I.

Die klagenden Gemeinden wenden sich gegen die Bauleitplanung der zu 1) beklagten Gemeinde. Gegenstand ihrer Kritik ist die vorgesehene Bebauung des sogenannten K. einer 47,6 ha großen, von den Gemeindegebieten der Klägerinnen nur durch einen Fluß getrennten Fläche.

Der gegenwärtig noch landwirtschaftlich genutzte K. liegt halbkreisförmig in einem Bogen der B.. Er wird im Norden von einer Bahnlinie und im übrigen von der B. begrenzt. Der unmittelbar an der B. gelegene Uferstreifen ist in einer Breite von etwa 50 bis 100 m mit Busch und Reet bewachsen. Jenseits dieses Streifens steigt das Gelände an. Am Hang stehen hohe alte Bäume, die die Sicht auf das andere Ufer größtenteils verdecken. Auf dieser gegenüberliegenden Uferseite reicht die in den Gemeindegebieten der Klägerinnen vorhandene Bebauung teilweise bis auf 50 m an die B. heran. Die im Zusammenhang bebauten Ortsteile der zu 1) beklagten Gemeinde sind dagegen vom K. mehrere Kilometer entfernt.

Die Bebauung des K. ist seit vielen Jahren Gegenstand von Meinungsverschiedenheiten. Ursprünglich war der Bau von mehrgeschossigen Häusern mit rund 1.000 Wohnungen geplant. Im Zusammenhang mit dieser Planung kam es zu einem Verwaltungsstreitverfahren, das 1963 durch Rücknahme der Klage endete. 1964 beschloß die Beklagte zu 1) die Einleitung eines Planungsverfahrens mit dem Ziel, den K. durch Änderung des Flächennutzungs- und Aufstellung eines Bebauungsplans zum Baugebiet zu machen. Dieser Absicht trat die Landesplanungsbehörde im Juni 1965 mit dem Hinweis entgegen, daß das Vorhaben im Widerspruch zu den im Raumordnungsplan für das H. Umlandgebiet bekanntgegebenen Zielen der Raumordnung und Landesplanung stehe. In dem von der Beklagten zu 1) dennoch fortgeführten Verfahren erhoben unter anderem die klagenden Gemeinden Einwendungen. Am 30. November 1965 beschloß die Beklagte zu 1) unter Zurückweisung der entgegenstehenden Einwendungen die entsprechende (fünfte) Änderung ihres Flächennutzungsplanes. Diese Änderung genehmigte der zu 2) beklagte Innenminister am 10. April 1968 unter Auflagen, denen die zu 1) beklagte Gemeinde durch Beschluß vom 26. April 1968 Rechnung trug. Der damit geänderte Flächennutzungsplan stellt für den K. zwei reine Wohngebiete dar, die durch einen 50 bis 100 m breiten Grünstreifen voneinander getrennt werden. Am Ufer der Bille sind etwa 100 bis 200 m breite Grünflächen vorgesehen; an einzelnen Stellen reichen die Baugebiete bis auf ungefähr 70 m an den Fluß heran. Ebenfalls am 30. November 1965 beschloß die beklagte Gemeinde in Ausführung des geänderten Flächennutzungsplanes den Bebauungsplan Nr. 7. Er setzt für die Baugebiete des K. die Errichtung von 244 ein- bis zweigeschossigen Wohnhäusern in offener Bauweise fest.

Das diesen Bebauungsplan betreffende Verfahren war bei Erlaß des angefochtenen Urteils noch nicht abgeschlossen.

Die Klägerinnen treten im vorliegenden Verfahren der fünften Änderung des Flächennutzungsplanes sowie dem auf sie gestützten Bebauungsplanverfahren der Beklagten zu 1) entgegen. Sie haben in der zweiten Instanz - dort im Vergleich zum vorangegangenen Rechtszug um den ersten der beiden Hilfsanträge erweitert - beantragt

hilfsweise festzustellen,

weiter hilfsweise,

Die Klägerinnen haben zur Begründung dieser Anträge im wesentlichen folgendes vorgetragen: Gegenstand der zwischen den Beteiligten bestehenden Meinungsverschiedenheit sei die Frage, ob die Beklagte zu 1) gegenüber den Klägerinnen das Recht habe, in Ausführung der Beschlüsse vom 30. November 1965 und 26. April 1968 den K. zu bebauen. Dieses - nach Meinung der Klägerinnen fehlende - Recht begründe (im Falle seines Bestehens) ein Rechtsverhältnis, an dessen Feststellung sie, die Klägerinnen, ein schutzwürdiges Interesse hätten. Denn die fraglichen Beschlüsse der Beklagten zu 1) seien einschließlich der vom Beklagten zu 2) erteilten Genehmigung rechtswidrig und verletzten sie in ihren Rechten. Verstoßen sei insbesondere gegen § 2 Abs. 4 BBauG. Bei angemessener Abstimmung der beiderseitigen Bauleitpläne habe sich die Beklagte zu 1) nicht zu einer Bebauung des K. entschließen dürfen. Die Planung in A. und W. ziele nämlich gerade dahin, das B.tal als Grün- und Erholungsfläche zu erhalten. Auf der südlichen Seite des Flusses sei das Heranwachsen der Bebauung unter erheblichen Opfern der Grundeigentümer verhindert worden. Außerdem stelle die Bebauung des K. für die Beklagte zu 1) eine durchaus unorganische Entwicklung dar. Mit ihr werde ein von der sonstigen Bebauung völlig abgesetzter sechster Ortsteil entstehen. Andererseits führe die Nähe der in den klagenden Gemeinden bebauten Gebiete dazu, daß deren Eigenart beeinträchtigt werde. Ferner widerspreche die Bebauung dem Raumordnungsplan über die planerische Ordnung des B.talgebietes und damit § 1 Abs. 3 BBauG. Aus dem Plan ergebe sich, daß eine erhebliche Ausweisung von Wohnbebauung an dieser Stelle unerwünscht sei. Ferner bereite die Abwasserbeseitigung Schwierigkeiten. Endlich lasse die Planung der Beklagten zu 1) die gebotene Rücksichtnahme auch insofern vermissen, als im Zuge der Bebauung des K. in bezug insbesondere auf die Schul Verhältnisse und die Krankenhausbetreuung mit Folgelasten zu rechnen sei, die nicht auf die Beklagte zu 1), sondern auf die Klägerinnen zukämen.

Die Beklagten haben beantragt,

und übereinstimmend folgenden Standpunkt vertreten: Die Klagen seien, da es an einem Rechtsverhältnis fehle, unzulässig, jedenfalls aber unbegründet. Im Hinblick auf die Bauleitpläne der Beklagten zu 1) könne weder von einer Rechtswidrigkeit noch von einer Verletzung von Rechten der Klägerinnen die Rede sein. Gegen § 2 Abs. 4 BBauG sei nicht verstoßen. Diese Vorschrift begründe keineswegs eine - den Klägerinnen offenbar vorschwebende - Pflicht, die vorgegebenen fremden Bauleitpläne in die eigene Zielsetzung gewissermaßen zu übernehmen. Auch sonst sei für Mängel der von den Klägerinnen beanstandeten Pläne nichts ersichtlich. Einwandfreie Verkehrsverhältnisse würden durch eine neu ausgebaute Landstraße gewährleistet. Für eine entsprechende Anbindung werde im Bebauungsplan gesorgt werden. Ob die Bebauung des K. eventuell zu einer zusätzlichen Belastung der in A. und W. vorhandenen Krankenhäuser und Schulen führe, sei unerheblich. Die Planung neuer Baugebiete könne sich nicht vom Umfang der jeweils vorhandenen öffentlichen Einrichtungen bestimmen lassen. Bauleitpläne der Klägerinnen würden insoweit jedenfalls nicht berührt. Auch alle weiteren Einwendungen gingen fehl. Die Abwasserbeseitigung sei ohne weiteres möglich. Darauf, daß das nördliche Ufer der B. weiträumig von Bebauung freigehalten werde, hätten die Klägerinnen keinen Anspruch. Was die Beklagte zu 1) plane, entspreche nur dem, was sich auch auf der Südseite des Flusses an Bebauung entwickelt habe. Ein Unterschied bestehe lediglich insofern, als durch die vorgesehene Schaffung von Grünflächen sowohl am Ufer selbst als auch zwischen den beiden Baugebieten des Krabbenkamp von der Beklagten zu 1) für die Erhaltung bzw. Schaffung von Erholungsgebieten mehr getan werde, als es für die Klägerinnen zutreffe. Die Ziele der Landesplanung und Raumordnung seien hinreichend beachtet. Von einem Naherholungsgebiet könne für den K. wegen der fehlenden Allgemeinzugänglichkeit derzeit keine Rede sein. Vielmehr solle das Gebiet erst im Zuge der beanstandeten Planung durch die Anlegung von Grünflächen und Wanderwegen für Erholungszwecke erschlossen werden, während etwas Gleichartiges auf der gegenüberliegenden Uferseite wegen der an den Fluß heranreichenden Bebauung nicht möglich sei. In Wahrheit würde es nur den wenigen Eigentümern der Ufergrundstücke zugute kommen, wenn der K. unbebaut bliebe. Im übrigen seien diese Gesichtspunkte der Raumordnung und Landesplanung keine Belange, über deren Wahrung die Klägerinnen zu wachen hätten. Aus alledem folge zugleich, daß der von den Klägerinnen bekämpfte Genehmigungserlaß des Beklagten zu 2) ebenfalls rechtmäßig sei.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses hat sich im zweiten Rechtszug, ohne einen eigenen Antrag zu stellen, dafür ausgesprochen, daß die Klagen im vollen Umfang unzulässig seien.

Das Verwaltungsgericht hat die Klagen abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat diese Entscheidung nach Durchführung einer Ortsbesichtigung mit im wesentlichen folgender Begründung bestätigt: Die Klagen seien in den beiden Hauptanträgen unzulässig. Der Beschluß über die Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 7 sei Bestandteil eines Rechtssetzungsverfahrens und als solcher einem Antrag auf Feststellung seiner Rechtswidrigkeit entzogen. Entsprechendes gelte für den Beschluß über die Änderung des Flächennutzungsplanes. Allerdings handele es sich bei der Aufstellung oder Änderung von Flächennutzungsplänen nicht um ein Rechtssetzungsverfahren. Der Flächennutzungsplan habe jedoch als hoheitliche Maßnahme von eigener Art rechtliche Bedeutung nur im Verhältnis der beteiligten Verwaltungsorgane untereinander. Deshalb sei er einer Anfechtungsklage nicht zugänglich und stelle selbst auch kein feststellbares Rechtsverhältnis dar. Infolgedessen scheide gleichzeitig für den Beschluß zur Änderung eines Flächennutzungsplanes die Möglichkeit einer unmittelbar auf ihn bezogenen Anfechtungs- oder Feststellungsklage aus. Daraus folge weiter, daß auch die den Genehmigungsbescheid des Beklagten zu 2) betreffenden Feststellungsanträge unzulässig seien. Dieser Bescheid erfülle zwar im Verhältnis zur Beklagten zu 1) die Merkmale eines Verwaltungsaktes. Im Verhältnis zu Dritten handele es sich indessen um einen Bestandteil des Planaufstellungsverfahrens, gegen den ebensowenig wie gegen den Plan unmittelbarer Rechtsschutz gegeben sei. Daran scheitere auch die von den Klägerinnen hilfsweise beantragte Aufhebung dieses Genehmigungsbescheides. Im Unterschied dazu seien die Klagen im ersten Hilfsantrag zulässig. Gegenstand dieses Antrages sei die Frage, ob die Beklagte zu 1) im Verhältnis zu den Klägerinnen das Recht habe, ihre Ortsplanung auf der Grundlage der Beschlüsse vom 30. November 1965 und vom 26. April 1968 weiter zu betreiben, d.h. aus dem Flächennutzungsplan einen Bebauungsplan zu entwickeln. Diese zwischen den Parteien streitige Befugnis bilde jedenfalls deshalb ein Rechtsverhältnis, weil § 2 Abs. 4 BBauG unter Begründung eines klagbaren Anspruchs jede planende Gemeinde gegenüber benachbarten Gemeinden verpflichte, ihre Planung mit deren Plänen abzustimmen. Nach der Behauptung der Klägerinnen sei dies im vorliegenden Falle nicht oder doch nicht zureichend geschehen. Wenn das zutreffe, hätten die Klägerinnen ein schutzwürdiges Interesse an einer entsprechenden Feststellung. Denn eine solche Feststellung sei geeignet, weiteren Verletzungen ihrer Rechte vorzubeugen. Daraus ergäben sich gleichzeitig die Grenzen, in denen die Rechtmäßigkeit der von der Beklagten zu 1) betriebenen Planung im anhängigen Verfahren einer Nachprüfung unterliege. Die rechtlichen Beziehungen der Parteien erschöpften sich, soweit es sich auf das vorliegende Verfahren auswirke, in dem, was § 2 Abs. 4 BBauG an Rechten und Pflichten begründe. Dementsprechend komme es, weil nur das die Klägerinnen in ihren Rechten beeinträchtigen könne, allein auf solche Planungsfehler an, in denen zumindest gleichzeitig ein Verstoß gegen § 2 Abs. 4 BBauG liegen könne. Für derartige Fehler sei nichts ersichtlich. Die in den Beschlüssen vom 20. November 1965 und 26. April 1968 zum Ausdruck kommende Planung der Beklagten zu 1) verstoße nicht gegen § 2 Abs. 4 BBauG. Eine förmliche Abstimmung von Plänen sei erforderlich, wenn und soweit Interessen benachbarter Gemeinden berührt werden könnten. Dem habe die Beklagte zu 1) genügt. Sie habe den Klägerinnen Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben und die daraufhin eingegangenen Einwendungen beschieden. In materieller Hinsicht folge aus § 2 Abs. 4 BBauG eine Pflicht zur Rücksichtnahme auf die Planung der Nachbargemeinden. Konkretisiert werde diese Pflicht durch die Planungsziele des § 1 BBauG. Vorausgesetzt sei jedoch immer, daß es sich um überörtliche Fragen handele. Alles andere sei nicht abstimmungsbedürftig und damit kein geeigneter Gegenstand von Einwendungen der Klägerinnen. So liege es sowohl mit der angeblich unorganischen Entwicklung der Beklagten zu 1) als auch mit der Vorsorge für Schulen, Krankenbetreuung und andere öffentliche Einrichtungen. Was an Vorsorge notwendig sei, könne durch die weitere Bauleitplanung der Beklagten zu 1) befriedigend und ohne Nachteil für die Klägerinnen geregelt werden. Auf die Wohnbedürfnisse sowie die Sicherheit und Gesundheit der Bevölkerung in den klagenden Gemeinden habe die Beklagte zu 1) bei ihrer Planung ausreichend Rücksicht genommen. Nach dem Ergebnis der Ortsbesichtigung könne keine Rede davon sein, daß die Bebauung des K. die Bauleitplanung der Klägerinnen berühre. In den Flächennutzungsplänen der Klägerinnen werde das sich dem K. anschließende Gelände im wesentlichen in Übereinstimmung mit dem tatsächlichen Zustand dargestellt. Dieser Zustand bestehe aus einer nahezu vollständigen Wohnhausbebauung, so daß auf absehbare Zeit nicht mit hiervon abweichenden Plänen gerechnet zu werden brauche. Unter diesen Umständen verlange die Abstimmung der beiderseitigen Bauleitpläne von der Beklagten zu 1) nicht mehr als eine Anpassung an die in den Gemeinden A. und W. bestehenden tatsächlichen Verhältnisse. Dem sei die Beklagte zu 1) nachgekommen. Die für den K. vorgesehene Bebauung gleiche derjenigen auf der gegenüberliegenden Uferseite. Die Freihaltung unmittelbar des B.ufers werde beim K. durch die Ausweisung einer Grünfläche erreicht. Lärm- und Geruchsbelästigungen seien ohnehin nicht zu erwarten. Beeinträchtigt werde allenfalls die bisher freie Aussicht von den Ufergrundstücken. Das verletze keine Rechte der Klägerinnen. Ebenso liege es mit dem angeblichen Verstoß gegen Ziele der Landesplanung. Für die Verwirklichung dieser Ziele zu sorgen, sei nicht Aufgabe der Klägerinnen. Etwas anderes könne nur für solche Ziele in Erwägung gezogen werden, die ihrerseits dem Schutz bestimmter - hier der klagenden - Gemeinden dienten. Solche Ziele stünden im vorliegenden Falle nicht in Frage. Was endlich die Abwasserbeseitigung anlange, fehle für eine Abstimmung der Bauleitplanung ein Bedürfnis. Die Bauleitpläne der klagenden Gemeinden sähen eine wesentliche Erweiterung der Bebauung nicht vor. Daher würde eine abstimmungsbedürftige Auswirkung der Abwasserbeseitigung nur gegeben sein, wenn die Verhältnisse auf der Nordseite des Flusses dazu führen könnten, daß die Klägerinnen ihre Pläne ändern müßten. Für eine solche Auswirkung fehle jeder Anhaltspunkt.

Gegen diese Entscheidung richten sich die vom Berufungsgericht zugelassenen Revisionen der Klägerinnen, mit denen sie die Verletzung sowohl formellen als auch materiellen Rechts rügen und unter Fortlassung der bisherigen Hauptantrage die beiden Hilfsanträge weiterverfolgen.

Die Beklagten bitten um Zurückweisung bzw. Verwerfung der Revisionen. Sie sind der Meinung, daß das Berufungsgericht die Klagen als unzulässig hätte abweisen müssen. Im übrigen halten sie das angefochtene Urteil für zutreffend.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses wiederholt als seine Meinung, daß es den Klagen bereits an der Zulässigkeit fehle.

Der Oberbundesanwalt tritt dem angefochtenen Urteil bei. Er vertieft dessen Begründung und macht Vorbehalte lediglich im Hinblick auf die Annahme, daß die Versorgung des neuen Ortsteils mit öffentlichen Einrichtungen der späteren Planung vorbehalten werden könne. Auch insoweit halte das angefochtene Urteil jedoch letztlich der Nachprüfung stand, weil es an konkreten Anhaltspunkten dafür fehle, daß die Beklagte zu 1) mit dem Bau des neuen Ortsteils ohne vernünftigen Grund die öffentlichen Einrichtungen der Klägerinnen in einer für diese unzumutbaren Weise in Anspruch nehmen wolle.

II.

Die Revisionen müssen im Sinne der Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht Erfolg haben. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht; die abschließende Entscheidung erfordert weitere tatsächliche Feststellungen (vgl. §§ 137 Abs. 1, 144 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).

Die Zulässigkeit der Revisionen unterliegt keinen durchgreifenden Bedenken. Auch soweit sich die Rechtsmittel gegen den Beklagten zu 2) richten, fehlt es nicht an dem erforderlichen unbedingten Revisionsantrag (vgl. § 139 Abs. 2 Satz 2 VwGO). Die abweichende Auffassung des Beklagten zu 2) beruht auf der irrigen Annahme, daß der mit den Revisionen verfolgte Hauptantrag nur die Beklagte zu 1) betreffe und dementsprechend ihm, dem Beklagten zu 2), einzig der Hilfsantrag gelte. Das ist unzutreffend. Ob sich die Klägerinnen mit den beiden Anträgen ursprünglich gegen je einen der Beklagten wenden wollten - eine Möglichkeit, die nach dem Sinnzusammenhang der beiden Anträge immerhin naheliegt -, mag dahinstehen. Jedenfalls haben erstens die Klägerinnen den (jetzigen) Hauptantrag im zweiten Rechtszug nicht auf die Beklagte zu 1) beschränkt, hat zweitens das Berufungsgericht diesen Antrag nicht als nur gegen die Beklagte zu 1) gerichtet angesehen und fehlt drittens auch der Antragstellung im Revisionsverfahren eine solche Beschränkung. Infolgedessen liegt mit dem (jetzigen) Hauptantrag ein unbedingter Antrag auch im Verhältnis zum Beklagten zu 2) vor.

Die Klägerinnen haben mit ihren ursprünglichen Hauptanträgen um einen Rechtsschutz gebeten, der unmittelbar den Beschluß über die Planaufstellung sowie den Genehmigungsbescheid des Beklagten zu 2) zum Gegenstand hatte. Von einer Aufrechterhaltung dieser Anträge haben sie im Revisionsverfahren mit Recht abgesehen. Das Berufungsgericht hat im angefochtenen Urteil überzeugend dargelegt, daß diese Anträge unzulässig sind. Darauf im einzelnen einzugehen, besteht für den Senat angesichts der nunmehr beschränkten Antragstellung kein Anlaß.

Der mit den Revisionen in erster Linie verfolgte Antrag geht dahin

"festzustellen, daß die beklagte Gemeinde nicht berechtigt ist, auf der Grundlage ihres Beschlusses vom 30. November 1965 in Verbindung mit dem Beschluß vom 26. April 1968 die Ortsplanung im Bereich des K. weiter zu betreiben".

Mit diesem Antrag sind - darin ist in Übereinstimmung mit dem Oberbundesanwalt dem Berufungsgericht vollauf beizupflichten - die Klagen gegenüber beiden Beklagten zulässig. Die gegen diesen Ausgangspunkt gerichteten Einwendungen der Beklagten sowie des Vertreters des öffentlichen Interesses halten der Nachprüfung nicht stand.

Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage

"die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses ... begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat".

Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Die Klägerinnen machen geltend, daß die Beklagte zu 1) hinsichtlich des Krabbenkamp eine Planung betreibe, die zu ihren, der Klägerinnen, Lasten mit dem Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 4 BBauG unvereinbar sei. Mit diesem - nach Lage der Dinge nicht ohne weiteres von der Hand zu weisenden - Vorbringen ist ein Rechtsverhältnis dargetan, dessen (aktuelles) Bestehen Gegenstand einer Feststellungsklage sein kann. Denn das in § 2 Abs. 4 BBauG enthaltene Abstimmungsgebot begründet im Verhältnis zwischen den jeweils beteiligten Gemeinden Pflichten und Ansprüche. Sollte die Beklagte zu 1) dem Abstimmungsgebot nicht hinreichend nachgekommen sein, würden den Klägerinnen entsprechende Ansprüche zustehen und mit diesen Ansprüchen ein Rechtsverhältnis gegeben sein.

Die Klägerinnen haben an der alsbaldigen Feststellung auch ein berechtigtes Interesse. Richtig ist allerdings, daß es sich bei dem, was die Klägerinnen erhoben haben, um vorbeugende Klagen handelt. Das angefochtene Urteil verneint dies zu Unrecht. Daß die Klagen von einer angeblich bereits geschehenen Rechtsverletzung ihren Ausgang nehmen, nimmt ihnen nicht ihre vorbeugende Funktion. Der vorbeugende Rechtsschutz wird nicht durch seinen Anlaß, sondern durch sein Ziel gekennzeichnet. Es ist häufig so, daß die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes durch eine eingetretene Rechtsverletzung ausgelöst wird, weil und wenn diese Rechtsverletzung ersichtlich macht, daß für die Zukunft mit weiteren Rechtsverletzungen gerechnet werden muß. So liegt es auch hier. Die Klägerinnen wollen, veranlaßt durch die nach ihrer Ansicht rechtswidrige fünfte Änderung des Flächennutzungsplanes, künftigen Rechtsverletzungen vorbeugen, nämlich verhindern, daß sich der Fehler bei der Aufstellung eines Bebauungsplanes wiederholt und infolge der Wiederholung verfestigt. Aus alledem lassen sich indessen Bedenken gegen die Zulässigkeit der Klagen nicht herleiten. Die Zulässigkeit auch eines vorbeugenden Rechtsschutzes entspricht der gesicherten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts; ihre Besonderheit besteht ausschließlich darin, daß sie ein entsprechend qualifiziertes, das heißt: ein gerade auf die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes gerichtetes Rechtsschutzinteresse voraussetzt (vgl. insbesondere die Urteile vom 12. Januar 1967 - BVerwG III C 58.65 - in BVerwGE 26, 23 [25 f.] und vom 16. April 1971 - BVerwG IV C 66.67 - in BauR 1971, 100 [101]). Für einen vorbeugenden Rechtsschutz ist dort kein Raum, wo und solange der Betroffene zumutbarerweise auf den von der Verwaltungsgerichtsordnung als grundsätzlich angemessen und ausreichend angesehenen nachträglichen Rechtsschutz verwiesen werden, kann. Das trifft im vorliegenden Fall nicht zu. Angesichts des Standes der Planung und angesichts der auf der Hand liegenden Gefahr eines faktischen Planvollzuges wäre es für die Klägerinnen unzumutbar, wenn sie einen Rechtsschutz nicht schon jetzt in Anspruch nehmen dürften. Das gilt noch um so mehr, als nicht einmal gesichert ist, daß ihnen überhaupt eine angemessene Möglichkeit nachträglichen Rechtsschutzes offensteht. Als ein solcher nachträglicher Rechtsschutz gegenüber Bauleitplänen käme vermutlich nur eile Normenkontrolle nach § 47 VwGO in Betracht. Auf sie jedoch brauchen sich die Klägerinnen - von allen Zweifeln im einzelnen ganz abgesehen - allein deshalb nicht verweisen zu lassen, weil der Rechtsschutz durch Normenkontrolle in seiner verfahrensmäßigen Ausgestaltung hinter den sonstigen Rechtsschutzformen zurückbleibt. Das kommt unter anderem in der fehlenden Eröffnung des Revisionsrechtszuges zum Ausdruck (vgl. § 47 Satz 3 in Verbindung mit § 132 Abs. 1 VwGO): Da die Verwaltungsgerichtsordnung einen vorbeugenden Rechtsschutz unter Eröffnung auch des dritten Rechtszuges gewährt, brauchen sich die Klägerinnen nicht auf eine (nachträgliche) Rechtsschutzform verweisen zu lassen, die sich auf eine einzige gerichtliche Instanz beschränkt.

Das berechtigte Interesse der Klägerinnen an einer alsbaldigen Feststellung besteht nicht nur gegenüber der Beklagten zu 1), sondern ebenso im Verhältnis zum Beklagten zu 2). Daß dieser Beklagte an dem festzustellenden Rechtsverhältnis nicht unmittelbar beteiligt ist, steht nicht entgegen. Aus der Sicht der Klägerinnen ist entscheidend, daß die von ihnen bekämpfte Planung einer einverständlichen Mitwirkung des Beklagten zu 2) bedarf, daß er bei seiner Genehmigung der Änderung des Flächennutzungsplanes bereits einmal zugunsten der Beklagten zu 1) mitgewirkt hat und daß nach Lage der Dinge an seiner Bereitschaft zu einer Genehmigung auch des Bebauungsplanes kein Zweifel sein kann bzw. konnte.

Unschädlich für das bestehende Rechtsschutzinteresse der Klägerinnen ist ferner, daß nach Darstellung des Beklagten zu 2) mittlerweile auch der Bebauungsplan bereits genehmigt worden und in Kraft getreten sein soll. Aus diesem Umstand läßt sich für den Fortfall des Rechtsschutzinteresses nichts herleiten. Die Ausführungen des Beklagten zu 2), daß es nach dem Zustandekommen des Bebauungsplanes dem Feststellungsantrag wegen Zeitablaufs an einer Angriffsfläche fehle, übersieht den entscheidenden Punkt: Sollte die Beklagte zu 1) bei der umstrittenen Planung zu Lasten der Klägerinnen ihre Abstimmungspflicht verletzt haben, würde daraus die Nichtigkeit sowohl der Änderung des Flächennutzungsplanes als auch des Bebauungsplanes folgen. Dann aber könnte keine Rede davon sein, daß der Feststellungsantrag der Klägerinnen wegen des Planungsstandes zeitlich überholt wäre.

Die Zulässigkeit der Feststellungsklagen scheitert schließlich auch nicht an § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Zuzugeben ist freilich, daß sich das von den Klägerinnen verfolgte Ziel nicht nur im Wege der Feststellungs-, sondern ebenfalls durch Unterlassungsklage verfolgen ließe. Es ist irrig, wenn das Berufungsgericht meint, dies deshalb verneinen zu können, weil "das Gericht nicht sein Ermessen an die Stelle des Planungsermessens der Gemeinde setzen" dürfe. Damit wird zu Unrecht die "Vornahme" der "Unterlassung bestimmter Darstellungen" gleichgesetzt. Wenn eine bestimmte Darstellung (etwa wegen Verstoßes gegen § 2 Abs. 4 BBauG) rechtswidrig ist, kann diese Rechtswidrigkeit von den Gerichten ebenso festgestellt wie zum Anlaß eines Unterlassungsgebotes gemacht werden. Zwischen beidem besteht unter der Fragestellung eines unzulässigen Eingriffes in das Planungsermessen (vgl. § 114 VwGO) kein Unterschied. Obgleich aber demnach die Klägerinnen ihre Interessen auch durch die Erhebung von Unterlassungsklagen hätten wahrnehmen können, steht § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO ihren Festellungsklagen nicht entgegen. Wie nämlich bereits der VI. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 27. Oktober 1970 - BVerwG VI C 8.69 - (BVerwGE 36, 179 [181 f.]) ausgesprochen hat, greift die in § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO angeordnete Subsidiarität der Feststellungsklage nur dort ein, wo ohne sie die für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden Sonderregeln unterlaufen würden. Das ist hier nicht der Fall. Die den Feststellungsanträgen entsprechenden Unterlassungsklagen wären ebenfalls ohne die Vorschaltung eines Widerspruchsverfahrens zulässig gewesen (vgl. a.a.O. S. 182).

Ob die nach alledem zulässigen Feststellungsanträge der Klägerinnen auch begründet sind, läßt sich auf der Grundlage des gegenwärtigen Sachstandes nicht abschließend sagen: Das Berufungsgericht hat zwar den überwiegenden Teil der von den Klägerinnen gegen die Pläne der Beklagten zu 1) erhobenen Einwendungen min Recht als unbeachtlich angesehen, jedoch zu Unrecht Lind unter Verletzung von Bundesrecht angenommen, daß auch die Frage der Folgelasten die Klagen nicht als begründet erscheinen lassen könne.

Die Notwendigkeit einer Abstimmung von Bauleitplänen benachbarter Gemeinden hat eine formelle (verfahrensmäßige) und eine materielle Seite: Dem Abstimmen als Tätigkeit - dem Beteiligten, Anhören usw. - steht das Abgestimmtsein als Zustand gegenüber. Maßgebend für diese beiden Seiten der Abstimmung und Abstimmungspflicht sind - und zwar hier wie dort vor dem Hintergrund der gemeindlichen Planungshoheit - einerseits § 2 Abs. 4 und andererseits § 2 Abs. 5 BBauG.

Die formelle Abstimmungspflicht vgl. insoweit zum Zusammenhang mit der Planungshoheit das Urteil vom 14. Februar 1969 - BVerwG IV C 82.66 - in DVBl. 1969, 362 [363] fällt nicht unter den vierten, sondern allein unter den fünften Absatz des § 2 (a. M. Ernst-Zinkahn-Bielenberg, Bundesbaugesetz § 2 Rdnrn. 20. f. sowie Grauvogel im Kohlhammer-Kommentar zum Bundesbaugesetz, § 2 Anm. IV, 3 a). Darauf deuten sowohl der Wortlaut als auch die Stellung des vierten Absatzes hin. Bezugspunkt der in § 2 Abs. 4 BBauG getroffenen Anordnung sind "die Bauleitpläne" und nicht die Gemeinden. Es kommt hinzu, daß die Frage der Mitwirkung allgemein in § 2 Abs. 5 BBauG geregelt ist. Würde gleichwohl in § 2 Abs. 4 BBauG eine Regelung auch der formellen Abstimmungspflicht gesehen, hätte das zur Folge, daß die spezielle Vorschrift der allgemeinen voranginge. Das könnte nur angenommen werden, wenn dafür sonstige Hinweise sprächen. Das ist nicht der Fall. Im Gegenteil: Richtete sich nach § 2 Abs. 4 BBauG auch die formelle Abstimmung, würde zweifelhaft, ob benachbarte Gemeinden außerdem noch nach § 2 Abs. 5 BBauG am Verfahren zu beteiligen sind. Müßte das - wie unter diesen Voraussetzungen immerhin naheliegend - verneint werden, geriete in Zweifel, ob § 7 Satz 1 BBauG nur in den Fällen des § 2 Abs. 5 BBauG oder auch im Zusammenhang mit der Abstimmung nachbarlicher Bauleitpläne Anwendung fände. Diese Zweifel wären jedoch durchaus unerwünscht, weil nicht einzusehen ist, weshalb die Nachbargemeinden im Hinblick auf die Anpassungspflicht privilegiert sein sollten.

Für Mängel der förmlichen Abstimmung ist nichts ersichtlich. Die Klägerinnen sind bei der Aufstellung des den Flächennutzungsplan ändernden Planes beteiligt worden (§ 2 Abs. 5 BBauG). Sie haben diese Beteiligung auch zum Anlaß bestimmter, von der Beklagten zu 1) geprüfter und beschiedener Einwendungen gemacht. Ihr Revisionsvortrag, daß bei der Abstimmung auch die Fragen des Verkehrs, der Versorgungsleitungen, der Schul- und Kirchenverhältnisse u.ä.m. hätten erörtert werden müssen, geht an der Rechtslage vorbei: Die förmliche Abstimmung richtet sich, wie gesagt, nach § 2 Abs. 5 BBauG. Infolgedessen liegt die Initiative, was den Inhalt des ausdrücklich Erörterten anlangt, nicht bei der planenden, sondern bei der beteiligten (Nachbar-)Gemeinde. Hätten die Klägerinnen die erwähnten Fragen des Verkehrs usw. für erörterungsbedürftig gehalten, wäre es ihre Sache gewesen, in dieser Richtung Bedenken geltend zu machen.

Maßstab der materiellen Abstimmung ist § 2 Abs. 4 BBauG. Diese Vorschrift und ihre Auslegung müssen vor dem Hintergrund der Planungshoheit der Gemeinden (§ 2 Abs. 1 BBauG) gesehen werden, die ihrerseits verfassungsrechtlich auf die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG zurückgeht (vgl. Urteil vom 14. Februar 1969 - BVerwG IV C 82.66 - in DVBl. 1969, 362 [363]). Unmittelbar aus dieser Planungshoheit ergeben sich klagefähige Rechte jedenfalls in dem Sinne, daß die Gemeinden Eingriffe in ihre Planungshoheit unter Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes abwehren können (a.a.O. S. 363 f.). Auf dieser Grundlage hat der erkennende Senat in dem erwähnten Urteil vom 14. Februar 1969 ausgesprochen, daß die Gemeinden an Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG beteiligt werden müssen und eine Genehmigung anfechten können, wenn deren Erteilung die eigene Planungshoheit verletzt. Im gleichen Sinne hat der Senat im Urteil vom 14. Februar 1969 - BVerwG IV C 215.65 - (BVerwGE 31, 263 [264 f.]) für das Planfeststellungsverfahren nach § 36 BbG und im Urteil vom 13. Februar 1970 - BVerwG IV C 104.68 - (DÖV 1970, 387) für das Planfeststellungsverfahren nach den §§ 17 f. FStrG entschieden. In dieser Rechtsprechung kommt der - auch den vorliegenden Fall umfassende - Grundsatz zum Ausdruck, daß die Planungshoheit gegenüber eilen sie berührenden fremden Planungen sozusagen wehrfähig ist. Keine Gemeinde braucht hinzunehmen, daß ihre Planungshoheit durch fremde Planungen rechtswidrig verletzt wird. Das ist zugleich der Zusammenhang, der für die Auslegung des § 2 Abs. 4 BBauG bestimmend zu sein hat. Nur wenn diese Vorschrift in einem die Planungshoheit (insoweit) abdeckenden Sinne ausgelegt wird, liegt in ihr eine erschöpfende Regelung der (materiellen) Abstimmungspflicht. Ihre einschränkende Auslegung würde allein zur Folge haben, daß in die dann entstehenden Lücken unmittelbar die Planungshoheit selbst einspränge. Vor diesem Hintergrund verbieten sich alle Erwägungen dahin, ob es sich bei § 2 Abs. 4 BBauG um eine in ihrer Verletzung sanktionslose Ordnungsvorschrift handeln könnte. Ebensowenig unterliegt einem Zweifel, daß dem objektivrechtichen Abstimmungsgebot subjektivrechtlich ein Anspruch entspricht. Daran ändert auch nichts, daß es sich bei § 2 Abs. 4 BBauG nur um eine sogenannte Sollschrift handelt. Das nämlich bedeutet lediglich, daß die Abstimmungspflicht jenseits von Regelfällen Ausnahmen kennt (vgl. dazu die Urteile vom 2. Dezember 1959 - BVerwG V C 106.58 - in DVBl. 1960, 252 [255] und vom 19. Oktober 1966 - BVerwG IV C 57.65 - Buchholz 406.33 § 10 LBG Nr. 1 S. 1 [3]). Das ist schon deshalb mit der Planungshoheit vereinbar, weil im nachbargemeindlichen Verhältnis keineswegs alle Bauleitpläne materiell abstimmungsbedürftig sind.

Von einer besonders wichtigen Auswirkung ist der Zusammenhang zwischen § 2 Abs. 4 BBauG und der Planungshoheit darin, daß die (materielle) Abstimmungspflicht nicht auf solche Fälle beschränkt werden kann, in denen bei der Nachbargemeinde Bauleitpläne bereits vorhanden sind. Die Schutzwürdigkeit der gemeindlichen Planungshoheit steigert sich zwar, wenn sie durch den Erlaß von Bauleitplänen ausgeübt wurde; ihre Schutzwürdigkeit überhaupt hängt aber davon nicht ab (vgl. Urteil vom 19. November 1965 - BVerwG IV C 184.65 - in BVerwGE 22, 342 [347]). Deshalb muß § 2 Abs. 4 BBauG erweiternd dahin ausgelegt werden, daß es einer (materiellen) Abstimmung unabhängig davon, ob bei der Nachbargemeinde bereits Bauleitpläne oder doch bestimmte planerische Vorstellungen bestehen, immer dann bedarf, wenn "unmittelbare Auswirkungen gewichtiger Art" (Beschluß vom 5. Mai 1970 - BVerwG IV B 158.69 - (BRB 23, 237 [238]) in Betracht kommen vgl. dazu auch das Urteil vom 13. Februar 1970 - BVerwG IV C 104.68 - [DÖV 1970, 387] sowie Meyer in Meyer-Stich-Tittel, Bundesbaurecht, § 2 BBauG Rdnr. 7).

Richtung und Gehalt des Abstimmungsvorganges ergeben sich, wie bereits das Berufungsgericht im einzelnen dargelegt hat, aus den Maßstäben des § 1 Abs. 4 und 5 BBauG. Gefordert ist - in dieser Richtung und diesem Umfang - Rücksichtnahme auf die benachbarten Gemeinden (ebenso Grauvogel a.a.O. Anm. IV, 1 b sowie Ernst-Zinkahn-Bielenberg a.a.O. Rdnr. 21). Dem trägt auch das vom Berufungsgericht betonte und von den Revisionen zu Unrecht bekämpfte Merkmal der Überörtlichkeit Rechnung. Vorausgesetzt ist stets, daß es sich um eine gleichsam grenzüberschreitende Planung handelt, der auf der anderen Seite Rechte (und nicht nur Erwartungen oder gar Hoffnungen) gegenüber- und entgegenstehen.

Die Würdigung des vorliegenden Falles ergibt, daß das angefochtene Urteil mit nur einer Ausnahme den vorstehend entwickelten Grundsätzen gerecht wird:

Das Schwergewicht der von den Klägerinnen erhobenen Einwendungen liegt schon seit dem Anhörungsverfahren auf dem Vortrag, daß mit der Bebauung des K. eine Freifläche beseitigt werde, die für das angrenzende Gebiet der Klägerinnen so etwas wie die "grüne Lunge" darstelle. Dieser Einwand greift nicht durch. Es mag sein, daß die Planungen der Beklagten zu 1) in diesem Punkt eine gewisse grenzüberschreitende Wirkung haben. Das ist jedoch unerheblich, weil dieser Wirkung irgendwelche Rechte der Klägerinnen nicht entgegenstehen. Denn diese Wirkung geht weniger auf das Verhalten der Beklagten zu 1) als darauf zurück, daß bei der Entwicklung auf der südlichen Seite der B. etwas vorausgesetzt wurde, was nicht Gegenstand von Rechten war und deshalb nicht als gesichert vorausgesetzt werden durfte. Allein dadurch, daß die Klägerinnen sich auf den K. als Grünfläche gewissermaßen eingerichtet haben, konnte für die Beklagte zu 1) keine Pflicht entstehen, die fortan sie zum Verzicht auf eine Bebauung zwang.

Soweit die Klägerinnen - mit dem Gesagten zusammenhängend - geltend machen, daß der K. als Erholungsfläche erhalten bleiben müsse, gilt das Vorstehende entsprechend. Im übrigen tritt noch hinzu, daß nach den irrevisiblen Feststellungen des Berufungsgerichts der K. in seinem gegenwärtigen Zustand als Erholungsfläche ungeeignet ist und im Gegenteil seine Eignung gerade mit der Durchführung der Pläne der Beklagten zu 1) erreicht werden kann und soll.

Ob es sich bei der vorgesehenen Bebauung des K. um eine unorganische Entwicklung der Beklagten zu 1) handelt, spielt für die Frage der Abstimmung keine Rolle, Eine etwa unorganische Entwicklung der Beklagten zu 1) verletzt keine Rechte der Klägerinnen.

Ähnliches gilt für die Gesichtspunkte der Raumordnung und der Landesplanung. Unmittelbar auf das Raumordnungsgesetz können sich die Klägerinnen mit Erfolg schon deshalb nicht berufen, weil den Grundsätzen dieses Gesetzes keine unmittelbare Außenwirkung zukommt (vgl. die §§ 2 und 3 Abs. 3 sowie den Beschluß vom 28. April 1972 - BVerwG VII B 30.71 - [S. 3].). In den Fragen der Landesplanung andererseits ist der erkennende Senat an die irrevisiblen Ausführungen des Berufungsgerichts gebunden (vgl. § 137 Abs. 1 VwGO). Nach diesen Ausführungen ist davon auszugehen, daß in der Ebene der Landesplanung irgendwelche die Klägerinnen schützenden Zielsetzungen nicht vorhanden bzw. nicht verletzt sind. Die in diesem Zusammenhange von den Klägerinnen erhobene Aufklärungsrüge (vgl. § 86 Abs. 1 VwGO) ist unbegründet. Gegen die von den Klägerinnen beanstandeten, auf Seite 18 des angefochtenen Urteils enthaltenen Feststellungen läßt sich nicht einwenden, daß insoweit "eine ausreichende Tatsachenbasis und für die Wertung der Tatsachen eine hinreichende Sachkenntnis" fehle. Die Kläger innen übersehen bei ihrem Vorwurf, daß sich das Berufungsgericht an der fraglichen Stelle seines Urteils ausschließlich mit den Rechtsfragen beschäftigt, ob die Ziele der Landesplanung drittschützend sind, ob es verneinendenfalls dann anders liegen kann, wenn die Landesplanung gerade zum Schutz bestimmter Interessen Ziele aufgestellt hätte und ob drittens derartige Ziele hier aufgestellt sind. Zur Entscheidung aller dieser Punkte bedurfte es der Anwendung des einschlägigen Landesrechts; für eine Hinzuziehung von Sachverständigen konnte insoweit kein Raum sein. In der Frage der Beseitigung der Abwässer andererseits muß das Revisionsvorbringen der Klägerinnen an § 137 Abs. 2 VwGO scheitern. Das Berufungsgericht hat in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, daß die befriedigende Beseitigung der Abwässer keine Schwierigkeiten bereitet und die Klägerinnen davon nicht berührt werden.

Nach alledem bleibt einzig als Frage, ob die Bauleitpläne der Beklagten zu 1) das Abstimmungsgebot nicht deshalb verletzen, weil sie die mit der Besiedlung des K. notwendig verbundenen Folgelasten, d.h. die Auswirkungen insbesondere auf die Schul- und Kirchenverhältnisse, die Krankenhausbetreuung, die Feuerwehr, die Versorgung und Entsorgung, den Verkehr u.a.m. zu einem erheblichen und unzumutbaren Anteil den Klägerinnen auflasten. Die Klägerinnen behaupten, daß dies der Fall sei. Das Berufungsgericht ist dem nicht weiter nachgegangen, sondern hat sich auf die Bemerkung beschränkt, daß die Bewältigung der Folgelasten nur die Beklagte zu 1) angehe.

"Ihre Sache ist es, die weitere Ortsplanung im Bereich des K. so zu betreiben, daß die Wohnbedürfnisse der dort wohnenden Bevölkerung befriedigt werden. Dazu gehört auch die Vorsorge für Schulen, Krankenbetreuung und andere öffentliche Einrichtungen. Diese Fragen können bei der weiteren Bauleitplanung befriedigend und ohne daß die klagenden Gemeinden davon berührt werden, geregelt werden".

Die dieser Begründung zugrundeliegende Betrachtungsweise wird der maßgebenden Fragestellung nicht gerecht. Es geht nicht darum, ob die Beklagte zu 1) in der Lage ist, für die Folgelasten der Bebauung des K. einzustehen, sondern es geht darum, ob zugunsten der Klägerinnen gesichert ist, daß dies geschieht. Das nun muß in der Tat bei einem Projekt der hier zur Erörterung stehenden Art verlangt werden: Das Gesamtvorhaben der Beklagten zu 1) ist offensichtlich von einer Größenordnung, die die Erwartung rechtfertigt, daß die Folgelasten insgesamt beträchtlich, sein werden. Andererseits drängt sich angesichts der außergewöhnlichen Lage, in der sich der K. im Verhältnis zum Gemeindegebiet der Klägerinnen befindet, als Möglichkeit auf, daß ein seinerseits beträchtlicher Teil dieser Folgelasten die Klägerinnen treffen wird, sofern und solange die Beklagte zu 1) nicht anderweit für Abhilfe sorgt. Bei dieser Sachlage kann im Verhältnis zwischen der Beklagten zu 1) und den Klägerinnen die Frage der Bewältigung von Folgelasten nicht einfach "vertagt" und können die Feststellungsklagen nicht einfach mit der Begründung abgewiesen werden, daß die Beklagte für die Folgelasten aufkommen könne. Die Klägerinnen haben vielmehr kraft der Abstimmungspflicht des § 2 Abs. 4 BBauG Anspruch darauf, daß das Problem der Folgelasten von vornherein in einer für sie tragbaren Weise gelöst wird. Eine Planung, die auch mir als Möglichkeit offenläßt, daß die Klägerinnen in einer für sie nicht zumutbaren Weise für die Folgelasten der Bebauung des K. einstehen müssen, widerspricht § 2 Abs. 4 BBauG und könnte dementsprechend nicht gebilligt werden (ähnlich Grauvogel a.a.O. § 2 Anm. IV, 1 b). Das Berufungsgericht wird daher noch ermitteln müssen, ob in einer für die Klägerinnen zumutbaren Weise für die Bewältigung der Folgelasten Rechnung getragen ist. Dabei wird davon auszugehen sein, daß es nicht auf die mögliche Belastung mit irgendwelchen Folgelasten, sondern darauf ankommt, ob diese mögliche Belastung die Grenzen der Zumutbarkeit überschreitet. Es liegt, anders ausgedrückt, in der Natur der Sache, daß im Bereich von Gemeindegrenzen eine gewisse Lastenkommunikation stattfindet oder doch stattfinden kann. Solange dies die Grenzen der Zumutbarkeit einhält, widerspricht es auch nicht dem § 2 Abs. 4 BBauG. Jenseits der damit angegebenen Grenze aber muß bei einer Planung, die nach ihrer Größenordnung und ihrer geographischen Lage das Problem der Folgelasten für benachbarte Gemeinen handgreiflich aktuell werden läßt, von vornherein gesichert werden, daß eile von Nachbargemeinden zu tragenden Folgelasten jedenfalls nicht die Grenze des Zumutbaren überschreiten.