I.

Der Kläger, Rechtsanwalt in Heidelberg, will vom beklagten Land über die nicht veröffentlichten ermessensbindenden Verwaltungsvorschriften und Erlasse zum Ausländerrecht informiere werden.

Mit Schreiben vom 6. Februar 1978 bat er das Innenministerium des Beklagten um Übermittlung dreier bestimmter ausländerrechtlicher Erlasse und um Mitteilung, ob neuerdings weitere Erlasse zum Ausländerrecht, ergangen seien. Darauf erwiderte das Regierungspräsidium Karlsruhe mit Schreiben vom 3. März 1978, aus grundsätzlichen Erwägungen sei es nicht möglich, die gewünschten Erlasse zu übersenden; es bestünden aber keine Einwendungen dagegen, daß der Kläger die Erlasse beim Bürgermeisteramt Heidelberg einsehe; das Bürgermeisteramt könne auch Auskünfte über neuere Erlasse erteilen. Mit einem an das Landratsamt Heidelberg gerichteten Schreiben vom 14. März 1978 wiederholte der Kläger sein Begehren. Das Regierungspräsidium Karlsruhe teilte ihm hierauf mit Schreiben vom 11. April 1978 mit, eine generelle Akteneinsicht oder Ablichtung von Erlassen, die nicht im Zusammenhang mit einem konkreten Verfahren stünden, sei bereits aus grundsätzlichen Erwägungen im Hinblick auf die Gleichbehandlungspflicht allen Rechtsanwälten gegenüber und die damit verbundene Arbeitsbelastung nicht: möglich.

Der Kläger hat sodann beim Verwaltungsgericht Karlsruhe Klage erhoben mit dem Antrag, das beklagte Land zu verurteilen, ihm darüber Auskunft zu erteilen, welche nicht veröffentlichten ermessensbindenden Verwaltungsvorschriften und Erlasse zum Ausländerrecht gültig seien, und ihm auf seine Kosten Kopien der derzeit gültigen Verwaltungsvorschriften und Erlasse zum Ausländer recht zu übermitteln. Das beklagte Land hat beantragt, die Klage mangels Vorverfahrens als unzulässig, hilfsweise als unbegründet abzuweisen. Durch Urteil vom 1. September 1978 hat das Verwaltungsgericht die Klage als unbegründet abgewiesen.

Mit seiner Berufung hat der Kläger beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und das beklagte Land zu verurteilen, ihm auf seine Kosten Kopien der derzeit gültigen ermessensbindenden Verwaltungsvorschriften und Erlasse zum Ausländerrecht, zumindest der in seinem Schreiben an das Innenministerium Baden-Württemberg vom 6. Februar 1978 genannten Erlasse zu übermitteln, hilfsweise, ihm darüber Auskunft zu erteilen, welche nicht veröffentlichten ermessensbindenden Verwaltungsvorschriften und Erlasse derzeit gültig seien. Er hat vorgetragen: Die Aufgabe des Rechtsanwalts bestehe vor allem darin, seine Mandanten darüber zu beraten, ob ein Verwaltungsverfahren überhaupt eingeleitet werden solle; dazu brauche er die begehrten Informationen. Ein unzumutbarer Arbeitsaufwand entstehe der Behörde durch die Bekanntgabe der Verwaltungsvorschriften nicht. Er stütze seinen Anspruch auf Art. 12 GG.

Durch Urteil vom 5. Februar 1979 (NJW 1979, 2117) hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg entsprechend dem Antrag des Beklagten die Berufung zurückgewiesen. Zur Begründung hat er ausgeführt: Der Kläger könne sein Begehren mit der allgemeinen Leistungsklage, für die ein Vorverfahren nicht erforderlich sei, geltend machen. Der Informationsanspruch, den er sowohl mit dem Haupt- als auch mit dem Hilfsantrag geltend mache, stehe ihm nicht zu. Das geltende Recht kenne keine allgemeine Auskunftspflicht der Behörden gegenüber Privatpersonen. Die Entscheidung, ob einem Informationsverlangen nachgegeben werde, stehe grundsätzlich im Ermessen der Behörde.

§ 25 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für Baden-Württemberg vom 21. Juni 1977 (GBl. S. 227) - LVwVfG - umschreibe zwar bestimmte Betreuungs- und Fürsorgepflichten der Behörde gegenüber dem Staatsbürger, beschränke diese Pflichten aber auf ein anhängiges Verwaltungsverfahren. Dasselbe gelte für den in § 29 LVwVfG geregelten Anspruch auf Akteneinsicht. Die Bundesrechtsanwaltsordnung vom 1. August 1959 (BGBl. I S. 565; zuletzt geändert durch das Gesetz vom 30. Juli 1979, BGBl. I S. 1301) - BRAO - enthalte gleichfalls keine Grundlage für den geltend gemachten Anspruch. Auch auf Art. 12 GG lasse er sich nicht stützen. Die Ablehnung des Antrags des Klägers durch die Behörde sei keine sein Grundrecht auf freie Berufsausübung verfassungswidrig beschränkende Regelung. Das Begehren des Klägers gehe letztlich dahin, ihm seine Arbeit bei der Beratung der Mandanten zu erleichtern. Dies gehöre aber nicht zu dem verfassungsrechtlich gewährleisteten Recht auf eine freie, durch staatliche Eingriffe ungehinderte Berufsausübung. Der Senat teile die Ansicht des Klägers, daß ein besonderes Bedürfnis der Allgemeinheit an einer Veröffentlichung der ermessensbindenden Erlasse und Verwaltungsvorschriften bestehe. Selbst wenn man von einer Pflicht der Behörden ausgehe, derartige Vorschriften zu veröffentlichen, ergebe sich jedoch noch kein Rechtsanspruch des Klägers, daß die Behörde diese Pflicht ihm gegenüber erfülle. Aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG lasse sich der Anspruch des Klägers ebenfalls nicht herleiten; denn bei Verwaltungsvorschriften handele es sich nicht um allgemein zugängliche Informationsquellen.

Der Kläger sei auch nicht in einem etwaigen Recht auf fehlerfreien Gebrauch des Behördenermessens verletzt. Die Erwägung, mit der das Regierungspräsidium seinen Antrag abgelehnt habe, sei nämlich nicht ermessensfehlerhaft. Der Hinweis der Behörde auf den Arbeitsaufwand sei gerechtfertigt, da sie, würde sie dem Begehren des Klägers entsprechen, ähnliche Anliegen anderer Rechtsanwälte, die sich nicht nur auf ausländerrechtliche, sondern auch auf sonstige Erlasse beziehen könnten, wegen des Gleichbehandlungsgrundsatzes nicht ablehnen dürfte.

Mit der vom erkennenden Senat zugelassenen Revision rügt der Kläger die Verletzung sachlichen Rechts und wiederholt im wesentlichen sein Berufungsvorbringen. Er beantragt,

hilfsweise,

Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren. Auch er hält das angefochtene Urteil für zutreffend.

II.

Die Revision kann keinen Erfolg haben.

Die Klage ist sowohl im Haupt- als auch im Hilfsantrag zulässig, aber - wie die Vorinstanzen zutreffend erkannt haben - unbegründet.

Es kann offenbleiben, ob es sich bei der auf Zusendung der gültigen ermessensbindenden Verwaltungsvorschriften und hilfsweise auf Auskunft gerichteten Klage um eine Verpflichtungsklage oder um eine allgemeine Leistungsklage handelt (vgl. BVerwGE 31, 301 [BVerwG 25.02.1969 - BVerwG I C 65.67] [306 f.]). Denn nicht nur die Zulässigkeitsvoraus Setzungen einer allgemeinen Leistungsklage, sondern auch die einer Verpflichtungsklage sind erfüllt. Insbesondere hat der Kläger vor Erhebung der Klage einen entsprechenden Antrag an die Behörde gerichtet (vgl. § 42 Abs. 1 VwGO). Seine Anträge vom 6. Februar und 14. März 1978 decken sich zwar nicht völlig mit seinem Klageantrag; dieser Unterschied ist aber unbedeutend. Es ging im Verwaltungsverfahren im wesentlichen um denselben Streitstoff wie im Klageverfahren, und es ist ausgeschlossen, daß die Behörde über das mit der Klage geltend gemachte - erweiterte - Begehren, wäre es ihr vor Klageerhebung unterbreitet worden, anders entschieden hätte, als sie über den Antrag auf Übermittlung dreier bestimmter ausländerrechtlicher Erlasse und auf Auskunftserteilung entschieden hat. Die Klage scheitert auch nicht an dem für Verpflichtungsklagen geltenden Erfordernis des Vorverfahrens (§ 68 VwGO), mag es auch an einem Widerspruch des Klägers im Sinne des § 69 VwGO fehlen. Da sich das Regierungspräsidium auf die Schreiben des Klägers zweimal mit der Sache befaßt und darüber entschieden hat, ist der Zweck des Vorverfahrens jedenfalls erfüllt (vgl. Urteil vom 9. Juni 1967 - BVerwG 7 C 18.66 - DVBl. 1967, 773 [774]).

Der vom Kläger mit dem Klagehauptantrag geltend gemachte Rechtsanspruch, ihm - unabhängig von einem konkreten Verwaltungsverfahren - Kopien der derzeit gültigen ausländerrechtlichen ermessensbindenden Verwaltungsvorschriften zuzusenden, besteht nicht.

Der Anspruch läßt sich entgegen der Ansicht des Klägers nicht aus dem Grundrecht des Art, 12 Abs. 1 GG herleiten. Art. 12 Abs. 1 GG schützt die Freiheit der Berufswahl und der Berufsausübung. Er enthält wie alle Grundrechte in erster Linie ein Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe, und zwar ein Recht auf eine von staatlicher Reglementierung grundsätzlich freie Sphäre der beruflichen Entfaltung. Ein solches Abwehrrecht macht der Kläger jedoch nicht geltend. Er begehrt vielmehr eine staatliche Leistung, nämlich die Herstellung und Zusendung von Kopien bestimmter innerdienstlicher Vorschriften, deren Kenntnis es ihm erleichtern würde, die Erfolgsaussichten etwaiger Anträge an die Behörde schon vor Einleitung eines Verwaltungsverfahrens abzuschätzen und seine Mandanten sachgemäß zu beraten. Er wendet sich also nicht gegen einen behördlichen Eingriff, sondern beansprucht eine behördliche Maßnahme zur Förderung seiner anwaltlichen Beratertätigkeit.

In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, daß sich aus Grundrechten unter besonderen Umständen auch Ansprüche auf staatliches Tätigwerden mit dem Ziel der Sicherung der grundrechtlich geschützten Rechtsgüter ergeben können (vgl. BVerfGE 351 79 [116]; BVerwGE 1, 159 [161 f.] [BVerwG 24.06.1954 - BVerwG V C 78.54]; 9., 78 [80 f.]; 27, 360 [362 ff.]).

Der vorliegende Fall bietet keinen Anlaß, Voraussetzungen und Umfang solcher grundrechtlicher Leistungsansprüche umfassend zu erörtern. Es genügt die negative Feststellung, daß diese Ansprüche keinesfalls weiter reichen, als es zur Ermöglichung der grundrechtlich geschützten Freiheit unerläßlich ist (vgl. BVerfGE 35, 79 [116]; BVerwGE 27, 360 [363]). Dabei sind u.a. Art, Nähe und Ausmaß möglicher Gefahren, Art und Hang des verfassungsrechtlich geschützten Rechtsguts sowie schon vorhandene Regelungen zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 49, 89 [BVerfG 08.08.1978 - 2 BvL 8/77] [142]).

Der vom Kläger geltend gemachte Anspruch auf allgemeine Information über ermessensbindende ausländerrechtliche Verwaltungsvorschriften ist nicht auf eine Leistung gerichtet, die zur Verhütung einer Grundrechtsgefährdung unerläßlich wäre. Der Senat verkennt nicht, daß das Ausländergesetz in weitem Umfang unbestimmte Rechtsbegriffe verwendet und Ermessensspielräume eröffnet und daß deswegen die Kenntnis der konkretisierenden und ermessenssteuernden innerdienstlichen Vorschriften für die Einschätzung der rechtlichen Chancen und Modalitäten eines Aufenthalts von Ausländern in der Bundesrepublik Deutschland und auch für die Rechtsverfolgung von wesentlicher Bedeutung ist. Es steht außer Zweifel, daß ein auf dem Gebiet des Ausländerrechts tätiger Rechtsanwalt seiner Beratungs- und Vertretungsaufgabe um so besser gerecht zu werden vermag, je leichter ihm die ermessensbindenden ausländerrechtlichen Verwaltungsvorschriften zugänglich sind. Eine generelle Zugänglichkeit der betreffenden Verwaltungsvorschriften läge insofern auch im Interesse der Ausländerbehörde, als der Ausländer und sein Rechtsanwalt dann schon vor Einleitung eines Verwaltungsverfahrens dessen Aussichten beurteilen könnten und in aussichtslosen Fällen wohl gar nicht an die Behörde heranträten. Andererseits bedeutet das Fehlen der vom Kläger begehrten allgemeinen Information nicht, daß er an einer sachgemäßen Erfüllung seiner Aufgabe, unabhängiger Berater und Vertreter in allen Rechtsangelegenheiten zu sein und so an der Rechtspflege mitzuwirken (§§ 1, 3 Abs. 3 BRAO), gehindert wäre. Der Rechtsanwalt, der die ermessensbindenden Verwaltungsvorschriften nicht kennt, wird in den Fällen, in denen er außerstande ist, aufgrund des Ausländergesetzes allein die ausländerbehördlichen Entscheidungen vorauszusehen, seinen Mandanten raten, ihr Begehren bei der Behörde vorzubringen und damit ein Verwaltungsverfahren einzuleiten. Zumindest innerhalb dieses Verfahrens kann der Rechtsanwalt namens des Mandanten Auskunft über die ermessensbindenden Vorschriften, die für die Entscheidung und ihre rechtliche Würdigung bedeutsam sind, beanspruchen. Nach einem allgemeinen Rechtsgrundsatz, den die Rechtsprechung aus dem Prinzip von Treu und Glauben entnimmt (vgl. Urteil vom 31. Januar 1974 - BVerwG 2 C 36.70 - Buchholz 237.5 § 81 HessBG Nr. 1 [S. 16 f.]), kann nämlich derjenige, der über das Bestehen oder den Umfang, des ihm zustehenden Rechts im Ungewissen und insoweit auf Unterrichtung durch den Verpflichteten angewiesen ist, von diesem die erforderlichen Auskünfte verlangen. Die Behörde muß daher den Beteiligten eines Verwaltungsverfahrens auf Anfrage grundsätzlich - vorbehaltlich etwaiger Geheimhaltungspflichten - die für die Rechtsverfolgung nötigen, anders nicht erreichbaren Auskünfte erteilen. Die Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes vom 25. Mai 1976 (BGBl. I S. 1253) - VwVfG - und der Länder haben hieran nichts geändert. Zwar ist die - Beratung und Auskunft betreffende - Vorschrift des § 25 VwVfG bzw. LVwVfG enger gefaßt; sie schließt aber weitergehende, auf allgemeinen Rechtsgrundsätzen beruhende Pflichten der Behörde nicht aus (vgl. Kopp, VwVfG, 2. Auflage 1980, § 25 Rdnr. 11). Zu den Auskünften, die die Behörde im Rahmen des Verwaltungsverfahrens auf Anfrage zu erteilen hat, gehört auch die Auskunft über die einschlägigen Ermessensrichtlinien; denn deren Kenntnis ist für eine wirksame Rechtsverfolgung insofern erforderlich, als diese innerdienstlichen Vorschriften in der Regel die Ermessenspraxis anzeigen, die ihrerseits dem Betroffenen einen Anspruch auf Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) vermittelt. Bleibt der Zugang zu den im jeweiligen konkreten Fall erheblichen Verwaltungsvorschriften dem Ausländer und seinem Rechtsanwalt also ohnehin nicht verschlossen, so berührt die Weigerung der Behörde, dem Rechtsanwalt außerhalb eines Verwaltungsverfahrens die ermessensbindenden Vorschriften auf dem Gebiet des Ausländerrechts mitzuteilen, die anwaltliche Berufsausübung nur am Rande und kann nicht zu einer - grundrechtliche Leistungsansprüche auslösenden - ernsthaften Gefährdung seiner Berufsfreiheit führen.

Dieses Ergebnis ist unabhängig von der umstrittenen, hier nicht zu entscheidenden Frage, ob die staatlichen Organe aufgrund des Rechtsstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 3 GG) verpflichtet sind, die von ihnen erlassenen ermessensbindenden Vorschriften im Interesse derjenigen, denen gegenüber das Ermessen ausgeübt wird, zu veröffentlichen (vgl. BVerwGE 19, 48 [58]). Sollte eine solche Pflicht hinsichtlich ausländerrechtlicher Ermessensrichtlinien bestehen, so könnte dem allenfalls ein subjektives Recht der - mittelbar - betroffenen Ausländer entsprechen; aus einer objektiven Publikationspflicht ließe sich aber nicht ein entsprechendes subjektives Recht der Rechtsanwälte oder eines anderen an der Publikation interessierten Personenkreises ableiten.

Wie das Berufungsgericht ohne Verstoß gegen revisibles Recht dargelegt hat, gibt es auch keine sonstige Rechtsgrundlage für den vom Kläger geltend gemachten Anspruch auf generelle Information über ermessensbindende Verwaltungsvorschriften. Insoweit hat der Kläger auch keine Rüge gegen das angefochtene Urteil erhoben.

Revisionsrechtlich nicht zu beanstanden sind schließlich die Ausführungen des Berufungsgerichts darüber, daß die Entscheidung über das Begehren des Klägers im Ermessen der Behörde gestanden und daß die Behörde von diesem Ermessen rechtsfehlerfrei Gebrauch gemacht habe. Es kann dahingestellt bleiben, ob die vom Berufungsgericht festgestellte Ermessensermächtigung bundes- oder landesrechtlicher Art ist. Sofern sie dem revisiblen Recht angehört, teilt der erkennende Senat die Auffassung des Berufungsgerichts, daß die Ermessenserwägungen der Behörde auch unter Würdigung der grundrechtlich geschützten Stellung des Klägers als Organ der Rechtspflege rechtlich einwandfrei sind. Dabei ist zu beachten, daß die Behörde dem Kläger angeboten hatte, die ihn interessierenden ausländerrechtlichen Erlasse beim Bürgermeisteramt Heidelberg einzusehen und sich dort über neuere Erlasse unterrichten zu lassen; lediglich die Zusendung von Kopien und schriftlichen Auskünften war im Hinblick auf mögliche Berufungsfälle wegen der damit verbundenen erheblichen Arbeitsbelastung abgelehnt worden.

Der auf Auskunftserteilung gerichtete Hilfsantrag des Klägers muß ebenfalls erfolglos bleiben. Er zielt wie der Hauptantrag darauf, daß die Behörde zur Erteilung von allgemeinen Informationen außerhalb eines konkreten Verwaltungsverfahrens verurteilt wird. Für dieses Begehren kann nichts anderes gelten als das, was oben zum Klagehauptantrag ausgeführt worden ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.