Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 06.09.1968, Az.: BVerwG IV C 12.66

I.

Der Kläger und seine Ehefrau sind Eigentümer eines, 1.250 qm großen unbebauten Grundstücks im Außenbereich der Gemeinde R. Das Grundstück wird von dem etwa 70 m weiter nördlich in west-östlicher Richtung verlaufenden Gemeindeweg durch ein bebautes Grundstück getrennt, liegt jedoch auf seiner Westseite an einem Weg, der seinerseits in den Gemeindeweg einmündet. Dieser mit dem Gemeindeweg verbundene Weg ist mit Ausnahme der sich an die Einmündung anschließenden ersten zehn Meter unbefestigt und weist tiefe Fahrspuren auf. Der östliche, an das Grundstück des Klägers angrenzende Teil des Weges steht im Eigentum der Gemeinde R. die Eigentumsverhältnisse an dem westlichen, als Holzschleifweg dienenden Wegeteil sind ungeklärt. Die Gesamtbreite des Weges beträgt an seiner schmalsten Stelle vier Meter.

Der Eigentumserwerb des Klägers geht auf einen im September 1961 abgeschlossenen Kaufvertrag zurück, in dem der Zweck des Erwerbes mit "Bauplatz" angegeben war. Die Auflassung wurde vom Beklagten mit Bescheid vom 17. Oktober 1961 bodenverkehrsrechtlich genehmigt, nachdem die Gemeinde R. mitgeteilt hatte, daß sie, wenn ihr daraus keine Kosten entstünden, gegen die Genehmigung keine Bedenken habe. Im August 1962 suchte der Kläger beim Beklagten um die Erteilung der Bebauungsgenehmigung für die Errichtung eines Bungalows nach. Der Beklagte lehnte diesen Antrag in erster Linie mit der Begründung ab, daß die Erschließung des Grundstücks nicht gesichert sei und deshalb die Bebauung erhebliche und unwirtschaftliche Aufwendungen für die Zuwegung nach sich ziehen werde. Außerdem sei die Verkehrssicherheit des Weges nicht gewährleistet, weil den Anliegern des Schleifweges ein Recht auf die ungehinderte Holzabfuhr zustehe, dieses Recht jedoch durch einen Anbei eingeengt werde. Darüber hinaus stütze der Beklagte die Genehmigungsversagung darauf, daß das Grundstück in einem Landschaftsschutzgebiet liege und die vorgesehene Bebauung dem Inhalt des in der Aufstellung befindlichen Flächennutzungsplanes nicht entspreche. Diese Ablehnungsgründe ergänzte der Regierungspräsident im Widerspruchsverfahren noch dahin, daß die Bebauung wegen der unzureichenden Zuwegung auch nach § 4 Abs. 2 Nr. 2 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 25. Juni 1962 (BauO NW) nicht zugelassen werden könne.

Der Kläger hat daraufhin Verpflichtungsklage erhoben und zur Begründung geltend gemacht: Die vorangegangene Bodenverkehrsgenehmigung schließe aus, die Bebauungsgenehmigung wegen der angeblich nicht gesicherten Erschließung des Grundstücks zu versagen. Im übrigen seien die vom Beklagten gegen die Erschließung erhobenen Bedenken unbegründet.

Der Beklagte hat an den ergangenen Bescheiden festgehalten, insbesondere auf die Eigentumsverhältnisse an dem Weg sowie den schlechten Zustand des Weges hingewiesen und die Ansicht vertreten, daß die Bodenverkehrsgenehmigung auf die Prüfung der ausreichenden Erschließung ohne Einfluß sei.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage, stattgegeben und dazu ausgeführt, daß die Bindungswirkung der Bodenverkehrsgenehmigung den Beklagten zur Erteilung, der Bebauungsgenehmigung verpflichte. Die Bindungswirkung erstrecke sich auf alle, im Rahmen des § 35 Abs. 2 BBauG beachtlichen öffentlichen Belange. Diese Bindungswirkung sei auch durch das nachträgliche. Inkrafttreten der Bauordnung nicht entfallen.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses hat gegen diese Entscheidung Berufung eingelegt und gegen die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts eingewandt: Die Bindungswirkung der Bodenverkehrsgenehmigung begründe kein Hindernis, die Bebauungsgenehmigung wegen der unzureichenden Erschließung, wegen der entgegenstehenden Landschaftsschutzverordnung sowie auf Grund der bauordnungsrechtlichen Regelung in 4 BauO zu versagen. Alle diese Ablehnungsgründe seien im Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren nicht zu prüfen gewesen und deshalb auch durch die Erteilung der Bodenverkehrsgenehmigung nicht präjudiziert worden.

Der Beklagte hat dieses Vorbringen unterstützt und durch weitere Ausführungen zu den unverändert, ungeklärten Eigentumsverhältnissen an dem Weg ergänzt.

Der Kläger ist der Berufungsbegründung entgegengetreten und hat sich im Hinblick auf den Umfang der Bindungswirkung der Bodenverkehrsgenehmigung die Begründung des angefochtenen Urteils zu eigen gemacht. Darüber hinaus hat er seine Ansicht näher dargelegt, daß der Weg als eine ausreichende Erschließung des Grundstücks zu werten sei.

Das Berufungsgericht hat eine Ortsbesichtigung vorgenommen und sodann unter Abänderung des angefochtenen Urteils die Klage abgewiesen. Es hat diese Entscheidung im wesentlichen wie folgt begründet: Auf die Bodenverkehrsgenehmigung komme es nicht an. Die Sicherung der Erschließung sei im Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren nicht zu prüfen. Dementsprechend werde diese Frage auch von der Bindungswirkung nicht erfaßt. Ob das Grundstück durch den Weg auf der Westseite ausreichend erschlossen werde, könne dahingestellt bleiben. Selbst wenn das zu bejahen sein sollte, müsse die Klage an § 4 Abs. 2 Nr. 2 BauO NW scheitern. Das Grundstück grenze nicht in einer solchen Breite an eine befahrbare öffentliche Verkehrsfläche, daß der Einsatz von Feuerlösch- und Rettungsgeräten ohne Schwierigkeiten möglich sei. Da ein solcher Zugang auch in anderer Weise nicht sichergestellt sei, komme eine Ausnahme nach § 4. Abs. 2 Nr. 4 BauO ebenfalls nicht in Betracht. Es bedürfe insoweit keiner Entscheidung, ob der im Westen angrenzende Weg in vollem Umfange ein öffentlicher Weg sei. Denn jedenfalls stehe nach dem Ergebnis der Ortsbesichtigung fest, daß die tatsächliche Beschaffenheit des Weges nicht ausreiche, die Erreichbarkeit des Grundstücks auch bei schlechtem Wetter zu gewährleisten. Ob die Gemeinde den Weg ausbauen oder durch den Kläger ausbauen lassen könne, brauche nicht geprüft zu werden. Für die Beurteilung komme es allein auf den gegenwärtigen Zustand, an. Der Versagungsgrund aus § 4 Abs. 2 Nr. 2 BauO werde durch die Bindungswirkung der Bodenverkehrsgenehmigung, schon deshalb nicht berührt, weil die Bindungswirkung einzig für die planungsrechtliche Beurteilung des Vorhabens Bedeutung habe.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision des Klägers. Zur Begründung des Rechtsmittels wiederholt der Kläger seine Ansicht, daß im Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren auch die Erschließung geprüft werden müsse, dann aber auch, wenn die Bodenverkehrsgenehmigung mit Bindungswirkung erteilt worden sei, eine etwa unzureichende Erschließung später als Ablehnungsgrund ausscheide. Im übrigen gehe aus den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts hervor, daß im vorliegenden Falle die Erschließung des Grundstücks ausreiche.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte hält an seinem bisher eingenommenen Standpunkt fest und macht sich im übrigen die Begründung des angefochtenen Urteils zu eigen.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses, hat sich im Revisionsverfahren nicht geäußert.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am. Verfahren. Er weist auf den Mangel der Beiladung der Gemeinde Rothenuffeln hin, hält jedoch das angefochtene Urteil in materiellrechtlicher Hinsicht für zutreffend. Dazu führt er aus: Die Erschließung des Grundstücks sei grundsätzlich nicht Gegenstand der Prüfung im Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren. Das ergebe sich nicht nur aus dem Wortlaut, sondern ebenso aus dem Sinn der §§ 19 f. BBauG. Die Art und das Maß der erforderlichen Erschließung hingen nämlich durchweg von den Einzelheiten eines konkreten Vorhabens ab. Auf diese Einzelheiten komme es jedoch boi der Erteilung einer Bodenverkehrsgenehmigung nicht an; derart nähere Angaben bereits im Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren zu fordern, widerspreche § 19 BBauG.

II.

Die Revision muß zur Zurückverweisung der Sache führen, weil das angefochtene Urteil auf einem Verfahrensmangel beruht. Das Berufungsgericht hat übersehen, daß die Gemeinde Rothenuffeln zum Verfahren beigeladen werden muß. Die Gemeinde ist nach § 36 Abs. 1 Satz 1 BBauG an dem streitigen Rechtsverhältnis derart beteiligt, daß die Entscheidung auch ihr gegenüber nur einheitlich ergehen kann (§ 65 Abs. 2 VwGO). Der in dem Unterbleiben ihrer Beiladung liegende Mangel ist nach der Rechtsprechung des Senats von Amts wegen zu berücksichtigen (vgl. insbesondere das Urteil vom 22. April 1966 - BVerwG IV C 17.65 - [NJW 1966, 1530]). Für das weitere Verfahren vor dem Berufungsgericht ist darüber hinaus vorsorglich noch darauf hinzuweisen, daß eine Augenscheinseinnahme durch zwei Richter des Senats §.96 Abs. 2 VwGO widerspricht (vgl. Urteil vom 4. November 1966 - BVerwG IV C 65.65 - in BVerwGE 25, 251 [253 ff.]).

Um die Streitsache auch in materieller Hinsicht zu fördern, hält der Senat folgende ergänzende Bemerkungen für angezeigt:

Nach den Feststellungen und Folgerungen des Berufungsgerichts steht dem Vorhaben des Klägers entgegen, daß das Grundstück bei dem gegenwärtigen Zustande des zu seiner westlichen Seite führenden Weges nicht den von § 4 Abs. 2 Nr. 2 BauO NW geforderten Zugang zu einer befahrbaren öffentlichen Verkehrsfläche besitzt. Die dieser Beurteilung zugrundeliegende Anwendung und Auslegung von § 4 BauO NW betrifft, das Landesrecht und ist einer Nachprüfung durch den Senat entzogen (§ 137 Abs. 1 VwGO). Entsprechendes gilt für die - vom Berufungsgericht allerdings bisher nicht ausdrücklich erwogene - Frage, ob durch das Verhalten der beteiligten Behörden, wie es vom Kläger dargestellt wird, Bindungen in Richtung auf eine Beseitigung, dieses Bauhindernisses begründet worden sein könnten.

Der Versuch des Klägers, der sich insoweit aus dem Landesrecht ergebenden Würdigung des. Berufungsgerichts mit § 21 Abs. 1 BBauG zu begegnen, geht fehl.

Daß der Versagungsgrund aus § 4 BauO NW durch die in § 21 Abs. 1 BBauG angeordnete Bindungswirkung von Bodenverkehrsgenehmigungen nicht unmittelbar erfaßt wird, bedarf keiner weiteren Darlegung. § 4 BauO NW ist eine Vorschrift des Bauordnungsrechts. Vorschriften dieser Art sind - nicht anders als im Rahmen der §§ 29 ff. BBauG (vgl. § 29 Satz 3 BBauG) - innerhalb von Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren unbeachtlich. Auf sie erstreckt sich dementsprechend auch die Bindungswirkung aus § 21 Abs. 1 BBauG nicht.

Allein die fehlende unmittelbare Verknüpfung zwischen den §§ 4 BauO NW und 21 Abs. 1 BBauG schließt allerdings noch nicht aus, daß § 21 Abs. 1 BBauG auf die Beurteilung des Falles doch immerhin mittelbar von Einfluß sein könnte. Zwischen der planungsrechtlichen Forderung einer hinreichenden Erschließung und der bauordnungsrechtlichen Forderung einer hinreichenden Zugänglichkeit von Baugrundstücken besteht ein offenbarer Sachzusammenhang Dieser Zusammenhang läßt zweifelhaft erscheinen, ob die Anwendung der einschlägigen Vorschriften des Bauordnungsrechts vollauf unabhängig davon sein kann, wie die planungsrechtliche Frage nach der Erschließung zu beantworten ist. Sicherlich hängt die Art und Enge jenes Zusammenhanges von dem näheren Inhalt der bauordnungsrechtlichen Regelung ab. Daraus ergibt sich ohne weiteres, daß die planungsrechtlich gesicherte Erschließung nicht mit der bauordnungsrechtlich ausreichenden Zugänglichkeit eines Grundstücks gleichzusetzen ist. Aber diese Einsicht räumt nicht aus, daß bei der bauordnungsrechtlichen Beurteilung die ihr gleichsam vorgegebene planungsrechtliche. Erschließungssituation angemessen in-Rechnung gestellt werden muß. Insofern erweist sich die Anwendbarkeit von § 21 Abs. 1 BBauG doch als im vorliegenden Falle entscheidungserheblich: Sollte durch den Bescheid vom 17. Oktober 1961 im Bezug auf die Erschließung des Grundstücks eine Bindung eingetreten sein, müßte zweifelhaft erscheinen, ob sich dem Vorhaben des Klägers gleichwohl aus den vom Berufungsgericht einzig erwogenen Gründen § 4 BauO NW entgegensetzen läßt.

Das alles bedarf in seinen Einzelheiten keiner Vertiefung. Denn ein Einfluß auf die Beurteilung nach § 4 BauO NW würde voraussetzen, daß sich tatsächlich die Bindung aus § 21 Abs. 1 BBauG auf die Frage der Erschließung erstreckt. Das ist jedoch in Übereinstimmung mit den Ausführungen des Berufungsgerichts sowie des Oberbundesanwalts zu verneinen.

Auszugehen ist von folgendem: Der Umfang der Bindungswirkung nach § 21 Abs. 1 BBauG deckt sich mit den in § 20 Abs. 1 BBauG bezeichneten Versagungsgründen. Ein Vergleich zwischen diesen Versagungsgründen und den ihnen entsprechenden Vorschriften über die Zulässigkeit von Vorhaben (§§ 29 ff. BBauG) läßt ohne weiteres erkennen, daß jedenfalls bei Vorhaben im Geltungsbereich eines qualifizierten Bebauungsplanes (§ 30 BBauG) und innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile (§ 34 BBauG) die Sicherung der Erschließung kein Gegenstand der Prüfung in einem vorausgehenden Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren ist. Die §§ 30 und 34 BBauG stellen die Sicherung der Erschließung ausdrücklich als gesonderte Anforderung auf, die das Gesetz in § 20 Abs. 1 BBauG bei im übrigen gleicher Formulierung nicht wiederholt. Ebenso führt § 35 Abs. 1 BBauG die Sicherung der Erschließung gesondert auf. Daraus folgt, daß eine Ausdehnung der Versagüngsgründe und zugleich der Bindungswirkung auf die Frage der Erschließung von vornherein allenfalls bei den sonstigen Vorhaben im Außenbereich (§ 35 Abs. 2 BBauG) in Betracht kommen könnte. Eine derartige Aufspaltung wird mit Recht überwiegend abgelehnt (vgl. über das in DVBl. 1966, 189 veröffentlichte Urteil des Berufungsgerichts hinaus VGH Kassel BRS 16, 73 [74], OVG Lüneburg BRS 17, 132 [133] Gelzer, Das neue Bauplanüngsrecht S. 285, Grauvogel im Kohlhammer-Kommentar § 20 Anm. 1 a, aa sowie Zinkahn-Bielenberg BBauG § 20 Rdnr. 36; a.M. Meyer in Meyer-Stich-Tittel, Bundesbaurecht § 20 BBauG Rdnr. 2 und Schrödter BBauG § 20 Rdnr. 7 [vgl. jedoch auch Rdnrn. 3 und 4]). Ob der I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts mit dem in seinem Urteil vom 30. Juni 1964 - BVerwG I C 79.63 - (BVerwGE 19, 82 [86]) gebildeten Beispiel diese Frage in einem gegenteiligen Sinne hat entscheiden wollen, scheint dem erkennenden Senat zweifelhaft zu sein. Das mag jedoch auf sich beruhen. Der erkennende Senat ist jedenfalls der Überzeugung, daß sich eine derartige, nur die sonstigen Vorhaben im Außenbereich erfassende Differenzierung nicht rechtfertigen läßt. Bereits der Aufbau des § 20 BBauG und der innere Zusammenhang der in ihm aneinandergereihten Alternativen spricht gegen eine Differenzierung. Darauf hat der Senat bereits in seiner das Anbauverbot aus § 9 FStrG betreffenden Entscheidung vom 10. Mai 1968 - BVerwG IV C 101.66 - hingewiesen. Darüber hinaus fehlt es für eine Differenzierung der fraglichen Art auch an einem einleuchtenden Grund. Denn es ist nicht einzusehen, weshalb gerade und nur bei den sonstigen Vorhaben im Außenbereich die Prüfung der hinreichenden Erschließung in das Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren verlagert werden soll, obgleich bei ihnen auf eine Zeit von bis zu drei Jahren im voraus die Entwicklung der Erschließung häufig besonders schwer abzusehen ist. Darin kommt zugleich etwas zum Ausdruck, daß für die Erschließung überhaupt und insofern für alle Alternativen des § 20 BBauG zutrifft: Die Erschließung und ihre Sicherung gehören zu den verhältnismäßig stark veränderlichen öffentlichen Belangen. Das gilt zunächst in zeitlicher Hinsicht. Die auf drei Jahre erstreckte Dauer der Bindungswirkung (§ 21 Abs. 1 BBauG) würde, wenn die Frage der Erschließung in die Prüfung einzuschließen wäre, von den beteiligten Behörden eine Voraussicht erfordern, die in vielen Fällen sachgerecht kaum möglich ist (vgl. in diesem Sinne zu § 9 FStrG das bereits erwähnte Urteil vom 10. Mai 1968). Jene gesteigerte Veränderlichkeit besteht aber, wie der Oberbundesanwalt im Anschluß an die Ausführungen von Zinkahn-Bielenberg a.a.O. mit Recht geltend macht, außerdem auch insofern, als sich die Anforderungen an die Erschließung maßgeblich nach dem konkreten Vorhaben richten, das auf einem Grundstück ausgeführt werden soll. Infolgedessen würde eine sachgerechte Beurteilung voraussetzen, daß bereits im Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren die in Aussicht genommene Bebauung in ihren insoweit wesentlichen Einzelheiten bezeichnet wird. Eine derartige Festlegung auf Einzelheiten, die zwangsläufig die Bindungswirkung in Richtung auf andere Versagungsgründe verengen müßte, ist im Verfahren nach den §§ 19 ff. BBauG jedoch weder geboten noch zweckmäßig. Schließlich könnte aber auch gegenüber dieser Auslegung der auf den ersten Blick naheliegende Einwand nicht überzeugen, daß die Bindung aus § 21 Abs. 1 BBauG ohne Erstreckung auf die Erschließung einen immerhin wichtigen Teil ihrer Bedeutung verliert. Gewiß ist, wenn man die Betrachtung auf § 21 Abs. 1 BBauG bezieht, richtig, daß den Antragstellern an einer möglichst weiten Ausdehnung der Bindungswirkung gelegen sein muß. Diese Erkenntnis darf aber nicht zu einer einseitigen Betrachtungsweise verführen. Denn ebenso liegt es doch auch, bezogen auf § 20 Abs. 1 BBauG, im Interesse der Antragsteller, daß die Versagungsgründe nicht unangemessen erweitert werden. Beiden Interessen kann jedoch wegen der Verbindung zwischen den §§ 20 und 21 BBauG nicht zugleich Rechnung getragen werden. Es ist zuzugeben, daß, wenn die Frage der Erschließung bei der Erteilung einer Bodenverkehrsgenehmigung nicht zu prüfen ist, die Gefahr besteht, daß sich eine bereits in diesem Verfahren offenbarte Bauabsicht später trotz Erteilung der Bodenverkehrsgenehmigung wegen der fehlenden Erschließung nicht verwirklichen läßt. Auf der anderen Seite würde aber die entgegengesetzte Lösung zu dem nicht weniger unerwünschten Ergebnis führen, daß unerschlossene Grundstücke überhaupt nicht mit einer Bindungswirkung nach § 21 Abs. 1 BBauG erworben bzw. geteilt werden können. Die Antragsteller würden dann vielmehr gezwungen sein, entweder überhaupt auf den Erwerb bzw. die Teilung oder aber auf die Offenbarung ihrer Bebauungsabsicht und damit auf jede Bindungswirkung zu verzichten. Im übrigen spricht für die nach alledem vom Gesetz getroffene Regelung auch der Umstand, daß die Sicherung der Erschließung zu denjenigen Voraussetzungen einer Bebauung gehören, die in ihrem Vorliegen und ihren Anforderungen für die am Rechtsvorgang Beteiligten verhältnismäßig leicht erkennbar sind. Insofern ist das Vertrauen darauf, daß ein ersichtlich unerschlossenes Grundstück dennoch (mit Rücksicht auf eine vorangegangene Bodenverkehrsgenehmigung) bebaut werden darf, nur bedingt schutzwürdig. Auch aus diesem Grunde sind keine durchgreifenden Bedenken dagegen ersichtlich, daß das Gesetz Mängel der Erschließung und ihre Folgen unabhängig von der bodenverkehrsrechtlichen Kontrolle im Risiko der Beteiligten beläßt. Daß es sich immerhin empfehlen könnte, in Bodenverkehrsgenehmigungen auf diesen Zusammenhang hinzuweisen, mag am Rande bemerkt werden.

Da demnach die Bindungswirkung aus § 21 Abs. 1 BBauG die Erschließung nicht berührt, scheidet im vorliegenden Falle ein durch § 21. Abs. 1 BBauG vermittelter Einfluß der planungsrechtlichen Erschließung auf die Auslegung und Anwendung von §.4 BauO aus.