Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 30.03.1966, Az.: BVerwG V C 114.65

I.

Auf Antrag vom 15. Juni 1959 gewährte der Beklagte dem Kläger Fürsorgeunterstützung. Unter anderem wegen des unberechtigten Bezuges der Fürsorgeunterstützung wurde der Kläger durch Urteil des Landgerichts Berlin vom 21. November 1960 zu einer Gefängnisstrafe verurteilt. In dem Strafurteil ist ausgeführt, der Kläger habe am 15. Juni 1959 dem Beklagten gegenüber unrichtige Angaben gemacht. In Wirklichkeit sei er in der Zeit vom 16. März bis zum 15. Juni 1959 nicht von einer im sowjetischen Sektor von Berlin wohnenden Frau unterstützt worden, sondern habe 3.000 DM ausgegeben, die er durch strafbare Handlungen erlangt habe. Hierin sah die Strafkammer einen Unterstützungsbetrug; denn der Beklagte hätte bei Kenntnis des wahren Sachverhalts die Unterstützung für die Dauer von sechs Monaten um 30 v.H. wegen unwirtschaftlichen Verhaltens gekürzt.

Der Kläger hat Klage erhoben mit dem Antrag,

Im ersten Rechtszuge hatte die Klage Erfolg. Das Berufungsgericht hat die Klage hingegen als unzulässig abgewiesen.

Gegen das Urteil des Berufungsgerichts vom 29. Oktober 1964 richtet sich die vom Senat zugelassene Revision, mit der der Kläger beantragt,

Diesen Antrag hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung dahin verdeutlicht, daß Feststellung des Bestehens eines Anspruchs auf Fürsorgeunterstützung in der bewilligten Höhe begehrt werde.

Der Beklagte beantragt,

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er hält die Klage für unzulässig.

II.

Die Revision muß zur Zurück Verweisung der Sache an das Berufungsgericht führen.

1.

Die Neufassung des Revisionsantrages stellt keine unzulässige Klageänderung dar.

Aus dem Vortrag des Klägers ergibt sich, daß sein Begehren ungeachtet der Fassung der gestellten Anträge von vornherein darauf gerichtet war, das Bestehen eines Anspruchs auf Fürsorgeunterstützung in dem bewilligten Umfange festgestellt zu sehen. Dagegen kann die Klage bei zutreffender Beurteilung des Begehrens des Klägers nicht dahin zielen, daß die Rechtmäßigkeit der Bewilligungsbescheide festgestellt wird. Die Bewilligungsbescheide sind zwar nur rechtmäßig, wenn der Kläger die Voraussetzungen erfüllt, an die das Gesetz die Entstehung des Anspruchs auf Fürsorge knüpft. Die Rechtmäßigkeit der Bescheide hängt indessen nicht allein von der Erfüllung der im Fürsorgerecht genannten sachlichrechtlichen Voraussetzungen für die Entstehung des Anspruchs auf Fürsorgeunterstützung ab. Hinzu kommen muß die Erfüllung bestimmter förmlicher Voraussetzungen, wie etwa die Zuständigkeit der Behörde und die Beachtung der im Fürsorgerecht umschriebenen Förmlichkeiten. Hierum geht es dem Kläger indessen nicht. Er fühlt sich allein dadurch beschwert, daß das beklagte Land ihm gegenüber behauptet, er sei nicht zum Bezüge von Fürsorgeunterstützung in der bewilligten Höhe berechtigt gewesen, weil eine Kürzung der bewilligten Unterstützung wegen unwirtschaftlichen Verhaltens zulässig und geboten gewesen sei. Ebensowenig geht es dem Kläger aber in Wahrheit darum, ob das beklagte Land berechtigt ist, die Bewilligungsbescheide wieder aufzuheben. Auch für die Rechtmäßigkeit der Aufhebung der Bewilligungsbescheide kommt es nicht allein darauf an, ob der Kläger die im Fürsorgerecht genannten sachlich rechtlichen Voraussetzungen für die Entstehung des Anspruchs auf Fürsorgeunterstützung erfüllt hatte. Auch hier kommt es daneben auf die Beachtung der Zuständigkeit, die Wahrung der Förmlichkeiten und schließlich auch darauf an, ob die ursprünglichen Bewilligungsbescheide, obwohl im Zeitpunkt ihres Erlasses womöglich rechtswidrig, nunmehr aus materiellrechtlichen Gründen, so etwa wegen Verjährung oder Verwirkung oder deshalb nicht mehr zurückgenommen werden können, weil dem der Grundsatz des Vertrauensschutzes entgegenstehen würde. Auch an der Feststellung, ob das beklagte Land berechtigt ist, die ursprünglichen Bescheide wieder aufzuheben, hat der Kläger danach kein Interesse, denn mit einer Feststellung dahin, daß die ursprünglichen Bescheide nicht mehr aufgehoben werden können, ist nicht rechtskräftig festgestellt, was der Kläger in Wirklichkeit festgestellt sehen will, nämlich seinen Anspruch auf Fürsorge in der bewilligten Höhe.

Ist aber davon auszugehen, daß die Klage von Anfang an auf die Feststellung des Bestehens eines Anspruchs auf Fürsorgeunterstützung in der bewilligten Höhe abzielte, so liegt eine Klageänderung nicht vor. Die so umschriebene Feststellungsklage ist auch zulässig.

2.

Vorab ist klarzustellen, daß die Zulässigkeit der Klage nicht von der Beantwortung der Frage abhängt, ob auch auf die Feststellung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsaktes geklagt werden kann. Wie dargelegt, ist bei zutreffender Würdigung des Klagebegehrens nicht im Streit, ob die die Fürsorge bewilligenden Bescheide rechtmäßig sind, sondern allein die Frage, ob der Kläger Anspruch auf Fürsorgeunterstützung in der bewilligten Höhe hatte.

Somit beurteilt sich die Zulässigkeit der Klage allein danach, ob die Voraussetzungen des § 43 VwGO für die Zulässigkeit der Feststellungsklage erfüllt sind. Das ist der Fall.

Der Anspruch auf Fürsorgeunterstützung stellt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis dar. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann zwar die Feststellungsklage nicht, zur Klärung einer bloßen Rechtsfrage erhoben werden. Indessen begehrt der Kläger nicht die Beantwortung einer bloßen Rechtsfrage, sondern die Feststellung eines Rechtsverhältnisses. Ein der verwaltungsgerichtlichen Feststellung zugängliches Rechtsverhältnis liegt dann vor, wenn sich ein allgemeiner Rechtszustand zu einem Rechtsverhältnis verdichtet hat (BVerwGE 12, 261 [262]). Rechtsverhältnis ist dabei ein Verhältnis, das durch Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten Tatbestand geschaffen ist (Urteil vom 12. April 1956 - BVerwG I C 167.54 = DÖV 1957, 426), das heißt, einen bereits eingetretenen und in seinen tatsächlichen und rechtlichen Auswirkungen übersehbaren Sachverhalt betrifft (Urteil vom 18. Januar 1963 - BVerwG VII C 162.60 = Buchholz BVerwG 310, § 40 VwGO Nr. 20). Im vorliegenden Falle folgt aber die Verdichtung des Rechtszustandes zu einem Rechtsverhältnis schon daraus, daß der Kläger an den Beklagten wegen der Gewährung von Fürsorgeunterstützung für eine bestimmte Zeit herangetreten ist und der Beklagte ihm auch antragsgemäß Fürsorgeunterstützung bewilligt hat. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, daß die Rechtsposition, die der Kläger auf Grund der Bewilligungsbescheide erworben hat, bis zu deren Aufhebung eine gewisse Bestandskraft erlangt hat; denn die Frage der Bestandskraft berührt lediglich die Bescheide als solche, nicht dagegen das Bestehen des Anspruchs. Wohl kann der unangefochtene Bestand der Bewilligungsbescheide im Zusammenhang mit der Frage des Bestehens eines Feststellungsinteresses Bedeutung erlangen. Hierauf ist jedoch unten einzugehen.

Freilich könnte zweifelhaft sein, ob nach der Verwaltungsgerichtsordnung die Feststellung des Bestehens auch solcher Ansprüche möglich ist, die in einem Verwaltungsakt konkretisiert worden sind. Diese Frage läßt sich aus dem Wortlaut der Verwaltungsgerichtsordnung nicht beantworten. Zwar bestimmt § 43 Abs. 2 VwGO, daß die Feststellung (des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses) nicht begehrt werden kann, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann. Auf diesen Weg der Gestaltungs- oder Leistungsklage kann der Kläger indessen im vorliegenden Falle nicht verwiesen werden, weil sein vermeintlicher Anspruch bereits erfüllt worden ist. Indessen ergibt sich aus dem Zusammenhang der Verwaltungsgerichtsordnung jedenfalls, daß das gesetzliche Vorverfahren, das in den Erlaß eines Bescheides mündet, die außerhalb der Verwaltungsgerichtsordnung gegründeten gesetzlichen Ansprüche nicht erst mit dem Erlaß eines auf die Konkretisierung des Anspruchs gerichteten Bescheides zur Entstehung gelangen läßt, wobei auf sich beruhen kann, ob die Durchsetzbarkeit des Anspruchs regelmäßig von dem Erlaß eines entsprechenden Bescheides abhängt. Einmal ist das Verfahren bis zum Erlaß des Bescheides lediglich als Sachurteilsvoraussetzung geregelt, und diese Sachurteilsvoraussetzung ist nicht einmal zwingend, wie die Regelung des § 75 VwGO über die Untätigkeitsklage zeigt. Überdies erweisen - abgesehen von der jetzigen ausdrücklichen Regelung in §§ 4, 5 des Bundessozialhilfegesetzes - schon die materiellrechtlichen Regelungen außerhalb der Verwaltungsgerichtsordnung etwa über die Anrechnung (für das Verhältnis Sozialhilfe-Lastenausgleich in § 292 des Lastenausgleichsgesetzes) oder über die Überleitung (im Verhältnis Sozialhilfe-Sozialversicherung in § 1531 der Reichsversicherungsordnung), daß die Entstehung des Anspruchs auf Fürsorge nicht von dem Erlaß eines Bescheides abhängt; denn hier ist auf die Gewährung von Fürsorgeunterstützung (Hilfe zum Lebensunterhalt), nicht auf die Bewilligung in Bescheidform abgehoben.

Schließlich kann die Feststellungsfähigkeit des hier in Rede stehenden Anspruchs auch nicht unter Hinweis darauf verneint werden, daß mit der Bejahung der Zulässigkeit einer Feststellungsklage der Fürsorgebehörde die Möglichkeit einer potentiell verbindlichen, einseitigen und umfassenden Regelung des Fürsorgeverhältnisses beschnitten werde. Diese Folge einer verwaltungsgerichtlichen Feststellungsklage hat die Verwaltungsgerichtsordnung bewußt dadurch in Kauf genommen, daß sie die Feststellungsklage auch insoweit nicht ausgeschlossen hat, als das festzustellende Rechtsverhältnis ein Unterordnungsverhältnis betrifft. Auch dies ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt (Beispiele für eine Feststellungsklage im Unterordnungsverhältnis etwa: BVerwGE 12, 261;  14, 235 [BVerwG 07.06.1962 - II C 15/60];  16, 92 [BVerwG 14.05.1963 - VII C 126/61]und 19, 112).

Zu Unrecht hat das Berufungsgericht auch ein Interesse des Klägers an der alsbaldigen Feststellung verneint.

Es kann auf sich beruhen, ob die Auffassung des Berufungsgerichts zutrifft, ein obsiegendes Urteil könne im strafgerichtlichen Verfahren keinen Wiederaufnahmegrund bilden. Hierauf kommt es nämlich nicht an. Das Feststellungsinteresse des Klägers ergibt sich bereits aus der Tatsache, daß der Beklagte auch jetzt noch vorträgt, der Kläger habe Fürsorgeunterstützung zu Unrecht bezogen und er, der Beklagte, habe lediglich wegen vermuteter Uneinbringlichkeit von einer Rückforderung der vermeintlichen Überzahlung abgesehen. Hiernach muß der Kläger bei einer Besserung seiner wirtschaftlichen Verhältnisse mit einer Rückforderung der vermeintlichen Überzahlung rechnen. Es braucht deshalb auch nicht darauf eingegangen zu werden, ob der Kläger nicht schon deshalb ein Feststellungsinteresse hat, weil das Verhalten des Beklagten den Kläger mit dem Makel behaftet, zu Unrecht Fürsorgeunterstützung bezogen zu haben, wobei es keine entscheidende Rolle spielen kann, daß der Kläger wegen Unterstützungsbetruges bestraft worden ist; denn das Urteil des Landgerichts erweist lediglich die Tatsache der Bestrafung, hat aber für die Frage der Rechtmäßigkeit des Bezuges von Fürsorgeunterstützung im Verhältnis der Parteien zueinander keine rechtlich bindende Wirkung.

Da das Berufungsgericht die Klage aus verfahrensrechtlichen Gründen abgewiesen hat und daher von einer näheren Feststellung der tatsächlichen, für die materiellrechtliche Beurteilung wesentlichen Umstände absehen konnte, war die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.