I.

Der Kläger betreibt in der Ba.straße von F. eine Schlosserei, die er unter Inanspruchnahme eines unbebauten Grundstücks an der D.straße Ecke S.weg erweitern möchte. Dieses Grundstück besteht im wesentlichen aus der Parzelle 63/1 und ist im Südosten mit der an die B.straße grenzenden, dort mit einem Wohnhaus bebauten Parzelle 170/2 verbunden.

Die D.straße ist überwiegend mit Wohnhäusern bebaut. Auf dem der Parzelle 63/1 gegenüberliegenden Grundstück befand sich bis 1952 ebenfalls eine Schlosserei. Außerdem sind in der D.straße eine Stiel- und Holzschuhfabrik sowie eine Fahrschule, die in einer vormaligen Tischlerei betrieben wird. Der S.weg weist erheblich mehr Gewerbebetriebe auf. Auf dem sich der Parzelle 63/1 im Süden anschließenden Grundstück liegt ein Unternehmen, in dem Melkmaschinen und Kühlanlagen aufgestellt und repariert werden; weiter südlich folgt eine Brennerei mit Nebenanlagen. Westlich vom S.weg befindet sich unter anderem eine Gärtnerei; ferner ist dort ein von der Bundespost unterhaltener Lagerplatz mit Kabelrollen.

Eigentümer der Parzellen 63/1 und 170/2 war zunächst der Kaufmann L.. Ähnlich wie der Kläger an der Parzelle 63/1 war an der Parzelle 170/2 der Tischlermeister S. interessiert. Da zwischen beiden Übereinstimmung bestand, daß die beiden Parzellen einen anderen Zuschnitt erhalten sollten, als es dem bestehenden Grenzverlauf entsprach, erwarben sie gemeinsam durch notariell beurkundeten Vertrag vom 10. Dezember 1962 die beiden Parzellen unter gleichzeitiger Vereinbarung des neuen Grenzverlaufes. In der Vertragsurkunde wurde unter anderem vorgesehen, daß der Kläger "Freistellung von der Grunderwerbssteuer" beantrage, weil er beabsichtige, "das von ihm erworbene Grundstück innerhalb einer Frist von 5 Jahren mit einem Wohnhaus zu bebauen, das nach den Bestimmungen der Wohnungsbaugesetze steuerbegünstigt ist".

Der mit der Beurkundung beauftragte Notar beantragte unter Beifügung einer Ausfertigung des Vertrages beim Beklagten die "Erteilung der Genehmigung gemäß § 19 des Bundesbaugesetzes". In dem Vordruck war nicht die Rubrik "Teilung eines Grundstücks", sondern ausgefüllt: "Genehmigungspflichtiges Rechtsgeschäft: Vertrag vom 10. Dezember 1962 ... Grundstückseigentümer: Kaufmann K. L., F.". Dieser über die Beigeladene zu 2) geleitete Antrag ging Mitte Januar 1963 beim Beklagten ein.

Da der Kläger - nach seiner Darstellung von Anfang an - auf der Parzelle 63/1 nicht ein Wohnhaus, sondern eine Werkhalle für seine Schlosserei errichten wollte, kam es in der Folgezeit zu mehreren Besprechungen, in denen die Zulässigkeit der Werkhalle erörtert würde. Diese Besprechungen fanden zunächst - zum Teil in Anwesenheit von Bediensteten des Beklagten - bei der Beigeladenen zu 2) statt. Anfang März schloß sich eine Besprechung beim Regierungspräsidenten in Osnabrück an. Der dortige Dezernent hielt die Errichtung eines nicht wesentlich störenden Gewerbebetriebes auf der Parzelle 63/1 für tragbar, empfahl aber, die Rechtslage vorsorglich durch eine Ausweisung als Gewerbebetrieb klarzustellen. Diesen Gedanken griff die Beigeladene zu 2) auf. Sie nahm die Aufstellung eines Bebauungsplans in Angriff, der die Parzelle 63/1 als Mischgebiet vorsah. Gleichzeitig veranlaßte sie den Kläger und die übrigen Beteiligten des Vertrages, sich schriftlich mit einer Aussetzung der Frist zur Bescheidung des Antrages auf Teilungsgenehmigung bis zum Abschluß des Planverfahrens einverstanden zu erklären. Die von der Beigeladenen zu 2) in Aussicht genommenen Festsetzungen scheiterten dann jedoch, weil der Regierungspräsident seine Zustimmung versagte.

Nachdem der Kläger um die Bescheidung des Antrages gebeten und dabei die Absicht wiederholt hatte, kein Wohnhaus, sondern eine Werkhalle zu errichten, lehnte der Beklagte im Juni 1964 die Teilungsgenehmigung mit der Begründung ab, daß die geplante Werkhalle nicht mit der in diesem Gebiet vorhandenen Bebauung vereinbar sei. Der Kläger erhob Widerspruch mit dem Antrag festzustellen, daß die Bodenverkehrsgenehmigung als erteilt gelte. Dem gab der Regierungspräsident durch Bescheid vom 11. November 1964 statt. In der Begründung dieses nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehenen und vom Kläger auch nicht angefochtenen Bescheides heißt es in einem gesonderten Absatz, es werde "vorsorglich darauf hingewiesen, daß die Wirkungen des § 21 BBauG nur in bezug auf die Errichtung eines Wohnhauses eingetreten sind, da allein die Erklärungen in dem formgültigen Grundstücksveräußerungsvertrag entscheidend sind ...".

Nach dem Abschluß des Widerspruchsverfahrens wurden die beiden Parzellen vermessen und geteilt; der Kläger wurde im März 1966 als Eigentümer der von ihm erworbenen Grundstücksteile im Grundbuch eingetragen.

Im Juli 1964 richtete der Kläger an die Beigeladene zu 2) die Voranfrage, ob er die Parzelle 63/1 mit einer Werkhalle bebauen dürfe. Der Beklagte lehnte ungeachtet der Befürwortung der Beigeladenen zu 2) unter Hinweis auf die nach seiner Ansicht entgegenstehenden §§ 34 BBauG, 24 und 4 BauNVO ab: Die Werkhalle könne als störender Gewerbebetrieb in einem allgemeinen Wohngebiet auch nicht im Wege der Ausnahme zugelassen werden.

Der Kläger hat nach erfolglosem Widerspruchsverfahren Verpflichtungsklage erhoben und in den ersten beiden Rechtszügen im wesentlichen folgendes geltend gemacht: Die Voranfrage müsse unabhängig von der Beurteilung nach § 34 BBauG positiv beschieden werden, weil der Beklagte dazu wegen der als erteilt geltenden Bodenverkehrsgenehmigung verpflichtet sei. Die von dieser Bodenverkehrsgenehmigung ausgehende Bindungswirkung erstrecke sich auf die Errichtung der Werkhalle. Bei einer Grundstücksteilung komme es nicht ausschlaggebend auf den Inhalt eines etwa bestehenden Verpflichtungsgeschäftes, sondern auf den Willen des Eigentümers an. Dieser Wille habe sich auf den Bau einer Werkhalle gerichtet. Das sei dem Beklagten von vornherein bekannt gewesen. Spätestens in der Besprechung Anfang März 1963 habe er alle wesentlichen Einzelheiten erfahren. Zu dieser Zeit sei die Verschweigungsfrist noch offen gewesen. Davon seien ursprünglich auch die beteiligten Behörden ausgegangen. Nur unter dieser Voraussetzung habe es einen Sinn gehabt, von den Vertragspartnern einen Verzicht auf den weiteren Lauf der Verschweigungsfrist zu verlangen. An der demnach zugunsten einer Werkhalle eingetretenen Bindung habe der in den Widerspruchsbescheid aufgenommene Hinweis auf die Zulässigkeit lediglich eines Wohnhauses weder etwas ändern können noch wollen. Außerdem müsse die Genehmigung nach § 34 BBauG erteilt werden. Die Parzelle 63/1 liege in einem Mischgebiet, in dem die Schlosserei als ein nicht wesentlich störender Betrieb zulässig sei. Selbst für den Fall, daß es sich um ein allgemeines Wohngebiet handeln sollte, könne die Werkhalle ausnahmsweise zugelassen werden. Dazu sei der Beklagte verpflichtet, weil er, der Kläger, die Parzelle 63/1 überhaupt nur auf Grund der dringlichen Empfehlung aller beteiligten Behörden erworben habe. Im übrigen sei er bereit, sich allen Auflagen zu fügen, die dazu dienen könnten, das Grundstück des Beigeladenen zu 1) gegen Belästigungen abzuschirmen.

Der Beklagte hat entgegnet: Die Bindungswirkung des § 21 Abs. 1 BBauG greife allein deshalb nicht ein, weil in der Vertragsurkunde ein bestimmter Zweck offengelegt worden sei und davon nicht durch die Abgabe mehr oder weniger unbestimmter mündlicher Erklärungen habe abgegangen werden können. Zudem habe er gar nicht innerhalb der Verschweigungsfrist von der Änderung des Vorhabens erfahren. Bis zur Besprechung Anfang März 1963 seien alle Angaben des Klägers so vage gewesen, daß nicht einmal habe beurteilt werden können, ob es sich um einen wesentlich störenden Betrieb handele. Selbst die Besprechung im März habe darüber noch nicht restlos Klarheit geschaffen. Jedenfalls sei aber zu dieser Zeit die Verschweigungsfrist bereits abgelaufen gewesen. Die Beigeladene zu 2) habe bei der Entgegennahme des Antrages als Empfangsbevollmächtigte des Beklagten gehandelt. Eine etwa dennoch eingetretene Bindungswirkung sei nach § 21 Abs. 2 BBauG entfallen. Unmittelbar nach § 34 BBauG dürfe die Genehmigung nicht erteilt werden. Die Parzelle 63/1 liege nicht im Mischgebiet, sondern allenfalls im allgemeinen Wohngebiet. Dort komme selbst eine ausnahmsweise Zulassung nicht in Betracht, weil die Halle zu einem wesentlich störenden Betrieb gehöre. Irgendwelche Zusagen seien dem Kläger nicht gemacht worden.

Der Beigeladene zu 1) hat sich gegen die Genehmigung ausgesprochen und dazu vorgetragen, daß der Betrieb einer Schlosserei sein als Alterssitz gedachtes Nachbargrundstück erheblich entwerten würde.

Die Beigeladene zu 2) hat das Vorhaben des Klägers zunächst befürwortet, jedoch im zweiten Rechtszug die Ansicht vertreten, daß es sich bei der Bebauung an der D.straße um ein reines Wohngebiet handele.

Das Verwaltungsgericht hat durch den Berichterstatter die Parzelle 63/1 und ihre Umgebung in Augenschein genommen, zum Ausmaß der vom Betrieb des Klägers ausgehenden Störungen einen Sachverständigen gehört und durch Urteil vom 28. Oktober 1966 der Klage stattgegeben. Es hat diese Entscheidung darauf gestützt, daß der Beklagte innerhalb der Verschweigungsfrist von den wahren Absichten des Klägers Kenntnis erlangt habe und infolgedessen die Bindungswirkung zugunsten der Errichtung einer Werkhalle eingetreten sei.

Das Berufungsgericht hat ebenfalls eine Ortsbesichtigung vorgenommen und die Klage abgewiesen. Es hat ausgeführt: Die Bindungswirkung sei zwar eingetreten, beziehe sich aber jedenfalls deshalb nicht auf die Werkhalle, weil der Widerspruchsbescheid eine bestandskräftig gewordene entgegengesetzte Regelung enthalte. Dementsprechend komme es auf § 34 BBauG an. Dann müsse die Klage aber scheitern, weil das Vorhaben nach der vorhandenen Bebauung nicht unbedenklich sei. Bei der Beurteilung könne nicht nur auf den Zusammenhang der Parzelle 63/1 mit den Gewerbebetrieben am Schorfteichsweg abgestellt werden. Zum Einwirkungsbereich des Vorhabens gehöre über dieses weitgehend gewerblich genutzte Gebiet hinaus die Wohnbebauung an der Deichstraße. Insgesamt handele es sich um ein Mischgebiet im Sinne von § 6 BauNVO. Diese Vorschrift sei zwar nicht unmittelbar anzuwenden; der in ihr angeordnete Ausschluß wesentlich störender Gewerbebetriebe könne jedoch unbedenklich für den unbeplanten Bereich übernommen werden. Der Betrieb des Klägers sei ein in diesem Sinne wesentlich störender. Die zu erwartenden Geräusche ergäben um so mehr einen Hinderungsgrund, als die D.straße den Charakter einer Wohnstraße habe und, wie dem zur Zeit geltenden Flächennutzungsplan zu entnehmen sei, nach dem Willen der Beigeladenen zu 2) auch behalten solle.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision des Klägers, mit der er unter folgender Begründung um Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils bittet: Das Berufungsgericht habe zu Unrecht den Eintritt einer die Werkhalle betreffenden Bindung verneint. Der im Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren ergangene Widerspruchsbescheid schließe die Bindung nicht aus. Der Bescheid erschöpfe sich in der Erteilung des Zeugnisses nach § 23 Abs. 2 Satz 1 BBauG. Ein solches Zeugnis sei aber inhaltlich nicht mehr als eine Bescheinigung und deshalb in Richtung auf den Umfang der sich aus § 21 Abs. 1 BBauG ergebenden Bindung ohne regelnde Wirkung. Überdies zeige die Formulierung als Hinweis, die unterbliebene Rechtsmittelbelehrung und überhaupt der gesamte Zusammenhang, daß der Regierungspräsident keine Regelung habe treffen wollen. Die Bindung zugunsten einer Werkhalle scheitere ferner nicht an einer etwa unzureichenden Offenlegung des mit der Teilung verfolgten Zwecks. Die Frist sei am 21. Januar 1963 angelaufen. Bis zum 21. März 1963 habe der Beklagte über die Werkhalle alles erfahren, was zur Beurteilung erforderlich gewesen sei. Das habe er im ersten Rechtszug selbst nicht bestritten. Daß die erste Absicht mit der Einreichung der Vertragsurkunde schriftlich, die zweite dagegen nur mündlich offengelegt worden sei, berühre den Eintritt der Bindungswirkung nicht. Eine erneute schriftliche Erklärung könne allenfalls gefordert werden, wenn die Änderung irgendwie kompliziert und deshalb in ihren Einzelheiten nicht ohne weiteres begreiflich sei. Das treffe für den hier in Frage stehenden Übergang von dem Wohnhaus zur Werkhalle nicht zu. Ferner stehe einem etwaigen Erfordernis schriftlicher Änderung im vorliegenden Falle entgegen, daß allen Beteiligten von Anfang an positiv bekannt gewesen sei, daß die Errichtung einer Werkhalle und nichts anderes beabsichtigt sei. Endlich müsse, beachtet werden, daß das Gesetz die Erteilung einer Bodenverkehrsgenehmigung an gar keine Form binden Daraus folge die Zulässigkeit ihrer mündlichen Erteilung, zumal nach § 19 Abs. 4 BBauG sogar der schlichte Fristablauf die Erteilung ersetzen könne. Die demnach zulässige mündliche Erteilung einer Bodenverkehrsgenehmigung sei im vorliegenden Falle zugunsten der Werkhalle bereits in der Besprechung Anfang März 1963 erfolgt. Schließlich sei der Beklagte aber auch unabhängig von § 21 Abs. 1 BBauG zu einer positiven Bescheidung der Voranfrage verpflichtet. Der Betrieb des Klägers sei keinesfalls absolut unzulässig. Zumindest über angemessene Auflagen könne erreicht werden, daß eine wesentliche Störung entfalle.

Der Beklagte bittet um Rückweisung der Revision. Er macht sich, was die Beurteilung nach § 34 BBauG anlangt, die Ausführungen des angefochtenen Urteils zu eigen und bemerkt zum Umfang der Bindungswirkung ergänzend: Mit der Annahme, daß es in Fällen der Teilung auf den nicht notwendig in einer Urkunde niedergelegten wahren Zweck des Rechtsvorganges ankomme, könne und solle nicht auf das Erfordernis der Eindeutigkeit verzichtet werden. Daraus folge aber, daß, wenn die Absicht zunächst schriftlich offengelegt werde, nur eine schriftliche Erklärung über die Änderung die notwendige Eindeutigkeit erreiche. Außerdem sei dem Berufungsgericht darin beizupflichten, daß die Bestandskraft des Widerspruchsbescheides die Berufung auf eine das Wohnhaus überschreitende Bindung ausschließe. Das mit dem Widerspruchsbescheid erteilte Zeugnis nach § 23 Abs. 2 BBauG sei nicht nur eine Bescheinigung, sondern trete an die Stelle der Bodenverkehrsgenehmigung. Das bedeute im Verhältnis zu einer Genehmigung nach § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG, daß sich nach der Erteilung eines Zeugnisses der Umfang der Bindungswirkung allein noch aus diesem ergebe. Zumindest liege in dem Widerspruchsbescheid eine zulässige Rücknahme der weitergehenden Bodenverkehrsgenehmigung.

Die Beigeladenen haben sich im Revisionsverfahren nicht geäußert.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er hält die Begründung des angefochtenen Urteils für nicht in allen Teilen zutreffend, jedoch die Abweisung der Klage für gerechtfertigt. Dazu führt er aus: Entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts komme es für den Umfang der Bindungswirkung nicht auf den Widerspruchsbescheid an. In seinem unmittelbaren Gegenstand betreffe dieser Bescheid allein die Erteilung eines Zeugnisses nach § 23 Abs. 2 BBauG, das seinerseits nur eine Bescheinigung und deshalb auf die Bindungswirkung ohne Einfluß sei. Der als Zusatz in den Bescheid aufgenommene Hinweis scheide aus, weil ihm als Hinweis eine regelnde Bedeutung fehle. Die Bindungswirkung sei jedoch aus anderen Gründen nur zugunsten eines Wohnhauses eingetreten. Erstens sei eine Änderung des verfolgten Zweckes zwar noch innerhalb des Genehmigungsverfahrens möglich, aber doch nur beachtlich, wenn sie - wie die ursprüngliche Erklärung - vom Eigentümer ausgehe. Ein sonst Beteiligter und namentlich ein Käufer könne den vom Eigentümer offengelegten Zweck nicht einseitig ändern. Im vorliegenden Fall habe jedoch nur der erst weit später im Grundbuch als Eigentümer eingetragene Kläger Erklärungen abgegeben. Überdies sei das nicht bestimmt genug geschehen. Eine nur mündliche Erklärung genüge grundsätzlich nicht. Das gelte noch verstärkt, wenn eine schriftliche Erklärung vorangegangen sei.

II.

Die Revision muß zur Rückverweisung führen. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht. Zur abschließenden Entscheidung bedarf es im Zusammenhang mit der Anwendung des § 34 BBauG weiterer Tatsachenfeststellungen (§§ 144 Abs. 3 Nr. 2, 137 Abs. 1 VWGO).

1.

Das Berufungsgericht hat - im Unterschied zur Beurteilung durch die erste Instanz - angenommen, daß sich die Klage nicht aus bodenverkehrsrechtlichen Gründen, d.h. wegen der Bindungswirkung der im Januar 1963 beantragten Bodenverkehrsgenehmigung, rechtfertigt. Das ist im Ergebnis nicht zu beanstanden.

Die Begründung des angefochtenen Urteils erweist sich allerdings insoweit als nicht tragfähig: Die Bindungswirkung zugunsten der Werkhalle scheitert nicht an der Bestandskraft des Widerspruchsbescheides. Die vom Berufungsgericht vertretene Ansicht wäre nur richtig, wenn der Widerspruchsbescheid über den Umfang der Bindungswirkung eine Regelung getroffen hätte. Daran fehlt es. Mit dem diesem Bescheid hinzugefügten Hinweis wurde nichts entschieden, sondern - einer Auskunft vergleichbar - der Kläger lediglich über die vermeintlich gegebene Rechtslage unterrichtet. Ob die Widerspruchsbehörde tatsächlich nur das beabsichtigte (was im übrigen nach dem Wortlaut und wegen der unterlassenen Rechtsmittelbelehrung zu vermuten ist), kann dahinstehen. Den Ausschlag gibt, ob der Kläger als Adressat des Bescheides dem Zusatz nach dessen Wortlaut und Stellung einschließlich des gesamten Zusammenhanges vernünftigerweise entnehmen durfte, daß es sich in der Tat um lediglich einen Hinweis und nicht eine Regelung handelte. Daß dies bejaht werden muß, hält der Senat für zweifelsfrei.

Das angefochtene Urteil erweist sich jedoch in diesem Teil aus folgenden Gründen als im Ergebnis richtig:

Bei der Beantwortung der Frage, ob und mit welchem Inhalt das Bodenverkehrsverfahren zu einer Bindung des Beklagten geführt hat, kommt es auf die Anfang 1963 kraft des § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG mit Fristablauf als erteilt geltende Genehmigung an, also - entgegen der Ansicht des Klägers - nicht auf die angeblich am 5. März 1963 erfolgte mündliche Genehmigung und - entgegen der Ansicht des Beklagten - ebensowenig auf das später nach § 23 Abs. 2 Satz 1 BBauG erteilte Zeugnis. Die angeblich mündlich, erteilte Genehmigung scheidet aus, weil Bodenverkehrsgenehmigungen der Schriftform bedürfen. Das ergibt sich aus § 23 Abs. 1 BBauG, der eine Eintragung im Grundbuch erst gestattet, "wenn der Genehmigungsbescheid vorgelegt ist". Die Möglichkeit einer nach § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG als erteilt geltenden Genehmigung spricht nicht, wie der Kläger meint, gegen das Formerfordernis, sondern ergibt im Zusammenhang mit § 23 Abs. 2 BBauG eine Bestätigung. Denn gerade weil bei einer als erteilt geltenden Genehmigung voraussetzungsgemäß die Schriftform nicht gewahrt werden kann, hat der Gesetzgeber mit § 23 Abs. 2 Satz 1 BBauG dafür gesorgt, daß in diesen Fällen nachträglich eine förmliche Bescheinigung erteilt wird. Auf das dem Kläger nach § 23 Abs. 2 Satz 1 BBauG erteilte Zeugnis andererseits kommt es für den Inhalt der Bindungswirkung deshalb nicht an, weil ein solches Zeugnis, nicht die Bindungswirkung betrifft, sondern nach dem unmißverständlichen Wortlaut von § 23 Abs. 2 Satz 1 BBauG einzig "darüber" ausgestellt wird, daß die Genehmigung als erteilt gilt.

Die in § 21 Abs. 1 BBauG angeordnete und auch bei Genehmigungen nach § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG eintretende (vgl. Urteil vom 14. Februar 1969 - BVerwG IV C 39.68 - in BVerwGE 31, 274 [275 ff.]) Bindungswirkung beschränkt sich auf "die mit dem Rechtsvorgang bezweckte Nutzung". Daraus folgt im vorliegenden Falle, daß die mit der seit Anfang 1963 als erteilt geltenden Genehmigung verknüpfte Bindung den Beklagten - aus mehreren Gründen - nicht hindert, die Genehmigung der Werkhalle zu versagen:

Die am Antragsverfahren Beteiligten haben mit der Einreichung der Vertragsurkunde im Bezug auf die Parzelle 63/1 als mit dem Rechtsvorgang bezweckte Nutzung den Bau eines Wohnhauses offengelegt. Das schloß zwar eine nachträgliche Zweckänderung nicht aus (vgl. Beschluß vom 31. Januar 1969 - BVerwG IV B 56.68 - [S. 7 f.]). Eine derart nachträgliche Zweckänderung konnte jedoch mit Auswirkung auf das Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren nur durch den oder die dazu Legitimierten geschehen. Da nur der Kläger die. Zweckänderung vorgenommen, d.h. nur er sich - wenn auch vielleicht intern im Einverständnis mit Löning und Stöckel - im Sinne des Wechsels vom "Wohnhaus" zur "Werkhalle" im Verfahren erklärt hat, würde sich die Bindung nach. § 21 Abs. 1 BBauG allein dann auf die Werkhalle erstrecken, wenn der Kläger ohne Beteiligung seiner Vertragspartner zur Zweckänderung legitimiert gewesen wäre. Das ist nicht der Fall: Genehmigungspflichtig war nach § 19 Abs. 1 BBauG die im Zusammenhang mit dem Vertrag vom 10. Dezember 1962 vorgesehene Grundstücksteilung, also ein Rechtsvorgang, der nach § 19 Abs. 3 BBauG der. Bestimmung und Verfügung des Eigentümers unterliegt. Zu dessen Befugnissen gehört auch, wie der Senat bereits in seinem Beschluß vom 2. November 1967 - BVerwG IV B 188.66 - (BRS 18, 113) ausgesprochen hat, die Änderung des mit der Teilung (etwa) verfolgten Nutzungszwecks. Ob der Begriff des Eigentums in diesem Zusammenhange so verstanden werden kann, daß er wenigstens in Ausnahmefallen gestattet, nicht den im Grundbuch eingetragenen Eigentümer, sondern denjenigen für verfügungsberechtigt zu halten, dem das Grundstück wirtschaftlich (bereits endgültig) zusteht, braucht aus Anlaß des vorliegenden Falles nicht entschieden zu werden. An der Legitimation allein des Klägers fehlt es so oder so. Denn im Grundbuch als Eigentümer eingetragen war bis zum März 1966 der Verkäufer Löning, und ein infolge der Besonderheiten des zwischen Löning, Stöckel und dem Kläger abgeschlossenen Vertrages, vielleicht schon vor diesem Zeitpunkt übergegangenes "wirtschaftliches Eigentum" stand 1963 zumindest nicht dem Kläger allein, sondern allenfalls den beiden Käufern gemeinsam zu.

Damit hängt ein zweiter Grund zusammen, der ebenfalls dazu führt, daß sich der Kläger zugunsten der Werkhalle nicht auf § 21 Abs. 1 BBauG berufen kann: § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG hat die Verschweigungsfrist so knapp bemessen, daß unter anderem aus diesem Grunde das Institut der fingierten Bodenverkehrsgenehmigung rechtspolitisch gewichtige Bedenken aufwirft (vgl. Urteil vom 14. Februar 1969 - BVerwG IV C 39.68 - in BVerwGE 31, 274 [278 f.]). Wenn dennoch - mit Auswirkung auf § 21 Abs. 1 BBauG - die nachträgliche Zweckänderung innerhalb von Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren zugelassen wird, kann das einzig unter der Voraussetzung geschehen, daß der zuständigen Behörde auch für die Prüfung des (im verfolgten Zweck) geänderten Rechtsvorganges erneut ein Zeitraum von zwei Monaten zur Verfügung steht. In dieser Konsequenz wird deutlich, daß es sich bei der zulässigen Zweckänderung im Bodenverkehrsverfahren um nichts anderes als eine Rücknahme des zunächst gestellten in Verbindung mit der Stellung eines neuen Antrages handelt. Dann aber ergeben sich auch von hier aus Anforderungen an die Legitimation dessen, der die Zweckänderung vornimmtt: Da mit der nachträglichen. Zweckänderung über den zunächst gestellten Antrag verfügt wird, kann sie wirksam nur erfolgen, wenn an ihr - im Sinne des erklärten Einverständnisses - alle ursprünglichen Antragsteller mitwirken. Auch daran fehlt es im vorliegenden Falle.

Von einer Bindungswirkung zugunsten der Werkhalle kann schließlich, drittens deshalb keine Rede sein, weil die Änderung des. Nutzungszwecks nicht in der gehörigen Form, nämlich nicht schriftlich, erfolgt ist. Der erkennende Senat hat bereits in seinem Beschluß vom 30. April 1968 - BVerwG IV B 86.67 - (BRS 20, 125 [126 f.]) zu einer vergleichbaren Fragestellung bemerkt, daß mündliche Erklärungen im Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren grundsätzlich nicht ausreichen. Er hat hinzugefügt: "Zu dieser Auffassung zwingt gerade die im Bundesbaugesetz vorgesehene Möglichkeit, daß eine Bodenverkehrsgenehmigung allein durch Fristablauf als erteilt gelten kann (§ 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG). Diese Recht folge bedingt, daß sich der Gegenstand der Genehmigung als unzweifelhaft aus den im Genehmigungsverfahren vorgelegten Urkunden ergeben muß. Anderenfalls bestünde die unerträgliche Gefahr, daß der Inhalt des mit dem Ablauf der Frist als ergangen fingierten Verwaltungsaktes in einem nachfolgenden Verfahren erst noch durch die Anhörung von Zeugen ermittelt werden müßte." An dieser Auffassung ist festzuhalten.

Da dem Kläger schon aus den vorstehend erörterten Gründen die Bodenverkehrsgenehmigung in Richtung auf die Werkhalle nicht hilft, bedarf keiner Vertiefung, ob die Heranziehung des § 21 Abs. 1 BBauG nicht auch durch die offensichtlichen Unzulänglichkeiten des ersten Genehmigungsantrages ausgeschlossen wird. Immerhin sei dazu auf folgendes hingewiesen: Angesichts der Gefahren, Schwierigkeiten und Nachteile, die sich aus § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG für die zuständigen Behörden ergeben, muß bei Genehmigungsanträgen im Bodenverkehrsverfahren ein im Vergleich zu sonstigen Anträgen erhöhtes Maß an Klarheit und Vollständigkeit verlangt werden. Antragsteller, die durch unklare oder mißverständliche Anträge die - unter die kurze Verschweigungsfrist gestellte - Entscheidung im Bodenverkehrsverfahren nicht fördern, sondern geradezu behindern, haben auf die Bindungswirkung nach § 21 Abs. 1 BBauG keinen Anspruch. Das gilt auch für die Klarstellung des Antragsgegenstandes. Ein Antrag mit dem Inhalt, es werde "eine Genehmigung nach § 19 BBauG" beantragt, dem nicht mehr als eine undifferenzierte Bezugnahme auf die anliegende, möglicherweise umfangreiche Vertragsurkunde beigefügt ist, wird nur - und damit ausnahmsweise - dann als ausreichend anzusehen sein, wenn sich daraus mit Rücksicht auf die gegebenen Umstände keinerlei (die behördliche Nachprüfung erschwerende) Unbestimmtheiten ergeben. Nichts anderes gilt, wenn um die Genehmigung eines Vertrages nachgesucht wird, obgleich eine Teilungsgenehmigung erforderlich ist.

2.

Die Entscheidung hängt demnach, da § 21 Abs. 1 BBauG ausscheidet, davon ab, ob das Vorhaben des Klägers nach der vorhandenen Bebauung unbedenklich ist und deshalb unmittelbar nach § 34 BBauG zugelassen werden muß. Das Berufungsgericht hat das verneint. Die Nachprüfung ergibt jedoch, daß die im angefochtenen Urteil angeführten Gründe diese Entscheidung nicht rechtfertigen.

Der erkennende Senat hat im Urteil vom 23. April 1969 - BVerwG IV C 12.67 - (BVerwGE 32, 31 [32 f.]) ausgesprochen, daß dem Erfordernis der Unbedenklichkeit genügt wird, "wenn das Vorhaben mit der vorhandenen Bebauung in dem Sinne vereinbar ist, daß seine Ausführung keinen bodenrechtlich relevanten Widerspruch hervorruft. ... Ein solcher Widerspruch wird insbesondere dann vorliegen, wenn der hinzutretende Bau die vorhandene Situation mehr als nur geringfügig verschlechtert. ... Ausschlaggebend ist die vorhandene Bebauung in ihrer konkreten ... Zusammensetzung. Das schließt eine Bindung an den in § 1 Abs. 2 BauNVO enthaltenen Katalog ebenso aus wie eine schematische Übernahme der in den §§ 2 ff. BauNVO für beplante Gebiete angeordneten Rechtsfolgen". Dieser Betrachtungsweise wird das angefochtene Urteil nicht gerecht. Die Annahme, daß die Umgebung des vom Kläger für die Bebauung vorgesehenen Grundstücks insgesamt den Charakter eines Mischgebietes im Sinne von § 6 BauNVO habe, widerspricht den vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen und trifft dementsprechend auch nicht die maßgebende "vorhandene Situation". Für diese Situation ist nämlich kennzeichnend, daß die in der Umgebung des Grundstücks vorhandenen Wohnhäuser und Gewerbebetriebe nicht wahrhaft "gemischt" sind, sondern das Grundstück auf der Grenze zwischen einer im Westen im wesentlichen gewerblichen und im Osten vorwiegend Wohnzwecken dienenden Bebauung liegt. Diese beiden "Hälften" können nicht, ohne die konkrete Situation zu verfehlen, gewissermaßen zusammengezogen und dann im Ergebnis als Mischgebiet gewertet werden. Das führt im angefochtenen Urteil auch in den weiteren Folgerungen zu einer durch § 34 BBauG nicht gedeckten Beurteilung: Es ist - mit dem Berufungsgericht - nicht zweifelhaft, daß die (Wohn-)Bebauung an der Deichstraße bei der Frage nach der Bedenklichkeit der Werkhalle berücksichtigt werden muß. Sie ist im Sinne des § 34 BBauG ein Teil der "vorhandenen Bebauung", weil sie zu dem Bereich gehört, in dem "sich die Ausführung des Vorhabens auf die Umgebung auswirken kann" (Urteil vom 23. April 1969 [a.a.O. S. 31] im Anschluß an das Urteil vom 22. September 1967 - BVerwG IV C 109.65 - in BVerwGE 27, 341 [344 f.]). Diese Auswirkungen und ihre Bedeutung können jedoch nicht bewertet Werden, ohne in Rechnung zu stellen, daß die vorhandene Wohnbebauung in der Nähe einer gewerblichen Bebauung liegt. Was das Berufungsgericht verlangt, läuft im Grunde darauf hinaus, daß das Vorhaben des Klägers gewissermaßen kumuliert sowohl der gewerblichen Bebauung als auch der Wohnbebauung zu entsprechen hat, und das heißt praktisch: daß es mit der Wohnbebauung im östlichen Teil seiner Umgebung in einer Weise vereinbar sein soll, wie wenn es die Gewerbebetriebe westlich des Grundstücks nicht gäbe. Die konkrete Situation, d.h. die Lage des Grundstücks im Grenzbereich verschiedener Nutzungsarten, rechtfertigt jedoch nicht derart kumulierte Anforderungen, sondern verlangt die Bildung einer Art von "Mittelwert". In Bereichen des Wechsels von einer Nutzungsart zur anderen muß jedes der beiden Gebiete eine gewissermaßen abfallende fremde Gebietstendenz hinnehmen. Es mag sein, daß sich auch bei dieser Betrachtungsweise das Vorhaben des Klägers als nach der Umgebung bedenklich erweist. Auf der Grundlage allein der bislang getroffenen Feststellungen läßt sich das jedoch nicht sagend Offen ist insbesondere, wie sich die gewerbliche Nutzung in der Umgebung des Grundstücks im einzelnen darstellt und wie sich ihr Vorhandensein - im Sinne der konkreten Situation - auf die vorhandene Wohnbebauung auswirkt. Sollte sich das Vorhaben des Klägers - evtl. unter Beschränkungen - in den ohnehin vorhandenen "Belastungspegel" einfügen lassen, also diesen nicht in einer ins Gewicht fallenden Weise überschreiten, würde der Eintritt eines bodenrechtlich relevanten Widerspruchs zu verneinen sein. Um das abschließend beurteilen zu können, sind auch zur Art und zum Umfang des klägerischen Betriebes weitere Ermittlungen notwendig. Daraus rechtfertigt sich die Rückverweisung.