I.

Die beiden klagenden Gemeinden, die einander benachbart sind, wenden sich gegen die dem beigeladenen Flieger-Club vom Bayerischen Staatsministerium für Wirtschaft und Verkehr gemäß § 6 des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) erteilte Genehmigung vom 14. März 1963 zur Anlegung und zum Betrieb eines Landeplatzes auf dem Gebiet der Klägerin zu 2).

Der Genehmigung vorausgegangen war ein Raumordnungsverfahren für dieses Gelände, nachdem das Bayerische Staatsministerium für Wirtschaft und Verkehr seit Mitte 1957 mehrfach, aber erfolglos - und zwar nach den Angaben in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat für insgesamt 19 Projekte, für die in 12 Fällen ein Raumordnungsverfahren durchgeführt worden sein soll - versucht hatte, ein Ersatzgelände für den Landeplatz München-Oberwiesenfeld zu finden. In dem den Landeplatz auf dem Gebiet der Klägerin zu 2) betreffenden Raumordnungsverfahren erhielten auch die Klägerinnen Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Klägerin zu 2) äußerte sich grundsätzlich zustimmend; die Klägerin zu 1) hingegen versagte dem Projekt ihr Einverständnis, und zwar insbesondere, weil mit dem Überfliegen des bewohnten Gemeindegebiets Lärmbelästigungen und Gefahren verbunden seien und die Entwicklungsmöglichkeiten der Gemeinde durch den geplanten Landeplatz erheblich beschnitten würden. Das Raumordnungsverfahren endete mit einem Gutachten des Bayerischen Staatsministeriums für Wirtschaft und Verkehr - Landesplanungsstelle - vom 15. November 1961/28. Februar 1962, das den Klägerinnen nicht bekanntgegeben wurde; das Gutachten bezeichnete das Gelände bei Siegertsbrunn nur als bedingt geeignet für die Errichtung eines Landeplatzes. Es sei nicht vertretbar, wenn die bauliche und wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinde Höhenkirchen durch den Landeplatz behindert würde. Zu derartigen Befürchtungen bestehe jedoch kein Anlaß, wenn bestimmte, näher bezeichnete Voraussetzungen erfüllt würden.

Der beigeladene Flieger-Club beantragte die Genehmigung des Landeplatzes einmal unter dem 15. November 1962 beim Landratsamt München mit der Bitte um Weiterleitung an das zuständige Staatsministerium für Wirtschaft und Verkehr und zweitens unter dem 26. Februar 1963 unmittelbar beim Ministerium. In der vom Landratsamt München eingeholten Stellungnahme sprach sich der Gemeinderat der Klägerin zu 1) erneut gegen das Vorhaben aus, während der Gemeinderat der Klägerin zu 2) zwar bei seiner grundsätzlichen Zustimmung verblieb, aber für den Fall der Genehmigung zusätzliche Auflagen verlangte. Bevor jedoch diese Stellungnahmen beim Bayerischen Staatsministerium für Wirtschaft und Verkehr eingingen, erteilte dieses als Luftfahrtbehörde des Landes auf Grund des Antrags des Beigeladenen vom 26. Februar 1963 ohne Einschaltung weiterer Stellen die angefochtene Genehmigung vom 14. März 1963. Sie wurde am 15. März 1963 versandt. Den Klägerinnen ist die Genehmigung nicht zugestellt, der Klägerin zu 2) ist sie mit Randentschließung der Regierung von Oberbayern vom 11. April 1963 ohne Rechtsmittelbelehrung zugeleitet worden.

Mit den auf Aufhebung der Genehmigung gerichteten Klagen haben die Klägerinnen geltend gemacht, die Genehmigung sei dem Beigeladenen zu Unrecht ohne ihre Anhörung erteilt worden. Die Beteiligung beim Raumordnungsverfahren genüge schon deshalb nicht, weil die Klägerin zu 2) bei ihrem zustimmenden Beschluß vom 23. Juni 1961 von falschen Vorstellungen über Art und Ausmaß der Benutzung des vorgesehenen Landeplatzes ausgegangen sei. Falls der Flugplatz angelegt würde, entstehe eine erhebliche Störung und dauernde Belästigung insbesondere für die Klägerin zu 1), weil bei dem vorherrschenden Westwind das Überfliegen ihres Siedlungsgebiets beim Start der Flugzeuge nicht zu umgehen sein werde. Die Genehmigung greife in die Planungshoheit der Klägerinnen ein. Bei der Prüfung der städtebaulichen Erfordernisse seien offenbar die künftigen Verhältnisse und Planungen, wie sie durch den Beitritt zu einem Abwasserverband in die Wege geleitet seien, übersehen worden. Die Beeinträchtigung der Entwicklung der Gemeinde werde auch durch die Auflagen im Genehmigungsbescheid nicht beseitigt, weil schon die Existenz des Flugplatzes als solche ein Hemmnis darstelle und niemand in dieses Gebiet ziehen wolle.

Das Verwaltungsgericht München hat die beiden Klagen miteinander verbunden und sie nach einer Ortsbesichtigung mit gleichzeitiger Anhörung von Sachverständigen abgewiesen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufungen der Klägerinnen zurückgewiesen. Entgegen der Auffassung des Beklagten sei auch die Klage der Klägerin zu 2) rechtzeitig erhoben. Im wesentlichen beruht das angefochtene Urteil auf folgenden Erwägungen: Die Bestimmungen des Luftverkehrsrechts räumten den Klägerinnen vor der Einleitung eines Planfeststellungsverfahrens keine Rechtsstellung ein, die durch eine rechtswidrige Landeplatzgenehmigung verletzt werden könnte; dies zeige § 6 LuftVG einerseits und § 10 Abs. 2 LuftVG andererseits. Da ein beschränkter Bauschutzbereich weder vom Antragsteller gewünscht noch von den vorgelegten Fachgutachten für notwendig erachtet und deswegen auch nicht angeordnet worden sei, habe auch ein Planfeststellungsverfahren nicht durchgeführt zu werden brauchen. Die Rechte der Klägerinnen erschöpften sich in dem Anspruch, im Raumordnungsverfahren gehört zu werden. Ein subjektives Recht, das durch die nach Abschluß des Raumordnungsverfahrens ergehende Entscheidung berührt werden könnte, ergebe sich auch nicht aus dem Bundesbaugesetz; bei der Planungshoheit handele es sich um gebundene Rechte der Gemeinde, wie u.a. die durch § 1 Abs. 3 BBauG geforderte Anpassung an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung zeige. Die Garantie der Planungshoheit räume den Gemeinden in einem Verfahren der Raumordnung und Landesplanung keine Rechtspositionen ein, in die durch eine nach Abschluß des Raumordnungsverfahrens ergehende Entscheidung nach § 6 LuftVG eingegriffen werden könnte.

Wie sich in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof gezeigt habe, sei die Klägerin zu 2) zwar Eigentümerin an den Wegen, die durch die genehmigte Landebahn durchschnitten würden; durch die Genehmigung vom 14. März 1963 sei dieses private Recht aber nicht verletzt worden, da sie am Eigentum der Klägerin zu 2) und an ihrem Recht, es auszuüben, nichts ändere; die Genehmigung sei nämlich an die Bedingung geknüpft, daß die Grundstückseigentümer oder sonst Berechtigten der Benutzung des Geländes zugestimmt haben und ihre Zustimmung für die Dauer der Genehmigung aufrechterhalten.

Schließlich seien die Klägerinnen in ihrem Recht, im Raumordnungsverfahren gehört zu werden, nicht verletzt worden. Das Schreiben der Regierung von Oberbayern vom 21. August 1961, das vom Landratsamt München an die Klägerinnen weitergeleitet worden sei, habe zusammen mit dem Lageplan alles enthalten, was für die Klägerin zu 2) an dem Projekt von Interesse gewesen sei, nämlich die Lage der Landebahn, die Platzrunde und die Frequentierung. Auch der Klägerin zu 1) hätten bei ihrer Beschlußfassung am 11. Oktober 1961 alle maßgeblichen Pläne vorgelegen. Selbst wenn die Klägerinnen im Raumordnungsverfahren nicht vollständig unterrichtet worden sein sollten, wäre dies durch Zuleitung des Antrages des Beigeladenen vom 15. November 1962 geschehen. Ihnen sei damit im Verwaltungsverfahren das rechtliche Gehör gewährt worden, so daß es offenbleiben könne, ob der Mangel des rechtlichen Gehörs noch im gerichtlichen Verfahren geheilt werden könne. Bei diesem Ergebnis sei nicht zu prüfen, ob die Genehmigung zu Recht erteilt worden sei. Auf die von den Klägerinnen angebotenen Beweise zu dieser Frage komme es daher nicht an.

Beide Klägerinnen haben die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Die Klägerinnen rügen als Verfahrensfehler, das Berufungsgericht habe seine Aufklärungspflicht verletzt, indem es die von ihnen angebotenen Beweise nicht erhoben habe. Sie rügen weiter die Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör im Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG. Da bei einer luftrechtlichen Genehmigung nach § 6 LuftVG auch ohne nachfolgende Planfeststellung rechtliche Belange der benachbarten Gemeinden berührt werden könnten und hier berührt worden seien, ergebe sich eine Anhörungspflicht schon aus allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen. Die Anhörung im Raumordnungsverfahren habe das rechtliche Gehör im Genehmigungsverfahren nicht ersetzen können; das ergebe sich schon daraus, daß das Raumordnungsverfahren nach der irrevisiblen Feststellung des Berufungsgerichts nicht mit einem Verwaltungsakt ende, sondern nur mit einem landesplanerischen Gutachten, das keine unmittelbaren Rechtswirkungen habe. Da unmittelbare Rechtswirkungen für die betroffenen Gemeinden erst durch die luftrechtliche Genehmigung einträten, müsse ihnen das rechtliche Gehör in diesem Verfahren gewährt werden. Die Verletzung dieses Rechts habe im gerichtlichen Verfahren nicht mehr geheilt werden können; dies sei begrifflich unmöglich.

Das angefochtene Urteil verstoße ferner gegen die Vorschriften des § 1 Abs. 3 und 4, des § 2 Abs. 1 BBauG, des § 6 Abs. 2 LuftVG, des § 114 VwGO, des Art. 20 Abs. 3 und 28 Abs. 2 GG. Bereits aus der Möglichkeit der Verletzung der den Gemeinden in den genannten Vorschriften eingeräumten Rechte folge, daß den betroffenen Gemeinden nicht nur ein formelles Anhörungsrecht, sondern auch ein materielles Recht auf ermessensfehlerfreie Würdigung ihrer Rechte und Interessen eingeräumt sei. Die Möglichkeit einer materiellen Rechtsverletzung der Klägerin zu 1) durch die Genehmigung habe der Verwaltungsgerichtshof zu Unrecht ganz allgemein, ohne Rücksicht auf die Umstände des Einzelfalles, verneint. Dies könne auch nicht mit dem Hinweis auf § 1 Abs. 3 BBauG gerechtfertigt werden. Die angemessene Prüfung und Berücksichtigung der materiellen Rechte und Interessen habe im Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG zu geschehen, da dieses - im Gegensatz zum unverbindlichen Raumordnungsverfahren - erst rechtsverbindlich durch Verwaltungsakt Ziele der Raumordnung, und Landesplanung konkretisiere. Würde man die Möglichkeit einer materiellen Rechtsverletzung betroffener Gemeinden in einem Verfahren nach § 6 LuftVG schlechthin verneinen, so könnte sich eine Gemeinde selbst dann nicht zur Wehr setzen, wenn ihr durch einen Landeplatz eine weitere bauliche Entwicklung gänzlich unmöglich gemacht würde. Es sei nicht zweifelhaft, daß in einem solchen Fall die gemeindliche Planungshoheit und das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht in ihrem Wesensgehalt angetastet und ausgehöhlt würden. Dies sei hier der Fall.

Die Klägerin zu 2) macht zusätzlich geltend, das Berufungsurteil verstoße gegen Art. 14 GG, weil die rechtswidrige Landeplatzgenehmigung das Eigentum der Klägerin zu 2) an den beiden quer über die Landebahn verlaufenden Wege verletze.

Die Klägerinnen beantragen übereinstimmend,

Der Beklagte bittet um Zurückweisung der Revisionen.

Er hält - im Gegensatz zum Verwaltungsgerichtshof - die Klage der Klägerin zu 2) für unzulässig, weil die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO auch für einen beteiligten Nichtadressaten mit der Eröffnung des Verwaltungsakts an den Adressaten zu laufen begonnen habe und die Klage daher erst außerhalb der Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO erhoben worden sei. Im übrigen schließt sich der Beklagte dem Berufungsurteil an und meint, erst in einem Planfeststellungsverfahren wären auch die betroffenen Gemeinden zu hören. Das Raumordnungsverfahren habe entgegen der Auffassung der Klägerinnen eine Festlegung im Sinne des § 1 Abs. 3 BBauG bewirkt. Beide Klägerinnen hätten bisher keine Bauleitpläne aufgestellt; soweit die Planungsvorhaben der Klägerinnen überhaupt erkennbar seien, bestünden für sie seitens der Luftfahrtbehörde keine Bedenken. Von einer Verletzung der Planungshoheit könne daher keine Rede sein. Das Anhörungsrecht der Klägerinnen sei im Raumordnungsverfahren nicht verletzt worden.

Der beigeladene Flieger-Club hat ebenfalls die Zurückweisung der Revisionen beantragt.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt. Er vertritt die Auffassung, daß eine rechtswidrige Genehmigung nach § 6 LuftVG die betroffenen Gemeinden in ihren Rechten verletzen könne ebenso wie ein Planfeststellungsbeschluß nach § 10 LuftVG. Bei beiden Verfahren gehe es für die Gemeinde im Grunde um die Abgrenzung der Rechte des örtlichen und des überörtlichen Planungsträgers. Grundsätzlich berührten alle überörtlichen Planungen im Gebiet einer Gemeinde deren Recht auf Planungshoheit, das von der Garantie des Selbstverwaltungsrechts in Art. 28 Abs. 2 GG mit umfaßt sei; in allen Fällen überörtlicher Planungen würden die Planungsmöglichkeiten der betroffenen Gemeinden beschränkt und festgelegt. Zwar sei das Selbstverwaltungsrecht und damit die Planungshoheit der Gemeinden nur im Rahmen der Gesetze garantiert; doch dürfe das Selbstverwaltungsrecht nicht willkürlich eingeschränkt werden, so daß Gesetze, die in die verfassungsrechtlich geschützte Stellung der Gemeinden eingriffen, einengend ausgelegt werden müßten. Selbst wenn § 38 BBauG einen Vorrang der überörtlichen staatlichen Planung normiere, könne dieser Vorrang nicht dazu führen, daß den Gemeinden bei überörtlichen Planungen keinerlei Planungs- oder Mitwirkungsrechte mehr zustünden. Überörtliche Planungen auf einem Teil des Gemeindegebiets könnten daher die Planungshoheit der Gemeinde nicht völlig verdrängen. Allerdings dürfe der Vorrang der überörtlichen Planungen nicht in Frage gestellt werden. Dem örtlichen und dem überörtlichen Interesse werde am besten gedient, wenn die örtliche Planungshoheit sich im Rahmen überörtlicher Planung auf ein rechtlich geschütztes Mitwirkungsrecht beschränke. § 38 BBauG sei somit dahin auszulegen, daß die in ihm aufgeführten Spezialgesetze zwar die Planungshoheit der Gemeinden einschränkten, sie aber nicht durch die Planungshoheit überörtlicher Behörden ersetzten. Bei Ausführung überörtlicher Planungen auf Grund der genannten Spezialgesetze beschränke sich vielmehr die Planungshoheit der Gemeinden auf ein Mitwirkungsrecht. Dieses Mitwirkungsrecht habe seinen Grund in Art. 28 Abs. 2 GG und könne in den einzelnen Spezialgesetzen verschieden ausgestaltet werden.

Im vorliegenden Fall sei die Ausgestaltung des gemeindlichen Mitwirkungsrechts durch § 6 Abs. 2 LuftVG mangels weiterer Anhaltspunkte auf das Mindestmaß, nämlich auf das Recht der Gemeinden zur Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen zu Fragen der Vereinbarkeit des Planungsvorhabens mit Erfordernissen der Raumordnung und des Städtebaues beschränkt. Die Entscheidung über den Flugplatzbau liege letzten Endes bei der überörtlichen Planungsbehörde. Die Gemeinden hätten aber, ein klagbares Recht auf Anhörung und Berücksichtigung ihrer Meinung bei der Ermessensentscheidung der Planbehörde.

Im vorliegenden Fall habe die Anhörung der Klägerinnen im Raumordnungsverfahren auch für das Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG ausgereicht. Die weitgehenden, mit der Genehmigung verbundenen Auflagen zugunsten der Klägerinnen zeigten, daß deren Interessen im Ergebnis jedenfalls ausreichend berücksichtigt worden seien.

II.

Die Revisionen sind begründet. Das Berufungsurteil beruht auf einer Verletzung des § 6 LuftVG und des Art. 28 Abs. 2 GG.

1.

Zutreffend hat das Berufungsgericht die Klageerhebung auch der Klägerin zu 2) als rechtzeitig angesehen. Die Auffassung des Beklagten, die Eröffnung eines Verwaltungsakts an den Adressaten lasse die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO auch für einen beteiligten Nichtadressaten zu laufen beginnen (so auch BayVGH in BayVBl. 1964, 265 = DVBl. 1965, 93), hat der erkennende Senat bereitsim Beschluß vom 14. Juni 1968 - BVerwG IV B 221.67 - abgelehnt. Nach dem in dem erwähnten Beschluß Gesagten wird die Meinung des Beklagten durch Wortlaut und Sinn des § 58 Abs. 2 VwGO widerlegt, der für den Fristlauf die Zustellung, Eröffnung oder Verkündung, also eine Form der Bekanntmachung voraussetzt, eine Bekanntmachung an irgendeinen Betroffenen aber nicht genügen läßt, sondern nur an Jeweils denjenigen, der durch den Verwaltungsakt (nur oder auch) beschwert wird. Das wird bestätigt durch § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO, der ebenfalls voraussetzt, daß der Verwaltungsakt "dem Beschwerten bekanntgegeben worden ist", eine Bekanntgabe an (irgend)einen Beschwerten mithin nicht ausreichen läßt. Die Frist des § 58 Abs. 2 VwGO begann daher für die Klägerin zu 2) frühestens mit der Übersendung der Genehmigung durch die Regierung von Oberbayern am 11. April 1963 zu laufen, so daß die Klage am 26. März 1964 noch innerhalb der Jahresfrist erhoben worden ist; auf die Frage, ob die Frist durch das Tätigwerden der nach Meinung des Beklagten dafür nicht zuständigen Regierung von Oberbayern überhaupt in Lauf gesetzt werden konnte, kommt es nicht an.

2.

Die von den Klägerinnen geltend gemachten Beteiligungsrechte sind entgegen dem angefochtenen Urteil begründet. Sie lassen sich zwar nicht dem § 6 LuftVG unmittelbar entnehmen. Anders als § 10 Abs. 2 LuftVG für das Planfeststellungsverfahren enthält § 6 LuftVG keinen Hinweis darauf, daß die betroffenen Gemeinden im Genehmigungsverfahren anzuhören sind. Indessen haben die von den Klägerinnen verfochtenen Rechte ihre Grundlage in dem den Gemeinden durchArt. 28 Abs. 2 GG eingeräumten Selbstverwaltungsrecht und in dem damit verbundenen Recht, die örtlichen Belange und die Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft wahrzunehmen. Zutreffend hat der Oberbundesanwalt darauf hingewiesen, daß eine überörtliche Planung wie sie hier durch die Genehmigung des Landeplatzes vorgenommen wird - die örtliche Planung, für die die Klägerinnen die Planungshoheit haben, nachhaltig berühre; die Klägerinnen selbst haben geltend gemacht, daß damit ihre kontinuierliche Weiterentwicklung in Frage gestellt sei. Daß das Recht der Gemeinden auf Planungshoheit rechtlich geschützt sei, ist Grundlage der Rechtsprechung des erkennenden Senats zu § 36 BBauG. Diese Rechtsprechung setzt logisch eigene Rechte der Gemeinde voraus, und zwar gerade solche, die nicht nur im (fiskalischen) Kosteninteresse oder in privaten Rechten der Gemeinde begründet sind; dementsprechend hat der Senat u.a. in seinenEntscheidungen vom 19. November 1965 - BVerwG IV C 184.65 - (BVerwGE 22, 342) undvom 22. April 1966 - BVerwG IV C 17.65 - (NJW 1966, 1530) die "Planungshoheit", das "Planungsrecht" der Gemeinden als das in Frage stehende Recht bezeichnet. Einer Anerkennung dieses Rechts im Bereich des hier maßgeblichen Luftverkehrsgesetzes oder anderer Planungsgesetze läßt sich nicht entgegenhalten, daß in § 36 BBauG - im Gegensatz zu den hier interessierenden Vorschriften - das Einvernehmen der Gemeinde verlangt wird. Denn die bloße Statuierung des Einvernehmens oder sonstiger Mitwirkungsakte einer bestimmten Stelle hat nicht notwendig die Klagebefugnis der Stelle zur Folge, deren Einvernehmen vorgeschrieben ist. Auch insoweit ist stets vorausgesetzt, daß hinter dem "Einvernehmen" oder einer sonst vorgesehenen Mitwirkungsbefugnis ein eigenes Recht des zu Beteiligenden steht. Die mehr oder weniger starke Art der Mitwirkung mag Auswirkungen auf den Umfang der Sicherung eines anderweit vorausgesetzten oder statuierten Rechts haben; das Recht selbst kann jedoch dadurch allenfalls indiziert, aber nicht geschaffen werden. Ein solches Recht ist hier aber in Gestalt des Planungsrechts der Gemeinde vorhanden. Freilich sprechen die genannten Entscheidungen des Senats davon, daß die Planungshoheit den Gemeinden durch das Bundesbaugesetz zuerkannt worden sei. Dies schließt aber nicht aus, daß auch außerhalb dieser ausdrücklichen gesetzlichen Zuerkennung durch das Bundesbaugesetz jedenfalls ein Recht auf Mitwirkung an überörtlichen, aber ortsrelevanten Planungen unabhängig von einer besonderen gesetzlichen Zuerkennung von Mitwirkungsbefugnissen aus dem verfassungsrechtlich gewährleisteten Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden fließt. Dies bedeutet, daß derjenige, dem Planungsbefugnisse - nach welchen Gesetzen auch immer zustehen, nicht ohne jede Einschaltung der Gemeinden für den örtlichen Bereich Planungen - und seien es auch überörtliche Planungen - betreiben darf. Insoweit besteht unabhängig von der sondergesetzlichen Zuerkennung der Planungshoheit an die Gemeinden im Bundesbaugesetz mit ihrer starken Ausgestaltung im einzelnen ein "Planungsrecht" der Gemeinden für ihren Bereich. Diese Auffassung begegnet sich mit den Rechtsgedanken, die in § 38 BBauG ihren Niederschlag gefunden haben. Dort werden Vorschriften neben dem Dritten Teil des Bundesbaugesetzes aufrechterhalten, weil und soweit die Gemeinde bei Planungen auf Grund dieser Vorschriften "beteiligt worden ist" (so ausdrücklich § 38 Satz 2 für Planungen nach landesrechtlichen Vorschriften; vgl. dazu Brügelmann-Grauvogel, Bundesbaugesetz, Anm. 1 a cc zu § 38).

Allerdings ist das Selbstverwaltungsrecht und das damit verbundene Planungsrecht für den örtlichen Bereich den Gemeinden nach Art. 28 Abs. 2 GG nur "im Rahmen der Gesetze" eingeräumt. Es kann hier offenbleiben, ob eine gesetzliche Ausschaltung der Gemeinden von jeglichen Beteiligungsmöglichkeiten und Mitwirkungsbefugnissen bei überörtlichen Planungen, die sich auf ihren örtlichen Bereich auswirken, den Wesensgehalt der Selbstverwaltungsgarantie aushöhlen würde. Denn jedenfalls ist dem § 6 LuftVG nichts dafür zu entnehmen, daß er eine solche Ausschaltung bewirkt hat; unentschieden kann dabei bleiben, ob dies auch für Fälle gilt, in denen - anders als hier - ein Planfeststellungsverfahren mit den für die Gemeinden damit verbundenen Anhörungsrechten gemäß § 10 LuftVG nachfolgt und in denen daher das Geltendmachen der gemeindlichen Auffassung in einem späteren Verfahrensabschnitt noch möglich ist (vgl. Urteil des Senatsvom 11. Oktober 1968 - BVerwG IV C 55.66 -).

Die Einbindung der örtlichen Planung in die Erfordernisse einer überörtlichen Planung schließt daher auch für den Bereich des Luftverkehrsgesetzes nicht aus, daß die Gemeinden als Planungsträger für die örtliche Planung gegenüber den überörtlichen ihre örtlichen Bedürfnisse, so wie sie aus ihrer Sicht erscheinen, zu vertreten befugt (vgl. BayVGH in DVBl. 1966, 905 [906]) und auch berechtigt sind, die Geltendmachung ihrer Belange gerichtlich durchzusetzen. Obwohl den Sachzwängen der überörtlichen Planung unterworfen, steht den Gemeinden damit wenigstens ein ordnungsgemäßes Verwaltungsverfahren zu, in dem dafür gesorgt sein muß, daß die Gemeinden von überörtlichen Planungsentscheidungen oder -maßnahmen nicht überrascht werden (siehe für einen immerhin vergleichbaren Fall im Bund-Länder-Verhältnis BVerfGE 12, 205 [255 ff.], wo auf "das procedere und den Stil der Verhandlungen" entscheidendes Gewicht gelegt wird; vgl. weiter Blümel in Festgabe für Ernst Forsthoff, 1967 S. 156) und daß ihre Einwendungen - wenn ihnen schon nicht Rechnung getragen werden kann - doch jedenfalls zur Kenntnis genommen werden, als Rechnungsposten in die Überlegungen der zur überörtlichen Planung berufenen Stelle eingehen und bei der Entscheidung erwogen werden. Mit Recht ist im Schrifttum auf die Gefahr hingewiesen worden, "daß das gesamte Landesgebiet von oben her verplant und auf eine gesunde Entwicklung der Selbstverwaltung nicht mehr genügend Rücksicht genommen wird" (vgl. Scholtissek in DVBl. 1968, 825) und daß daher - wenn schon ein Einverständnis mit der Gemeinde nicht erzielt werden kann - "ihre Rechte auf Mitwirkung, insbesondere das Recht zur Stellungnahme und zur Geltendmachung der Gegengründe, besonders ernst genommen werden müssen" (a.a.O. S. 830, vgl. auch Görg und Seibert in DVBl. 1968, 851 [855], jeweils mit weiteren Nachweisen) und daß dies schließlich durch Gewährleistung einer subjektiven Rechtsstellung der Gemeinden im gerichtlichen Verfahren abgesichert sein muß (vgl. Scholtissek a.a.O. S. 827); was dort für die Frage der Eingemeindung erörtert worden ist, gilt in gleicher Weise für andere die Gemeinden nachhaltig berührende Planungsentscheidungen.

Der Senat hält eine solche rechtlich abgesicherte und damit vor den Gerichten durchsetzbare Stellung der Gemeinden im Verwaltungsverfahren auch deswegen für unumgänglich, weil die Planungsentscheidungen selbst in einem weiten Ermessen der Behörde stehen und daher gerichtlich nur in beschränktem Umfang überprüfbar sind. Was der Senat insoweit insbesondere für Planungen nach dem Bundesfernstraßengesetz dargelegt hat, gilt grundsätzlich auch für andere Planungsentscheidungen (vgl. für das Planfeststellungsverfahren nach dem LuftverkehrsgesetzUrteil vom 11. Oktober 1968 - BVerwG IV C 55.66 -).

Um eine die überörtliche Planung betreffende Entscheidung mit Auswirkungen für die Planungen der Gemeinde im örtlichen Bereich handelt es sich bei der hier streitigen Genehmigung nach § 6 LuftVG. Zwar ist diese sogenannte Unternehmergenehmigung nicht nur und nicht einmal in erster Linie eine Planungsentscheidung; aber sie ist es jedenfalls auch und in bedeutendem Umfang. Das zeigt bereits der Wortlaut des § 6 Abs. 2 LuftVG, der auf die Notwendigkeit hinweist, die Erfordernisse der Raumordnung, der Landesplanung und des Städtebaues angemessen zu berücksichtigen. Nach dem oben Gesagten war daher eine Beteiligung der Klägerinnen bei der Vorbereitung der Entscheidung notwendig. Diesem Beteiligungserfordernis ist hier nicht in ausreichendem Umfang Rechnung getragen worden. Es kann dahinstehen, ob die Einschaltung der Klägerinnen im Raumordnungsverfahren nach dem Bayerischen Landesplanungsgesetz vom 21. Dezember 1957 (GVBl. S. 323) eine erneute Beteiligung im Verfahren wegen der Erteilung der hier allein streitigen Genehmigung nach § 6 LuftVGüberflüssig zu machen vermochte; offenbleiben kann ferner, ob die Anhörung der Klägerinnen auf Grund des Antrages des Beigeladenen vom 15. November 1962 genügte, obwohl das Ergebnis dieser Anhörung der Genehmigungsbehörde bei Erteilung der Genehmigung noch nicht vorlag, sondern erst später - allerdings noch vor Klageerhebung - berücksichtigt werden konnte. Denn jedenfalls sind die Klägerinnen weder bei der Anhörung im Raumordnungsverfahren noch bei der Einholung ihrer Stellungnahmen im Genehmigungsverfahren ausreichend beteiligt worden. Dazu bedurfte es nämlich nicht nur einer Aufklärung der Klägerinnen über das beabsichtigte Vorhaben und seinen Umfang, damit sie insoweit im Rahmen der Anhörung ihre Einwendungen aus dem Gesichtspunkt der örtlichen Planung geltend machen konnten. Erforderlich war vielmehr weiter, daß die Klägerinnen über die ernsthaft in Betracht gezogenen Möglichkeiten zur Unterbringung eines Landeplatzes in anderen Bereichen und die dazu von der zuständigen Behörde angestellten Erwägungen ins Bild gesetzt wurden. Nach dem Vortrag des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat sind zwölf weitere Raumordnungsverfahren zwecks Unterbringung eines Landeplatzes in anderen Gemeinden mit jeweils negativem Ergebnis durchgeführt worden. Soweit die dabei geprüften Objekte ernst zu nehmende Alternativen bieten konnten, hätten die Klägerinnen - auch ohne besondere Anforderung - informiert und hätte ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme zu dem Ergebnis jener Verfahren gegeben werden müssen; denn naturgemäß mußte es für die Klägerinnen - zumal angesichts der auch von der Landesplanungsstelle nur bedingt angenommenen Eignung des hier in Betracht kommenden Geländes - von entscheidender Bedeutung sein, sich zu der Frage äußern zu können, ob nicht andernorts besser geeignetes Gelände zur Verfügung stehe. Einer solchen Informationspflicht, die in dem gekennzeichneten Umfang besteht, ist das Bayerische Staatsministerium für Wirtschaft und Verkehr weder im Raumordnungs- noch im Genehmigungsverfahren nachgekommen. Dieses Versäumnis kann im gerichtlichen Verfahren nicht nachgeholt werden; es hätte spätestens bis zur Erhebung der Klage geschehen müssen (vgl. etwa § 35 Nr. 3 des Musterentwurfs eines Verwaltungsverfahrensgesetzes 1963 und § 35 Abs. 1 Nr. 3 in Verbindung mit § 35 Abs. 2 des Musterentwurfs in der sogenannten Münchener Fassung, siehe Musterentwurf eines Verwaltungsverfahrensgesetzes, 2. Aufl. 1968 S. 320).

Die Genehmigung und die angefochtenen Urteile müssen daher aufgehoben werden, ohne daß es auf die von den Klägerinnen weiter vorgebrachten Rügen ankommt. Der Senat betont jedoch - wie bereits oben bemerkt -, daß der zuständigen Behörde nach der Überzeugung des Senats ein weites Planungsermessen zusteht; innerhalb dieses weiten Ermessens liegt es, wenn hier in der näheren Umgebung Münchens ein Landeplatz für erforderlich gehalten worden ist. Der Senat bemerkt weiter, daß die in § 6 Abs. 2 Satz 2 LuftVG erwähnten Gesichtspunkte nicht im Interesse der klagenden Gemeinden zu berücksichtigen sind und daher von ihnen im Verfahren nicht geltend gemacht werden können, und daß schließlich auch das Eigentum der Klägerin zu 2) an den über den vorgesehenen Landeplatz führenden Wegen eine Genehmigung nicht zu Fall bringen könnte, da die Genehmigung unbeschadet der Rechte Dritter erteilt wird (vgl. Urteil des Senatsvom 11. Oktober 1968 - BVerwG IV C 55.66 -). Zu einer weiteren Vertiefung gibt der gegenwärtige Stand des Verfahrens keinen Anlaß.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und auf § 162 Abs. 3 VwGO, [...].