Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 28.02.1975, Az.: BVerwG IV C 77.74

I.

Der Kläger ist Eigentümer des in der Gemarkung W.-B. im Außenbereich liegenden unbebauten Flurstücks 784. Durch zwei Verträge kaufte er im März 1967 und Dezember 1969 das benachbarte, ebenfalls unbebaute Flurstück 783 hinzu. Am 3. Januar 1968 richtete er an das Vermessungsamt W. einen beide Flurstücke betreffenden Vermessungsantrag. Mit einem Schreiben vom 9. März 1968 wandte er sich an das damals für die Erteilung von Bodenverkehrsgenehmigungen zuständige Landratsamt W. In diesem Schreiben erklärte er mit der Begründung, daß schon der an das Vermessungsamt gerichtete Antrag zugleich als bodenverkehrsrechtlicher Genehmigungsantrag zu werten gewesen und dementsprechend die durch diesen Antrag ausgelöste Bescheidungsfrist abgelaufen sei:

"Gemäß § 23 Absatz 2, Bundesbaugesetz, Sicherung der Vorschriften über den Bodenverkehr, beantrage ich als beteiligter Eigentümer die Erstellung eines Zeugnisses für nachstehend als erteilt geltende Genehmigung zur Teilung eines Grundstücks (19 §, Absatz 2 Satz 2, Absatz 3) zwecks Bebauung.

Am 3.1.1968 habe ich bei dem Katasteramt ...".

Das Landratsamt behandelte dieses Schreiben zunächst nicht als Genehmigungsantrag, änderte darin später seine Meinung und erkannte, daß mittlerweile seit dem Eingang des Antrages mehr als zwei Monate vergangen waren. Daraufhin stellte es dem Kläger mit Bescheid vom 8. Juli 1968 ein Zeugnis dahin aus, daß die Teilungsgenehmigung nach § 19 Abs. 4 Satz 3 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - als erteilt gelte. In den Bescheid nahm es als Zusatz den "Hinweis" auf: "Dieses Zeugnis enthält nicht die Bindungswirkung des § 21 BBauG ...".

Am 25. November 1969 verkaufte der Kläger die beiden abzutrennenden Teilstücke an seine Ehefrau, die Klägerin. Die Auflassung wurde bis zur Vorlage des amtlichen Veränderungsnachweises zurückgestellt. Unter der die Steuern und Kosten behandelnden Nr. 4 der Vertragsurkunde heißt es im zweiten Absatz:

"Der Käufer beantragt Gebühren- und Steuerbefreiung auf Grund d. bestehenden gesetzlichen Vorschriften. Er versichert,

daß der Grundstückserwerb zu öffentlich geförderten oder steuerbegünstigten Zwecken verwendet wird (§ 6 GrEStG Grunderwerbsteuerbefreiung beim Wohnungsbau).

Die Käuferin beabsichtigt auf den Trennstücken ein Wohngebäude zu erstellen. Die Fristen für die Grunderwerbsteuerbefreiung, Grundsteuerbefreiung und Gebührenbefreiung sind bekannt."

Weitere Erklärungen über die Verwendungsabsichten der Klägerin wurden in die Vertragsurkunde nicht aufgenommen.

Am 23. Dezember 1969 beantragten die Kläger die Auflassungsgenehmigung. Durch einen an die Klägerin gerichteten Bescheid vom 20. März 1970 lehnte das Landratsamt die Genehmigung mit der Begründung ab, daß die vorgesehene Bebauung mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung nicht zu vereinbaren sei. Dagegen erhoben die Kläger Widerspruch. Sie machten geltend, daß infolge des Fristablaufes nun auch die Auflassungsgenehmigung als erteilt gelte und sie daher ein Zeugnis über diese eingetretene Genehmigung begehrten. Daraufhin nahm das Landratsamt mit einem zunächst ebenfalls nur an die Klägerin gerichteten Bescheid vom 3. April 1970 die vermeintlich als erteilt geltende Auflassungsgenehmigung zurück. Zur Begründung führte es aus: Es unterliege Zweifeln, ob die Genehmigung als erteilt gelte. Die Rücknahme der etwa als erteilt geltenden Genehmigung sei jedoch zumindest als Klarstellung geboten. Sie rechtfertige sich, weil die von der Klägerin beabsichtigte Bebauung gegen § 35 BBauG verstoße. Der Rücknahme entgegenstehende Gründe seien nicht ersichtlich. Eine privatrechtsgestaltende Wirkung habe die Genehmigung nicht gehabt, da eine Eintragung im Grundbuch noch nicht vorgenommen worden sei. Vertrauensschutz komme nicht in Betracht, da die Klägerin gewußt habe, daß sie mit einer positiven Entscheidung des Landratsamtes nicht habe rechnen können. Nach entsprechender Belehrung durch das Regierungspräsidium N. erließ das Landratsamt am 9. Juli 1970 ergänzend an den Kläger zwei Bescheide, nämlich, erstens einen Bescheid, durch den unter Bezugnahme auf den an die Klägerin ergangenen Bescheid vom 3. April 1970 nun auch dem Kläger gegenüber die vermeintlich als erteilt geltende Auflassungsgenehmigung zurückgenommen wurde, und zweitens einen Bescheid, durch den - mit ähnlicher Begründung - auch die vorangegangene Teilungsgenehmigung sowie das darüber mit Bescheid vom 8. Juli 1968 ausgestellte Zeugnis zurückgenommen wurden.

Die Kläger haben nach erfolglosem Widerspruchsverfahren Klage erhoben und übereinstimmend beantragt, die ergangenen Bescheide aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ein Zeugnis darüber auszustellen, daß die Auflassung der am 25. November 1969 verkauften Grundstücksteile als genehmigt gelte. Der Kläger hat darüber hinaus beantragt, die Beklagte zu verpflichten, ein Zeugnis darüber auszustellen, daß die vorangegangene Teilung der beiden Flurstücke als genehmigt gelte. Die Kläger haben zur Begründung vorgetragen: Die Rücknahme der als erteilt geltenden Genehmigungen sei schon deshalb unzulässig, weil es an der dabei vorausgesetzten Rechtswidrigkeit dieser Genehmigungen fehle. Die kraft Gesetzes als erteilt geltenden Genehmigungen könnten nicht zugleich rechtswidrig sein. Im übrigen komme es ausschlaggebend auf die Teilungsgenehmigung an, weil, wenn diese Teilungsgenehmigung Bestand habe, auch die Auflassungsgenehmigung nicht habe versagt werden dürfen. Die Rücknahme der Teilungsgenehmigung scheitere daran, daß ihr der gebotene Vertrauensschutz entgegenstehe. Die Betätigung des Vertrauens liege, was den Kläger angehe, bereits im Abschluß des Kaufvertrages. Für die Interessenlage der Klägerin sei kennzeichnend, daß sie Vermögenswerte in die Ehe eingebracht habe, diese in der Nutznießung des Klägers stünden und deshalb die Klägerin als Gegenleistung die Erfüllung des Kaufvertrages verlange. Von einer den Vertrauensschutz hindernden Kenntnis der angeblichen Rechtswidrigkeit könne keine Rede sein. Das Ergebnis der dafür von den Behörden angeführten Besprechung vom 24. Juni 1968 sei gerade die Zusicherung gewesen, daß das Landratsamt das - später ja auch tatsächlich, erteilte - Zeugnis über den Eintritt der Fiktion erteilen werde. Zudem schließe bei einer Rücknahme, die nach mehr als zwei Jahren erfolge, schon der Zeitablauf die Annahme aus, daß dem Betroffenen die angebliche Kenntnis der Rechtswidrigkeit entgegengehalten werden könne. Ohne Bedeutung sei, daß der Kläger seinerzeit bei Abgabe der Teilungserklärung noch nicht Eigentümer des Flurstücks 783 gewesen sei. Darauf komme es schon deshalb nicht an, weil er insoweit doch immerhin einen durch Vormerkung gesicherten Anspruch auf Auflassung gehabt habe.

Die Beklagte ist dem Vorbringen der Kläger entgegengetreten und hat an den ergangenen Bescheiden festgehalten.

Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 13. August 1971 den Bescheid vom 20. März 1970 mit der Begründung aufgehoben, daß nach dem Ablauf der in § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG vorgesehenen Frist ein Versagungsbescheid nicht mehr habe ergehen dürfen. Im übrigen hat es die Klagen abgewiesen und diese Entscheidung ausschlaggebend darauf gestützt, daß die als erteilt geltenden Bodenverkehrsgenehmigungen und das über die Teilungsgenehmigung ausgestellte Zeugnis rechtswidrig seien, dies zur Anwendbarkeit der Grundsätze über die Rücknehmbarkeit fehlerhafter Verwaltungsakte führe und sich die Kläger der Rücknahme jedenfalls deshalb nicht mit Erfolg widersetzen könnten, weil ihnen die Rechtswidrigkeit der fraglichen Genehmigungen bekannt gewesen sei.

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch Urteil vom 22. März 1974 die gegen das erstinstanzliche Urteil gerichteten Berufungen der Kläger zurückgewiesen. Es hat diese Entscheidung im wesentlichen wie folgt begründet: Mit dem Verwaltungsgericht sei anzunehmen, daß das Landratsamt die vom Kläger zulässig beantragte und wegen Fristablaufs als erteilt geltende Teilungsgenehmigung wegen Rechtswidrigkeit habe zurücknehmen dürfen. Ein Vertrauensschutz stehe den Klägern nicht zu. Dem über die Besprechung vom 24. Juni 1968 angefertigten Aktenvermerk sei zu entnehmen, daß das Landratsamt den Kläger damals sowohl auf die Unzulässigkeit der beabsichtigten Bebauung als auch - der damals herrschenden Meinung entsprechend - darauf hingewiesen habe, daß eine fingierte Genehmigung nicht die Bindungswirkung des § 21 BBauG auslöse. Das schließe ein schutzwürdiges Vertrauen aus. Daran änderten auch die bis zur Rücknahme vergangenen zwei Jahre nichts. Sei demnach die Rücknahme der Teilungsgenehmigung zulässig gewesen, so scheide damit diese Genehmigung als Stütze der nachfolgenden Auflassungsgenehmigung aus. Dann aber fehle jeder Grund, die Zulässigkeit einer Rücknahme auch dieser Auflassungsgenehmigung in Zweifel zu ziehen. Der Kläger müsse sich insoweit ebenfalls seine auf die Besprechung vom 24. Juni 1968 zurückgehende Bösgläubigkeit entgegenhalten lassen. Bei der Klägerin dagegen fehle es an einer im angeblichen Vertrauen auf die Auflassungsgenehmigung getroffenen Vermögensdisposition. Daß sie einen - erst später ausgeführten - Auftrag zur Ausarbeitung eines Baugesuchs erteilt und bei der zuständigen Behörde einen Antrag auf Gewährung von Mitteln nach dem Bundesvertriebenengesetz gestellt habe, reiche nicht aus.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision der Kläger, mit der sie die im zweiten Rechtszug gestellten Anträge weiterverfolgen. Sie machen geltend, daß das angefochtene Urteil materielles Recht verletze.

Die Beklagte bittet um Zurückweisung der Revision. Sie hält das angefochtene Urteil für richtig und unterstützt die Gründe dieses Urteils durch weitere Rechtsausführungen.

Der Oberbundesanwalt beschränkt seine Stellungnahme im wesentlichen auf die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen eine als erteilt geltende Bodenverkehrsgenehmigung zurückgenommen werden darf. Er bejaht die Möglichkeit einer solchen Rücknahme, hebt aber hervor, daß zusätzlich zu den einschlägigen allgemeinen Grundsätzen die Besonderheiten des Bodenverkehrsrechts und insbesondere die Schutzfunktion der Bodenverkehrsgenehmigung berücksichtigt werden müßten.

II.

Die Revisionen bleiben erfolglos. Das angefochtene Urteil entspricht in seinem Ergebnis dem Bundesrecht (vgl. §§ 137 Abs. 1 und 144 Abs. 4 VwGO).

Die Entscheidungsgründe des Berufungsgerichts erweisen sich allerdings als nicht tragfähig. Sie lassen nicht den vom Berufungsgericht gezogenen Schluß zu, daß das Verwaltungsgericht die Klagen - abgesehen lediglich von der Aufhebung des Bescheides vom 20. März 1970 - zu Recht abgewiesen hat.

Dem angefochtenen Urteil steht erstens entgegen, daß das Berufungsgericht den Sachverhalt nicht erschöpfend gewürdigt hat. Die Beklagte hat nicht nur zwei vermeintlich als erteilt geltende Bodenverkehrsgenehmigungen, sondern auch ein (über die Teilungsgenehmigung ausgestelltes) Zeugnis nach § 23 Abs. 2 Satz 1 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - zurückgenommen. Zumindest das hätte dem Berufungsgericht Anlaß geben müssen, sich auch, mit der Frage auseinanderzusetzen, ob die Voraussetzungen für den Eintritt der in § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG enthaltenen Genehmigungsfiktion sämtlich erfüllt sind.

Das angefochtene Urteil hält aber auch in seinen Ausführungen zur Rücknehmbarkeit der - angeblich - als erteilt geltenden, Bodenverkehrsgenehmigungen der Nachprüfung nicht stand.

Richtig ist, daß Bodenverkehrsgenehmigungen - die erteilten ebenso wie die bei ungenutztem Fristablauf fingierten einer Rücknahme nicht generell entzogen sind. Dieser Ansicht steht nicht entgegen, daß die §§ 19 ff. BBauG insoweit keine ausdrückliche Bestimmung treffen. Die in den §§ 19 ff. BBauG enthaltenen Regelungen sind gerade in verfahrensrechtlicher Beziehung auch sonst unvollständig. Die Rücknahme von Bodenverkehrsgenehmigungen unterliegt - was freilich noch zu erörternde Besonderheiten nicht ausschließt - den für die Rücknahme von begünstigenden Verwaltungsakten allgemein geltenden Regeln. Daran ändert auch nichts, daß die Genehmigungsfiktion nach § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG kraft Gesetzes eintritt. Gegenstand dieser Fiktion ist, daß eine Regelung durch die zuständige Behörde als erfolgt gilt. Das führt zur Anwendbarkeit aller der Vorschriften und Grundsätze, die maßgebend wären, wenn die zuständige Verwaltungsbehörde eine entsprechende Genehmigung ausdrücklich erteilt hätte (vgl. zu dieser Zielsetzung der in § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG enthaltenen Fiktion das Urteil vom 14. Februar 1969 - BVerwG IV C 39.68 - in BVerwGE 31, 274 [276]).

Die Rücknahme eines Verwaltungsaktes setzt voraus, daß der zurückzunehmende Verwaltungsakt rechtswidrig ist. Das kommt - nach inzwischen allgemein verwendeter Terminologie - bereits in der Bezeichnung als "Rücknahme" zum Ausdruck (so auch § 44 des Regierungsentwurfs eines Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 18. Juli 1973 - Deutscher Bundestag - Drucksache 7/910 - VwVfG - im Unterschied zu § 45 a.a.O. betreffend den "Widerruf eines rechtmäßigen Verwaltungsaktes"). Dem angefochtenen Urteil läßt sich nicht mit hinreichender Sicherheit entnehmen, daß die hier in Rede stehenden - vermeintlichen - Genehmigungen rechtswidrig sind. Nicht zu Bedenken führt allerdings der Hinweis der Kläger, es sei ein Widerspruch in sich, daß eine kraft Gesetzes als erteilt geltende Genehmigung zugleich rechtswidrig sein solle. Diesem Vorbringen ist lediglich einzuräumen, daß sich die Fiktion des § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG denkmöglich auf eine (auch) sachliche Billigung der als erteilt geltenden Genehmigung erstrecken könnte. Das muß aber nicht so sein; und nach dem Sinn und dem Wortlaut des § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG ist es auch nicht so: Die Wirkung dieser Vorschrift erschöpft sich in der Fiktion des Vorganges der Genehmigungserteilung; eine über diese verfahrensrechtliche Funktion hinausgehende Bedeutung kommt ihr nicht zu (vgl. darüber das Urteil vom 14. Februar 1969 [a.a.O. S. 276 ff.]).

An der Rechtswidrigkeit der vermeintlichen Genehmigungen bestehen jedoch aus anderen Gründen Zweifel: Die vermeintlich als erteilt geltenden Genehmigungen hätten nach § 20 Abs. 1 BBauG versagt werden müssen, wenn die von den Klägern beabsichtigte Bebauung nach § 35 BBauG mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung nicht vereinbar sein sollte. Das Berufungsgericht hat eine solche Unvereinbarkeit angenommen, für diese Würdigung jedoch keine nachvollziehbare Begründung gegeben. Der im angefochtenen Urteil enthaltenen Erklärung, daß die erste Instanz die Rechtswidrigkeit "gründlich und zutreffend dargelegt" habe, steht gegenüber, daß sich das Urteil der ersten Instanz seinerseits auf die nicht weiter ausgeführte, sondern nur mit der Bezugnahme auf ein anderes Urteil belegte Behauptung beschränkt, ein Wohngebäude auf dem Vertragsgrundstück werde die natürliche Eigenart der Landschaft erheblich beeinträchtigen. Diese Begründung ist in ihrer Gehaltlosigkeit einer Nachprüfung nicht zugänglich; sie vermag daher das angefochtene Urteil nicht zu tragen.

Auch unabhängig von der demnach offenen Frage nach der Rechtswidrigkeit der vermeintlich als erteilt geltenden Genehmigungen ist zumindest zweifelhaft, ob das angefochtene Urteil in seinen Ausführungen zur Rücknehmbarkeit dieser Genehmigungen hätte gehalten werden können. Dazu ist allgemein folgendes zu sagen:

Die Rücknahme von rechtswidrigen Bodenverkehrsgenehmigungen richtet sich, wie bereits bemerkt, unter zusätzlicher Berücksichtigung der Eigenarten des Bodenverkehrsrechts nach den allgemeinen Grundsätzen über die Rücknahme rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakte. Nach diesen allgemeinen Grundsätzen kann bei Bodenverkehrsgenehmigungen als Hindernis ihrer Rücknehmbarkeit namentlich der Eintritt einer privatrechtsgestaltenden Wirkung praktisch werden (dazu Urteil vom 26. April 1968 - BVerwG VII C 103.66 - in BVerwGE 29, 314 [316 f.]). Eine solche privatrechtsgestaltende Wirkung steht der Rücknahme mindestens dann entgegen, wenn - wie in der Regel - die Rücknahme mit einer ungerechtfertigten Belastung Dritter verbunden wäre. Darüber hinaus können auch unabhängig vom Eintritt einer privatrechtsgestaltenden Wirkung - bei Verwaltungsakten im allgemeinen ebenso wie bei Bodenverkehrsgenehmigungen im besonderen - berechtigte Interessen Dritter die Zulässigkeit einer Rücknahme ausschließen (vgl. Urteil vom 19. März 1970 - BVerwG III C 124.67 - in BVerwGE 35, 122 [126 f.]). Abgesehen von derartigen mehr generellen Hindernissen einer Rücknahme sind nach den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts begünstigende Verwaltungsakte und somit auch Bodenverkehrsgenehmigungen rücknehmbar, soweit nicht das Gebot des Vertrauensschutzes zu Ausnahmen führt (vgl. Urteil vom 26. August 1971 - BVerwG VIII C 44.70 - in BVerwGE 38, 290 [294] mit zahlreichen weiteren Nachweisen). Hierzu gelten aber im Bodenverkehrsrecht gewisse Besonderheiten:

Das Gebot des Vertrauensschutzes scheidet ohne weiteres aus, wenn entweder der Betroffene auf den Bestand des zurückzunehmenden Verwaltungsaktes gar nicht vertraut hat oder wenn sein etwaiges Vertrauen nach Lage der Dinge nicht schutzwürdig ist. Die Möglichkeit, daß es an einem beachtlichen Vertrauen fehlt, spielt im Bodenverkehrsrecht vor allem dann eine Rolle, wenn und solange der Betroffene - etwa infolge falscher Berechnung der Frist des § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG - von der Tatsache der fingierten Bodenverkehrsgenehmigung gar keine Kenntnis hat. An der Schutzwürdigkeit eines etwaigen Vertrauens zum anderen fehlt es insbesondere dann, wenn der Betroffene von vornherein die Rechtswidrigkeit des ergangenen - oder hier fingierten - Verwaltungsaktes kennt oder nur infolge grober Fahrlässigkeit nicht kennt (vgl. die Urteile vom 24. April 1959 - BVerwG VI C 91.57 - in BVerwGE 8, 261 [BVerwG 24.04.1959 - VI C 91/57] [271], vom 12. Mai 1960 - BVerwG III C 97.59 - in BVerwGE 10, 308 [309] und vom 19. Dezember 1963 - BVerwG III C 72.62 - in BVerwGE 17, 335 [337] sowie § 44 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG). Zu verneinen ist die Schutzwürdigkeit ferner, wenn der Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt wurde, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren (Urteile vom 7. Juli 1966 - BVerwG III C 219.64 - in BVerwGE 24, 294 [299 f.] und vom 29. April 1968 - BVerwG VIII C 61.64 - in BVerwGE 29, 323 [332], ferner § 44 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG).

Die Schutzwürdigkeit kann jedoch nicht schon deshalb verneint werden, weil der Betroffene auf Grund seines - im übrigen berechtigten - Vertrauens in die ihm erteilte Bodenverkehrsgenehmigung noch keine wesentlichen Verfügungen oder Entscheidungen getroffen hat, die er, wie es § 44 Abs. 2 Satz 2 VwVfG für einen vergleichbaren Zusammenhang ausdrückt, "nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann". Ob und unter welchen Umständen die Schutzwürdigkeit des Vertrauens nach den allgemeinen Grundsätzen von einer besonderen Betätigung dieses Vertrauens abhängig ist (vgl. dazu etwa das bereits erwähnte Urteil vom 7. Juli 1966 [a.a.O. S. 296]), braucht aus Anlaß des vorliegenden Falles nicht erörtert zu werden. Sollte eine solche Anforderung nach jenen Grundsätzen bestehen, würde sie bei Bodenverkehrsgenehmigungen durch die Regelung der §§ 19 ff. BBauG überlagert werden: Soweit im Bodenverkehrsrecht bestimmte Zwecke eine Rolle spielen und ihretwegen eine Bindungswirkung nach § 21 Abs. 1 BBauG eintreten kann, ist das Bodenverkehrsrecht durch seine Schutzfunktion, d.h. dadurch gekennzeichnet, daß es ein bestimmtes Vertrauen ermöglichen und den Schutz dieses Vertrauens gewährleisten will (siehe etwa die Urteile vom 28. April 1964 - BVerwG I C 64.62 - in BVerwGE 18, 242 [245 f.] und vom 30. Juni 1964 - BVerwG I C 82.62 - in BVerwGE 19, 79 [80]), und zwar unmittelbar durch den Erlaß des betreffenden Verwaltungsaktes. Diese Gewährleistung schließt aus, die Schutzwürdigkeit eines Vertrauens im Einzelfall noch zusätzlich davon abhängig zu machen, daß dieses Vertrauen in einer zumutbar nicht mehr rückgängig zu machenden Weise betätigt wurde.

Ein an sich schutzwürdiges Vertrauen hindert die Rücknahme eines begünstigenden Verwaltungsaktes nicht schlechthin. Zusätzlich bedarf es vielmehr einer Abwägung zwischen den geschützten Interessen des Begünstigten und den gegenüberstehenden öffentlichen Interessen (vgl. Urteil vom 26. August 1971 [a.a.O.]). Das gilt auch für die Rücknahme von Bodenverkehrsgenehmigungen. Bei dieser Abwägung muß allerdings, wie der Oberbundesanwalt mit Recht geltend macht, ebenfalls die besondere Schutzfunktion des Bodenverkehrsrechts in Rechnung gestellt werden. Das erfordert in Fällen der vorliegenden Art, nach der jeweiligen Sachlage näher zu bestimmen, welches Gewicht der Bindungswirkung des zurückzunehmenden rechtswidrigen Verwaltungsaktes in ihrem Verhältnis zu den Bedürfnissen einer geordneten städtebaulichen Entwicklung zukommt. Zwar können rechtswidrige Bodenverkehrsgenehmigungen nicht einmal mehr und einmal minder rechtswidrig sein mit der Folge, daß die "mindere Rechtswidrigkeit" - schon im Ansatz - nicht zur Rücknehmbarkeit ausreichte. Das schließt jedoch nicht aus, daß die durch die Rechtswidrigkeit berührten (Sach-)Interessen unterschiedliches Gewicht haben können. In diesem Sinne macht es beispielsweise einen Unterschied, ob ein Vorhaben (nur) deshalb öffentliche Belange beeinträchtigt, weil es unwirtschaftliche Erschließungsaufwendungen nach sich zieht (§ 35 Abs. 3 BBauG), oder ob es zur Entstehung einer Splittersiedlung führt (vgl. a.a.O.), deren Entstehen geradezu "Grundzüge der Planung" (vgl. § 13 Abs. 1 BBauG) durcheinanderbringt. Je nach dem Gewicht der öffentlichen Interessen, die dem Vertrauensschutz gegenüberstehen, wird die Abwägung im Einzelfall zu dem Ergebnis führen, daß sich der Vertrauensschutz trotz entgegenstehender - mindergewichtiger - öffentlicher Interessen durchsetzt oder aber an überwiegenden öffentlichen Interessen scheitern muß.

Die Anwendung dieser Grundsätze auf den vorliegenden Fall führt in zweifacher Beziehung zu Zweifeln an der das angefochtene Urteil tragenden Begründung: Das Berufungsgericht hat dem Kläger ein schutzwürdiges Vertrauen deshalb abgesprochen, weil er die Rechtswidrigkeit der - vermeintlich als erteilt geltenden Genehmigungen gekannt habe. Diese - im Ausgangspunkt mit den oben dargelegten Grundsätzen übereinstimmende - Annahme vermag unter den gegebenen Umständen ohne nähere Darlegung nicht zu überzeugen. Die Revision hält dem angefochtenen Urteil insoweit zu Recht entgegen, daß eine Kenntnis der Rechtswidrigkeit nicht schon deshalb vorliegt, weil die Behörde gegenüber dem Antragsteller eine in diese Richtung gehende Meinung geäußert hat. Nach dem Akteninhalt läßt sich allerdings nicht von der Hand weisen, daß dem Kläger die Rechtswidrigkeit in der Tat bekannt war. Das hätte jedoch, wenn es das angefochtene Urteil tragen soll, näherer tatrichterlicher Ermittlung und Ausführung bedurft. Der zeitliche Abstand zwischen der Erteilung des Zeugnisses (8. Juli 1968) und der Rücknahme (9. Juli 1970) hätte dem Kläger insoweit - nur, aber immerhin - dann zugute kommen können, wenn er von der Rechtswidrigkeit keine Kenntnis gehabt hätte, sondern ihn lediglich der Vorwurf grober Fahrlässigkeit träfe. Unabhängig davon begegnet an dem angefochtenen Urteil - zweitens - Bedenken, daß das Berufungsgericht der Klägerin ein schutzwürdiges Vertrauen unter Hinweis auf das Fehlen einer Vermögensdisposition abgesprochen hat. Von einer solchen Disposition hängt nach dem Gesagten die Beachtlichkeit des Vertrauens nicht ab.

Ob sich das angefochtene Urteil ungeachtet der erwähnten Zweifel in seinen Ausführungen zur Rechtswidrigkeit dennoch letztlich hätte halten lassen, kann dahingestellt bleiben. Sollten insoweit - ebenso wie bei der Frage der Rechtswidrigkeit - im Revisionsverfahren nicht zu überwindende Mängel gegeben sein, würden dennoch die Revisionen deshalb zurückgewiesen werden müssen, weil das angefochtene Urteil selbst unter diesen Umständen aus anderen Gründen im Ergebnis richtig bleibt (vgl. § 144 Abs. 4 VwGO).

Diese Richtigkeit des Ergebnisses ergibt sich allerdings nicht, wie die Beklagte meint, daraus, daß infolge Zeitablaufs das Rechtsschutzinteresse entfallen ist und daher die Klagen mittlerweile unzulässig geworden sind. Was dazu von der Beklagten vorgetragen wird, geht von der Annahme aus, daß die Bindungswirkung der den Klägern als erteilt geltenden Bodenverkehrsgenehmigungen infolge des (ungenutzten) Ablaufes der in § 21 Abs. 1 BBauG bestimmten Frist erloschen sei. Ob diese - vom Oberbundesanwalt als unzutreffend bekämpfte - Annahme überhaupt etwas für sich hat, mag auf sich beruhen. Sie führt zumindest deshalb nicht weiter, weil sie nicht den Schluß auf den Wegfall eines Rechtsschutzinteresses gestattet. Das vorliegende Verfahren dreht sich um die Frage, ob die Beklagte (bzw. das seinerzeit zuständig gewesene Landratsamt) den Klägern die ihnen vermeintlich als erteilt geltenden Bodenverkehrsgenehmigungen wieder entziehen durfte oder nicht. Um diese Bodenverkehrsgenehmigungen kämpfen die Kläger. Aus welchen Motiven sie das tun, ist für ihr Rechtsschutzinteresse ohne Belang. Es mag sein, daß es den Klägern entscheidend allein um die Bindungswirkung dieser Genehmigungen geht und daß ihnen, sollte die Bindungswirkung nicht eingetreten oder inzwischen wieder fortgefallen sein, mit den Genehmigungen in Wahrheit nicht gedient ist. Das berührt jedoch nicht ihr Rechtsschutzinteresse an einem Antrag, mit dem sie ohne jeden Vorbehalt erreichen wollen, daß sie im Besitz der Bodenverkehrsgenehmigungen bleiben, die sie vermeintlich erhalten haben.

Die vom Berufungsgericht aufrechterhaltene Abweisung der Klagen rechtfertigt sich jedoch unabhängig von alledem deshalb, weil das Landratsamt das unter dem 8. Juli 1968 erteilte Zeugnis zu Recht zurückgenommen hat und der Antrag auf Erteilung eines Zeugnisses über die Auflassungsgenehmigung deshalb unbegründet ist, weil die Voraussetzungen des § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG gar nicht gegeben sind.

Durch das Zeugnis vom 8. Juli 1968 hat das Landratsamt dem Kläger bescheinigt, daß die Teilungsgenehmigung als erteilt gelte. Die gegen die Rücknahme dieses Zeugnisses gerichtete Klage kann keinen Erfolg haben. Das Zeugnis durfte zurückgenommen werden. Es ist zu Unrecht erteilt worden. Der Rücknahme stehen auch keine schutzwürdigen Interessen der Kläger entgegen.

Das Zeugnis entsprach mit dem Inhalt, daß die Teilungsgenehmigung als erteilt gelte, nicht der Rechtslage. In Wahrheit galt die Teilungsgenehmigung nicht als erteilt. § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG greift nicht ein. Der vom Kläger seinerzeit zur Genehmigung gestellte Rechtsvorgang war weder genehmigungsbedürftig noch genehmigungsfähig (vgl. zur Genehmigungsbedürftigkeit und Genehmigungsfähigkeit als Voraussetzungen für das Anlaufen der Frist des § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG das Urteil vom 6. Mai 1970 - BVerwG IV C 28.68 - in BVerwGE 35, 187 [188 f.]).

Genehmigungsbedürftig als Teilung sind nach Abs. 2 Nr. 2 des § 19 BBauG nur Erklärungen der im dritten Absatz dieser Vorschrift umschriebenen Art. Eine solche Erklärung lag seinerzeit nicht vor. Unter Teilung versteht das Bundesbaugesetz einzig eine Erklärung "des Eigentümers" (§ 19 Abs. 3 BBauG). Der Kläger war bei Abgabe der in dem Vermessungsantrag vom 3. Januar 1968 liegenden (Teilungs-)Erklärung nicht Eigentümer des von dieser Erklärung betroffenen Flurstücks 783; er ist es offenbar auch niemals geworden, da er seinen Auflassungsanspruch im Vertrag vom 25. November 1969 (teilweise) an die Klägerin abgetreten hat. Die im Urteil des Verwaltungsgerichts geäußerte Auffassung, daß unter Umständen auch die Erklärung eines Nichteigentümers als Erklärung im Sinne des § 19 Abs. 3 BBauG angesehen werden könne, trifft nicht zu. Sie hat den eindeutigen Wortlaut des Gesetzes gegen sich. Es sind auch keine durchschlagenden Gründe ersichtlich, weshalb bei der Auslegung des § 19 Abs. 3 BBauGüber diesen Wortlaut hinweggegangen werden sollte. Sicherlich ist es denkbar, daß Dritte daran interessiert sind, möglichst frühzeitig etwas über die Teilbarkeit eines Grundstücks (oder die Bebaubarkeit eines geteilten Grundstücks) zu erfahren. Diesen allenfalls beachtlichen Interessen steht aber gegenüber, daß dem Bodenverkehrsrecht sowohl um seiner selbst willen als auch wegen seines Zusammenhanges mit dem Grundbuchrecht in erheblich gesteigertem Maße daran gelegen sein muß, an möglichst unschwer feststellbare Sachverhalte anzuknüpfen. Ein derart unschwer feststellbarer Sachverhalt ist wegen § 891 Abs. 1 BGB gegeben, wenn es auf die Erklärung des Eigentümers ankommt. Wird dagegen der Begriff des Eigentümers verlassen und die Anknüpfung auf gewisse sonstige Berechtigte oder gar Interessenten erweitert, lassen sich eindeutige Grenzen nicht mehr ziehen. Die Erstreckung beispielsweise auf Käufer verbietet sich zudem deshalb, weil ein Grundstück mehrmals verkauft werden und dann der Fall eintreten kann, daß mehrere voneinander abweichende Teilungserklärungen abgegeben werden. Der Hinweis des Verwaltungsgerichts, daß nach allgemeiner Ansicht die Bodenverkehrsgenehmigung einer Auflassung schon beantragt werden kann, bevor die Auflassung erklärt wurde, führt nicht weiter. Bei der vorzeitigen Genehmigung einer Auflassung ist es so, daß zu dieser Zeit der eigentliche Genehmigungsgegenstand noch nicht vorhanden ist. Davon unterscheidet sich die Teilungserklärung des Nichteigentümers. Denn da sowohl privatrechtlich als auch grundbuchrechtlich allein der Eigentümer die Teilung des Grundstücks vornehmen kann, fehlt bei der Teilungserklärung des Nichteigentümers dem Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren der eigentliche Genehmigungsgegenstand nicht nur zu dieser Zeit, sondern er fehlt überhaupt; gegeben ist einzig die - je nach der Beziehung, in der der Erklärende zum Grundstück steht - mehr oder weniger große Chance, daß der Erklärende demnächst die Befugnis zur Teilung erwerben könnte. Daraus ergibt sich so wenig ein geeigneter Gegenstand für die Durchführung eines Bodenverkehrsgenehmigungsverfahrens, wie dies auch für eine schwebend unwirksame Auflassung zutrifft (vgl. zu ihr das Urteil vom 22. November 1968 - BVerwG IV C 98.65 - [Buchholz 406.11 § 19 BBauG Nr. 22]).

Der Kläger war seinerzeit allerdings immerhin Eigentümer des - ebenfalls von der Teilungserklärung betroffenen - Flurstücks 784. Darauf kommt es jedoch nicht an. In dem Vermessungsantrag vom 3. Januar 1968 kann keine wenigstens teilweise beachtliche, also doch immerhin teilweise das Genehmigungsbedürfnis auslösende Teilungserklärung gesehen werden. Eine solche Aufspaltung der Erklärung verbietet sich schon deshalb, weil für die Behörde nicht erkennbar war, ob der Kläger das Flurstück 784 auch dann teilen wolle, wenn er das Flurstück 783 (derzeit) noch nicht teilen könne. Gegen einen dahin gehenden Willen sprach zudem nicht nur die Einheit der Erklärung, sondern ferner der Umstand, daß die beiden Teilstücke zu einem neuen Grundstück zusammengefaßt werden sollten und der Beitrag des Flurstücks 784 aus einer in ihrer Größe untergeordneten und selbständig kaum brauchbaren Fläche von nur rd. 100 qm bestand.

Dem Rechtsvorgang fehlte seinerzeit aber nicht nur das Genehmigungsbedürfnis; er war außerdem auch nicht genehmigungsfähig. Die Genehmigungsfähigkeit setzt einen entsprechenden Antrag voraus. Das bestätigt - wenn es überhaupt einer Bestätigung bedarf - der Wortlaut des § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG. Nach dieser Vorschrift beginnt die Zweimonatsfrist mit dem "Eingang des Antrages", d.h. eines entsprechenden, auf die Erteilung der Bodenverkehrsgenehmigung gerichteten Antrages. Einen solchen Antrag hat der Kläger nicht gestellt. Er hat vielmehr mit seinem Schreiben vom 9. März 1968 ausdrücklich allein ein Zeugnis über die vermeintlich bereits als erteilt geltende Genehmigung beantragt. Das ist etwas prinzipiell anderes. Ob eine derartige Verfehlung des richtigen Antragsgegenstandes in einem anderen rechtlichen Zusammenhang vielleicht durch Auslegung oder Umdeutung überwunden werden könnte, mag dahinstehen. Angesichts der hohen Anforderungen, die im Bodenverkehrsrecht an die Eindeutigkeit der Anträge gestellt werden müssen (vgl. dazu insbesondere das Urteil vom 16. April 1971 - BVerwG IV C 2.69 - in BauR 1971, 246 [248]), ist im Bodenverkehrsrecht eine solche Auslegung oder Umdeutung jedenfalls insoweit nicht möglich, als sich die vorgegebene Unklarheit auf die Genehmigungsfähigkeit und damit auf das Anlaufen der Frist des § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG auswirkt.

Die Zulässigkeit der Rücknahme des somit rechtswidrigen Zeugnisses folgt aus den - auch insoweit maßgebenden - allgemeinen Regeln. Für einen die Rücknahme hindernden Vertrauensschutz ist kein Raum. Der Kläger kann kein schutzwürdiges Interesse daran haben, eine Genehmigung zu behalten, die sich auf einen nicht genehmigungsfähigen und auch nicht einmal genehmigungsbedürftigen Rechtsvorgang bezieht. Er wehrt sich denn auch gegen die Rücknahme des Zeugnisses ersichtlich gar nicht aus Gründen, die mit dem Inhalt des Zeugnisses zu tun haben. Er möchte die Rücknahme vielmehr deshalb verhindern, weil ihm die Feststellungswirkung des Zeugnisses eine - weder tatsächlich erteilte noch durch § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG fingierte - Genehmigung sichert, die ihrerseits die Bindung des § 21 Abs. 1 BBauG auslöst. Das darin liegende Interesse ist gegenüber der Rücknahme des Zeugnisses nicht schutzwürdig. Das Zeugnis nach § 23 Abs. 2 Satz 1 BBauG erschöpft sich in seinem Aussagegehalt darin, daß eine Bodenverkehrsgenehmigung als erteilt gilt (bzw. nicht erforderlich ist). Eine Bindungswirkung nach oder in Art des § 21 Abs. 1 BBauG schließt sich ihm nicht an (vgl. etwa das Urteil vom 14. Februar 1969 - BVerwG IV C 45.66 - in Buchholz 406.11 § 21 BBauG Nr. 10 S. 9 [10]). Dieser Bedeutung des Zeugnisses entspricht seine beschränkte Schutzfunktion und dementsprechend auch der Umfang, in dem gegenüber der Rücknahme eines Zeugnisses schutzwürdige Vertrauensinteressen in Betracht kommen können.

Soweit die Kläger ein Zeugnis über die Auflassungsgenehmigung begehren, muß ihr Klageantrag aus ähnlichen Gründen erfolglos bleiben. Die Auflassungsgenehmigung gilt ebenfalls nicht als erteilt. Die Frist des § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG ist nicht angelaufen, weil es insoweit gleichfalls an einem genehmigungsbedürftigen Rechtsvorgang fehlt. Die Auflassung eines im Außenbereich gelegenen Grundstücks bedarf nach § 19 Abs. 2 Nr. 1 BBauG nur dann der Genehmigung, wenn sie - allein das könnte hier der Fall sein - "nach dem Inhalt des zugrunde liegenden Verpflichtungsgeschäftes zum Zwecke der Bebauung" vorgenommen wurde. Diese Voraussetzung erfüllt die Vertragsurkunde vom 25. November 1969 nicht. Die Bebauungsabsicht der Klägerin wird innerhalb der Urkunde einzig im Zusammenhang mit Gebühren- und Steuerbefreiungsanträgen, und zwar nicht der Vertragsparteien, sondern nur der Klägerin als Käuferin, erwähnt. Derart einseitige Erklärungen, die nach dem Inhalt der Vertragsurkunde nicht erkennbar auch vom Erklärungswillen des anderen Beteiligten mitgetragen werden, reichen zur Offenlegung eines Bebauungszwecks im Sinne des § 19 Abs. 2 Nr. 1 BBauG nicht aus (vgl. Urteil vom 19. Januar 1973 - BVerwG IV C 26.71 - in BVerwGE 41, 308 [312 f.]).

Da hiernach weder die Teilungsgenehmigung noch die Auflassungsgenehmigung als erteilt gelten, sind die auf ihre Rücknahme gerichteten Bescheide des Landratsamtes gegenstandslos. Diese Gegenstandslosigkeit führt zwar zur Rechtswidrigkeit der Bescheide, verhilft aber den Klagen auch insoweit nicht zum Erfolg. Die Rücknahme von Genehmigungen, die weder erteilt worden sind noch als erteilt gelten, verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.