I.

Die Kläger begehren für ihre im Bereich der Landwehr der beklagten Stadt belegenen Grundstücke zwei Bebauungsgenehmigungen für Wohnzwecke. Die Landwehr ist eine aus dem Mittelalter stammende Grenzanlage, die auf weiten Strecken noch heute als etwa 50 m breiter baumbestandener Streifen besteht. In der Umgebung der für die Bebauung vorgesehenen Grundstücke befinden sich neben einer Gaststätte und einem Parkplatz einige landwirtschaftliche Gebäude. Einige Wohnhäuser befinden sich bereits auf der Gemarkung der beigeladenen Gemeinde. Die zur Bebauung vorgesehenen. Grundstücke werden bis jetzt als Acker genutzt. Der Flächennutzungsplan der Beklagten stellt das Gebiet der Landwehr als Wald, die übrigen Grundstücke als private Grünfläche und die bereits bebauten Grundstücke als Bausplitter dar. In der anschließenden Gemarkung der beigeladenen Gemeinde war ein Wohn- und Kleinsiedlungsgebiet vorgesehen. Die Gemeinde hat aber in der Folgezeit von ihrer Absicht, die vorhandene Bebauung hier zu erweitern, Abstand genommen.

Die Kläger beantragten unter Offenlegung des künftigen Nutzungsswecks als Bauplatz Teilungsgenehmigungen für ihre Grundstücke. Auf Bericht der Beklagten verweigerte der Regierungspräsident Beine Zustimmung nach § 19 Abs. 4 BBauG und wies die Beklagte zur Versagung der Teilungsgenehmigung an. Die Beklagte erließ einen entsprechenden Bescheid; das Widerspruchsverfahren blieb ohne Erfolg. Im verwaltungsgerichtlichen Verfahren stellte die Beklagte fest, daß die Teilungsgenehmigung nicht innerhalb von zwei Monaten abgelehnt worden war und erteilte den Klägern eine Bescheinigung, daß die Bodenverkehrsgenehmigung wegen Fristablaufs als erteilt gelte, verblieb aber weiter bei der Ablehnung der von den Klägern beantragten Bebauungsgenehmigungen.

Die Parteien erklärten darauf den Rechtsstreit, soweit er die Teilungsgenehmigung betraf, für erledigt; die Kläger hielten aber hinsichtlich der Bebauungsgenehmigungen an ihrem Antrag, die im Verwaltungsverfahren ergangenen ablehnenden Bescheide aufzuheben und die Beklagte zur Erteilung der Genehmigungen zu verpflichten, fest.

Das Verwaltungsgericht wies unter Hinweis auf die Lage der Grundstücke im Außenbereich, und die Beeinträchtigung öffentlicher Belange durch die nicht privilegierten Bauvorhaben der Kläger die Klage ab. Die Verzögerung der Entscheidung im Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren begründe keine Bindungswirkung für die Erteilung, der Bebauungsgenehmigung.

Die Berufung der Kläger führte zur Aufhebung der ablehnenden Bescheide und zur Verpflichtung der Beklagten, die. Bebauungsgenehmigung für je ein Einfamilienhaus zu erteilen.

Das Urteil des Berufungsgerichts führt aus: Obwohl die Grundstücke im Außenbereich belegen seien und ihre Bebauung zu Wohnzwecken öffentliche Belange beeinträchtigen würde, könne dies den Bauabsichten der Kläger nicht entgegengehalten, werden, weil "die Entscheidung über die Bebauungsfähigkeit der beiden Teilgrundstücke und damit über die Ansprüche der Kläger auf Bebauungsgenehmigungen ... in wesentlichen Fragen schon dadurch festgelegt" sei, "daß die Bodenverkehrsgenehmigung für den Teilungsantrag der Kläger als erteilt" gelte "und jede Bodenverkehrsgenehmigung Bindungswirkung für das Baugenehmigungsverfahren" habe. Diese Bindungswrirkung sei hier nach § 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG eingetreten. Der Teilungsantrag habe inhaltlich den an seine Bestimmtheit zu stellenden Anforderungen entsprochen. Er sei am 25. Mai 1964 bei der Beklagten eingegangen, der ablehnende Bescheid ausweislich der Akten aber erst am 22. Juli 1964 dort abgesandt worden. Die Bodenverkehrsgenehmigung gelte deshalb gemäß § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG als erteilt. Die in § 21 Abs. 1 BBauG an die Verfristung geknüpfte Schutzwirkung gegenüber den Versagungsgründen des § 20 BBauG komme der infolge Fristablaufs als erteilt geltenden Genehmigung in demselben Umfange wie der ausdrücklich erteilten Bodenverkehrsgenehmigung zu. Der abweichenden Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Münster im Urteil vom 2. Mai 1967 - VII A 1213/65 - sei nicht zu folgen. Eine Fiktion führe grundsätzlich zu den Rechtsfolgen, die auch dann einträten, wenn der fingierte Tatbestand wirklich vorläge. Dem Gesetz Bei eine von diesem Grundsatz abweichende eingeschränkte Wirkung der fiktiven Bodenverkehrsgenehmigung nicht zu entnehmen. Zwar erwähne § 21 Abs. 1 BBauG die fiktive Genehmigung nicht ausdrücklich er beziehe sich jedoch uneingeschränkt auf § 19 und umfasse damit auch dessen Absatz 4 Satz 3. § 23 Abs. 2 Satz 2 BBauG führe zu keinen anderen Ergebnis. Ebensowenig rechtfertige sich eine Einschränkung der Fiktionswirkung deshalb, weil die Verschweigungsfrist des § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG eingeführt worden sei, um die Genehmigungsbehörden nur beschleunigten Bearbeitung der Genehmigungsanträge zu veranlassen. Die Folge des Fristablaufs sei für den zu genehmigenden Rechtsvorgang die gleiche wie bei der ausdrücklichen Genehmigung er mache bei der Auflassung, das bisher schwebend unwirksame Rechtsgeschäft endgültig wirksam. Ähnlich liege es bei Teilungsgenehmigungen. Dem Grundstückserwerber könne in dem einen wie dem anderen Falle die Schutzwirkung, die Grundgedanke und Zweck der Genehmigungspflicht für den Bodenverkehr überhaupt sei, nicht vorenthalten werden. Er habe auch bei dem Verfristungstatbestand seine Bauabsicht kundgetan und vertraue deshalb darauf, bauen zu können. Allerdings erstrecke sich die Bindungswirkung nicht auf die Sicherung der Erschließung. Sie sei nach den Verhältnissen zu prüfen, die zur Zeit der Bau- bzw. Bebauungsgenehmigung vorliegen. Auch insoweit bestünden aber im vorliegenden Falle keine Bedenken. Für Wasserversorgung und Abwässerbeseitigung werde von der Nachbargemeinde gesorgt. Der Zufahrtsweg, der die Grundstücke erschließe, habe zwar gewisse Mängel, indessen seien an eine wegemäßige Erschließung im Außenbereich geringere Ansprüche als an die Zuwegung in einem [beplanten] Baugebiet zu stellen.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision der Beklagten und des beigeladenen Straßenbauamts mit dem Antrag, unter Aufhebung des angefochtenen Urteils die Klage abzuweisen.

Die Revisionsführer machen geltend, daß das Urteil des Oberverwaltungsgerichts die §§ 19, 21 und 35 BBauG verletze. Der Verfristungstatbestand verschaffe, einem Bauwilligen nicht den Schutz des § 21 Abs. 1 BBauG. Es sei bereits zweifelhaft, ob der Wortlaut von § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG für eine generelle Gleichstellung der ausdrücklich erteilten und der als erteilt geltenden Bodenverkehrsgenehmigung spreche. Auch wenn man das annehmen wolle, deute der Wortlaut jedenfalls des § 21 Abs. 1 BBauG in die gegenteilige Richtung. Denn § 21 Abs. 1 BBauG stelle mit seiner Bindungswirkung eindeutig nur auf die erteilte Genehmigung ab. Da somit der Gesetzeswortlaut keineswegs zur Gleichstellung der beiden Genehmigungsarten zwinge, komme es entscheidend auf den Sinn und Zweck der §§ 19 und 21 BBauG an. Auf dieser Grundlage sei das angefochtene Urteil ebenfalls nicht haltbar. Nach der Entstehungsgeschichte, insbesondere unter Berücksichtigung der Entwicklung des Bodenverkehrsrechts aus dem Wohnsiedlungsgesetz und der zu diesem Gesetz ergangenen Rechtsprechung zielten die §§ 19 ff. BBauG in erster Linie darauf hin, die bau- und bodenrechtliche Planung zu verbessern und zu sichern. Auch die Abwägung zwischen den von der Behörde zu vertretenden öffentlichen Interessen und den Interessen der am genehmigungsbedürftigen Rechtsvorgang Beteiligten spreche gegen eine Bindungswirkung fiktiver Bodenverkehrsgenehmigungen. Die Behörde habe im Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren die Auswirkungen des Grundstücksgeschäfts unter planungsrechtlichen Gesichtspunkten zu überprüfen. Gerade diese Prüfung fehle aber bei der fiktiven Genehmigung. Die Anerkennung, einer Bindungswirkung trotz völlig untätigen Verhaltens der Behörde würde eine starke Gefährdung der städtebaulichen Ordnung nach sich ziehen. Unter diesen Umständen könne die Untätigkeit der Behörde, wie in § 23 BBauG angeordnet, Rechtswirkungen lediglich für das Bodenverkehrsgeschäft äußern.

Die Kläger beantragen unter Bezugnahme auf die nach ihrer Ansicht zutreffende Begründung des angefochtenen Urteils die Zurückweisung der Revisionen.

II.

Die Revisionen sind nicht begründet.

Zutreffend hat das angefochtene Urteil - insoweit auch von den Revisionen nicht in Frage gestellt - dargetan, daß ein Anspruch der Kläger auf die erstrebten Bebauungsgenehmigungen unmittelbar auf Grund von § 35 Abs. 2 BBauG nicht besteht. Dementsprechend hängt die Entscheidung davon ab, ob zugunsten der Kläger die in § 21 Abs. 1 BBauG vorgesehene Bindungswirkung eingreift. Dafür wiederum ist ausschlaggebend, ob auch die nach § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG als erteilt geltenden Bodenverkehrsgenehmigungen eine derartige Bindung begründen. Alle anderen Voraussetzungen sind unproblematisch: Zur Anwendbarkeit von § 21 Abs. 1 BBauG könnte im vorliegenden Falle allein die nach § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG als erteilt geltende Genehmigung führen. Das den Klägern erteilte Negativattest ist dafür - trotz § 23 Abs. 2 Satz 2 BBauG - bedeutungslos (Urteil vom 6. November 1968 - BVerwG IV C 31.66 - [BayVBl. 1969; 134 = BlGBW 1969, 52]). Die in § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG angeordnete Verschweigungsfrist konnte nur anlaufen, wenn der genehmigungsbedürftige Rechtsvorgang überhaupt genehmigungsfähig war (Urteil vom 22. November 1968 - BVerwG IV C 98.65 - [DVBl. 1969, 359]). Dazu bedurfte es u.a. einer - auch hinsichtlich ihres Gegenstandes - hinreichend eindeutigen Teilungserklärung (Beschluß vom 30. April 1968 - BVerwG IV B 86.67 -). Daß diese hier vorlag, hat das Berufungsgericht im Anschluß an das Urteil vom 30. Juni 1964 - BVerwG I C 79.63 - (BVerwGE 19, 82) zutreffend dargelegt. Ebenso ist sicher, daß die Kläger nicht an einer der beiden Fristen scheitern, daß also einerseits die Bodenverkehrsgenehmigung nicht binnen zwei Monaten nach Eingang des Antrages versagt worden ist (§ 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG) und andererseits die Kläger ihren Antrag auf Erteilung der Bebaungsgenehmigungen innerhalb von drei Jahren seit der Erteilung der (als erteilt geltenden) Bodenverkehrsgenehmigungen gestellt haben (§ 21 Abs. 1 BBauG). Ferner steht der Klage nicht entgegen, daß die Bebauungsgenehmigungen mit § 35 Abs. 2 BBauG nicht zu vereinbaren sind. Die Bindungswirkung nach § 21 Abs. 1 BBauG greift grundsätzlich auch dann ein, wenn das zu beurteilende Vorhaben unmittelbar nach den §§ 30 ff, BBauG nicht zugelassen werden dürfte (Urteil vom 10. Mai 1968 - BVerwG IV C 186.65 - in BVerwGE 29, 357 [359 f.]). Allerdings erstreckt sich die Bindungswirkung ganz allgemein nicht auf die Frage, ob das Grundstück hinreichend erschlossen bzw. seine Erschließung gesichert ist (Urteil vom 6. September 1968 - BVerwG IV C 12.66 - in BVerwGE 30, 203 [204 ff.]). Von dieser Einschränkung ist jedoch auch das Berufungsgericht ausgegangen. Seine Ausführungen dazu, daß die Erschließung im vorliegenden Falle ausreicht und damit insoweit (auch unabhängig von der Bodenverkehrsgenehmigung und ihrer Bindungswirkung) Gründe für die Versagung der Bebauungsgenehmigungen fehlen, rechtfertigen sich aus den im angefochtenen Urteil festgestellten Tatsachen.

Die nach alle dem verbleibende Frage, ob die Bindungswirkung nach § 21 Abs. 1 BBauG auch dann eintritt, wenn eine Bodenverkehrsgenehmigung nicht erteilt wurde, sondern nur wegen Fristablaufes nach § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG als erteilt gilt, ist mit dem angefochtenen Urteil zu bejahen. Die vom Oberverwaltungsgericht Münster im Urteil vom 2. Mai 1967 - VII A 1213/65 - (BRS 18 Nr. 69) vertretene abweichende Auffassung stimmt mit der gesetzlichen Regelung nicht überein (vgl. dazu auch Menger-Erichsen, VerwArch. 1968, 280; Schmaltz, NJW 1968, 1078; Simon-v. Borries, NJW 1968, 1759, und Dammertz-Faßbender DNotZ 1968, 646).

Der Wortlaut der §§ 19 Abs. 4 Satz 3 und 21 Abs. 1 BBauG spricht - nahezu eindeutig - für eine Bindungswirkung auch Ger als erteilt geltenden Bodenverkehrsgenehmigungen. Daß § 21 Abs. 1 BBauG nur die "erteilte" Genehmigung erwähnt, ist kein Gegenargument. Im Gegenteil: § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG ergänzt notwendig Vorschriften, die in ihrem Tatbestand auf die erteilte Genehmigung abstellen. Nur in Richtung auf Vorschriften dieses Inhaltes dient die in § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG enthaltene Fiktion der ihrem Wesen entsprechenden Aufgabe, eine wegen mangelnder Erfüllung des Tatbestandes an Sich nicht eintretende Rechtsfolge dennoch dadurch eintreten zu lassen, daß dem nicht erfüllten Tatbestandsmerkmal ("erteilt") durch Fiktion eine andere Tatsache (Fristablauf) gleichgestellt wird. Deshalb kann auch keine Rede davon sein, daß § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG seinen Sinn bereits abschließend in dem Zusammenhang mit § 23 Abs. 2 Setz 1 BBauG fände. § 23 Abs. 2 Satz 1 BBauG behandelt nicht die erteilte, sondern die als erteilt geltende Genehmigung. Um die Verbindung zwischen § 19 Abs. 4 Satz 3 und § 23 Abs. 2 Satz 1 BBauG herzustellen, hätte daher § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG nicht als Fiktion gefaßt zu werden brauchen; (vielmehr hätte als Regelung ausgereicht, daß mit Fristablauf die Genehmigungspflicht entfallen soll).

Wenn dennoch der Wortlaut nur nahezu und nicht vollauf eindeutig für die Bindungswirkung fiktiver Bodenverkehrsgenehmigungen spricht, dann deshalb, weil § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG selbst nicht zum Ausdruck bringt, welche Vorschrift bzw. Vorschriften durch die Fiktion ergänzt werden soll(en). Schlechthin unausweichlich wäre deshalb die Anknüpfung an § 21 Abs. 1 BBauG nur dann, wenn das Gesetz einzig an dieser Stelle das "erteilt" als Tatbestandsmerkmal verwendete. Das ist, wie die §§ 20 Abs. 2 und 19 Abs. 4 Satz 1 und 2 BBauG zeigen, nicht der Fall. Was sich jedoch daraus an - geringfügigen - Zweifeln ergibt, wird nach der Überzeugung des erkennenden Senats durch folgende Erwägungen ausgeräumt: Zunächst darf angenommen werden, daß die in einem Gesetz enthaltenen Fiktionen - ebenso wie Definitions- und Ergänzungsnormen anderer Art - grundsätzlich für das gesamte Gesetz, zumindest ober ungebrochen für den Abschnitt gelten, in dem sie sich befinden. Gerade bei einem so kurzen Abschnitt, wie ihn die §§ 19 bis 23 BBauG bilden, fehlt jeder Anhaltspunkt für die Annahme, der Gesetzgeber könnte bei der Formulierung von § 21 Abs. 1 BBauGübersehen haben, daß nach der vorangegangenen Fiktion in § 19 Abs. 4 Setz 3 BBauG dem Wort "erteilt" eine, zusätzliche Bedeutung zukam. Überdies legt die hervorragende Stellung, die § 21 Abs. 1 BBauG innerhalb des Bodenverkehrsrechts einnimmt, nahe, die Gleichstellung von erteilter und als erteilt geltender Genehmigung auf ihn und sogar in erster Linie auf ihn zu beziehen. Weiter kommt hinzu, daß, wenn man dem § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG alle Tatbestände mit dem Merkmal "erteilt" gegenüberstellt, ausschließlich die Verbindung mit § 21 Abs. 1 BBauG aus sich selbst einleuchtet, während der Zusammenhang zu § 20 Abs. 2 BBauGüberhaupt keinen und der Zusammenhang zu § 19 Abs. 4 Satz 1 und 2 BBauG jedenfalls isoliert keinen Sinn ergibt. Vor allem deutet aber auch die in den §§ 19 Abs. 4 Satz 3 und 21 Abs. 1 BBauG geregelte Interessenlage in die gleiche Richtung. Wäre die fiktive Genehmigung nicht mit einer Bindung ausbgestattet, so erschöpfte sich die Wirkung des (dann zu unrecht als Fiktion gefaßten) § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG darin, daß mit dem Ablauf der Verschweigungsfrist die bodenverkehrsrechtliche Genehmigungspflicht gewissermaßen entfällt, also der Rechtsvorgang insbesondere privat- und grundbuchrechtlich verwirklicht werden kann, wie wenn keine Genehmigungspflicht bestünde. Diese Lösung widerspricht der das Bodenverkehrsrecht insgesamt kennzeichnenden (Individual-)Schutzfunktion (Urteile vom 28. April 1964 - BVerwG I C 64.62 - in BVerwGE 18, 242, [245], vom 30. Juni 1964 - BVerwG I C 82.62 - in BVerwGE 19, 79 [80] und vom 17. Mai 1966 - BVerwG IV C 207.65 - in BVerwGE 24, 129 [131]). Wird ein Rechtsvorgang unter Offenbarung eines bestimmten Nutzungszwecks zur Genehmigung gestellt, so haben die am Rechtsvorgang Beteiligten Anspruch darauf, daß über diesen Genehmigungsgegenstand entschieden wird, d.h. entweder mit der Genehmigungsversagung alle Rechtswirkungen entfallen oder aber mit der Genehmigungserteilung alle Rechtswirkungen (einschließlich der Bindung nach § 21 Abs. 1 BBauG) eintreten. Der nicht nur nach dem erkennbaren Willen des Gesetzes, sondern auch nach aller Erfahrung die Interessenlage kennzeichnende Fall liegt so, daß ein Grundstück zu Bebauungszwecken und zu einem entsprechenden Kaufpreis veräußert wird und das Rechtsgeschäft mit der Möglichkeit der vorgesehenen Bebauung stehen und fallen soll. Auf diesen Fall bezogen, verkehrt es die in ihrer Tendenz ersichtlich nicht gegen die am Rechtsvorgang Beteiligten, sondern - gleichsam als "Druckmittel" - gegen die Behörde gerichtete Regelung des § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG geradezu in das Gegenteil, mit dem Fristablauf die Genehmigung D Wirkung (§ 23 BBauG) ohne die Bindung nach § 21 Abs. 1 BBauG eintreten zu lassen. Das geht noch um so weniger an, als die innere Rechtfertigung für den durch § 21 Abs. 1 BBauG gewährten Vertrauensschutz in den Fällen des § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG nicht weniger und nicht anders als dort gegeben ist, wo die Bodenverkehrsgenehmigung "erteilt" wurde. Denn für diese Rechtfertigung ist ausschlaggebend, daß ein Rechtsvorgang unter Offenlegung bestimmter Absichten zur Genehmigung gestellt wird und der Beteiligte an die ausbleibende Genehmigungsversagung bzw. an die behördliche "Bestätigung" des Rechtsvorganges - sei es durch förmliche Genehmigung, sei es durch eine Bescheinigung nach § 23 Abs. 2 BBauG - bestimmte Erwartungen knüpft und knüpfen darf. Für der Vollständigkeit halber mag im übrigen noch erwähnt werden, daß, wenn § 21 Abs. 1 BBauG in den Fällen des § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG nicht für anwendbar gehalten würde, für die Betroffenen die Möglichkeit bestehen müßte, trotz bereits Als erteilt geltender Genehmigung auf die Erteilung einer (mit Bindungswirkung ausgestatteten) Genehmigung zu klagen. Daß diese Konsequenz nicht für die Gegenmeinung spricht, ist offensichtlich.

Die Beklagte hat in ihrer Revisionsbegründung besonders nachdrücklich unterstrichen, daß die Bindungswirkung fiktiver Bodenverkehrsgenehmigungen die Wahrung der den §§ 30 ff. BBauG zugrunde liegenden öffentlichen Interessen gefährdet. Das läßt sich nicht bestreiten. Entscheidend ist dabei nicht eigentlich die Verschweigungswirkung als solche, sondern die Kürze der in § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG bestimmten Frist. Wie die Praxis zeigt, ist selbst in sachlich einfachen Fällen die notwendige Beteiligung anderer Behörden (vgl. insbesondere § 19 Abs. 4 Satz 1 und 2 BBauG) häufig so zeitraubend, daß die Möglichkeit der Fristwahrung nicht immer gewährleistet ist. Die daraus hervorgehende Belastung des Genehmigungsverfahrens wird noch dadurch gesteigert, daß das Gesetz nicht einmal für sachlich besonders schwierig gelagerte Fälle eine Handhabe bietet, durch vorübergehende Unterbrechung der Frist die angemessene Bearbeitung des Antrages sicherzustellen. Bei dieser Sachlage muß befürchtet werden, daß die Behörden der Bindungswirkung fiktiver Bodenverkehrsgenehmigungen in einer immerhin beachtlichen Zahl von Fällen dadurch ausweichen könnten, daß sie die innerhalb der Zwei-Monats-Frist nicht vollständig bearbeiteten Genehmigungsanträge zunächst einmal ablehnen, um dann innerhalb des Widerspruchsverfahrens ohne den Druck des § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG die Bearbeitung abzuschließen. Alles das zeigt nach Meinung des erkennenden Senats, daß die Genehmigungsfiktion so, wie sie nach dem oben Gesagten in § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG geregelt ist, rechtspolitisch gewichtigen Bedenken begegnet. Daraus die entsprechenden Folgerungen zu ziehen, muß dem Gesetzgeber vorbehalten bleiben, ist jedoch angesichts der zunächst eindeutigen Entscheidung des Gesetzes den Gerichten verwehrt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, [...].