Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 22.01.1993, Az.: BVerwG 8 C 46.91

II.

Die Revision hat Erfolg. Das angefochtene Urteil hält der Nachprüfung anhand des einschlägigen Bundesrechts nicht stand (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Zwar ist denkbar, daß die Kläger von der Beklagten zu Recht die Erschließung ihrer Grundstücke fordern. Die Gründe, auf die sich das Berufungsgericht stützt, decken das jedoch nicht ab. Es besteht vielmehr insoweit noch Aufklärungsbedarf. Das zwingt zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

Das angefochtene Urteil wird von der Annahme getragen, die Kläger könnten die von ihnen begehrte Erschließung deshalb verlangen, weil die Beklagte - erstens - die betroffenen Grundstücke durch qualifizierten Bebauungsplan als baulich nutzbar festgesetzt (§ 30 BBauG/§ 30 Abs. 1 BauGB), dennoch aber - zweitens - ungeachtet ihrer dadurch aktualisierten, nach eigenen Angaben indes aus wirtschaftlichen Gründen vorerst nicht erfüllbaren Erschließungslast (§ 123 Abs. 1 BBauG/BauGB) das seriöse Angebot der Kläger, die Erschließung selbst zu übernehmen bzw. zu finanzieren, abgelehnt habe. Das ist bei der hier gegebenen Sachlage so nicht haltbar.

Beizupflichten ist dem Ansatz, für den sich der Verwaltungsgerichtshof zutreffend auf die langjährige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts beruft (siehe zum Folgenden die Urteile vom 4. Oktober 1974 - BVerwG IV C 59.72 - Buchholz 406.11 § 123 BBauG Nr. 11 S. 20, vom 23. Mai 1975 - BVerwG IV C 73.73 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 52 S. 8 f., vom 10. September 1976 - BVerwG IV C 5.76 - Buchholz 406.11 § 14 BBauG Nr. 8 S. 28, vom 26. November 1976 - BVerwG IV C 79.74 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 59 S. 27 f., vom 28. Oktober 1981 - BVerwG 8 C 4.81 - BVerwGE 64, 186 <189>[BVerwG 28.10.1981 - 8 C 4/81], vom 6. Februar 1985 - BVerwG 8 C 44.84 - Buchholz 406.11 § 123 BBauG Nr. 29 S. 21, vom 30. August 1985 - BVerwG 4 C 48.81 - Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 228 S. 138 f., vom 21. Februar 1986 - BVerwG 4 C 10.83 - Buchholz 406.11 § 30 BBauG Nr. 25 S. 6, vom 7. Februar 1986 - BVerwG 4 C 30.84 - BVerwGE 74, 19 <26>[BVerwG 07.02.1986 - 4 C 30/84], vom 11. November 1987 - BVerwG 8 C 4.86 - BVerwGE 78, 266 <269 f.>[BVerwG 11.11.1987 - 8 C 4/86] und vom 3. Mai 1991 - BVerwG 8 C 77.89 - BVerwGE 88, 166 <169, 171 [BVerwG 03.05.1991 - 8 C 77/89]und 173>; Beschlüsse vom 2. Februar 1978 - BVerwG 4 B 122.77 - Buchholz 406.11 § 123 BBauG Nr. 16 S. 7 und vom 8. Mai 1991 - BVerwG 8 B 38.91 - S. 5 <n.v.>): § 123 Abs. 3 BauGB zieht (ebenso wie die ihm vorangegangene Regelung in § 123 Abs. 4 BBauG) mit seiner Absage an das Bestehen von Ansprüchen auf Erschließung nur die Konsequenz daraus, daß es nach § 123 Abs. 1 BauGB/BBauG an einer (hinreichend substantiierten) Pflicht fehlt, der ein Anspruch korrespondieren könnte. Kommt es - ausnahmsweise - zu einer strikten (oder doch über die nur allgemeine "Last" <"Aufgabe"> hinausführend greifbaren) Erschließungspflicht, hindert § 123 Abs. 3 BauGB/§ 123 Abs. 4 BBauG auch das Entstehen eines entsprechenden Anspruchs nicht. Angesichts dessen lautet die entscheidende Frage, welche Rechtsgründe es sind, die dazu führen können, daß sich die nur allgemeine Erschließungslast der Gemeinde derart "verdichtet".

Die in Betracht kommenden Rechtsgründe lassen sich nicht abschließend aufzählen: Die Eignung zulässiger Verträge, eine Erschließungspflicht und - nur scheinbar entgegen § 123 Abs. 4 BBauG/§ 123 Abs. 3 BauGB - einen Anspruch auf Erschließung zu begründen, ist, soweit ersichtlich, zu keiner Zeit bestritten gewesen; sie wird als "Ausnahme" zu § 123 Abs. 4 BBauG/§ 123 Abs. 3 BauGB meist nicht einmal erwähnt. Ebenso darf als ausgemacht angesehen werden, daß zum einen die den qualifizierten Bebauungsplänen eigene Sperrwirkung mit Rücksicht auf die §§ 14 ff. BBauG/BauGB (und damit letztlich kraft Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG) und daß zum anderen die Mitwirkung am Entstehen einer wegen unzureichender Erschließung nicht nutzbaren Bebauung kraft des Rechtsgedankens der Folgenbeseitigung zur Verdichtung führen kann. Mit diesen beiden Fallgruppen beschäftigen sich u.a. die angeführten Urteile vom 28. Oktober 1981, 6. Februar 1985, 11. November 1987 und 3. Mai 1991.

Auch das Zusammentreffen von qualifizierter Bebauungsplanung und Ablehnung eines Erschließungsangebots der Interessenten kann eine Verdichtung hergeben. Das hat das Bundesverwaltungsgericht bereits in seinem Urteil vom 10. September 1976 (a.a.O. S. 28 f.) ausgesprochen. An dieser Auffassung, für die sich außerdem die Urteile vom 30. August 1985 und 3. Mai 1991 (beide a.a.O.) anführen lassen, ist gleichfalls festzuhalten.

Eine daraus hergeleitete Verdichtung der Erschließungslast - auf die Fragen, welcher Rechtsgrund dies trägt und was sich daraus im einzelnen ergibt, wird zurückzukommen sein - setzt jedoch die Rechtswirksamkeit des Bebauungsplans voraus: Ebensowenig wie ein rechtlich unbeachtliches Erschließungsangebot zur Verdichtung der gemeindlichen Erschließungspflicht beitragen kann, ist auch denkbar, daß eine Gemeinde den Erlaß eines qualifizierten Bebauungsplans als, wenn man es so ausdrücken will, ersten Schritt zur Verdichtung ihrer Erschließungslast gegen sich gelten lassen muß, wenn dieser Bebauungsplan nichtig und deshalb Rechtens gar nicht ausführbar ist. Ob das Berufungsgericht das anders sieht, läßt sich nicht mit letzter Sicherheit sagen. Die Gültigkeit des von der Beklagten im Jahre 1982 aufgestellten Bebauungsplans ist im angefochtenen Urteil nicht thematisiert worden. Sollte dem - was wenig für sich hat - die Meinung zugrunde liegen, daß es darauf nicht ankomme, auch ein ungültiger Plan ziehe eine Verdichtung der Erschließungslast nach sich, wäre das angefochtene Urteil nicht haltbar, weil diese Meinung nicht zutrifft. Sollte das angefochtene Urteil hingegen - wie es wahrscheinlich ist - auf der Annahme beruhen, daß der hier interessierende Bebauungsplan nicht an einem zur Nichtigkeit führenden Mangel leide, könnte es beim angefochtenen Urteil deshalb nicht bleiben, weil von einer gesicherten Mangelfreiheit des Bebauungsplans von 1982 keine Rede sein kann.

Die Parteien streiten darüber, ob sich die Beklagte - bauplanungsrechtlich - "vorbehalten" durfte, was sie in der Planbegründung zum Ausdruck gebracht hat, nämlich gewillt zu sein, das Plangebiet (nur) "entsprechend dem Bedarf und der Finanzierbarkeit abschnittweise zu erschließen, was <sc. jeweils> erst zum Zeitpunkt der Verwirklichung festgestellt werden kann", und sie streiten ferner darüber, was daraus folgt, daß sie sich dies vorbehalten hat. Die Beklagte macht geltend, diese Art von "Abschnittsbildung" könne wegen der mit ihr verbundenen Flexibilität kommunalpolitisch und auch um einer möglichst ökonomischen Planverwirklichung willen erwünscht, ja geboten sein, sie sei (deshalb) auch bauplanungsrechtlich zulässig. Die Kläger wenden dagegen ein, daß das Bauplanungsrecht eine derart abschnittsweise Planverwirklichung nicht kenne. Diese Meinungsverschiedenheit kann nach Überzeugung des erkennenden Senats nicht sachgerecht gewürdigt werden, ohne die Frage nach der Gültigkeit des Bebauungsplans aufzuwerfen. Dabei geht es, richtig eingeordnet, nicht um die Zulässigkeit eines "Vorbehalts" und dementsprechend auch nicht darum, was § 9 Abs. 1 BBauG/BauGB insoweit an Festsetzungen gestatten mag. Bedenken ruft nicht hervor, welches Mittel die Beklagte eingesetzt hat, um ihre Vorstellung von der Planverwirklichung zum Ausdruck zu bringen, sondern diese Vorstellung selbst ist es, die zu Bedenken Anlaß gibt. Bauleitpläne - also auch Bebauungspläne (§ 1 Abs. 2 BBauG/BauGB) - dürfen nur aufgestellt werden, "sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist" (§ 1 Abs. 3 BBauG<1976/1979>/BauG). Ob der im vorliegenden Fall zu würdigende Bebauungsplan dieser Anforderung gerecht wird, muß bezweifelt werden.

Der erkennende Senat übersieht, was die Zweifel an der Gültigkeit des Bebauungsplans anlangt, nicht, daß es sich bei § 1 Abs. 3 BBauG<1976/1979>/BauGB - erstens - um eine "nur bei groben und einigermaßen offensichtlichen Mißgriffen wirksame Schranke der <gemeindlichen> Planungshoheit" handelt (Urteil vom 3. Juni 1971 - BVerwG IV C 64.70 - BVerwGE 38, 152 <157>[BVerwG 03.06.1971 - IV C 64/70]; Beschluß vom 19. Februar 1981 - BVerwG 8 B 2.81 - Buchholz 406.11 § 9 BBauG Nr. 23 S. 2), daß - zweitens - als "erforderlich" ausreicht, wenn der Plan "vernünftigerweise geboten" ist (siehe dazu - in anderen Zusammenhängen - z.B. die Urteile vom 9. Juni 1978 - BVerwG 4 C 54.75 - Buchholz 406.11 § 31 BBauG Nr. 16 S. 11, vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 - Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 2 S. 8 und vom 14. Februar 1991 - BVerwG 4 C 20.88 - Buchholz 406.11 § 37 BauGB Nr. 4 S. 3; Beschluß vom 16. Juli 1981 - BVerwG 4 B 96.81 - Buchholz 406.11 § 37 BauGB Nr. 1 S. 3), und daß schließlich - drittens - diese Erforderlichkeit ihren Anknüpfungspunkt in der "planerischen Konzeption der Gemeinde" hat (Urteile vom 7. Mai 1971 - BVerwG IV C 76.68 - Buchholz 406.11 § 2 BBauG Nr. 7 S. 13 und vom 14. Juli 1972 - BVerwG IV C 8.70 - BVerwGE 40, 258 <263>[BVerwG 14.07.1972 - IV C 8/70]). Was nämlich darin auch immer an Abschwächungen enthalten sein mag, bleibt doch als wesentlich erhalten, daß jede Bauleitplanung auf "eine geordnete städtebauliche Entwicklung" ausgerichtet zu sein und diese zu "gewährleisten" hat (§ 1 Abs. 6 Satz 1 BBauG<1976/1979>/§ 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB). Bereits im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Dezember 1969 - BVerwG IV C 105.66 - BVerwGE 34, 301 ist unterstrichen, es sei ein Mißverständnis anzunehmen, "daß die Ausübung der Planungshoheit von Haus aus keiner Rechtfertigung bedürfe, sondern gewissermaßen bis zum Beweis entgegenstehender Belange um ihrer selbst willen Rechtens sei" (a.a.O. S. 305; ebenso im Anschluß daran die Urteile vom 5. Juli 1974 - BVerwG IV C 50.72 - BVerwGE 45, 309 <312>[BVerwG 05.07.1974 - IV C 50/72], vom 14. Februar 1975 - BVerwG IV C 21.74 - BVerwGE 48, 56 <60>[BVerwG 14.02.1975 - IV C 21/74], vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 u.a. - BVerwGE 56, 110 <118>[BVerwG 07.07.1978 - 4 C 79/76] und vom 22. März 1985 - BVerwG 4 C 15.83 - BVerwGE 71, 166 <168>[BVerwG 22.03.1985 - 4 C 15/83]). Die im vorliegenden Fall kritische Frage stellt sich nicht dahin, ob es zulässig sein kann, eine im Vergleich zu der vorhandenen Bebauung auffallend umfangreiche Fläche gleichsam im Sprung durch nur einen Bebauungsplan verbindlich der baulichen Nutzung zuzuführen. Es geht auch nicht darum, ob gerade die beklagte Gemeinde für "eine über die organische Entwicklung <sc. 'aus sich'> hinausgehende Siedlungstätigkeit im Wohnsiedlungsbereich geeignet und aufnahmefähig" ist (siehe II, 1.5 der Begründung des Regionalplans Region Würzburg <2> vom 29. Februar 1984). Kritisch ist vielmehr, wie sich unter städtebaulichem Blickwinkel rechtfertigen soll, daß sich die Beklagte seinerzeit für ein großräumiges, zumindest der Tendenz nach überdimensioniertes, in völlig ungewissen Zeiträumen "abschnittsweise" zu erschließendes Plangebiet entschieden hat, anstatt die Beplanung selbst derart abschnittsweise vorzunehmen. Daß es für eine so weit ausgreifende verbindliche Beplanung am aktuellen oder sich doch wenigstens verläßlich abzeichnenden Bedarf gefehlt hat, ist, soweit erkennbar, unbestritten. Daß eine Fortentwicklung dieses Umfangs in den geographischen Gegebenheiten angelegt sein mag, genügt nicht. Die darauf gestützte Argumentation verkennt, daß es innerhalb der Zweistufigkeit der Bauleitplanung (§ 1 Abs. 2 BBauG/BauGB) der Flächennutzungsplan (und nicht der Bebauungsplan) ist, dem die Aufgabe zufällt, "der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung" rechtzeitig und großräumig Rechnung zu tragen (§ 5 Abs. 1 BBauG/§ 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB). Es leuchtet auch nicht ein, daß sich kommunalpolitische Überlegungen - was immer das bei genauerer Benennung meinen mag - durchgreifend für diese Großplanung ins Feld führen lassen sollen. Richtig ist vielmehr, daß der Gemeinderat der Beklagten mit seiner Entscheidung im Jahre 1982 - immer verglichen mit der Möglichkeit einer "abschnittsweisen" Beplanung - die Beklagte durch den Erlaß eines Rechtssatzes für den Zeitraum nachgerade einer ganzen Generation mit Konsequenzen festgelegt hat, die sich, wie die Beklagte selbst in ihrer Verteidigung gegen das Erschließungsbegehren der Kläger hervorhebt, dem Zustand der Zahlungsunfähigkeit jedenfalls annähern. Ebensowenig verfängt der Hinweis, daß die in diesem Gebiet unerläßliche Umlegung den Erlaß eines in seinem Geltungsbereich so umfangreichen Bebauungsplans notwendig gemacht habe (§ 45 Abs. 1 BBauG/BauGB). Dieses Vorbringen ist schon deshalb nicht schlüssig, weil § 46 Abs. 1 BBauG/BauGB die Durchführung der Umlegung nur gestattet, "sobald sie <zur Verwirklichung des Bebauungsplans> erforderlich ist". Es läuft auf einen Widerspruch in sich hinaus, wenn sich bei einem Bebauungsplan, dessen Verwirklichung ausdrücklich für unbestimmte Zeit offengehalten wird, der große Umfang seines Geltungsbereichs aus einem Umlegungsbedarf erklären soll, obgleich die Umlegung, solange die Planverwirklichung zeitlich unabsehbar ist, gar nicht durchgeführt werden darf.

Noch gewichtiger als alles das ist jedoch folgendes: Die Beklagte beruft sich für den Umfang des Plangebiets darauf, daß die Erschließungs- und die sonstigen Folgemaßnahmen nicht auf ein mehr oder weniger kleines Plangebiet zu beziehen sind, sondern im Blick auf das konzipiert werden müssen, was insgesamt an Erschließungs- und sonstigen Folgemaßnahmen zu erwarten ist. Das mag - wenngleich differenzierungsbedürftig - zutreffen. Dennoch läßt sich damit nicht rechtfertigen zu vernachlässigen, was bei Erschließungs- und Folgemaßnahmen nun einmal in erster Linie wesentlich ist, nämlich die Frage ihrer Finanzierung und Finanzierbarkeit. Die Beklagte hat das Erschließungsangebot der Kläger abgelehnt, weil sie meinte, ungeachtet der sich aus diesem Angebot ergebenden Entlastung zur Bewältigung der Folgen der Planverwirklichung wirtschaftlich außerstande zu sein. Als sie 1982 den Bebauungsplan beschloß, konnte sie noch nicht einmal davon ausgehen, daß eine solche (vorzeitige) Entlastung um wenigstens die Erschließungskosten erreichbar sein werde. Alles das, was später dazu geführt hat, die Erschließung für nicht machbar zu halten, war, wie das Berufungsgericht im Zusammenhang mit seinen Ausführungen zu den Folgelasten feststellt, bereits 1982 bei der Beschlußfassung absehbar. Die Planbegründung spricht dafür, daß es - zumindest im Kern - so auch vorhergesehen wurde. Darauf deutet hin, daß die Beklagte nicht nur überhaupt eine lediglich abschnittsweise Erschließung in Aussicht genommen, sondern - ausdrücklich unter dem Blickwinkel sowohl des Bedarfs als auch der Finanzierbarkeit - ihr Stattfinden davon abhängig gemacht hat, "was ... zum Zeitpunkt der Verwirklichung festgestellt werden kann". Dieser Zusatz läßt sich nur dahin verstehen, daß sich die Beklagte in zeitlicher Hinsicht schlechthin alles offenhalten wollte, daß heißt: für den Fall einer entsprechenden Entwicklung, wie sie in Gestalt einer Verschlechterung der Haushaltslage schwerlich außerhalb aller Wahrscheinlichkeit liegt, sogar eine Verzögerung, die den Bebauungsplan 1982 für Jahrzehnte zu einer rechtlich funktionslosen Hülle machen konnte. Dem erkennenden Senat ist nicht ersichtlich, wieso sich der Bebauungsplan unter diesen Umständen gleichwohl als eine Maßnahme der Gewährleistung städtebaulicher Ordnung werten lassen bzw. wieso er angesichts dessen zur Gewährleistung städtebaulicher Ordnung in dem vom Gesetz verlangten Sinne erforderlich gewesen sein soll. Nicht völlig auszuschließen ist allerdings, daß diese Beurteilung von einer unzureichenden Aufbereitung der Sachlage beeinflußt sein könnte. Das Berufungsgericht hat, wie gesagt, die Gültigkeit des Bebauungsplans nicht problematisiert, und es ist demzufolge diesem Fragenkreis auch im Tatsächlichen nicht nachgegangen. Die sich daraus ergebenden Ungewißheiten und Unwägbarkeiten hindern den erkennenden Senat im gegenwärtigen Vefahrensstand an einer abschließenden Würdigung. Das zwingt zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht.

Diese Zurückverweisung wäre allerdings entbehrlich, wenn den vom Berufungsgericht festgestellten Tatsachen entnommen werden könnte, daß es aus anderen Gründen auf die Gültigkeit des Bebauungsplans letztlich nicht ankommt, weil die Kläger nämlich entweder auch für den Fall der Nichtigkeit des Bebauungsplans Anspruch auf die Erschließung haben oder umgekehrt ihnen selbst für den Fall der Gültigkeit des Plans ein Anspruch auf Erschließung nicht zusteht. Beides trifft nicht zu. Die erstgenannte Möglichkeit scheidet von vornherein aus. Für einen Rechtsgrund, der zur Verdichtung der Erschließungspflicht geführt haben könnte, auch wenn es an einer verbindlichen Beplanung der Grundstücke fehlt, ist nichts ersichtlich. Zur zweitgenannten Möglichkeit andererseits ergibt sich, daß die Kläger für den Fall der Gültigkeit des Bebauungsplans mit ihrer Klage möglicherweise Erfolg haben müssen, darüber aber derzeit abschließend nicht befunden werden kann.

Nicht zu folgen vermag der erkennende Senat den Klägern (und den in die gleiche Richtung gehenden Ausführungen des Berufungsgerichts) freilich darin, daß die Verdichtung der Erschließungspflicht deshalb eingetreten sein soll, weil die Beklagte eine der Verwirklichung des - hier wie im folgenden als rechtsgültig zu unterstellenden - Bebauungsplans dienende Umlegung durchgeführt hat. Eine Umlegung kann in der Tat, wie noch darzulegen sein wird, in Verbindung mit weiteren Umständen zur Verdichtung beitragen. Sie liefert jedoch nicht um ihrer selbst willen einen tragfähigen Verdichtungsgrund. Die dazu vom Berufungsgericht angedeuteten Erwägungen zeigen keinen Rechts(grund)satz auf, der zugunsten dieses Ergebnisses eingebracht werden könnte. Die Umlegung als solche ist, wo es ihrer bedarf, nicht mehr als ein Schritt zur Verwirklichung des Bebauungsplans, dem sie dient. Sie durchzuführen, zwingt nicht einfach aus sich zu weiteren Schritten. Einen allgemeinen Rechts(grund)satz, der eine Gemeinde "zu gewissermaßen konsequentem Verhalten verpflichtete, also das Gebot begründete, aus einer 'halben Sache' eine 'ganze Sache' zu machen", gibt es nicht (Urteil vom 6. Februar 1985, a.a.O. S. 24). Ebensowenig läßt sich der vom Berufungsgericht in Anlehnung an das Urteil vom 4. Februar 1981 - BVerwG 8 C 13.81 - BVerwGE 61, 316 angeführte "Gegenleistungszusammenhang" derart durchgreifend zugunsten einer Verdichtung der Erschließungslast fruchtbar machen. Es ist zwar richtig, daß sich der Verlust, der sich im Umlegungsverfahren aus der unentgeltlichen Zuteilung (u.a.) der Verkehrsflächen ergibt, wirtschaftlich durch die wertsteigernde Verbesserung der Aussicht auf Erschließung umlegungsimmanent ausgleichen soll (Urteil vom 4. Februar 1981, a.a.O. S. 321). Diese Einsicht führt jedoch im vorliegenden Fall zu einer Alternative, die sich nicht in einem (nur darauf gestützten) Anspruch auf Erschließung auszahlt: Entweder war die Umlegung im Jahre 1986 (noch) nicht erforderlich und deshalb ohne wertsteigernde Auswirkung. Dann verstieß ihre Durchführung gegen § 46 BBauG, und dann hätte sie umlegungsrechtlich bekämpft werden können. Oder aber es waren die Voraussetzungen des § 46 Abs. 1 BBauG bereits 1986 erfüllt. Dann durfte die Umlegung durchgeführt werden, hatte sie aber auch (zunächst) die ihr eigene Auswirkung auf die Verkehrswerte der Grundstücke (vgl. Urteil vom 4. Februar 1981, a.a.O.). Diese zweite Alternative entspricht, wie hinzugefügt werden mag, der Einschätzung der Kläger, die ja doch geltend machen, ihre Grundstücke nach der Umlegung zu Baulandpreisen erworben zu haben. Es mag sein, daß diese Wertsteigerung im Zuge der später eingetretenen Verzögerung wieder entfallen ist. Das wirft indes nur die Frage auf, ob diese Verzögerung bzw. das ihr zugrundeliegende Verhalten der Beklagten verdichtungserheblich ist. Eine Verdichtungswirkung der Umlegung als solcher läßt sich damit nicht begründen. Dem können die Kläger auch nicht mit Erfolg entgegenhalten, sich im Zusammenhang mit dem Erwerb der Grundstücke getäuscht zu haben oder gar getäuscht worden zu sein. Die Kläger sind, wie nicht zu verkennen ist und vom Senat auch nicht verkannt wird, durch den Erwerb ihrer Grundstücke in eine mehr als nur mißliche Lage geraten. Auch das in den Blick zu nehmen, führt jedoch nicht daran vorbei, daß sie bei diesem Erwerb das Bestehen einer öffentlich-rechtlich nicht gesicherten Rechtslage in Kauf genommen haben. Wenn es versäumt wurde, ersatzweise eine Sicherung über das Privatrecht herbeizuführen, dann geht das zu Lasten der Kläger.

Ob sich das im Rechtsstaatsprinzip wurzelnde Gebot des Vertrauensschutzes (siehe statt aller BVerfG, Beschluß vom 23. März 1971 - 2 BvL 2/66 u.a. - BVerfGE 30, 367 <387>) zum Rechtsgrund für eine Verdichtung der gemeindlichen Erschließungslast eignet, braucht aus Anlaß des vorliegenden Falles nicht im einzelnen geprüft zu werden. Dieses Gebot erwiese sich nämlich, falls es einschlägig sein sollte, als deshalb unergiebig, weil es nicht durchgreift, sofern ein "etwaiges Vertrauen nach Lage der Dinge nicht schutzwürdig ist" (Urteil vom 28. Februar 1975 - BVerwG IV C 77.74 - BVerwGE 48, 87 <92>[BVerwG 28.02.1975 - IV C 77/74]). An dieser Schutzwürdigkeit fehlt es, wenn der Vertrauende wider besseres Wissen vertraut oder doch entgegen einem Wissen, das er nach den gegebenen Umständen haben kann und muß. So liegt es im vorliegenden Fall mit Rücksicht darauf, daß die Beklagte in der Begründung des Bebauungsplans offengelegt hat, das beplante Gebiet nur nach Maßgabe von Bedarf und Finanzierbarkeit abschnittsweise erschließen zu wollen und darüber erst "zum Zeitpunkt der Verwirklichung" befinden zu können. Wie dieser "Vorbehalt" bauplanungsrechtlich zu beurteilen ist, spielt insoweit keine Rolle. Die Planbegründung schließt vom Tatsächlichen her aus, darauf zu vertrauen, daß eine zeitlich auch nur halbwegs absehbare Durchführung der Erschließung gesichert sei.

Das Erschließungsbegehren der Kläger kann aus einem anderen Grunde, nämlich deshalb gerechtfertigt sein, weil das Verhalten der Beklagten möglicherweise Treu und Glauben widerstreitet und dies zugunsten eines Anspruchs auf Erschließung durchgreift.

Die Annahme, daß das Gebot der Wahrung von Treu und Glauben zur Verdichtung der gemeindlichen Erschließungslast führen kann, bedarf als Ansatz keiner besonderen Absicherung: Die Pflicht, Treu und Glauben zu genügen (§ 242 BGB), erstreckt sich, weil auf einem allgemeinen Rechtsgedanken beruhend, auf das öffentliche Recht. Das war schon vor 1933 anerkannt (siehe nur etwa RGZ 113, 19 <24> und 126, 243 <244> sowie PrOVGE 82, 305 <315>, 87, 136 <140>und 90, 253 <256>) und ist in der Zeit nach 1945 vielfach bekräftigt worden (z.B. BVerwG, Urteile vom 17. Mai 1956 - BVerwG III C 230.55 - BVerwGE 3, 297 <298 f.>[BVerwG 17.05.1956 - III C 230/55], vom 27. Mai 1966 - BVerwG VII C 139.64 - BVerwGE 24, 154 <156>[BVerwG 27.05.1966 - VII C 139/64], vom 14. April 1978 - BVerwG 4 C 6.76 - BVerwGE 55, 337 <339>[BVerwG 14.04.1978 - 4 C 6/76] und vom 16. September 1980 - BVerwG 1 C 89.79 - BVerwGE 61, 40 <43>[BVerwG 16.09.1980 - 1 C 89/79]). Ebensowenig unterliegt einem Zweifel, daß auch das gemeindliche Verhalten im Zusammenhang mit dem Erlaß und der Verwirklichung von Bebauungsplänen dieser Anforderung genügen muß. Daraus kann sich von Fall zu Fall eine Verdichtung der gemeindlichen Erschließungslast ergeben. Das hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts bereits in seinem Urteil vom 10. September 1976 angenommen, wenn er - zwar ohne ausdrückliche Berufung auf Treu und Glauben, darauf jedoch erkennbar gestützt - ausgeführt hat, eine "Gemeinde, die einen qualifizierten Bebauungsplan erlassen und damit die sich aus § 30 BBauG ergebende Sperrwirkung des Plans in Anspruch genommen hat", könne "nicht zugleich die andere Wirkung des § 30 BBauG, daß er nämlich Vorhaben nicht nur ausschließt, sondern auch (und vor allem) zuläßt, nicht wollen und deshalb zu verhindern suchen. Sie ist vielmehr im Gegenteil gehalten, alles zu tun, um die Rechtswirkungen des § 30 BBauG im vollen Umfang eintreten zu lassen" (a.a.O. S. 28 f.).

Ob im Einzelfall die gemeindliche Erschließungslast für mit Rücksicht auf Treu und Glauben verdichtet zu halten ist, hängt - wie bei der Heranziehung von Treu und Glauben stets - von den Umständen eben dieses Einzelfalles ab und läßt sich dementsprechend generell nicht festlegen. Am ehesten unproblematisch dürfte sein, wenn eine Gemeinde nach Erlaß eines qualifizierten Bebauungsplans zu erkennen gibt, diesen Plan überhaupt nicht verwirklichen zu wollen. Das als treuwidrig zu werten, hat, wie nicht weiter ausgeführt zu werden braucht, seinen Akzent nicht darin, daß die Planverwirklichung unterbleibt. Den Gemeinden ist unbenommen und muß unbenommen bleiben, sich auch noch nach dem Erlaß eines qualifizierten Bebauungsplans für eine von ihm abweichende städtebauliche Entwicklung zu entscheiden. Wesentlich ist, wie sie auf eine solche Entscheidung reagiert: Will eine Gemeinde einen von ihr erlassenen qualifizierten Bebauungsplan nicht mehr ausführen, muß sie diesen Plan aufheben oder ändern (§ 2 Abs. 4 BauGB/§ 2 Abs. 6 BBauG) und sich der daraus etwa folgenden Entschädigungspflicht (§ 42 BauGB/§ 44 BBauG) stellen. Ihn anstatt dessen einfach nur "auf Eis zu legen", ist bauplanungsrechtlich nicht zulässig. Dennoch "faktisch" so zu verfahren, kann mit Rücksicht auf Treu und Glauben zu Konsequenzen führen, die unter Umständen darin bestehen, daß sich die Gemeinde gegenüber Erschließungsbegehren der betroffenen Grundstückseigentümer nicht mit Erfolg darauf berufen kann, ihre Erschließungslast bestehe nur ganz allgemein, im engeren Sinne verpflichtet sei sie insoweit zu nichts.

Diesem - krassen - Fall ausdrücklich verweigerter Planverwirklichung steht es gleich, wenn eine Gemeinde an einem von ihr erlassenen Bebauungsplan zwar festhält oder festzuhalten scheint, dessen Verwirklichung jedoch - die Verwirklichung im allgemeinen und die Erschließung im besonderen - ungebührlich verzögert. Diese Folgerung ist unabweisbar, weil anderenfalls eine Gemeinde, die in Wahrheit entschlossen ist, einen Bebauungsplan nicht zu verwirklichen, nur den Weg der Verzögerung zu wählen brauchte, um sich so dem Vorwurf einer Verletzung von Treu und Glauben zu entziehen. Unter welchen Voraussetzungen und nach Ablauf welcher Zeit eine Verzögerung für in diesem Sinne ungebührlich gehalten werden muß, richtet sich nach Treu und Glauben. Das schließt, wie gesagt, allgemeine Festlegungen aus. Im vorliegenden Fall dürfte auf die erforderliche Bewertung vor allem von Einfluß sein, mit welchen Kostenfolgen bei Verwirklichung des Bebauungsplans gerechnet werden muß, was daran vorhersehbar war, welche Änderungen (auch in der Haushaltslage der Beklagten) im einzelnen eingetreten sind, wie es dazu gekommen ist und wer das zu vertreten hat. Ebenso kann die Umlegung - weniger noch die Umlegung als solche als die Einzelheiten ihrer Durchführung - eine Rolle spielen. Ins Gewicht fallen kann auch, wenn sich Organe der Beklagten im Zusammenhang mit dem Erlaß des Bebauungsplans und/oder mit dem Grundstückserwerb der Kläger in einer Weise verhalten haben sollten, die sich mit der nachfolgenden Verzögerung der Erschließung nicht vereinbaren läßt. Die im angefochtenen Urteil enthaltene Auseinandersetzung mit den Einzelheiten des vorliegenden Falles entspricht - gleichsam: als Bewertungsverfahren - dem, was die Beurteilung anhand von Treu und Glauben erfordert. Ob sie auch im Ergebnis zutrifft, ist nur deshalb ungewiß, weil ihre Grundlage im Tatsächlichen möglicherweise zu schmal ist.

Wenn eine Gemeinde die Erschließung eines qualifiziert beplanten Gebietes verweigert, muß das zwar nicht wegen ihrer angespannten Haushaltslage geschehen. Häufig wird jedoch das der Grund sein. An dieser Stelle setzt die Verdichtungserheblichkeit von Erschließungsangeboten derer an, denen die Verdichtung der Erschließungslast zugute kommt: Eine Gemeinde, die sich gegenüber dem Vorwurf einer ungebührlichen Verzögerung der Planverwirklichung unwiderlegbar damit verteidigt, aus wirtschaftlichen Gründen zur Planverwirklichung außerstande zu sein, muß sich gefallen lassen, daß ihr angebliches Unvermögen als ein gegen Treu und Glauben verstoßendes Nichtwollen gewertet wird, wenn sie an ihrer Ablehnung festhält, obgleich ihr die Betroffenen ein Angebot gemacht haben, das geeignet war, die wirtschaftliche Belastung entfallen zu lassen oder sie doch hinreichend zu reduzieren. In diesem Sinne "stellt sich als ausschlaggebend die Frage, ob jene Pflichtverdichtung <sc. durch den qualifizierten Bebauungsplan> nicht - wenn sie schon nicht bewirkt, daß die Gemeinde selbst erschließen muß ..., so doch - bewirken kann, daß die Gemeinde das Angebot eines Dritten, die Erschließung vorzunehmen, nicht (endgültig) ablehnen darf, ohne dies als einen Fehler gegen sich gelten lassen zu müssen und deshalb selbst ... unmittelbar aktuell erschließungspflichtig zu werden. Diese Frage ist im Grundsatz zu bejahen" (Urteil vom 10. September 1976, a.a.O. S. 28).

Die Rechtsfolge, gewissermaßen endgültig selbst erschließungspflichtig zu werden, setzt, wie sich von selbst versteht, voraus, daß der Gemeinde die Annahme des von ihr abgelehnten Erschließungsangebots zuzumuten war. Ob das zutrifft, hängt von der Angemessenheit des Angebots ab, für die die personelle und die sachliche Verläßlichkeit, darüber hinaus aber auch wichtig ist, ob dieses Angebot im Umfang seiner rechtlichen Beachtlichkeit die Reduzierung der wirtschaftlichen Belastung der Gemeinde mit sich bringt, derer es bedarf, um ihren (wie hier unterstellt: nach Lage der Dinge beachtlichen) Einwand wirtschaftlichen Unvermögens auszuräumen. Was die rechtliche Beachtlichkeit solcher Angebote anlangt, muß berücksichtigt werden, in welchem Umfang durch Erschließungs- (und gegebenenfalls auch Folgelasten-)vertrage eine Entlastung der Gemeinden überhaupt zulässig ist. In diesem Punkt wird sich, wie nicht unerwähnt bleiben soll, die Beachtlichkeit von Erschließungsangeboten möglicherweise nicht unerheblich ausweiten, wenn § 124 BauGB in der Fassung Gesetz werden sollte, die gegenwärtig der Regierungsentwurf eines Gesetzes zur Erleichterung von Investitionen und der Ausweisung und Bereitstellung von Wohnbauland vom 3. Dezember 1992 (BR-Drucks. 868/92) vorsieht.

Läßt sich die Zumutbarkeit der Annahme eines Erschließungsangebots deshalb nicht abschließend beurteilen, weil sich die Gemeinde dem Angebot kategorisch verweigert hat und infolgedessen die für die Zumutbarkeit wesentlichen Einzelheiten nicht geklärt wurden, muß das der Gemeinde zugerechnet werden: Kommt auch nur in Betracht, daß die Gemeinde aus Treu und Glauben zur Erschließung verpflichtet oder doch gehalten sein könnte, ein Erschließungsangebot anzunehmen, schließt das - ebenfalls aus Treu und Glauben folgend - zu Lasten der Gemeinde die Pflicht (bzw. Obliegenheit) ein, an der Klarstellung der Rechtslage mitzuwirken, und das heißt: über das Angebot in einer Weise zu verhandeln, durch die herausgearbeitet wird, weshalb die Annahme des Angebots unzumutbar sein könnte bzw. soll.

Da die Sache zur Klärung der Gültigkeit des Bebauungsplans zurückverwiesen werden muß (und sie überdies - davon abgesehen - auch zur weiteren Klärung der mit Treu und Glauben zusammenhängenden Fragen hätte zurückverwiesen werden müssen), braucht den von der Beklagten erhobenen Verfahrensrügen nicht nachgegangen zu werden.