I.

Die Beteiligten streiten um die Herabsetzung einer Schadensfeststellung.

Der am 27. März 1880 geborene Kläger ist Vertriebener aus Sacrau, Kreis Oels in Schlesien. Auf seinen Antrag stellte das Feststellungsamt der Beklagten zu seinen Grünsten einen Vertreibungsschaden an Anteilsrechten an der Brauerei Sacrau GmbH fest. In dem Bescheid vom 31. Oktober 1958 bewertete es den Schaden an den Anteilsrechten mit 192 RM je 100 RM Stammkapital. Es nahm ferner zugunsten des Klägers einen Paketzuschlag von 10 % an. In dem Bescheid verneinte es außerdem die Anwendbarkeit des § 21 FG. Diesen Bescheid änderte das Feststellungsamt auf die Einwendungen des Klägers mit Bescheid vom 28. November 1958 in einen Teilbescheid ab, ohne jedoch den Inhalt zu ändern. Mit Schreiben vom 8. April 1964 teilte die Beklagte dem Kläger mit, sie beabsichtige, den Teilbescheid erneut zu ändern. Sie machte darauf aufmerksam, sie habe bereits mit Schreiben vom 14. November 1962 auf die gesetzliche Regelung hingewiesen, daß erhalten gebliebene bzw. absetzbare Werte schadensmindernd zu berücksichtigen seien. Wie bekannt, seien 511.780 RM an Wertpapieren im Schadenszeitpunkt, hauptsächlich Reichsschutzanweisungen zu berücksichtigen, so daß sich auf Grund der Währungsreform ein absetzbarer Wert von 10: 1 = 51.178 DM ergebe. Das bedeute, daß von dem festgestellten Anteilswert von 192 RM 7,31 RM je Anteil abgesetzt werden müßten, so daß für den Anteil nur ein Wert von 184,69 RM festzustellen sei. Da die früheren Bescheide insoweit rechtswidrig seien, beabsichtige sie, diese entsprechend zu ändern. Auf die Gegenvorstellungen des Klägers erklärte sie mit Schreiben vom 18. August 1964, die Bestimmungen seien eindeutig. Sie sei an eine entsprechende Weisung des Präsidenten des Bundesausgleichsamtes gebunden.

Am 1. September 1964 hat der Kläger Klage erhoben und beantragt,

Er hat dazu ausgeführt, der Teilbescheid sei unanfechtbar und ohne Vorbehalt. Aufhebungs- oder Rücknahmegründe gebe es nicht. Die GmbH habe am Bewertungsstichtag keine Reichsschutzanweisungen in ihrem Vermögen gehabt. Der Präsident des Bundesausgleichsamtes habe früher die dem Bescheid zugrunde liegende Ansicht geteilt. Im Rundschreiben vom 21. März 1962 habe er seine Ansicht geändert. Die Beklagte habe eingeräumt, die Absetzung sei zweifelhaft. Sie habe darüber eine Stellungnahme des Bundesausgleichsamtes einholen wollen. Er bezweifle, ob das geschehen sei. Aus dem Sammelrundschreiben des Präsidenten des Bundesausgleichsamtes ergebe sich, daß die Beklagte zum Handeln nicht verpflichtet sei.

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 20. Januar 1965 festgestellt, daß die Beklagte nicht berechtigt ist, ihren Teilbescheid vom 31. Oktober/28. November 1958 dahin zu ändern, daß von dem festgestellten gemeinen Wert der Anteilsrechte der Brauerei Sacrau GmbH von 192 RM je 100 RM Nennbetrag 7,31 RM je 100 RM abgesetzt werden. Es hat die Feststellungsklage als zulässig angesehen und dazu gemeint, es handle sich um eine vorbeugende Feststellungsklage. Sie betreffe ein Rechtsverhältnis, das durch die Bescheide vom 31. Oktober/28. November 1958 begründet worden sei. Dieses Rechtsverhältnis sei gegenwärtig. Der Kläger habe ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens dieses Rechtsverhältnisses, weil die Beklagte sich berühme, den Teilbescheid vom 31. Oktober/28. November 1958 zum Nachteil des Klägers abändern zu dürfen. Dadurch entstehe die Besorgnis, daß die Rechte des Klägers gefährdet würden. Dem Bürger sei nicht zuzumuten, den nachteiligen Akt der Behörde abzuwarten. Artikel 19 Abs. 4 GG habe den Bürger nicht erst dann schützen wollen, wenn die öffentliche Gewalt in seine Rechtsstellung eingegriffen habe. Die Beklagte habe im Jahre 1962 in Aussicht gestellt, aber erst im April 1964 wiederholt, sie wolle einen dem Kläger nachteiligen Bescheid erlassen. Der Kläger habe daher nicht annehmen können, daß dieser Bescheid in Kürze ergehe. Die Beklagte werde sich an das Feststellungsurteil halten. Der Kläger habe weder zur Zeit der Erhebung der Feststellungsklage noch davor eine Gestaltungs- oder Leistungsklage erheben können. Zur Sache hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, man könne einen Bescheid aufheben oder ändern, wenn er rechtswidrig sei. Der Bescheid vom 31. Oktober/28. November 1958 sei dann rechtswidrig, wenn die nach dem 1. Januar 1940 erworbenen Reichsschutzanweisungen von dem Wert der Anteile an der GmbH abgesetzt werden müßten. Das sei jedoch nicht der Fall.

Die Beteiligte hat die zugelassene Revision eingelegt mit dem Antrag,

Sie hat die Revision damit begründet, die Feststellungsklage sei unzulässig. Sie werde den Besonderheiten des Lastenausgleichs nicht gerecht. Der Lastenausgleich sei durch ein Stufenverfahren gekennzeichnet. Der Feststellungsbescheid, um dessen Änderung hier gestritten werde, habe untergeordnete Bedeutung. Er begründe keine Rechte des Begünstigten. Der Kläger habe kein Interesse an alsbaldiger Feststellung. Die Beklagte habe den Kläger nur anhören wollen. Er habe den Erlaß eines Zuerkennungsbescheides erstreiten können; in diesem Verfahren habe er dann alle Einwendungen vorbringen können. Er habe ferner gegen einen Änderungsbescheid vorgehen können. Durch ein Feststellungsurteil werde die Behörde gehindert, den Verwaltungsakt zu ändern. Das Vorverfahren mit der Möglichkeit einer reformatio in peius durch die Beschwerdebehörde entfalle. Dadurch würden die Lastenausgleichsbewerber unterschiedlich behandelt.

Sie hat zur Sache ausgeführt, der Abzug der Reichsschutzanweisungen sei nach § 2 Abs. 2 und 3 der 8. FeststellungsDV gerechtfertigt.

Der Kläger beantragt,

Er führt dazu aus, Feststellungsbescheid und Zuerkennungsbescheid seien gleichwertig, wie sich aus § 235 LAG ergebe. Durch den ergangenen Feststellungsbescheid sei der Anspruch des Klägers auf Lastenausgleich dem Grunde nach festgestellt. Die Beklagte wolle in diesen Anspruch durch Änderung seiner Grundlagen eingreifen. Sie habe ihm dauernd damit gedroht. Sie habe sich verpflichtet, vor rechtskräftiger Entscheidung über die Feststellungsklage keinen neuen Bescheid zu erlassen. Sein Interesse an der Feststellung ergebe sich aus seinem hohen Lebensalter und der Mehrstufigkeit des Verfahrens. Sein wirtschaftliches Interesse sei ein berechtigtes Interesse. Zur Sache meint der Kläger, § 2 Abs. 2 und 3 der 8. FeststellungsDV seien hier nicht anzuwenden. Die Reichsschutzanweisungen seien unberücksichtigt zu lassen, da sie am Bewertungsstichtag nicht zum Betriebsvermögen gehört hätten.

Die Beklagte hat sich nicht geäußert.

II.

Die Revision ist begründet.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Es hätte sie als unzulässig abweisen sollen.

1)

Der Kläger begehrt, festzustellen, daß die Beklagte nicht berechtigt ist, den Teilbescheid vom 31. Oktober/28. November 1958 zu seinem Nachteil zu ändern. Diese Klage ist eine Feststellungsklage nach § 43 VwGO. Sie ist auch im Lastenausgleich statthaft (Urteil vom 21. April 1966 - BVerwG III C 80.65 -). § 43 Abs. 1 VwGO setzt voraus, daß der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Im vorliegenden Fall hat der Kläger jedoch kein solches Interesse.

Er sucht mit seiner Feststellungsklage vorbeugend Rechtsschutz gegen einen künftigen Verwaltungsakt, der in seine durch den Teilbescheid vom 31. Oktober/28. November 1958 begründete Rechtsstellung eingreift.

Der vorbeugende Rechtsschutz gegen einen Eingriff in Form eines Verwaltungsakts ist nach dem System der Verwaltungsgerichtsordnung die Ausnahme. Die Verwaltungsgerichtsordnung sieht als Regelfall den Fall an, daß der Betroffene einen Eingriff durch Verwaltungsakt erleidet, gegen den er mit der Anfechtungsklage oder der Verpflichtungsklage vorgeht. In diesem Regelfall sind die Interessen des Klägers durch die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs, die des Beklagten durch das Vorverfahren geschützt. Dem Betroffenen ist es entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts grundsätzlich zuzumuten, dieses mit allen Sicherheiten gegen eine Benachteiligung versehene Verfahren einzuschlagen. Denn in diesem Fall ist nicht mehr zweifelhaft, ob die Behörde einen Eingriff vornehmen will. Gleichwohl kann sie infolge der aufschiebenden Wirkung keine Zustände schaffen, die nicht beseitigt werden könnten. Ebenso liegt es im Lastenausgleichsrecht (§ 333 LAG, § 38 Abs. 2 FG). Dort ist ausdrücklich sogar nur davon die Rede, daß gegen den Beschluß des Beschwerdeausschusses Anfechtungsklage gegeben ist (§ 338 LAG). Für vorbeugenden Rechtsschutz, der von diesem Interessenausgleich abweicht, sind daher besondere Gründe notwendig, die es rechtfertigen, den nachteiligen Verwaltungsakt nicht abwarten zu müssen. Der Rechtsschutz des Bürgers hat entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts keine Lücke, wenn der Bürger grundsätzlich einen ihm nachteiligen Verwaltungsakt abwarten muß, den er mit allen Sicherungen gegen eine vorzeitige Schmälerung seiner Rechtsstellung angreifen kann.

2)

Der Kläger hat keine Gründe, die es rechtfertigen, den nachteiligen Verwaltungsakt nicht abwarten zu müssen.

a)

Aus der Art der Ankündigung ergibt sich nichts zugunsten des Klägers. Das Feststellungsamt der Beklagten hat dem Kläger mit Schreiben vom 8. April 1964 den von ihm beabsichtigten Erlaß des eingreifenden Verwaltungsakts bekanntgegeben und dem Kläger nach § 32 Abs. 2 FG Gelegenheit gegeben, sich zu erklären, ob er damit einverstanden ist. Daß eine Behörde vor der Zurücknahme eines Verwaltungsaktes, den sie als rechtswidrig erachtet, dem Betroffenen Gelegenheit zur Äußerung gibt, entspricht dem Grundsatz des rechtlichen Gehörs, der das gesamte Rechtsleben beherrscht und dient der Rechtssicherheit. Darin kann grundsätzlich keine Gefährdung der Rechte des Staatsbürgers gesehen werden. Der Kläger war dadurch, daß er der beabsichtigten Entscheidung des Feststellungsamts widersprach, auch insofern geschützt, als danach der Leiter des Feststellungsamts für die Entscheidung nicht zuständig war (§ 32 Abs. 1 und 2 FG). Der zuständige Feststellungsausschuß war jedoch bis zur Klageerhebung mit der Sache nicht befaßt. Ob er einen dem Kläger nachteiligen Bescheid erläßt, ist ungewiß. Mit Schreiben vom 18. August 1964 teilte das Feststellungsamt dem Kläger mit, es werde in Kürze dem Ausschuß seine Entscheidung vorlegen. Der Ausschuß hat bisher keine Erklärung abgegeben. Die Beklagte hat im Gegenteil vor dem Verwaltungsgericht erklärt, sie werde, solange dieses Verfahren anhängig ist, keinen neuen Bescheid erteilen.

b)

Auch aus der Wirkung der Ankündigung auf den Kläger folgt nichts zu seinen Gunsten. Irgendwelche negativen Auswirkungen auf Ausgleichsleistungen an den Kläger sind nicht eingetreten. Der Kläger wird durch das Abwarten des Eingriffs nicht in eine schlechtere Rechtsstellung gedrängt. Die Beweislage und die Beweislastverteilung werden für ihn nicht ungünstiger. Seine Person wird hier, anders als in dem Urteil des V. Senatsvom 30. März 1966 - BVerwG V C 114.65 - (DÖV 1966, 725 = JuS 1967, 92), überhaupt nicht angetastet. Die Beklagte wollte den Teilbescheid vom 31. Oktober/28. November 1958 wegen Rechtsirrtums zu seinem Nachteil ändern. Wenn die Beklagte, solange das gegenwärtige Verfahren rechtshängig ist, keine neuen Bescheide erteilen will, so bedeutet dies nicht, daß sie an einer gerichtlichen Sachentscheidung im vorliegenden Verfahren interessiert ist. Sie will vielmehr geklärt haben, daß ihr Standpunkt, die Feststellungsklage sei unzulässig, richtig ist. Zwar war der Kläger bereits 84 Jahre alt, als er die Klage erhob und ist jetzt fast 87 Jahre alt. Er kennt trotz seines hohen Alters den Sachverhalt und ist in das Verfahren eingearbeitet. Ihm ist auch darin zuzustimmen, daß es längere Zeit dauert, bis er das Gericht anrufen kann, wenn er den ihm nachteiligen Verwaltungsakt abwartet. Nach Auffassung des Senats kann der Kläger jedoch wegen seines hohen Alters nicht besser gestellt werden als ein anderer Geschädigter.

3)

Daher fehlt das berechtigte Interesse des Klägers an der erhobenen Feststellungsklage, ohne daß es auf die von der Revision vorgetragenen Gründe ankommt. Durch diese Entscheidung ist der Kläger nicht gehindert, sich gegenüber einem Rücknahmebescheid der Behörde auf die Rechtsprechung des Senats zu § 21 FG (Urteile vom 23. Juni 1966 - BVerwG III C 64.65 - [MDR 1966, 870] und BVerwG III C 118.64 [BVerwGE 24, 218 [BVerwG 23.06.1966 - BVerwG III C 118.64]] undvom 10. November 1966 - BVerwG III C 171.65 -) zu berufen. Das angefochtene Urteil ist daher aufzuheben und die Klage als unzulässig mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.