I.

Der Kläger ist Eigentümer eines unbebauten Grundstücks, das im Außenbereich liegt, jedoch mit seiner südlichen Seite unmittelbar an den Geltungsbereich eines Bebauungsplanes grenzt. Nach dem Flächennutzungsplan sind die Grundstücke im Außenbereich als landwirtschaftlich genutzte Fläche vorgesehen.

Der Kläger beantragte bei der Beklagten die Genehmigung der Teilung seines Grundstücks. Unter Vorlage eines Lageplanes mit dem darin eingezeichneten Trennstück erklärte er, er wolle von dem südlichen Teil seines 71 m tiefen Grundstücks einen 18,75 m breiten Bauplatz für seinen Sohn abmessen lassen. Die Beklagte versagte innerhalb von zwei Monaten seit Eingang des Antrages die Genehmigung. Im Verwaltungsprozeß machte der Kläger geltend, die Bebauung des unmittelbar an das Baugebiet grenzenden Trennstücks sei mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar. Der Geltungsbereich des Bebauungsplanes sei willkürlich festgesetzt worden. Die Verhältnisse seines Grundstücks unterschieden sich nicht von denen der in das Baugebiet einbezogenen Nachbargrundstücke. Durch eine Bebauung des Trennstücks entstünden weder der Gemeinde unwirtschaftliche Aufwendungen für die Erschließung, noch würden sonstige öffentliche Belange beeinträchtigt werden. Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab. Es vertrat die Auffassung, daß die Teilung eines Grundstücks im Außenbereich zum Zwecke der Bebauung grundsätzlich nicht mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar sei. Nur in ganz besonderen Ausnahmefällen bestehe ausnahmsweise ein Rechtsanspruch auf Erteilung der Bodenverkehrsgenehmigung für diesen Rechtsvorgang. Eine derartige besondere Ausnahmesituation sei nach dem vorliegenden Sachverhalt nicht gegeben. Sie sei auch nicht darin zu sehen, daß das Trennstück unmittelbar neben einem Baugebiet liegen würde. Der Geltungsbereich eines Bebauungsplanes müsse streng eingehalten werden, weil sonst keine exakte Planung mehr möglich wäre. Die Beklagte habe die Grenze des Baugebiets nicht willkürlich gezogen. Sie habe ohne Ermessensfehler davon abgesehen, dem Kläger die Bodenverkehrsgenehmigung zu erteilen. Die Versagung der Genehmigung sei schon allein deshalb ermessensfehlerfrei, weil das Grundstück des Klägers im Außenbereich liege und seine Bebauung mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes nicht im Einklang stehe.

Der Kläger hat mit Zustimmung der Beklagten unter Übergehung der Berufungsinstanz Revision eingelegt und gleichzeitig die Zulassung der Revision beantragt. Das Verwaltungsgericht hat die Revision zugelassen. Der Kläger beanstandet, daß das Verwaltungsgericht die Vereinbarkeit der Bebauung des Trennstücks mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung nicht konkret geprüft habe. Die Beklagte tritt der Revision entgegen. Nach ihrer Ansicht hat die Gemeinde den gesetzlichen Begriff der geordneten städtebaulichen Entwicklung durch die Aufstellung von Bebauungsplänen auszufüllen. Sie habe bei den Festsetzungen, die sie zur Ordnung der städtebaulichen Entwicklung für notwendig oder sachdienlich halte, und der Festsetzung der Grenze des räumlichen Geltungsbereichs eines Bebauungsplanes grundsätzlich einen weiten Spielraum. Unter der geordneten städtebaulichen Entwicklung seien deshalb die planerischen Festsetzungen der Gemeinde zu verstehen, die sie in Bauleitplänen getroffen habe. Allein nach diesen Plänen sei festzustellen, ob die beabsichtigte Bebauung die geordnete städtebauliche Entwicklung beeinträchtige. Würde dem Kläger ein Anspruch auf Erteilung der Bodenverkehrsgenehmigung zugebilligt, so müßte das gleiche für die an das Trennstück anschließenden Flächen im Außenbereich gelten. Dadurch verlöre die Gemeinde ihr Recht, die bauliche und sonstige Nutzung ihres Gebietes zu bestimmen. Der Kläger habe keinen Anspruch darauf, daß die Gemeinde den räumlichen Geltungsbereich des Bebauungsplanes auf sein Grundstück erweitere und dadurch eile rechtliche Grundlage für die Erteilung der Bodenverkehrsgenehmigung schaffe.

II.

Die Revision ist zulässig und begründet.

Der Kläger erstrebt die Genehmigung der Teilung seines im Außenbereich liegenden Grundstücks; er beabsichtigt, einen Teil des Grundstücks seinem Sohn zur Bebauung zu überlassen. Demnach bedarf die Teilung des Grundstücks gemäß § 19 Abs. 2 Nr. 2 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - zu ihrer Wirksamkeit der Genehmigung. Nach der Legaldefinition des § 19 Abs. 3 BBauG ist Teilung im Sinne dieser Vorschrift die dem Grundbuchamt gegenüber abgegebene oder sonstwie erkennbar gemachte Erklärung des Eigentümers, daß ein Grundstücksteil grundbuchmäßig abgeschrieben und als selbständiges Grundstück oder als ein Grundstück zusammen mit anderen Grundstücken oder mit Teilen anderer Grundstücke eingetragen worden soll. Der Kläger hat nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts gegenüber dem Grundbuchamt bisher keine derartige Erklärung abgegeben und auch beim Katasteramt noch keinen entsprechenden Antrag gestellt. Dennoch ist sein Antrag nicht eine bloße Voranfrage, deren Beantwortung noch keine Genehmigung im Sinne des § 19 Abs. 2 BBauG wäre. Denn der Antrag des Klägers an die Genehmigungsbehörde enthält eine sonstwie erkennbar gemachte Erklärung des Eigentümers. Zwar ist seine Erklärung strenggenommen kein Rechtsvorgang, der zu seiner Wirksamkeit der Genehmigung bedürfte oder auch nur genehmigungsfähig wäre. Indessen darf der Begriff "sonstwie erkennbar gemachte Erklärung" nicht so eng ausgelegt werden, daß unter ihn Erklärungen des Eigentümers nicht fallen, die nur der Vorbereitung der Grundstücksteilung dienen. Denn die an der Grundstücksteilung Beteiligten haben ein berechtigtes Interesse daran, möglichst frühzeitig zu erfahren, ob die Teilung des Grundstücks zum Zwecke einer Bebauung genehmigt werde oder nicht. Die Erwägung, daß es der Eigentümer dadurch in der Hand habe, früher den Vertrauensschutz der Genehmigung gemäß § 21 Abs. 1 BBauG zu erlangen, steht dem nicht entgegen, weil entsprechend früher die Bodenverkehrsgenehmigung ihre Bedeutung für das Baugenehmigungsverfahren verliert. Unter den Begriff der Teilung im Sinne des § 19 Abs. 3 BBauG fallen jedoch nur die Erklärungen, denen die Genehmigungsbehörde eindeutig entnehmen kann, welche Teilung der Grundstückseigentümer beabsichtigt. Diese Auslegung des Teilungsbegriffes ist mit dem Begriff "Genehmigung" vereinbar. Denn im Verwaltungsrecht, insbesondere im Baurecht, wird dieser Rechtsbegriff nicht streng im zivilrechtlichen Sinne einer nachträglichen Zustimmung zu einem Rechtsvorgang verwendet, sondern als das behördliche Einverständnis mit einen künftigem Handeln des Antragstellers.

Der Antrag des Klägers an die Beklagte auf Erteilung der Bodenverkehrsgenehmigung ist genügend bestimmt. Es geht aus ihm und aus der Zeichnung auf dem beigefügten amtlichen Lageplan hervor, daß der Kläger von seinem 75 m breiten Grundstück auf der südlichen Seite eine 18,75 m breite Fläche als selbständiges Grundstück zum Zwecke der Bebauung mit einem Einfamilienhaus trennen will. Deutlicher brauchte der Rechtsvorgang, dessen Genehmigung der Kläger begehrt, nicht bezeichnet zu werden. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg (Urteil vom 30. April 1964, DVBl. 1964 S. 534), Anträge auf Erteilung der Bodenverkehrsgenehmigung seien noch keine Erklärung im Sinne des § 19 Abs. 3 BBauG, trifft daher in Fällen der vorliegenden Art nicht zu.

Gemäß § 19 Abs. 2, § 20 Abs. 1 BBauG darf die Genehmigung der beabsichtigten Grundstücksteilung nur versagt werden, wenn der Rechtsvorgang oder die mit ihm bezweckte Nutzung mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung nicht vereinbar wäre. Auf die Erteilung der Genehmigung hat der Kläger demnach einen Rechtsanspruch, wenn der betreffende Versagungsgrund nicht gegeben ist. Wie der Senat in dem Urteil vom 28. April 1964 - BVerwG I C 64.62 - (BBauBl. 1964 S. 349 = DVBl. 1964 S. 530) näher dargelegt hat, ist der Rechtsvorgang mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung nicht vereinbar, wenn die Ausführung oder Benutzung des Vorhabens öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 2 und 3 BBauG beeinträchtigte.

Die Ansicht des Verwaltungsgerichts, die planerisch festgesetzte Grenze des Baugebietes sei auch in den Fällen, in denen das im Außenbereich liegende Grundstück unmittelbar an ein ausgewiesenes Baugebiet grenzt, "streng" einzuhalten, "weil sonst jede exakte Planung ausgeschlossen würde", wird dem § 35 Abs. 2 BBauG - und damit auch dem Begriff der geordneten städtebaulichen Entwicklung - nicht voll gerecht. Ebensowenig kann der Beklagten gefolgt werden, wenn sie meint, außerhalb des Geltungsbereiches der Bebauungspläne der Gemeinde sei eine geordnete städtebauliche Entwicklung nicht denkbar, weil sie mit den Festsetzungen der Bebauungspläne identisch sei. Wären diese Ansichten zutreffend, so käme § 35 Abs. 2 BBauG einem absoluten Bauverbot im Außenbereich gleich. Es dürften dann zumindest die unter diese Vorschrift fallenden Vorhaben im Außenbereich nicht zugelassen werden, weil ihre Ausführung oder Benutzung wegen der Lage des Grundstücks im Außenbereich immer öffentliche Belange beeinträchtigte. Da aber § 35 Abs. 2 BBauG Vorhaben nur verbietet, soweit ihre Ausführung oder Benutzung öffentliche Belange beeinträchtigt (Urteil vom 29. April 1964 - BVerwG I C 30.62 - [BBauBl. 1964 S. 302 = DÖV 1964 S. 383 = DVBl. 1964 S. 527]), läßt er nicht den vom Verwaltungsgericht gezogenen Schluß zu, daß schon allein wegen der Lage des Grundstücks im Außenbereich eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange und eine Störung der geordneten städtebaulichen Entwicklung durch die geplante Bebauung zu erwarten wäre. Denn mit der verfassungsrechtlichen Gewährleistung des Eigentums ließe es sich nicht vereinbaren, wenn durch die Versagung der Bodenverkehrsgenehmigung die Ausführung von Vorhaben verhindert werden dürfte, die in keiner Hinsicht öffentliche Belange beeinträchtigen. Das Verwaltungsgericht hätte daher konkret prüfen müssen, ob die mit der Teilung bezweckte Bebauung des Grundstücks mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar wäre oder nicht. Dabei hätte es auch die von ihm festgestellte Tatsche, daß das Grundstück nicht inmitten der freien Landschaft liegt, sondern unmittelbar an den Geltungsbereich eines Bebauungsplanes und an bebaute Grundstücke grenzt, nicht gänzlich außer Betracht lassen dürfen (Urteil vom 2. Juli 1963 - BVerwG I C 110.62 - [BBauBl. 1963 S. 605 = DÖV 1964 S. 382 = DVBl. 1964 S. 184]). Da die Gemeinde ihre Planungshoheit nur im Rahmen der Gesetze ausüben kann und das Bundesbaugesetz den Außenbereich keinem generellen Bauverbot unterwirft, verletzt die Genehmigung der Grundstücksteilung nicht unbedingt das durch die Bauleitplanung ausgeübte Selbstverwaltungsrecht der Beklagten. Die Beklagte kann allerdings darauf verweisen, daß sie ihre planerischen Vorstellungen und Absichten in Bauleitplänen zum Ausdruck gebracht hat. Der unbestimmte Gesetzesbegriff "geordnete städtebauliche Entwicklung" hat die Besonderheit, daß sein konkreter Inhalt für die einzelne Gemeinde vom Träger der Planungshoheit auf Grund verhältnismäßig weit gehender, wenn auch nicht unbeschränkter gestalterischer Freiheit bestimmt werden kann. Der Planungsträger kann innerhalb einer mehr oder weniger großen Zahl gesetzlich zulässiger Planungsmöglichkeiten sich für eine bestimmte bauliche Entwicklung entscheiden und sie dadurch zu der geordneten städtebaulichen Entwicklung machen. Was im Einzelfall die geordnete städtebauliche Entwicklung ist, bestimmt sich also nach den vorhandenen, hinreichend konkretisierten planerischen Willensbetätigungen der Planungsträger und nur bei Fehlen solcher planmäßigen Festlegungen ausschließlich nach den örtlichen Gegebenheiten (Urteil vom 7. Oktober 1954 - BVerwG I C 16.53 -, DÖV 1955 S. 186 [187] = MDR 1955 S. 124 = NJW 1955 S. 195 [196]; BVerwGE 10, 202 [205]; Beschluß vom 12. Juli 1962 - BVerwG I B 51.62 -; Urteil vom 29. April 1964 - BVerwG I C 30.62 -, BBauBl. 1964 S. 302 [303] = DÖV 1964 S. 383 [386] = DVBl. 1964 S. 527 [529]). Zwar hat die Beklagte das Grundstück des Klägers nicht als Baugebiet ausgewiesen, sondern es im Außenbereich gelassen. Daraus ergibt sich aber in Anbetracht der Lage des Grundstücks an der Grenze eines Baugebiets noch nicht zwingend, daß es mit der durch die Bauleitplanung geordneten städtebaulichen Entwicklung "unvereinbar" wäre, wenn durch die Zulassung vier beabsichtigten Bebauung dieses Grundstücks von der Planung abgewichen würde. Unvereinbar ist die Abweichung nur dann, wenn die tatsächliche Erweiterung des Baugebietes über seine rechtlich ausgewiesene Grenze hinaus bestimmte öffentliche Belange beeinträchtigt. Dies könnte etwa dann der Fall sein, wenn die Beklagte triftige sachliche Gründe gegen die Ausdehnung der vorhandenen Bebauung über die nördliche Grenze des Baugebietes hat, wenn die Erschließung des Grundstücks nicht gesichert wäre oder wenn die von den Parteien erörterte Planung der Umgehungsstraße durch die Bebauung beeinträchtigt werden könnte.

Da das Verwaltungsgericht allein auf die Lage des Grundstücks im Außenbereich abgehoben hat und seinen tatsächlichen Feststellungen deshalb nicht entnommen werden kann, ob die Bebauung des fraglichen Grundstücksteiles mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar wäre oder nicht, war die Sache zwecks weiterer Feststellungen an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen.