Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 22.03.1985, Az.: BVerwG 4 C 15.83

I.

Die Kläger sind Landwirte. Ihre Höfe sollen von der Trasse einer neuen Bundesfernstraße, der B 16 (neu), durchschnitten werden. Sie fechten die beiden Planfeststellungsbeschlüsse vom 23. März 1979 der Regierung der Oberpfalz für den Neubau der Strecke zwischen Wenzenbach und Hauzendorf bzw. zwischen Hauzendorf und Nittenau an. Die Kläger haben im wesentlichen vorgetragen, das planfestgestellte Vorhaben sei nicht erforderlich; es bestehe weder ein Verkehrsbedürfnis, noch komme der B 16 (neu) die behauptete Aufschließungsfunktion zu; das Vorhaben sei zudem überdimensioniert und treffe die Kläger durch die Durchschneidung ihrer landwirtschaftlich genutzten Grundflächen besonders schwer. Ihre Rechtsmittel blieben in den Vorinstanzen jedoch im wesentlichen ohne Erfolg. Fertiggestellt ist die neue Trasse zwischen Regensburg (Lappersdorf) und der Kreuzung mit der B 16 (alt) bei Bernhardswald. Das östlich anschließende Teilstück, an dem die Höfe der Kläger liegen, ist wegen der aufschiebenden Wirkung ihrer Klagen zur Zeit noch nicht in Angriff genommen worden.

Im Berufungsurteil wird u.a. ausgeführt: Die Bundesstraße 16 (neu) sei objektiv erforderlich. Das Ziel der Planung, den Raum Roding, Cham und Furth im Wald durch eine zügig ausgebaute, schnell befahrbare Fernstraße mit dem Autobahnnetz, dem Oberzentrum Regensburg und der Rhein-Main-Donau-Wasserstraße zu verbinden, stehe mit § 1 Abs. 1 Satz 1 des Bundesfernstraßengesetzes in der Fassung vom 1. Oktober 1974 (BGBl. I S. 2413) - FStrG - im Einklang. Die Erschließungsfunktion der Bundesfernstraßen sei nach dieser Vorschrift ein gleichwertiges Planungsziel. Vor allem gehöre es zu den Aufgaben der planenden Verwaltung, Verkehrsströme zu lenken. Insofern begegne es keinen Bedenken, daß das Vorhaben weniger einer Deckung vorhandenen Bedarfs diene, weil von einer Verkehrsmenge von (nur) 5 000 Kfz/24 h auszugehen sei. Den Einwänden der Kläger, es bestehe weder ein Erschließungsdefizit noch das Bedürfnis nach einer Verlagerung der Verkehrsströme in diesen Bereich, brauche nicht im einzelnen nachgegangen zu werden, weil die Verwaltungsgerichte bei komplexen in die Zukunft gerichteten Entscheidungen der Behörden in ihrer Prüfung darauf beschränkt seien, die Erforderlichkeit einer solchen Entscheidung unter dem Gesichtspunkt ihrer Vertretbarkeit zu kontrollieren. Für die Frage der Netzbildung nach § 1 Abs. 1 FStrG komme es nur auf die Bundesstraßen des Fernverkehrs und nicht auch auf Staats- und Kreisstraßen an. Dies folge aus der Zuständigkeitsverteilung des Grundgesetzes zwischen Bund und Ländern. Gleichwohl bestehe die Möglichkeit - nicht die Verpflichtung -, auf vorhandene Straßen oder ein bestehendes Straßennetz eines anderen Hoheitsträgers Rücksicht zu nehmen. Abgesehen davon habe der Gesetzgeber mit den Bedarfsplänen des Fernstraßenausbaugesetzes - in der hier anzuwendenden Fassung vom 5. August 1976 (BGBl. I S. 2093) -, die die B 16 auf die höchste Dringlichkeitsstufe stellten, selbst eine Entscheidung zugunsten des umstrittenen Vorhabens getroffen.

Neben ihrer objektiven Erforderlichkeit sei die neue B 16 auch in ihrer konkreten Ausgestaltung gerechtfertigt. Zur planfestgestellten Trasse gebe es nach dem Sachverständigengutachten keine Alternative, die eine wesentlich geringere Inanspruchnahme privaten Grundbesitzes erfordere. Das gelte auch für die Alternative eines Ausbaues der bestehenden B 16. Auch die Dimensionierung der neuen Straße sei nicht zu beanstanden. Im Rahmen der Gesamtnetzfunktion erfülle sie zweifelsfrei die Aufgabe einer Straße der Kategorie I (großräumiger Verkehr) der RAL-N 1977. Diese Richtlinie sei zwar für die Behörden verbindlich und lasse in der Regel den neuesten Stand von Wissenschaft und Technik erkennen. Rechtlich komme ihr jedoch keine eigenständige Bedeutung zu, wenn das Vorhaben in Einklang mit den gesetzlichen Bestimmungen stehe. - Schließlich sei das Vorhaben auch aus Gründen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs gerechtfertigt. Nach dem Sachverständigengutachten sei auf der neuen B 16 mit einer geringeren Unfallrate zu rechnen.

Auch die Planabwägung sei rechtsfehlerfrei. Die Bildung von zwei Planungsabschnitten sei nicht zu beanstanden, weil die öffentlichen und privaten Belange in beiden Abschnitten jeweils unter dem Gesichtspunkt des Gesamtvorhabens gewürdigt worden seien. Für die Abwägung der verschiedenen Belange gelte hier folgendes: Die Kläger sähen sich mit einer Straßenplanung konfrontiert, deren Sinn ihnen angesichts anderer bestehender Straßen nicht einleuchte, zumal einige von ihnen durch die Abgabe von Grundflächen in ihrer Existenz als Landwirte bedroht würden. Ein Bedarf von der heutigen Verkehrsbelastung her bestehe auch nach den Aussagen des Beklagten nicht. Andererseits sei der Eingriff in die Umwelt gewaltig, der Landverbrauch beträchtlich. Es seien voll arrondierte landwirtschaftliche Betriebe mit guter Bodenqualität betroffen. Eine Abwägung der öffentlichen und privaten Belange könne sich jedoch mangels der Möglichkeit großräumiger Planung in der dicht besiedelten Bundesrepublik in der Regel nur noch bei Randfragen auswirken, wenn die Entscheidung für eine bestimmte Trassenführung in rechtlich nicht zu beanstandender Weise gefallen sei. Die technischen Vorgaben schlössen dann die Schonung eines einzelnen Grundstücks durch eine Abweichung von den typisierten Ausbaumerkmalen aus; denn dies würde das Vorhaben ganz oder teilweise in Frage stellen. Der Bau der B 16 (neu) solle gerade deshalb erfolgen, weil die B 16 (alt) modernem Ausbaustandard nicht mehr entspreche. Danach spitze sich die für den Ausgang des Rechtsstreits maßgebliche Frage darauf zu, ob die Betroffenheit der Kläger gesehen und wie ihre Belange gegenüber den öffentlichen, für das Vorhaben streitenden Belangen gewichtet worden seien. Auch hier sei die Planungsentscheidung nur auf ihre Vertretbarkeit hin zu überprüfen.

Die Betroffenheit der Kläger sei gesehen und die erforderliche Inanspruchnahme von Grundstücken ermittelt worden. Alle Einzelheiten dazu brauche der Planfeststellungsbeschluß nicht zu enthalten. Das Gericht könne sich auch einen Gesamteindruck aus dem Planfeststellungsbeschluß und den Planungsunterlagen verschaffen. Die Ausführungen des Planfeststellungsbeschlusses zu den Belangen der einzelnen Kläger ließen erkennen, daß die Planfeststellungsbehörde den für die Durchführung des Vorhabens sprechenden öffentlichen Belangen ein so erhebliches Gewicht beimesse, daß ihnen gegenüber die privaten Interessen einzelner oder aller Kläger zurücktreten müßten. Dies gelte im Einzelfall auch für die Bedrohung oder Vernichtung der Existenz. Eine Gewichtung der privaten Belange sei nicht den tatsächlichen Gegebenheiten entsprechend vorgenommen worden, weil die Planfeststellungsbehörde insoweit das Vorbringen der Kläger in zulässiger Weise als wahr unterstellt habe. Das Vorhaben habe auch dann Vorrang vor privaten Belangen, wenn im Einzelfall eine Existenz bedroht oder vernichtet werden sollte.

Zusammenfassend kommt das Berufungsgericht zu dem Ergebnis, daß ein eindeutiges Übergewicht der für das Vorhaben sprechenden öffentlichen Belange zunächst nicht erkennbar sei. Es könne nicht außer acht gelassen werden, daß die einschneidende Betroffenheit der Kläger jetzt schon erkennbar sei, während die Erschließungsfunktion auf einer Prognoseentscheidung beruhe, die naturgemäß mit Unwägbarkeiten verbunden sei. Die vorgenommene Gewichtung durch die Planfeststellungsbehörde sei aber deshalb nicht zu beanstanden, weil der Gesetzgeber mit seinen Fernstraßenausbaugesetzen eine Entscheidung getroffen habe. Der Senat messe dem eine auch die Gerichte bindende Wirkung bei, die im vorliegenden Fall zu einem Übergewicht der öffentlichen Belange führe.

Die hilfsweise von einigen Klägern gestellten Anträge auf Anordnung von Lärmschutzanlagen seien unbegründet, weil die zu erwartende Lärmbelastung für sie zumutbar sei. Für die Beurteilung des zumutbaren Lärms seien die Immissionsgrenzwerte des Entwurfs eines Verkehrslärmschutzgesetzes (BT-Drucks. 8/3730) zugrunde zu legen, in deren Bestimmung die neueren Erkenntnisse über Lärmschäden und Lärmgefährdungen eingeflossen seien. § 5 dieses Gesetzentwurfs sehe für reine und allgemeine Wohngebiete sowie Kleinsiedlungsgebiete zulässige Werte von 62 dB (A) bei Tage und 52 dB (A) bei Nacht vor. Diese Werte würden für die Grundstücke der Kläger selbst dann nicht erreicht, wenn man zu ihren Gunsten von einem Verkehrsaufkommen von 7 500 Kfz/24 h ausgehe. Die von den Klägern geforderte Belastungsgrenze von 55 dB (A) bei Tag und 45 dB (A) bei Nacht sei nicht gerechtfertigt. Selbst wenn man zur Ermittlung der Zumutbarkeitsgrenze nicht die Werte des Entwurfs eines Verkehrslärmschutzgesetzes heranzöge, komme man unter dem Gesichtspunkt der Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG zu keinem anderen Ergebnis. Weil die Höfe der Kläger in oder am Rande eines Weilers gelegen seien, ergebe sich eine Vorbelastung wegen des vorhandenen Straßenverkehrs. Die Einödhöfe einiger Kläger seien durch den vom landwirtschaftlichen Betrieb selbst ausgehenden Lärm ebenfalls vorbelastet.

Den Hilfsanträgen einiger Kläger auf Errichtung von Viehzäunen könne nicht entsprochen werden, weil nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein Anspruch darauf nicht gegeben sei.

Auch der Hilfsantrag des Klägers Nerl auf Schaffung einer Durchfahrt sei unbegründet. Dem Kläger sei bei der Bewirtschaftung seiner südöstlich der B 16 (neu) gelegenen Grundstücke nach Fertigstellung des Planvorhabens ein Umweg von maximal 400 Meter in einer Richtung zuzumuten. Außerdem stünden die Mehrkosten einer Durchfahrt in Höhe von 300 000 DM außer Verhältnis zu der relativ geringfügigen Belastung des Klägers.

Die Hilfsanträge der Klägerin Mehler auf Verlegung von Straßenüberführungen und Überbrückung des Zuckmühlbachtals seien ebenfalls unbegründet. Diese Alternativlösungen seien im Planungsverfahren aus sachbezogenen Überlegungen nicht berücksichtigt worden. Die von der Klägerin geltend gemachten Erschwernisse gäben zu einer Änderung und Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses keinen Anlaß. Sie seien ihr zumutbar.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision rügen die Kläger mangelnde Sachaufklärung durch das Berufungsgericht insbesondere im Hinblick auf die Erschließungsfunktion der neuen Straße. Außerdem rügen sie eine Verletzung von materiellem Bundesrecht.

Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil. Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt.

II.

Die Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil verstößt gegen Bundesrecht. Das Berufungsgericht ist bei der Überprüfung des Abwägungsergebnisses von unzutreffenden rechtlichen Voraussetzungen ausgegangen und hat dem Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen i.d.F. des Fernstraßenausbauänderungsgesetzes vom 5. August 1976 (BGBl. I S. 2093) eine rechtliche Bedeutung beigemessen, die ihm nicht zukommt.

Bereits die Überlegungen, mit denen das Berufungsgericht seine Erörterungen zum Abwägungsgebot einleitet, deuten darauf hin, daß es die rechtliche Bedeutung des § 17 Abs. 1 Satz 2 des Bundesfernstraßengesetzes in der Fassung vom 1. Oktober 1974 (BGBl. I S. 2413) - FStrG - für die Feststellung des Planes nicht in ihrer vollen Tragweite erkannt hat. Das Gebot, die von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange abzuwägen, gilt nicht nur für "Randfragen", sondern schließt alle mit dem Vorhaben zusammenhängenden Entscheidungen mit ein, so die Entscheidungen, ob das Vorhaben überhaupt verwirklicht werden soll, über die Trassenwahl und die Dimensionierung bis hin zu Auflagen zum Schutz der Anlieger.

Das Berufungsgericht gelangt zu seiner einschränkenden Betrachtungsweise ersichtlich dadurch, daß es die Fragen der "objektiven Erforderlichkeit" und der "konkreten Planrechtfertigung" vorab anhand der Zielsetzung des Fernstraßengesetzes in der Weise abschließend prüfen will, daß sie als nicht mehr korrigierbare Vorgaben bei der anschließenden Prüfung der Einhaltung des Abwägungsgebotes erscheinen. Dieser Ansatz verschiebt in Verkennung des § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG das Verhältnis von planerischer Gestaltungsfreiheit und gesetzlicher Bindung.

Zur Planrechtfertigung hat der Senat seine im Urteil vom 14. Februar 1975 - BVerwG 4 C 21.74 - (BVerwGE 48, 56) entwickelte Position im Urteil vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 - (BVerwGE 56, 110 [118]) dahin erläutert, daß es dabei um die Frage geht, ob das Vorhaben, gemessen an den Zielen des jeweils zugrundeliegenden Fachplanungsgesetzes "vernünftigerweise geboten" ist. Dem liegt die schon im Urteil vom 12. Dezember 1969 - BVerwG 4 C 105.66 - (BVerwGE 34, 301 [305]) zur Bauleitplanung dargelegte Rechtsauffassung zugrunde, daß eine öffentliche Planung ihre Rechtfertigung nicht bereits in sich selbst trägt, sondern wegen ihrer Einwirkungen auf Rechte Dritter einer an ihrer gesetzlichen Zielbestimmung gemessenen Rechtfertigung bedarf. Soweit die Planungsentscheidung sich auf ein Vorhaben bezieht, für das privater Grundbesitz notfalls im Enteignungswege in Anspruch genommen werden soll, muß zugleich ihre Übereinstimmung mit den Zielen eines Gesetzes festgestellt werden, das die Enteignung vorsieht und damit die nach diesem Gesetz zulässigen Vorhaben generell den eine Enteignung legitimierenden Gemeinwohlaufgaben zuordnet (vgl. BVerfG, Urteil vom 10. März 1981 - 1 BvR 92, 96/71 - BVerfGE 56, 249 mit Sondervotum von Böhmer, a.a.O. S. 274). Dies folgt aus Art. 14 Abs. 3 Sätze 1 und 2 GG, wonach eine Enteignung nur zum Wohle der Allgemeinheit und nur aufgrund eines Gesetzes zulässig ist. Diese Voraussetzungen sind erfüllt, wenn die Planung den Zielsetzungen des Fachplanungsgesetzes (also nicht nur z.B. der Arbeitsbeschaffung, der Aufwertung bestimmter Liegenschaften oder einem Prestigebedürfnis) dient und die mit dem konkreten Vorhaben verfolgten öffentlichen Interessen generell geeignet sind, etwa entgegenstehende Eigentumsrechte zu überwinden (so Beschluß des Senats vom 11. September 1984 - BVerwG 4 C 26.84 - S. 6). Bezüglich der Planrechtfertigung hätte das Berufungsgericht sich auf die Prüfung der Frage beschränken müssen, ob es sich bei dem - konkreten - Vorhaben um eine Bundesfernstraße im Sinne von § 1 FStrG handelt, deren Herstellung, gemessen an den Zielen dieses Gesetzes, "vernünftigerweise geboten ist". Dies hat es zu Recht bejaht. Schon die Verbesserung der Verkehrsverbindungen zwischen Regensburg und Roding ist ein durch den Bau einer Bundesfernstraße legitimerweise anzustrebendes Ziel, dem das konkrete Vorhaben auch mit hinreichender Plausibilität dient: Eine nach modernem Stand völlig neu gebaute Kraftfahrzeugstraße ist weitaus besser für den weiträumigen Verkehr mit Kraftfahrzeugen geeignet als eine Straße von der Qualität der alten B 16 mit ihren zahlreichen Ortsdurchfahrten und unübersichtlichen Kurven und Kuppen. Darüber hinaus ist, wie das Berufungsgericht zutreffend feststellt, auch die verkehrsmäßige Aufschließung eines unterentwickelten Raumes ein vom Bundesfernstraßengesetz gedecktes Ziel, das mit dem Neubau der B 16 vernünftigerweise verfolgt werden und grundsätzlich auch die Inanspruchnahme privaten Grundeigentums rechtfertigen kann. Auf die weiteren Erwägungen, die das Berufungsgericht in diesem Zusammenhang angestellt hat, kommt es hiernach für die Frage der Planrechtfertigung nicht an.

Dagegen ist - wie ergänzend angemerkt sei - die Planrechtfertigung nicht schon aus der Bedarfsplanung des Bundes herzuleiten, wie sie im Fernstraßenausbaugesetz festgelegt ist; sie hat nicht die Funktion einer eigenständigen gesetzlichen Zielbestimmung. Mit dem Fernstraßenausbaugesetz hat der Bundesgesetzgeber im Rahmen seiner Kompetenz (Art. 74 Nr. 22 GG) festgelegt, wie das Netz der Bundesfernstraßen nach einem dem Gesetz als Anlage beigefügten Bedarfsplan, der im Abstand von fünf Jahren überprüft wird, auszubauen ist. Dabei soll der Ausbau nach Stufen, die im Bedarfsplan bezeichnet sind, und nach Maßgabe der zur Verfügung stehenden Mittel erfolgen. Nur im Einzelfall können die Straßenbaupläne Maßnahmen enthalten, die nicht dem Bedarfsplan entsprechen. Die B 16 (neu) ist zwar nach 1976 in die höchste Dringlichkeitsstufe der Bedarfspläne aufgenommen worden. Dieser gesetzlichen Regelung ist jedoch eine über das Fachplanungsrecht hinausgehende Festlegung zusätzlicher Planungsziele schon inhaltlich nicht zu entnehmen. Ein Vorhaben, dem die fachgesetzliche Zielkonformität fehlte, könnte daher nicht allein durch Aufnahme in eine der Dringlichkeitsstufen des Bedarfsplanes gerechtfertigt werden. Zwar liegt in der Einstufung eines Vorhabens in den Bedarfsplan eine Aussage des Gesetzgebers über das (relative) Gewicht der jeweils einschlägigen Ziele, sei es Netzverknüpfung, Verkehrsverbesserung oder Strukturhilfe. Der Regelungsgehalt dieser Aussage erschöpft sich aber in einer internen Bindung der Verwaltung vor allem im Hinblick auf haushaltsmäßige und zeitliche Prioritäten. Unmittelbare rechtliche Außenwirkung etwa im Sinne einer gesetzgeberischen (Teil-)Aussage über die Zulässigkeit einer konkreten Straße und der durch sie bedingten Enteignung (Art. 14 Abs. 3 GG) entfalten die Ausbaugesetze nicht.

Das bedeutet freilich nicht, daß die Bedarfsplanung des Bundes bei der gerichtlichen Überprüfung von Planfeststellungsbeschlüssen nach dem Fernstraßengesetz gänzlich außer acht bleiben muß. Vielmehr kann diesen Plänen in tatsächlicher Hinsicht durchaus Bedeutung beigemessen werden. Sie beruhen auf einer sorgfältigen Analyse der Verkehrsbedürfnisse, einer Abwägung der Verkehrsinteressen mit anderen öffentlichen Belangen und einer Kostennutzenanalyse (vgl. z.B. BT-Drucks. 7/4584). Diese Analyse und ihre Würdigung durch die Gesetzgebungsorgane kann den Gerichten im Rahmen ihrer Tatsachenfeststellung Aufschlüsse über die Zielkonformität eines Vorhabens geben.

Besteht die oben gekennzeichnete Planrechtfertigung für das Vorhaben - und verstößt die Planung nicht gegen gesetzliche Planungsleitsätze, was hier nicht näher zu erörtern ist -, so folgt daraus, daß die Planung sich nicht schon auf dieser Prüfungsstufe als rechtsfehlerhaft erweist. Ob sie aber insgesamt rechtmäßig ist und ob insbesondere das Gemeinwohl die Enteignung des privaten Grundbesitzes der Kläger rechtfertigt, ergibt sich abschließend erst aufgrund einer Abwägung der von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander (vgl. Urteil vom 14. Februar 1975 - BVerwG 4 C 21.74 - BVerwGE 48, 56 [63]). Auch das Abwägungsgebot ist insofern zugleich Instrument zur Gewährleistung der grundgesetzlichen Voraussetzungen für die Inanspruchnahme von Grundeigentum im Wege der Enteignung.

Das Berufungsgericht hat aber nicht nur die Tragweite des Abwägungsgebetes im Verhältnis zur Planrechtfertigung verkannt, sondern darüber hinaus auch die rechtlichen Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit bei der Abwägung der Belange unzutreffend abgesteckt. Das wird vor allem an seiner abschließenden Würdigung des Abwägungsergebnisses deutlich. Wenn es dabei feststellt, daß "bei der Frage der Gewichtung der für das Vorhaben ... sprechenden Gesichtspunkte gegenüber den privaten Belangen ... ein eindeutiges Übergewicht der für das Vorhaben sprechenden Belange zunächst nicht erkennbar" sei, so bleibt zunächst unklar, welche Bedeutung es hier den gegen das Vorhaben streitenden öffentlichen Belangen, insbesondere des Naturschutzes und des Landschaftsverbrauches beimißt. Abgesehen davon hängt die Rechtmäßigkeit einer planerischen Abwägung nicht davon ab, daß das Gericht ein "Überwiegen" der für das Vorhaben streitenden öffentlichen Belange feststellt. Vielmehr beschränkt sich die gerichtliche Überprüfung von Planungsentscheidungen auf die Frage, ob die Behörde die in ständiger Rechtsprechung entwickelten rechtlichen Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit überschritten hat. Sie hat diese Grenzen nicht bereits dann überschritten, wenn das Gericht die einander widerstreitenden Belange als gleichgewichtig ansieht. Es mag dahingestellt bleiben, ob das Berufungsgericht mit dieser Einschätzung - wie die Revision meint - in unzulässiger Weise eine eigene Gewichtung vorgenommen hat. Jedenfalls bleibt festzuhalten, daß das Abwägungsgebot nur dann verletzt ist, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach der Lage der Dinge in sie eingestellt werden muß, wenn die Bedeutung der betroffenen privaten Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (BVerwGE 34, 301 [309]).

Unzutreffend ist schließlich auch die Annahme des Berufungsgerichts, der Bedarfsplan des Fernstraßenausbaugesetzes entfalte bindende Außenwirkung mit der Folge, daß durch ihn im vorliegenden Fall die öffentlichen Belange das "Übergewicht" über die entgegenstehenden privaten Belange erhielten. Zur Funktion und zum Regelungsgehalt des Fernstraßenausbaugesetzes kann auf die Ausführungen weiter oben verwiesen werden. Im Zusammenhang mit dem Abwägungsgebot ergibt sich daraus: Ein zusätzliches Gewicht vermag die Einordnung eines Vorhabens auch in die höchste Dringlichkeitsstufe des Bedarfsplans den straßenrechtlichen Belangen nicht zu verleihen. Wohl aber können für die Beurteilung, ob die für das Vorhaben streitenden öffentlichen Belange in einer Weise fehlgewichtet sind, die zu ihrem objektiven Gewicht oder den entgegenstehenden öffentlichen und privaten Belangen außer Verhältnis steht, die der Bedarfsplanung des Bundes zugrundeliegenden Materialien verwertet werden, soweit sie für den maßgeblichen Zeitpunkt der Planungsentscheidung noch Gültigkeit haben. -

Die dargelegten Mängel des Berufungsurteils führen zu seiner Aufhebung und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO). Eine abschließende Prüfung, ob die Entscheidung sich aus einem anderen Grunde als richtig darstellt (§ 144 Abs. 4 VwGO), kann der Senat nicht vornehmen, weil der Sachverhalt nicht in einer für diese Prüfung hinreichenden Weise aufgeklärt ist. Insbesondere kann die hier nicht entfernt liegende Möglichkeit einer Fehlgewichtung der Belange des Natur- und Landschaftsschutzes anhand der in den schriftlichen Entscheidungsgründen und in dem Protokoll der Augenscheinseinnahme am 16. März 1982 wiedergegebenen Feststellungen nicht abschließend beurteilt werden.

Für die weitere Behandlung der Streitsache sei ergänzend auf folgendes hingewiesen: Nach der Rechtsprechung des Senats ist auch die Frage von Planungsalternativen nach den Grundsätzen des Abwägungsgebotes zu beantworten (Urteil vom 22. März 1974 - BVerwG 4 C 42.73 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 6). Daran ist festzuhalten. Ein Verstoß gegen das Abwägungsgebot kann auch darin liegen, daß die Planungsbehörde eine von der Sache her naheliegende Alternativlösung verworfen hat, durch die die mit der Planung angestrebten Ziele unter geringeren Opfern an entgegenstehenden öffentlichen und privaten Belangen hätten verwirklicht werden können.

Das Berufungsgericht hat die von der Sache her naheliegende Alternative eines Ausbaues der B 16 (alt) im Zusammenhang mit der konkreten Planrechtfertigung geprüft und ist dabei zu dem Ergebnis gekommen, daß hierbei keine wesentlich geringere Inanspruchnahme privaten Geländes erzielt werden könne. Damit wird indes die oben angegebene Fragestellung nicht ausgeschöpft; vielmehr hätte für die Alternativlösung das (möglicherweise geringere) Maß der Beeinträchtigung öffentlicher Belange - hier insbesondere des Natur- und Landschaftsschutzes - geprüft werden müssen. Weitere Tatsachenfeststellungen zu diesem Komplex werden durch die Erwägung nahegelegt, daß die Landschaft im Verlauf der alten B 16 bereits durch diese Straße vorgeprägt und mithin weniger empfindlich und unter Umständen auch weniger schutzwürdig ist. Es kommt hinzu, daß diese Strecke nach dem Vorbringen der Kläger sich dem Landschaftsprofil besser anpaßt, so daß in geringerem Umfang Aufschüttungen, Einschnitte und Brücken erforderlich sein könnten. Schließlich bliebe hinsichtlich der privaten Belange noch festzustellen, ob sich bei einem Anbau der alten B 16 nicht eine insgesamt geringere Belastung der bäuerlichen Besitzungen dadurch ergäbe, daß der Grundstücksverkehr sich seit dem Bestehen dieser Straße an ihrem Verlauf orientiert hat, so daß eine Verbreiterung oder Parallelführung geringere Zerschneidungsschäden verursachen würde.

Bezüglich der planfestgestellten neuen Trasse wäre unter dem Gesichtspunkt einer naheliegenden Planungsalternative zu prüfen, ob sich nicht bei einer geringeren Dimensionierung der Trasse ein sparsamerer Flächenverbrauch ergäbe, ohne daß an den Planungszielen erhebliche Abstriche gemacht werden müßten. Anlaß dazu gibt vor allem die geländebedingte Führung der neuen B 16 über hohe Dämme und durch tiefe Einschnitte, wegen derer der Landverbrauch die für die Straße selbst benötigten Flächen bei weitem übersteigt. Eine geringere Entwurfsgeschwindigkeit könnte zudem eine bessere Anpassung an das Geländeprofil und deshalb weniger tiefe Einschnitte und niedrigere Dämme ermöglichen.

Schließlich bliebe auch die mit dem Vorhaben in erster Linie bezweckte Strukturverbesserung der Oberpfalz in tatsächlicher Hinsicht weiter aufzuklären. Diesem öffentlichen Belang mißt die Behörde ein Gewicht zu, das (nahezu) allein alle entgegenstehenden öffentlichen und privaten Belange überwinden soll. Um einen rechtlichen Abwägungsfehler an diesem entscheidenden Punkt auszuschließen, müßten die tatsächlichen Umstände aufgeklärt werden, die das Strukturdefizit des durch die Straße aufzuschließenden Raumes und die Erwartung bestimmter Verbesserungen begründen sollen.

Zu den Hilfsanträgen gibt der Senat die folgenden Hinweise:

Die Erwägungen, mit denen das Berufungsgericht zu der Überzeugung gelangt, daß sich die zu erwartenden Lärmbelastungen der Kläger in den Grenzen des Zumutbaren halten, geben zu Bedenken keinen Anlaß. Auch die für den am stärksten betroffenen Kläger L... festgestellten Werte liegen nur geringfügig über den Belastungen, die nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts selbst für unvorbelastete Wohngebiete hinzunehmen sind (BVerwG, Urteil vom 21. Mai 1976 - BVerwG 4 C 80.74 - BVerwGE 51, 15 [34]). Daß landwirtschaftliche Betriebe im Außenbereich schon wegen ihrer Vorbelastung durch eigene Betriebsgeräusche einen höheren Verkehrslärmpegel hinzunehmen haben, wird vom Berufungsgericht überzeugend dargelegt, so daß weitere auf die konkrete Situation bezogene Feststellungen hier entbehrlich scheinen.

Soweit die Kläger H... und N... beanspruchen, dem Straßenbaulastträger den Bau und die Unterhaltung von Weidezäunen aufzuerlegen, ist in rechtlicher Hinsicht von folgendem auszugehen: Seine früher vertretene Auffassung, daß es sich bei Weidezäunen entlang von Bundesfernstraßen nicht um Schutzanlagen im Sinne von § 17 Abs. 4 FStrG handeln könne, weil die Gefahr eines Ausbrechens von Weidevieh nicht von der Straße ausgehe (BVerwG, Urteil vom 1. Juli 1968 - BVerwG 4 C 9.66 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 8), hat der Senat bereits in seinem Urteil vom 15. April 1977 - BVerwG 4 C 3.74 - BVerwGE 52, 226 dahin abgeschwächt, daß es insoweit auf eine sachgemäße Abwägung der einander gegenüberstehenden Interessen des Landwirts und des Straßenbaulastträgers ankomme (a.a.O. S. 237). In Weiterführung dieser Rechtsprechung gelangt der Senat nunmehr zu der Auffassung, daß die Notwendigkeit einer Einzäunung von Weiden entlang einer neuen Bundesfernstraße je nach den Umständen ein durch das Vorhaben bedingter Nachteil im Sinne von § 17 Abs. 4 FStrG sein kann. Auszuscheiden haben allerdings zunächst die Fälle, in denen von einer bereits eingezäunten Weide ein Stück abgeschnitten und dem Landwirt ein vorhandener Zaun im Wege der Enteignung weggenommen wird, wofür er nach den enteignungsrechtlichen Entschädigungsregelungen abzufinden ist. Zumutbar im Sinne der Rechtsprechung des Senats zu § 17 Abs. 4 FStrG ist dem Landwirt die Schaffung neuer Zäune in den Fällen, in denen ihm durch den Straßenbau ein Zaun aufgenötigt wird, den er normalerweise selbst hätte errichten müssen, so z.B., wenn er bisher wegen der natürlichen Umstände - etwa weil die Weide an einen Fluß grenzte - seine Weide nicht einzuzäunen brauchte. Auf den Fortbestand solcher für ihn günstigen Umstände hat ein Grundeigentümer grundsätzlich keinen Anspruch; muß er, weil eine neue Straße sein Land am Flußufer abschneidet, dort jetzt einen Zaun errichten, so ist dieser Nachteil nicht "erheblich" im Sinne von § 17 Abs. 4 FStrG. Zumutbar für den Landwirt ist auch die Einzäunung solcher Flächen, die nicht als Dauerweide genutzt werden.

Erhebliche Nachteile im Sinne von § 17 Abs. 4 FStrG entstehen insoweit grundsätzlich nur, soweit als Folge der Inanspruchnahme von Land für den Straßenbau die bisherigen Grenzen verlängert werden oder wenn eine neue Trasse Weideland so durchschneidet, daß beidseitig neue Zäune zu errichten sind. Ob dem Straßenbaulastträger in diesen Fällen die Errichtung und Unterhaltung der Zäune aufzuerlegen, oder ob statt dessen eine Entschädigung nach § 17 Abs. 4 Satz 2 FStrG zuzuerkennen ist, hängt davon ab, ob der Aufwand für den Straßenbaulastträger außer Verhältnis zu dem angestrebten Schutzzweck steht. Dies dürfte regelmäßig der Fall sein, wenn Bau und Unterhaltung der Zäune auf den der Straße benachbarten Weiden vom Straßenbaulastträger Vorkehrungen erfordern, die über seine gewöhnlichen Tätigkeiten in erheblichem Umfang hinausgehen. Soweit das Berufungsgericht über die entsprechenden Hilfsanträge der Kläger H... und N... entscheiden muß, wird es daher aufzuklären haben, ob die obengenannten Voraussetzungen für einen Anspruch nach § 17 Abs. 4 FStrG vorliegen und - ggf. auf weiteren Hilfsantrag - ob an die Stelle einer Auflage der Entschädigungsanspruch tritt.

Über den Entschädigungsanspruch ist im Verwaltungsstreitverfahren nur insoweit zu entscheiden, als auch im Planfeststellungsverfahren darüber zu befinden wäre. Darin ist die Verpflichtung des Straßenbaulastträgers dem Grunde und der Höhe nach auszusprechen (Beschluß vom 12. August 1983 - BVerwG 4 B 16.83 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 53); hinsichtlich der Höhe bleibt der Ausspruch aber auf die für die Berechnung maßgeblichen Faktoren beschränkt. Dafür kommen hier insbesondere in Betracht: Art und Länge des Zaunes sowie Anhaltspunkte für eine einmalige Abgeltung der Unterhaltspflicht. Weitergehende Festsetzungen brauchen auch im Planfeststellungsverfahren nicht getroffen zu werden, das von seiner Aufgabenstellung und seiner herkömmlichen Ausgestaltung her nicht die Voraussetzungen für eine detaillierte Berechnung von Geldentschädigungen bietet.

Soweit die Kläger N... und M... Ansprüche aus § 17 Abs. 4 FStrG geltend machen, weil durch die neue Strecke die Wege zu ihren Wirtschaftsflächen verlängert würden, lassen sich dem Berufungsurteil keine hinreichenden Feststellungen darüber entnehmen, ob diese Umwege den Klägern tatsächlich zuzumuten sind. Maßstab dafür ist nicht allein die zusätzliche Wegstrecke; es kommt auch darauf an, wie oft sie im Rahmen der Betriebsabläufe zurückgelegt werden muß und ob dabei besondere Probleme etwa durch das Treiben von Vieh über öffentliche Straßen entstehen. Hinsichtlich der Ansprüche der Klägerin Mehler wäre darüber hinaus im Rahmen der Hinweispflicht (§ 86 Abs. 3 VwGO) zunächst zu klären, ob ihrem Anliegen nur durch die durchgreifenden Veränderungen des Vorhabens selbst entsprochen werden kann, die sie angeregt hat, oder ob nicht insofern auch Auflagen i.S. von § 17 Abs. 4 FStrG in Betracht kommen. Sollten solche Auflagen unverhältnismäßige Kosten verursachen oder mit dem Vorhaben unvereinbar sein, so kann das nicht, wie das Berufungsgericht mit dem Hinweis auf die Kosten für den vom Kläger N... geforderten Durchlaß anzudeuten scheint, zur Zurückweisung der Ansprüche nach § 17 Abs. 4 FStrG führen, sondern müßte den Ersatzentschädigungsanspruch des § 17 Abs. 4 Satz 2 FStrG auslösen, wenn die Kläger einen dahingehenden weiteren Hilfsantrag stellen. Auch darauf wäre gemäß § 86 Abs. 3 VwGO hinzuweisen.

Zur Klarstellung sei darauf hingewiesen, daß die vorliegende Entscheidung nicht den Teil des Streitgegenstandes betrifft, in dem die Kläger in der ersten Instanz obgesiegt haben. Insofern ist das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig geworden, da der Beklagte keine Anschlußberufung eingelegt hat. -

Da die Aussichten des Rechtsstreites noch nicht abschließend beurteilt werden können, besteht kein Anlaß, die Entscheidung des Berufungsgerichts über die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 6 VwGO zu korrigieren. Die Interessenlage, die das Berufungsgericht zu seiner Beurteilung geführt hat, ist unverändert geblieben.