I.

Der Kläger stellte bei der Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Schriften den Antrag, die sexualhygienische Aufklärungsschrift ... von Dr. ... gemäß § 1 des Gesetzes über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften in die Liste der jugendgefährdenden Schriften aufzunehmen. Diese Druckschrift wird vom Beigeladenen verlegt. Die Bundesprüfstelle lehnte den Antrag mit der Begründung ab, daß nach Ansicht der Mehrheit des entscheidenden Gremiums die Druckschrift nicht als jugendgefährdend anzusehen sei.

Das Verwaltungsgericht Köln hat auf die vom Kläger erhobene Klage die Entscheidung der Bundesprüfstelle aufgehoben und diese angewiesen, die Schrift in die Liste der jugendgefährdenden Schriften aufzunehmen.

Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat die Berufung des Beigeladenen zurückgewiesen.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision rügt der Beigeladene die Verletzung materiellen Rechts.

Der Beigeladene beantragt,

Der Kläger beantragt,

Die Beklagte hat sich im Revisionsverfahren nicht geäußert.

Der Oberbundesanwalt, der sich am Verfahren beteiligt, hält die Ausführungen im Urteil des Berufungsgerichts im wesentlichen für zutreffend.

II.

Die Revision des Beigeladenen hatte Erfolg.

Die Klage ist unzulässig. Die in § 11 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften in der Fassung vom 29. April 1961 (BGBl. I S. 497) - GjS - in Verbindung mit § 2 der Verordnung zur Durchführung des Gesetzes über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften vom 4. März 1954 in der Fassung vom 23. August 1962 (BGBl. I S. 597) - DVOGjS - genannten obersten Jugendbehörden der Länder und der Bundesminister des Innern sind zwar berechtigt, bei der Bundesprüfstelle einen Antrag auf Aufnahme einer Druckschrift in die Liste der jugendgefährdenden Schriften zu stellen. Diese Behörden sind jedoch nicht befugt, im verwaltungsgerichtlichen Verfahren Klage gegen eine ordnungsgemäß ergangene Entscheidung der Bundesprüfstelle zu erheben, durch welche die Anordnung der Aufnahme einer Druckschrift in die Liste abgelehnt worden ist.

Das Bundesverwaltungsgericht hat zu der Frage einer Klagebefugnis der nach den Vorschriften des Gesetzes über die. Verbreitung jugendgefährdender Schriften und seiner Durchführungsverordnung antragsberechtigten Behörden noch nicht Stellung genommen. Eine derartige Klagebefugnis wird in der Rechtsprechung vom Oberverwaltungsgericht Münster (Bescheid vom 18. November 1958 [AS Bd. 14 S. 185 ff. = NJW 1959 S. 1890 ff. [OVG Nordrhein-Westfalen 18.11.1958 - VII A 900/57][OVG Nordrhein-Westfalen 18.11.1958 - VII A 900/57]]) und im Schrifttum von Potrykus (Gesetz über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften, Kommentar, 2. Auflage 1963, Bem. 5 b zu § 20), Schilling (Schund- und Schmutzgesetz, Handbuch und Kommentar zum GjS, 2. Auflage 1954, Nr. 201 b, c) und Riedel (Gesetz über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften, Kommentar, 1953, S. 155) bejaht. Den gegenteiligen Standpunkt vertreten Becker-Seidel (Gesetz über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften, Kommentar, 1953, Bem. 5 zu § 20) und Maetzel (in MDR 1955 S. 262 [264]).

Die Entscheidungen der Bundesprüfstelle, und zwar sowohl die Anordnung der Aufnahme einer Druckschrift in die Liste der jugendgefährdenden Schriften als auch die Ablehnung der Indizierung, sind Verwaltungsakte. Demnach ist die vorliegende Klage gegen die Ablehnung der beantragten Aufnahme der Schrift in die Liste als Verpflichtungsklage anzusehen. Denn der Kläger begehrt zugleich mit der Aufhebung der ablehnenden Entscheidung die Verpflichtung der Bundesprüfstelle zur Indizierung der Schrift.

Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist eine Verpflichtungsklage, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, nur zulässig, wenn der. Kläger geltend macht, durch die Ablehnung des beantragten Verwaltungsakts in seinen Rechten verletzt zu sein. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.

Die Vorschrift des § 42 Abs. 2 VwGO bedeutet in erster Linie eine Konkretisierung der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG und dient dazu, die Popularklage auszuschließen. Das Interesse des antragstellenden Klägers und der übrigen antragsberechtigten Behörden an der Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen über den literarischen Jugendschutz ist kein Individualinteresse im Sinne eines positiven subjektiven öffentlichen Rechts. Es ist vielmehr, identisch mit dem Interesse der Allgemeinheit an der Wahrung dieser gesetzlichen Bestimmung. Die Klage ist also ihrem Wesen nach eine Popularklage.

Der Gesetzgeber hat durch die Vorschriften des Gesetzes über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften auch keine über, die Regel des § 42 Abs. 2 VwGO hinausgehende erweiterte Klagebefugnis im Sinne des in dieser Vorschrift enthaltenen Vorbehalts ("Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist ...") eingeführt.

Dies gilt zunächst für § 20 GjS. Diese Bestimmung besagt lediglich, daß ein Vorverfahren nicht stattfindet, daß die verwaltungsgerichtliche Klage keine aufschiebende Wirkung hat und daß sie gegen den Bund, vertreten durch die Bundesprüfstelle, zu richten ist. Ihr kann also nichts darüber entnommen werden, ob neben der Zulässigkeit der Anfechtungsklage der von der Aufnahme einer Schrift in die Liste betroffenen Personen auch die Zulässigkeit einer Klage einer antragsberechtigten Behörde für den Fall vorausgesetzt wird, daß die Bundesprüfstelle die Indizierung einer Schrift abgelehnt hat.

Entgegen der vom Oberverwaltungsgericht Münster (a.a.O.) vertretenen Meinung spricht für die Klagebefugnis des Klägers und derübrigen in Betracht kommenden Behörden auch nicht die frühere Fassung des § 20 Satz 1 GjS. In dieser war ausdrücklich bestimmt, daß gegen die Entscheidung der Bundesprüfstelle "... die Anfechtungsklage im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zulässig" ist. Die Klage der antragsberechtigten Behörden wäre aber keine Anfechtungsklage, sondern eine Verpflichtungsklage. Aus den Gesetzgebungsmaterialien geht außerdem hervor, daß die frühere Fassung des § 20 GjS ihrerseits insoweit nur eine redaktionelle Änderung des ursprünglichen § 21 der Regierungsvorlage war. Diese Vorschrift aber lautete:

"Wer durch eine Entscheidung der Bundesprüfstelle in seinen Rechten beeinträchtigt wird, kann durch Klage vor dem Bundesverwaltungsgericht ... die Anordnung der Aufnahme in die Liste anfechten."

In der Begründung der Regierungsvorlage heißt es hierzu, daß die Bestimmung wegen Art. 19 Abs. 4 GG erforderlich sei (vgl. RegEntw. BTDrucks. 1. WP Nr. 1101 zu§ 21). Die späteren Änderungen der Vorschriften über das Verfahren betrafen nur die Abschaffung des zunächst vorgesehenen Instanzenzuges von Landesprüfstellen zur Bundesprüfstelle (vgl. RegEntw. a.a.O. §§ 8 Abs. 1, 9 Abs. 2, 15; Ausschußfassung vgl. BTDrucks. 1. WP Nr. 3666) und der ursprünglich vorgeschlagenen erstinstanzlichen Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts, nachdem der Bundesrat hiergegen den Vermittlungsausschuß angerufen hatte (vgl. Ausschußfassungen des Vermittlungsausschusses BTDrucks. 1. WP Nr. 4158 und Nr. 4329). Die Neufassung, des § 20 GjS in der jetzt geltenden Fassung bedeutet somit nur eine Anpassung an die inzwischen geschaffene Verwaltungsgerichtsordnung. Sie sollte zum Ausdruck bringen, daß sich die Befugnis zur Klageerhebung nunmehr aus § 42 Abs. 2 VwGO ergibt.

Eine über die Regel des § 42 Abs. 2 VwGO hinaus erweiterte Klagebefugnis ergibt sich weiterhin auch nicht aus dem in § 11 Abs. 2 Satz 2 GjS in Verbindung mit§ 2 DVOGjS vorgesehenen Antragsrecht der dort genannten Behörden und nicht aus ihrer Beteiligung am Verfahren vor der Bundesprüfstelle (vgl. auch § 14 Abs. 1 Nr. 1, 2, 4 GjS). Denn es gibt keinen allgemeinen Rechtssatz, wonach die Beteiligung einer Behörde (oder einer juristischen Person des öffentlichen Rechts), an dem Verwaltungsverfahren vor einer anderen Behörde jene zur Erhebung der verwaltungsgerichtlichen. Klage berechtigt, wenn die Entscheidung nicht in ihrem Sinne ausfällt. Vielmehr hat der Gesetzgeber in den Gesetzen, in denen er den beteiligten Behörden (oder juristischen Personen des öffentlichen Rechts) eine über die Regel des § 42 Abs. 2 VwGO hinausgehende Klagebefugnis einräumen wollte, dies ausdrücklich angeordnet (vgl. z.B. § 338 des Lastenausgleichsgesetzes, §§ 22, 43 des Kriegsgefangenenentschädigungsgesetzes, § 35 Abs. 2 des Wehrpflichtgesetzes, § 26 Abs. 1 Satz 2 des Schwerbeschädigtengesetzes, § 8 Abs. 3 der Handwerksordnung). In diesem Sinne hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 23. Januar 1958 - BVerwG I C 89.57 - (DVBl. 1958 S. 391 [392]) die in der früheren Rechtsanwaltsordnung eines Landes vorgesehene Anhörung der Rechtsanwaltskammer vor der Zulassung eines Anwalts nicht als ausreichend für die Annahme einer Befugnis der Rechtsanwaltskammer zur Erhebung der Klage gegen die entgegen ihrem Gutachten erfolgte Zulassung angesehen. Hierzu steht die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Personenbeförderungsrecht nicht im Widerspruch. Nach dieser Rechtsprechung ist zwar einem am Verfahren über die Erteilung einer Genehmigung zum Omnibuslinienverkehr beteiligten, bereits zum Omnibuslinienverkehr zugelassenen Unternehmer eine Klagebefugnis eingeräumt, worden, obwohl die zugrunde liegenden Vorschriften der früheren Verordnung zur Durchführung des Gesetzes über die Beförderung von Personen zu Lande keine derartige Klagebefugnis vorsahen. In den einschlägigen Entscheidungen ist jedoch dargelegt, daß ein solcher Unternehmer durch die Neuzulassung in einer "schutzwürdigen Rechtsposition" im Sinne des § 15 Abs. 1 des früheren Verwaltungsgerichtsgesetzes für Rheinland-Pfalz "betroffen" sei (BVerwGE 9, 340[BVerwG 20.11.1959 - VII C 12/59] [342]) oder im Sinne des § 35 Abs. 1 des früheren bayerischen Verwaltungsgerichtsgesetzes "in seinen Rechten verletzt" sein könne (BVerwGE 2, 141[BVerwG 02.06.1955 - BVerwG I C 102.53] [142]; zur Klagebefugnis der beteiligten Unternehmer nach dem jetzt geltenden Personenbeförderungsgesetz vgl. BVerwGE 16, 187 ff.[BVerwG 28.06.1963 - VII C 139/61]). Es handelt sich hierbei also nicht um die Frage der gesetzlich erweiterten Klagebefugnis für am Verfahren beteiligte Behörden (oder juristische Personen des öffentlichen Rechts).

Neben dem Fehlen einer eindeutigen gesetzlichen Einräumung einer Klagebefugnis für die am Verfahren beteiligten Behörden spricht auch der Sinnzusammenhang der gesetzlichen Vorschriften über das Verfahren der Bundesprüfstelle gegen, die Annahme Deiner über die Regel des§ 42 Abs. 2 VwGO hinausgehenden Klagebefugnis.

Nach § 9 Abs. 1, 2 GjS besteht die Bundesprüfstelle neben dem Vorsitzenden aus Länderbeisitzern und Beisitzern aus den Kreisen der Kunst, der Literatur, des Buchhandels, der Verlegerschaft, der Jugendverbände, der Jugendwohlfahrt, der Lehrerschaft sowie der Kirchen und Religionsgemeinschaften. Nach § 10 GjS sind die Mitglieder der Bundesprüfstelle nicht an Weisungen gebunden. Aus diesen beiden Vorschriften ist ersichtlich, daß der Gesetzgeber ein Gremium von Sachverständigen schaffen wollte, das ihm geeigneter als andere Behörden dafür erschien, das Interesse an einem wirksamen literarischen Jugendschutz mit den in Art. 5 GG enthaltenen Grundrechten der freien Meinungsäußerung, der Pressefreiheit, sowie der Freiheit der Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre abzuwägen. Die Annahme einer Klagebefugnis der am Verfahren vor der Bundesprüfstelle beteiligten Behörden würde diesem gesetzgeberischen Grundgedanken widersprechen. Denn entgegen dem Sinn der in § 10 GjS angeordneten Weisungsfreiheit würde dann eine Kontrolle des Bundesinnenministers oder - wie hier - eines Landesministers über die nicht ihrer Auffassung entsprechenden Entscheidungen der Bundesprüfstelle - wenn auch unter Einschaltung der Verwaltungsgerichtsbarkeit - ausgeübt werden. Auch das in § 13 GjS vorgeschriebene Erfordernis einer Mehrheit von zwei Dritteln, mindestens aber von sieben der an der Entscheidung mitwirkenden Mitglieder der Bundesprüfstelle für die Anordnung der Aufnahme einer Schrift in die Liste der jugendgefährdenden Schriften spricht gegen eine Klagebefugnis der antragsberechtigten Behörden im Falle der Ablehnung der Indizierung. Hierin kommt die gesetzgeberische Absicht zum Ausdruck, daß es mit der Nichterreichung der für die Indizierung notwendigen Mehrheit endgültig sein Bewenden haben soll. Dies wird durch die Gesetzgebungsmaterialien bestätigt. Das Erfordernis einer Zwei-Drittel-Mehrheit für die Aufnahme in die Liste ist in der Regierungsvorlage wie folgt begründet worden (vgl. BTDrucks. 1. WP Nr. 1101 S. 14):

"Zweifel, die sich in einer nur einfachen Mehrheit ausdrücken, sollten aus rechtsstaatlichen Gründen den Betroffenen zugute kommen."

Das mit dieser Begründung von der Bundesregierung vorgeschlagene Erfordernis einer Zwei-Drittel-Mehrheit ist im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens zur früheren Fassung (vom 9. Juni 1953 [BGBl. I S. 377]) und zur Neufassung des Gesetzes nicht in Zweifel gezogen worden. Bei einer Klagebefugnis der beteiligten Behörden könnte entgegen dem Sinn des Erfordernisses einer qualifizierten Mehrheit die bei der Abstimmung unterlegene Meinung zuungunsten des Betroffenen möglicherweise im verwaltungsgerichtlichen Verfahren durchgesetzt werden.

Aus den Besonderheiten der Errichtung einer zentralen Bundesprüfstelle ergibt sich auch der alleinige Zweck des in§ 11 Abs. 2 GjS in Verbindung mit § 2 DVOGjS festgelegten Antragsrechts. Dieser besteht darin, vor allem aus Zweckmäßigkeitserwägungen nicht die Bundesprüfstelle selbst, sondern bestimmte andere bereits bestehende Behörden, wie den Bundesminister des Innern und die obersten Landes Jugendbehörden, mit der zur Erfassung des jugendgefährdenden Schrifttums notwendigen umfangreichen Ermittlungstätigkeit zu betrauen.

Nach alledem mußte die Klage als unzulässig abgewiesen werden. Es kann dahingestellt bleiben, ob im Einzelfall eine Klagebefugnis der am Verwaltungsverfahren beteiligten Behörde dann zu bejahen ist, wenn die Bundesprüfstelle auf einen gestellten Antrag hin überhaupt nicht tätig wird oder wenn sie bei ihrer Entscheidung die Verfahrensvorschriften des Gesetzes nicht beachtet. Im vorliegenden Falle ist der Antrag des Klägers jedoch sachlich unter Beachtung der Verfahrensvorschriften von der Bundesprüfstelle beschieden worden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.