die eisenbahntechnische Aufsicht zwischen dem Land Hessen und der Deutschen Bundesbahn vom 19. August/14. September 1953: sie ist damit der Nachprüfung durch das Revisionsgericht entzogen.

4.

Mit Recht rügt jedoch die Klägerin, daß das Berufungsgericht die Frage der objektiven Eignung der angefochtenen Verfügungen für das von ihnen angestrebte Ziel, die Verkehrsverhältnisse auf der Bundesstraße 7 zu verbessern und eine Gefahrenminderung durch die Beseitigung des Gleisanschlusses zu erreichen, nicht geprüft hat. Wie jedes Verwaltungshandeln ein öffentliches Interesse voraussetzt, so kann auch eine widerrufliche Erlaubnis nur aus Gründen des öffentlichen Interesses widerrufen werden. Als solches Öffentliches Interesse ist zwar die Beseitigung von Gefahrenpunkten anzusehen. Ein öffentliches Interesse kann jedoch nicht anerkannt werden, wenn eine Maßnahme objektiv nicht geeignet ist, das angestrebte Ziel zu erreichen, oder gar - was, hier immerhin im Bereich des Möglichen liegt - statt zu einer Verbesserung der Verkehreverhältnisse zu ihrer Verschlechterung führt. Es ist nicht auszuschließen, daß die Beseitigung des Anschlußgleises, wie die Klägerin behauptet, ein objektiv ungeeignetes Kittel zur Hebung der Verkehrssicherheit ist. Durch die Entfernung des Anschlußgleises, so trägt die Klägerin vor, habe sich die Verkehrssituation auf der Bundesstraße 7 an der streitigen Stelle keineswegs verbessert. Sie konkretisiert ihre Rüge dahin, daß bisher nur zwei bis drei Güterwagen täglich die Straße kreuzten, während nunmehr die Bahnzustellung für den Betrieb der Klägerin vom Bahnhof Bettenhausen mit den im Verkehr sehr schwerfälligen Straßenrollern bzw. mit zahlreichen Behälterzustellfahrzeugen vom Bahnhof Papierfabrik erfolgen müsse. Diese Fahrzeuge bewegten sich erfahrungsgemäß relativ langsam und bildeten infolge ihrer Größe ein echtes Verkehrshindernis. Diese Fahrzeuge gliederten sich nicht organisch in den Verkehrsstrom ein, sondern lösten sich aus ihm heraus und überquerten die Gegenfahrbahn, um auf das Fabrikgelände hin und zurück zu gelangen. In dieser Zeit komme der Verkehr auf beiden Fahrbahnen praktisch zum Erliegen.

Ob eine Ortsbesichtigung zur eingehenden Prüfung der jetzigen Verkehrssituation ausreichend erscheint, muß bezweifelt werden. Vielmehr wird das Gutachten eines Verkehrssachverständigen herbeizuführen sein, um Klarheit über die tatsächlichen Verhältnisse zu schaffen, nachdem die Gleisanlage beseitigt worden ist. Hierbei wird davon auszugehen sein, daß der Klägerin, solange sie das Zweigwerk an der betreffenden Örtlichkeit aufrechterhält, die Benutzung der Bundesstraße 7 zur An- und Abfuhr der Massengüter nicht vorenthalten werden kann, sofern - was auch der Prüfung bedürfen wird - eine solche Straßenbenutzung, die möglicherweise mit Fahrzeugen erfolgt, deren Gesamtgewicht oder Abmessungen ungewöhnlich groß sind, noch im Rahmen des Gemeingebrauchs liegt (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 2 Straßenverkehrsordnung).

Sollte sich herausstellen, daß die Entfernung der Gleisanlage keine geeignete Maßnahme war, so wird der Verwaltungsgerichtshof auch die mit der angefochtenen Verfügung des Hessischen Straßenbauamts in Kassel vom 30. Januar 1957 ausgesprochene "Kündigung" aufzuheben haben. Da nach dem oben zu 2 b) Gesagten auf Grund des § 24 Abs. 12 FStrG die Sondernutzung nur noch der öffentlich-rechtlichen Regelung des § 8 FStrG unterlag, stellte sich das irrig als "Kündigung" formulierte Schreiben als öffentlich-rechtlicher Widerruf der Sondernutzung dar und unterlag daher der Anfechtung im Verwaltungsrechtsweg. Eine Abweisung der Klage als unzulässig kommt mithin auch insoweit nicht in Betracht.

5.

Sollte sich auf Grund der vom Berufungsgericht vorzunehmenden weiterer, Sachaufklärung ergeben, daß die angefochtenen Verfügungen zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse geeignet waren - und sei es auch nur geringfügig -, so wäre die Rüge der Klägerin, die Verfügungen verstießen gegen den auf Bundesverfassungsrecht beruhenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, nicht gerechtfertigt. Dieser Grundsatz besagt, daß die Verwaltung in Rechte einzelner nur dann und nur insoweit eingreifen darf, als das Opfer des einzelnen und der Gewinn für die Allgemeinheit nicht außer Verhältnis zueinander stehen dürfen. Bei der damit gebotenen Abwägung zwischen den Vorteilen einer Verwaltungsmaßnahme für das öffentliche Wohl und den damit für den Betroffenen verbunden Nachteilen ist die Art der Rechtsposition des Betroffenen in Rechnung zu stellen. Die Rechtsstellung, auf die sich die Klägerin berufen kann, besteht hinsichtlich des Anschlußgleises nach dem oben zu 2) Gesagten lediglich in einer jederzeit widerruflichen Sondernutzungserlaubnis, also in einer Position die auf Grund des Widerrufsvorbehalts ihrer Natur nach schwach ist. Das öffentliche Interesse, das das beklagte Land geltend macht, liegt in dem legitimen Verwaltungszweck, die Bundesstraße auf Grund des gestiegenen Verkehrs und der damit notwendig verbundenen erhöhten Gefahren möglichst verkehrssicher auszubauen und Gefahrenpunkte zu beseitigen. Daß die Beseitigung einer schienengleichen Kreuzung auf einer Bundesstraße - als solche betrachtet - diesem öffentlichen Interesse dient, kann keinem Zweifeln unterliegen. Der erkennende Senat hat auch keine Bedenken, die Vorteile für die öffentliche Verkehrssicherheit angesichts der Tatsache, daß die Klägerin niemals mehr hatte als eine jederzeit widerrufliche Sondernutzung mit der sich daraus ergebenden Schwäche und Unsicherheit ihrer Rechtsposition, höher zu bewerten als die Nachteile, die sich aus der Beseitigung des Anschlußgleises für die Klägerin wegen der Notwendigkeit einer Betriebsumstellung und der damit verbundenen hohen Kosten ergeben. Bei dieser Abwägung muß zugunsten des beklagten Landes auch berücksichtigt werden, daß die angefochtenen Verfügungen darauf zielten, den Straßenraum gewidmet sind: dem möglichst gefahrenfreien Straßenverkehr. Dieses Ziel war und ist - die Geeignetheit der Maßnahme unterstellt - in anderer Weise als durch Beseitigung des Anschlußgleises nicht zu erreichen.