I.

Der Kläger wurde am 30. April 1963 in seiner Wohnung von zwei Beamten des Bayerischen Landesamtes für Verfassungsschutz aufgesucht. Am selben Tage richtete er an diese Behörde folgendes Schreiben:

"Ich bitte um Aufklärung des folgenden merkwürdigen Vorfalles:

Heute erschienen kurz nach 10 h bei mir zwei Herren, die sich als Beamte des Verfassungsschutzamtes ausgaben und Auskünfte verlangten. Einer der Herren stellte sich auch vor und zeigte mir auf Verlangen, wenn auch nach einigem Zögern, einen grünen Dienstausweis, der zwar echt zu sein schien, aber nach meiner Ansicht zu Erhebungen, in Privatwohnungen nicht berechtigt. Der andere Herr wies sich nicht aus und nannte selbst auf Aufforderung seinen Namen nicht.

Der Herr, der sich ausgewiesen hatte, behauptete, ich hätte in Ostberlin Kontakte mit dortigen Behörden aufgenommen, weil es, mir auf Grund meiner Differenzen mit der GEMA hier nicht mehr gefiele und ich mit den hiesigen Zuständen unzufrieden sei; daher hätte ich mich bei einer Ostzonenbehörde beworben. Auf meine Frage, woher er diesen Unsinn hätte, behauptete er, das hätte im "Spiegel" gestanden, und fragte, ob ich in Ostberlin gewesen sei. Als ich das bejahte, fragte er, wie oft. Da ich mehrmals dort Verwandte besucht hatte, hatte ich keinen Grund, zu verheimlichen, daß ich mehrmals in Ostberlin war, worauf Ihr Beamter sofort wieder Kontakte mit Ostzonenbehörden behauptete.

Darauf erklärte ich, daß ich das Tonbandgerät anstellen werde, weil die Unterhaltung interessant zu werden beginnt. Währenddessen meinte Ihr Beamter, es sei auch möglich, daß die Ostzonenbehörden an mich herangetreten seien und mich ausgefragt hätten, worauf ich darauf hinwies, daß ich auf Grund meiner früheren Tätigkeit in. Peenemünde und Rügenwalde, als Reserveoffizier und heute als Bundesbeamter ja wohl die Gewähr dafür biete, mich nicht ausfragen zu lassen. Inzwischen hatte ich das Mikrofon eingeschaltet, worauf die beiden Herren äußerst heftig zu schimpfen begannen und mit der Polizei drohten. Da das Tonbandgerät leider längere Zeit braucht, bis die Röhren warm sind, hat es nur die letzten Worte der beiden Herren, von denen allerdings zum Schluß nur noch derjenige sprach, der seinen Namen nicht genannt hatte, aufgenommen.

Dieses Tonband stelle ich Ihnen auf Wunsch zur Verfügung, da es Sie vielleicht interessiert, wie sich Ihre Beamten in Privatwohnungen verhalten. -

Ich bitte nun um Erklärung, was gegen mich vorliegt und ob Ihre Beamten sich nach Ihrer Ansicht so verhalten haben, wie das den ihnen erteilten Anweisungen entspricht.

Zur Sache selbst darf ich Ihnen berichten, daß ich seinerzeit, als die GEMA mich verklagte, versuchte, beim Senator für Justiz in West-Berlin Akten über die angebliche. Gründung der GEMA durch Goebbels einzusehen. Die dort aufbewahrten Akten wären unvollständig; der zuständige Referent äußerte die Vermutung, daß die Ostzone einen Teil der einschlägigen Akten habe, und riet mir, dort zu recherchieren. Er erklärte mir - übrigens in einem längeren Gespräch -, daß nicht die geringsten Bedenken beständen, daß ich persönlich in Ost-Berlin versuche, an die Archivakten heranzukommen, und sagte mir, um meine Bedenken gegen einen "Kontakt" mit einer Ostbehörde zu zerstreuen, daß auch die Beamten der Berliner Justiz häufig "Kontakte" mit dem Osten aufnehmen müßten, um Informationen zu erhalten.

Daraufhin suchte ich die AWA in Ostberlin auf und erfuhr dort, daß sie keine. Akten aus der Zeit vor 1945 besitzt.

Diese "Kontaktaufnahme", die übrigens zwei Jahre zurückliegt, geschah also mit ausdrücklicher Genehmigung des zuständigen Referenten beim Justizsenator. Aber selbst dann, wenn das ohne Verständigung einer Berliner Behörde geschehen wäre, hätte ich mich für befugt gehalten, Aktenforschung zum Zweck meiner Verteidigung gegen die Angriffe der GEMA gegen mich auch außerhalb der Grenzen der Bundesrepublik zu betreiben.

Ihrem Bescheid sehe ich mit Interesse entgegen."

Hierauf antwortete das Bayerische Staatsministerium des Innern dem Kläger:

"Die beiden Beamten des Bayer. Landesamtes für Verfassungsschutz, die am 30.4.1963 bei Ihnen vorsprachen, waren beauftragt, Sie über Angelegenheiten zu befragen, deren Klärung zu den den Verfassungsschutzbehörden gesetzlich zugewiesenen Aufgaben gehört. Die Beamten sind auch durchaus befugt, zu solchen Zwecken Privatwohnungen aufzusuchen.

Den hier interessierenden Sachverhalt (Grund und Zweck Ihrer "Kontaktaufnahme", mit ostzonalen Behörden) haben Sie im viertletzten Absatz Ihres Schreibens vom 30.4.1963 dargelegt. Es wäre vielleicht zweckmäßig und einfacher gewesen, wenn Sie diese Auskunft bereits bei Ihrer mündlichen Befragung gegeben hätten".

Der Kläger bemerkte dazu in einem weiteren Schreiben:

"Ihre Ansicht, daß es "zweckmäßig" sei, daß ich Unbekannten, die sich als Beamte des Verfassungsschutzamtes ausgeben, sich aber nicht ausreichend ausweisen können, sondern sich so verhalten, wie ich das bei Ostagenten vermuten würde, wie es aber bei Bundesbeamten ausgeschlossen sein sollte, und die meine Frau und mich in meiner eigenen Wohnung niederschrien und fluchtartig und grußlos die Wohnung verließen, als ich ein Tonbandgerät einschaltete, jede gewünschte Auskunft gebe, halte ich für bedenklich.

Zunächst vermisse ich noch die m.E. selbstverständliche Bitte der zwei Beamten des Verfassungsschutzamtes um Entschuldigung dafür, daß sie sich in meiner Wohnung meiner Frau und mir gegenüber unqualifizierbar aufgeführt haben. Zweitens würde es mich interessieren, weshalb Ihre Beamten ein Tonbandgerät zu scheuen hatten. Drittens interessiert es mich, zu erfahren, welches der Anlaß war, daß das Verfassungsschutzamt sich mit mir beschäftigte: der mir genannte Grund, ich hätte dem "Spiegel" gegenüber meine Unzufriedenheit mit gewissen Zuständen in der Bundesrepublik geäußert, scheint mir angesichts des Ihnen und den Beamten des Verfassungsschutzamtes ja wohl bekannten Artikels 5 des Grundgesetzes nicht Grund genug für eine derartige Belästigung zu sein - oder sind etwa "Spiegel" - Kontakte neuerdings verfassungswidrig?"

Daraufhin erklärte das Ministerium dem Kläger in einem Schreiben vom 4. Juli 1963:

"Sollten - objektiv oder auch nur nach Ihrem Empfinden - die in Betracht kommenden Beamten sich unfreundlich oder unhöflich verhalten haben, so wird das vom Bayer. Staatsministerium des Innern bedauert.

Von einer Verfassungswidrigkeit von "Spiegel" - Kontakten wurde nicht ausgegangen.

Im übrigen wäre es, was Sie wohl einsehen werden, nicht nutzbringend, den Schriftwechsel noch weiter fortzusetzen."

Am 18. April 1966 erhob der Kläger Klage vor dem Bayer. Verwaltungsgericht München mit dem Antrag, den Beklagten zur Erteilung von Auskunft darüber zu verpflichten, wer ihn vor dem Landesamt für Verfassungsschutz angeschuldigt habe. Das Verwaltungsgericht hielt sie zwar nicht als Verpflichtungsklage, wohl aber als allgemeine Leistungsklage für zulässig. Die Klage wurde jedoch, als unbegründet abgewiesen. Im Berufungsverfahren beantragte der Kläger außerdem, dem Beklagten aufzugeben, ihm den Wortlaut der dem Landesamt für Verfassungsschutz über ihn zugegangenen Nachricht mitzuteilen. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof wies die Berufung wegen Unzulässigkeit der Klage zurück. Er begründete dies damit, daß der Kläger die Verpflichtung des Beklagten zum Erlaß eines Verwaltungsaktes begehre. Die Klage sei entweder wegen Versäumung der Klagefrist oder wegen Fehlens eines Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig. Der Kläger habe kurze Zeit nach Erhalt des Schreibens des Ministeriums vom 4. Juli 1963 dort vorgesprochen und den Sachverhalt mit dem zuständigen Referenten mündlich erörtert. Es sei ihm hierbei nach seinem Vortrag nicht gesagt worden, wer ihn angeschuldigt habe. Sollte hieraus zu schließen sein, daß der zuständige Referent dem Kläger gegenüber die Nennung des Namens des Gewährsmannes mündlich abgelehnt und ihm gegenüber damit einen ablehnenden Verwaltungsakt gesetzt habe, so sei die Klage unzulässig, weil der Kläger nicht gemäß § 58 Abs. 2 VwGO innerhalb eines Jahres seit Eröffnung des Verwaltungsaktes, sondern erst etwa drei Jahre später Klage erhoben habe und sich nicht auf höhere Gewalt berufen könne. Sollte der Kläger jedoch das Ministerium nicht um Bekanntgabe des fraglichen Gewährsmannes und seiner Informationen gebeten und sollte dieses ihm gegenüber die Bekanntgabe nicht abgelehnt haben, so sei die Klage wegen fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig. Denn die Anfechtungs- und Verpflichtungsklage sowie die Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO setzen voraus, daß der begehrte Verwaltungsakt beider zuständigen Behörde beantragt worden sei. Außerdem fehle es am Rechtsschutzbedürfnis, weil nicht der nächstliegende und einfachere Weg zur Erreichung des erstrebten Zieles beschritten worden sei. Die Klage nach § 75 VwGO setze im übrigen voraus, daß über einen Antrag auf Vornahme eines Verwaltungsaktes ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden worden sei.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Er rügt die Verletzung der Aufklärungspflicht, weil in dem Urteil unterstellt werde, das Landesamt für Verfassungsschutz sei auf Grund der Information eines sogenannten V-Mannes tätig geworden. Der Beklagte habe bisher verschwiegen, wodurch ihm die Reise nach Ostberlin bekannt geworden sei. Das angefochtene Urteil beruhe auf einem weiteren Verfahrensmangel, weil die Klage im Gegensatz zum ersten Urteil für unzulässig gehalten werde und das Berufungsgericht hierauf nicht vorher hingewiesen habe. Wäre es dieser Pflicht nachgekommen, hätte der Kläger dargelegt und durch Urkunden bewiesen, daß er nach seiner ergebnislosen Vorsprache beim Referenten im Staatsministerium des Innern unverzüglich den Bayerischen Landtag angerufen, anschließend Klage beim Landgericht München I erhoben und am Tage der Zustellung des Beschlusses vom 7. April 1966, durch den es sich für unzuständig erklärt habe, die verwaltungsgerichtliche Klage erhoben habe. Der Kläger rügt ferner, daß sein Antrag auf Prüfung eines Geheimhaltungsbedürfnisses nicht protokolliert worden sei.

Die Revision hält die Erteilung oder Versagung der Auskunft nicht für einen Verwaltungsakt. Sollte dagegen dem Kläger bei seiner Vorsprache im Ministerium ein Verwaltungsakt erteilt worden sein, so sieht sie den Mangel des Vorverfahrens dadurch geheilt, daß sich der Beklagte auf die Klage sächlich eingelassen habe. Es stehe daher fest, Welches Ergebnis ein Vorverfahren gehabt hätte.

Der Beklagte hat sich im Revisionsverfahren nicht geäußert. Der Oberbundesanwalt ist der Ansicht, daß der Kläger keinen Verwaltungsakt erstrebe. Da die Verweigerung der Auskunft kein Verwaltungsakt sei, sei die Klage keine Verpflichtungsklage, sondern eine allgemeine Leistungsklage. Für diese bedürfe es weder eines Vorverfahrens noch der Einhaltung einer Klagefrist. Das Berufungsgericht habe sie daher zu Unrecht für unzulässig gehalten.

II.

Die Revision ist nicht begründet.

1.

Die Verfahrensrügen sind unbegründet.

Nach Ansicht der Revision beruht das angefochtene Urteil auf einer Verletzung des § 86 Abs. 1 VwGO, weil das Gericht unterstellt habe, das Landesamt für Verfassungsschutz sei durch einen sogenannten V-Mann unterrichtet worden. Auf die Informationsquelle dieser Behörde kam es jedoch nach der für das Berufungsurteil maßgeblichen Rechtsansicht nicht an. Da das Berufungsgericht die Klage für unzulässig hielt, brauchte es nicht festzustellen, auf welche Weise das Landesamt für Verfassungsschutz von der Reise des Klägers nach Ostberlin Kenntnis erhalten hatte.

Das angefochtene Urteil ist entgegen der Ansicht der Revision keine Überraschungsentscheidung. Das Berufungsgericht brauchte die Beteiligten vor Ergehen seines Urteils nicht davon zu unterrichten, daß es über die Zulässigkeit der Klage vielleicht anders als die erste Instanz entscheiden werde. Da schon in der Klageerwiderung die Klage als Verpflichtungsklage bezeichnet und ihre Zulässigkeit in Zweifel gezogen worden war, mußte der Kläger mit der Möglichkeit rechnen, daß auch das Berufungsgericht die Klage als unzulässig ansehen könne. Der Sachvortrag, der nach der Revisionsbegründung wegen der gerügten Verfahrensweise des Berufungsgerichts unterblieben ist, wäre außerdem vom Standpunkt des Berufungsgerichts aus unerheblich gewesen, da das geschilderte Verhalten des Klägers vor der Klageerhebung für die Wahrung der Klagefrist nicht bedeutsam sein konnte.

Soweit die Revision "auf besonderen Wunsch des Klägers" die unterbliebene Protokollierung eines Antrags rügt, ist sie ebenfalls unbegründet. Anträge auf Ergänzung der Verhandlungsniederschrift können nur bis zum Schluß der mündlichen Verhandlung gestellt werden (BVerwG, NJW 1963, 730 Nr. 25). Nicht in das Protokoll aufgenommene Förmlichkeiten gelten als nicht stattgefunden (Redeker/von Oertzen, VwGO, 2. Aufl., § 105 Anm. 9). Sie können nicht im Wege der Revision nachgeholt werden. Daß der Kläger die Aufnahme seines Antrags auf Untersuchung der Frage des Vorliegens eines Geheimhaltungsbedürfnisses in die Niederschrift beantragt habe (§ 105 Abs. 2 Satz 2 VwGO), trägt die Revision nicht vor.

Die Ausführungen der Revision zur Unabhängigkeit der Richter in Rechtsstreitigkeiten gegen das Land, dessen Richter sie sind, sind unbegründet. Das Grundgesetz schließt nicht aus, daß durch Bundesgerichte über Klagen gegen die Bundesrepublik Deutschland und durch Gerichte der Länder über Klagen gegen das betreffende Bundesland entschieden wird. Auch die ressortmäßige Betreuung von Gerichten durch Ministerien berührt die richterliche Unabhängigkeit nicht.

2.

Die Berufung wurde zu Recht wegen Unzulässigkeit der Klage zurückgewiesen.

Mit der Klage werden zwei Ansprüche geltend gemacht. Der Kläger hält den Beklagten für verpflichtet, ihm die Person, zu nennen, die dem Landesamt für Verfassungsschutz seine Reise, nach Ostberlin gemeldet habe, und ihm den Inhalt dieser Meldung bekanntzugeben. Der Beklagte lehnt dies ab. Der Kläger begehrt daher, daß der Beklagte verurteilt werde, ihm Auskünfte über die Informationsquelle und die Information der Behörde zu erteilen. Für diese Klage ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben (§ 40 Abs. 1 VwGO). Nach Ansicht des Verwaltungsgerichts steht dem Kläger die allgemeine Leistungsklage, nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs die Verpflichtungsklage zur Verfügung. Diese Frage kann in diesem Prozeß - anders als etwa in dem Urteil des Senats BVerwGE 26, 169 [BVerwG 09.02.1967 - I C 57/66] [170] (dazu Thomas, NJW 1968, 438; Schmitz, NJW 1968, 1128; Holland, JuS 1968, 559) - nicht unentschieden bleiben, da von der Klageart die Zulässigkeit der Klage abhängt. Die Klage ist nur zulässig, wenn sie eine allgemeine Leistungsklage ist; sie ist es nicht, wenn sie eine Verpflichtungsklage ist. Das Berufungsgericht hat sie, wie sich aus folgendem ergibt, zu Recht als eine Verpflichtungsklage angesehen.

Gemäß § 42 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Aufhebung eines Verwaltungsaktes (Anfechtungsklage) sowie die Verurteilung zum Erlaß eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsaktes (Verpflichtungsklage) begehrt werden. Ob der Begriff des Verwaltungsaktes in dieser Vorschrift mit dem Begriff der Amtshandlung in § 113 Abs. 4 VwGO gleichbedeutend ist oder ob die Verpflichtungsklage nur für das Begehren auf Erlaß eines Verwaltungsaktes bestimmt ist, für alle anderen Amtshandlungen hingegen die allgemeine Leistungsklage in Betracht kommt, ist umstritten. Nach der Auffassung des Senats stellt die Verwaltungsgerichtsordnung die Verpflichtungsklage nur für Klagen zur Verfügung, mit denen die Verurteilung zum Erlaß einer Amtshandlung begehrt wird, die ein Verwaltungsakt ist (ebenso: Ule, VwGO, 2. Aufl., Anm. II vor § 42; Redeker/von Oertzen, a.a.O., § 42 Anm. 6, 97; Klinger, VwGO, 2. Aufl., § 42 Anm. A 4; Schunck/De Clerck, VwGO, 2. Aufl., § 42 Anm. 3 a aa, 4 a; H. H. Rupp, AöR 85 [1960], 149 ff., 301 ff. [305]; Hegel, JZ 1963, 15; DÖV 1965, 413; a.A. Bettermann, NJW 1960, 649 [650]; Eyermann/Fröhler, VwGO, 4. Aufl., § 42 Rdnrn. 14, 17; Lerche in Staatsbürger und Staatsgewalt, 1963, Bd. II S. 59 ff. [72 ff.]; vgl. ferner Menger, VerwArch. 52 [1961], 305 ff. [318]; 54 [1963], 198 ff. [199]; Holland, DÖV 1965, 410). Dies ergibt sich aus folgendem:

Die Verwaltungsgerichtsordnung kennt die Gestaltungs-, die Leistungs- und die Feststellungsklage (vgl. § 43 Abs. 2 VwGO). Von den in § 42 Abs. 1 VwGO erwähnten Klagearten ist die Anfechtungsklage eine Gestaltungsklage, die Verpflichtungsklage eine Leistungsklage. Außer dieser Leistungsklage gibt es die allgemeine Leistungsklage. Mit ihr kann der Kläger nur eine Leistung begehren, die nicht Streitgegenstand der Verpflichtungsklage (als der besonderen Leistungsklage) sein kann. Nach der Legaldefinition des § 42 Abs. 1 VwGO ist die Verpflichtungsklage eine Klageart, mit der die Verurteilung zum Erlaß eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsaktes begehrt werden kann. Wird die Verurteilung zu einer anderen Leistung der Verwaltungsbehörde begehrt, ist die Klage keine Verpflichtungs-, sondern eine allgemeine Leistungsklage.

Die Verwaltungsgerichtsordnung bestimmt nicht ausdrücklich, was sie unter einem Verwaltungsakt versteht. Es kann davon ausgegangen werden, daß sie den Begriff des Verwaltungsaktes - gleichviel, wie er abzugrenzen ist - einheitlich verwendet. Insbesondere besteht kein Grund für die Annähme, dieses Wort habe in den §§ 42 und 43 VwGO verschiedene rechtliche Bedeutungen. Ungeachtet der Verschiedenheit der erwähnten drei. Klagearten müssen daher die Amtshandlungen, die mit der Verpflichtungsklage erstrebt werden können, dieselben Begriffsmerkmale aufweisen wie die Amtshandlungen, die angefochten oder als nichtig festgestellt werden können. Nach § 113 Abs. 4 Satz 1 VwGO spricht das Gericht, "soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsaktes rechtswidrig ... ist", die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, "die beantragte Amtshandlung vorzunehmen". Diese Bestimmung gilt für den Urteilsausspruch, so daß schon aus diesem Grunde Bedenken dagegen bestehen, mit ihrer Hilfe den § 42 Abs. 1 VwGO, eine Vorschrift über die zulässigen Klagearten, auszulegen. Das Bedenken gegen eine vom Wortlaut des § 42 Abs. 1 VwGO abweichende Auslegung wird dadurch verstärkt, daß gemäß § 113 Abs. 4 Satz 1 VwGO die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde, "die beantragte Amtshandlung" vorzunehmen, nur ausgesprochen werden darf, soweit "die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsaktes" rechtswidrig ist. Es kann daher nicht aus einem Wort, das im Zusammenhang mit dem Wortlaut eines Urteilsausspruches bei der Rechtswidrigkeit der Ablehnung oder Unterlassung eines "Verwaltungsaktes" steht, auf die Bedeutung des Begriffes "Verwaltungsakt" geschlossen werden. Vielmehr liegt die Annahme, in § 11 Abs. 4 Satz 1 VwGO könne mit dem Wort "Amtshandlung" nichts anderes gemeint sein als mit dem Wort "Verwaltungsakt", viel näher.

Gegen eine extensive Auslegung des in der Verwaltungsgerichtsordnung mehrfach verwendeten Begriffes des Verwaltungsaktes spricht ferner der Umstand, daß allgemeine Übereinstimmung über die Begriffsbestimmung des Verwaltungsaktes besteht. Wenn das Gesetz bei der Regelung der Klagearten und des Vorverfahrens vom "Verwaltungsakt" spricht, dieser Begriff aber nicht im herkömmlichen Sinne, sondern im Sinne einer hoheitlichen Amtshandlung schlechthin zu verstehen wäre, so hätte dies deutlich zum Ausdruck gebracht, werden müssen. Eine Auslegung des Gesetzes, die von der anerkannten Bedeutung eines zentralen Begriffes des Verwaltungs- und Verwaltungsprozeßrechts abweicht, wäre nur vertretbar, wenn sie aus verfassungsrechtlichen Gründen geboten wäre. Dies ist nicht der Fall. Wenn wegen Fehlens der Verwaltungsakt-Eigenschaft der Amtshandlung keine Verpflichtungsklage erhoben werden kann, steht dem Rechtsschutzsuchenden die allgemeine Leistungsklage zur Verfügung. Dieses Rechtsinstitut ist für ihn günstiger als die Verpflichtungsklage, da die Verwaltungsgerichtsordnung für diese Klage kein Vorverfahren und keine Frist, zur Klageerhebung vorschreibt.

Auch das gesetzliche Erfordernis des Vorverfahrens vor Erhebung der Anfechtungs- und der Verpflichtungsklage kann nichts für die Auslegung des Begriffes des Verwaltungsaktes im Sinne der Verwaltungsgerichtsordnung hergeben. Gemäß § 68 VwGO sind vor Erhebung der Anfechtungsklage und der Verpflichtungsklage, wenn der Antrag auf Vornahme des Verwaltungsaktes abgelehnt worden ist, Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltungsaktes in einem Vorverfahren nachzuprüfen. Alle anderen Klagen können dagegen ohne ein Vorverfahren im Sinne des § 68 VwGO erhoben werden. Da § 68 VwGO für die beiden Klagearten gilt, für die § 42 Abs. 1 VwGO Legaldefinitionen enthält, kann nicht aus ihm geschlossen werden, was § 42 VwGO unter einer Verpflichtungsklage versteht. Auch der Gesichtspunkt, daß unter § 42 VwGO Klagen aus dem Über/Unterordnungsverhältnis (Subordinationsverhältnis) fallen und für diese die besonderen Vorschriften der §§ 68 bis 80 VwGO gelten, rechtfertigt nicht die Auslegung, daß mit dem Wort "Verwaltungsakt" in Wirklichkeit der Begriff "Amtshandlung" gemeint sei, Abgesehen davon, daß diese Ausweitung des Verwaltungsakt-Begriffes sich über den Wortlaut des § 42 Abs. 1 VwGO hinwegsetzt, trifft es nicht zu, daß für alle Subordinationsverhältnisse die Vorschriften für die Anfechtungs- und die Verpflichtsklage bezüglich des Vorverfahrens und der Frist für die Klageerhebung gelten. So kann z.B. bei Meinungsverschiedenheit über eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung oder einen Rechtsstatus Feststellungsklage erhoben oder es kann die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes begehrt werden. Diese Klagen können ohne Vorverfahren erhoben werden.

Die Verwaltungsgerichtsordnung setzt - wie schon das Verwaltungsgerichtsgesetz für die Länder der amerikanischen Zone (dazu BVerwGE 3, 258 [259]) - den Begriff des Verwaltungsaktes in der allgemein üblichen Bedeutung voraus. Ein Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist (so die Begriffsbestimmung des § 27 EVwVerfG 1963).

Die Frage, ob mit dem Antrag auf Erteilung einer behördlichen Auskunft ein Verwaltungsakt begehrt wird, kann nicht allgemein bejaht oder verneint werden. Die Auskunft eines Einwohnermeldeamtes aus dem bei ihm geführten Register, oder die Erteilung einer Rechtsauskunft ist mit der Preisgabe des. Namens eines Behördeninformanten durch ein Amt für Verfassungsschutz nicht vergleichbar. Gemäß § 3 Abs. 1 des Gesetzes über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes vom 27. September 1950 (BGBl. S. 682) ist Aufgabe des Bundesamtes für Verfassungsschutz und der entsprechenden Behörden der Länder die Sammlung und Auswertung von Auskünften, Nachrichten und sonstigen Unterlagen über Bestrebungen, die eine Aufhebung, Änderung oder Störung der verfassungsmäßigen Ordnung im Bund oder in einem. Land oder eine ungesetzliche Beeinträchtigung der Amtsführung von Mitgliedern verfassungsmäßiger Organe des Bundes oder eines Landes zum Ziele haben (vgl. auch Art. 2 Nr. 1 des bayer. Gesetzes über die Errichtung eines Landesamtes für Verfassungsschutz vom 22. November 1950 [bayBS I S. 434]). Die Erfüllung dieser Aufgaben erfordert eine weitgehende Geheimhaltung der Ermittlungen, Dies gilt sowohl für die Informanten als auch für die erhaltenen Informationen. Begehrt jemand von einer dieser Behörden Auskunft darüber, von wem sie und worüber sie in einer ihn betreff enden Angelegenheit informiert worden ist, hat sie zu prüfen, ob und in welchem Umfange dem Begehren entsprochen wird. Eine solche Prüfung entfällt bei einer Behörde wie etwa dem Einwohnermeldeamt, zu dessen Aufgaben u.a. die Erteilung von Auskünften gehört. Vor der Erteilung der vom Kläger gewünschten Auskunft hätte daher eingehend geprüft werden müssen, ob sie mit der Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der Behörde vereinbar ist. Diese Überlegungen sind mangels gesetzlicher Regeln dem Ermessen der Behörde überlassen, die dabei öffentliche und private Belange gegeneinander abzuwägen hat. Sie haben etwa den Grundsätzen zu entsprechen, die gemäß § 99 VWGO bei der Vorlage von Urkunden oder Akten und der Erteilung von Auskünften zu beachten sind. Das Ergebnis dieser Erwägungen führt zur positiven oder negativen Bescheidung des Antrages. Die Erteilung der Auskunft ist ebenso wie ihre vollständige Versagung das nach außen sichtbare Ergebnis dieses behördeninternen Vorganges. Der rechtliche Schwerpunkt liegt nicht in der Erteilung oder Versagung der Auskunft als solcher, sondern in der hierdurch zum Ausdruck gebrachten Ermessensentscheidung der Behörde. Das durch das Auskunftsbegehren entstandene Rechtsverhältnis zwischen dem Bürger und der Verwaltungsbehörde wird somit durch eine ausdrückliche oder schlüssige Entscheidung über den Antrag hoheitlich geregelt. Der gegenteiligen Ansicht von Perschel (JuS 1966, 231) kann nicht gefolgt werden, weil die Bescheidung des Antrages durch das Amt für Verfassungsschutz nicht nur eine tatsächliche Verwaltungshandlung (= Tathandlung) ist. Durch die Erteilung oder Versagung der beantragten Auskunft regelt die Behörde einen Einzelfall auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts; ihre Entscheidung über das Auskunftsersuchen ist auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet. Daher erfüllt die - durch die Auskunftserteilung zum Ausdruck gebrachte - Entscheidung der Behörde, dem. Antrag stattzugeben, ebenso die Begriffsmerkmale des Verwaltungsaktes wie die Ablehnung des Antrages auf Bekanntgabe des Informanten oder der Information. In beiden Fällen ist auch das Erfordernis der Bekanntgabe des Verwaltungsaktes an denjenigen, an den er sich richtet, erfüllt: Der Antragsteller wird entweder in Form der Auskunftserteilung oder durch. Abweisung seines Antrages beschieden. Da über das Auskunftsverlangen durch Verwaltungsakt entschieden wird, wird im Falle der Ablehnung eines Antrages im Wege der Verpflichtungsklage die. Verurteilung der Behörde. zur Auskunftserteilung begehrt (vgl. auch BVerwGE 12, 296 [297]; 18, 58 [59]; 28, 191 [192 f.]).

Der Kläger hat die Frist zur Erhebung der Verpflichtungsklage nicht gewahrt.

Der Kläger führte im Jahre 1963, nachdem er in seiner Wohnung von Beamten des Bayer. Landesamtes für Verfassungsschutz wegen einer Reise nach Ostberlin aufgesucht worden war,einem Schriftwechsel mit dem Bayer. Staatsministerium des Innern, der durch ein Schreiben des Ministeriums vom 4. Juli 1963 beendet worde. Nach den tatsächlichen Feststellungen in dem angefochtenen Urteil sprach der Kläger kurz danach beim zuständigen Referenten des Ministeriums vor. Ob hierbei ein Auskunftsersuchen des Klägers - mündlich und ohne Rechtsmittelbelehrung - abgelehnt wurde oder ob dies unterblieb, weil der Kläger um keine Auskunft geböten hatte, läßt das Urteil offen. Es ist in ihm nur festgestellt, daß der Kläger keine schriftliche oder mündliche Auskunft erhalten hat. Nach den tatsächlichen Feststellungen des. Berufungsurteils sind daher drei verschiedene Sachverhalte möglich. In jedem dieser denkbaren Fälle ist die Klage unzulässig.

Wurde im Jahre 1963 vom Bayer. Staatsministerium des Innern, einer obersten Landesbehörde im Sinne von § 68 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, das Auskunftsersuchen des Klägers abgelehnt, hätte er die Klage gemäß § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Verwaltungsaktes, gemäß § 58 VwGO spätestens innerhalb eines Jahres seit Eröffnung des Verwaltungsaktes erheben müssen. Entgegen der Rechtsmeinung der Revision ist es für die Eigenschaft, eines Verwaltungsaktes unerheblich, ob die Auskunft schriftlich oder mündlich versagt worden ist (Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 9. Aufl., S. 210 f.). Daß dem Kläger die Einlegung vor Ablauf der Jahresfrist infolge höherer Gewalt unmöglich war oder eine schriftliche Belehrung dahin erfolgt ist, daß ein Rechtsbehelf nicht gegeben sei, hat das Berufungsgericht nicht festgestellt. Die Frist zur Klageerhebung wäre daher am 18. April 1966, dem Tage der Klageerhebung, verstrichen gewesen. Dies wäre auch dann der Fall gewesen, wenn das Ministerium über den Antrag, des Klägers auf Auskunftserteilung nicht entschieden hätte. Gemäß §§ 75 und 76 VwGO hätte die Klage nur bis zum Ablauf eines Jahres seit der Stellung dieses Antrages erhoben werden können, außer wenn die Klageerhebung vor Ablauf der Jahresfrist infolge höherer Gewalt unmöglich war oder unter den besonderen Verhältnissen des Einzelfalles unterblieben ist. Diese Frist lief auch ohne eine entsprechende Belehrung über die Klagemöglichkeit (BVerwGE 26, 54). Höhere Gewalt und besondere Verhältnisse im Sinne dieser Vorschrift lagen beim Kläger nicht vor. Da er keinen Widerspruch erhoben hat und zu erheben brauchte, war das Unterbleiben der Klageerhebung innerhalb der Frist durch keinen rechtserheblichen Umstand gerechtfertigt. Sollte sich der Kläger vor der Klageerhebung mit keinem Auskunftsersuchen an die Behörde gewandt haben, wäre die Verpflichtungsklage deshalb unzulässig, weil sie gemäß § 42 Abs. 2 VwGO - von hier nicht geltenden Ausnahmen abgesehen - nur zulässig ist, wenn der Kläger geltend macht, durch die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsaktes in seinen Rechten verletzt zu sein. Hätte der Kläger vor Erhebung der Klage keinen Antrag bei der Verwaltungsbehörde gestellt, so könnte er nicht geltend machen, durch die "Ablehnung" oder "Unterlassung" eines Verwaltungsaktes, der die mit der Klage geltend gemachten Ansprüche betrifft, in seinen Rechten verletzt zu sein. Sollte für die Auskunftserteilung in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes nicht das Ministerium, sondern das ihm unmittelbar nachgeordnete Landesamt für Verfassungsschutz zuständig gewesen sein, so scheiterte die Zulässigkeit der Klage daran, daß der Kläger vor der Erhebung der Klage keinen Widerspruch erhoben hat. Die Ansicht der Revision, die Zulässigkeit der Klage dürfe nicht am Fehlen des Vorverfahrens scheitern, weil der Beklagte der Klage sachlich entgegentrete und dies als Zurückweisung des Widerspruchs gewertet werden könne, trifft schon deshalb nicht zu, weil die Klage nicht innerhalb des Zeitraums erhoben worden ist, in dem der Kläger zulässig hätte Widerspruch erheben können.

Die Revision war daher zurückzuweisen.

Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.