Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 03.05.1991, Az.: BVerwG 8 C 77/89

Die Kläger begehren die Vornahme von Erschließungsmaßnahmen. Zu Recht hat das Berufungsgericht seiner Beurteilung dieses Begehrens § 123 des am 1. Juli 1987 in Kraft getretenen Gesetzes über das Baugesetzbuch vom 8. Dezember 1986 (BGBl. I S. 2191) - BauGB - zugrunde gelegt (vgl. BVerwGE 78, 266 (269) [BVerwG 11.11.1987 - 8 C 4/86]). In Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. u. a. Urteile vom 6. Februar 1985 - BVerwG 8 C 44.84 - Buchholz 406.11 § 123 BBauG Nr. 29 S. 20 (21) und BVerwGE 78, 266 (269) [BVerwG 11.11.1987 - 8 C 4/86]) ist das Berufungsgericht überdies davon ausgegangen, daß ein Anspruch auf Erschließung grundsätzlich nicht besteht (vgl. § 123 Abs. 3 BauGB), es jedoch ausnahmsweise anders ist, wenn sich die allgemeine Erschließungsaufgabe einer Gemeinde (§ 123 Abs. 1 BauGB) zugunsten eines Grundstückseigentümers zu einer strikten Erschließungspflicht verdichtet hat.

1. Vor diesem Hintergrund hat das Berufungsgericht entschieden, dem Kläger stehe ein Anspruch gegen die Beklagte auf Durchführung von Maßnahmen der wegemäßigen Erschließung seines mit einem "Musterhaus" bebauten Grundstücks nicht zu. Dem ist beizupflichten.

Das Berufungsgericht hat ausgeführt: Anders als der Erlaß des Bebauungsplans "F." sei die für das Musterhaus erteilte Baugenehmigung nicht schon vom Ansatz her ungeeignet, mit Blick auf dieses Grundstück zur Verdichtung der Erschließungsaufgabe der Beklagten beizutragen. Dem brauche jedoch nicht weiter nachgegangen zu werden. Denn selbst wenn eine aufgabenverdichtende Wirkung eingetreten sein sollte, könnte sich der Kläger auf einen ggf. entstandenen Anspruch auf Durchführung von Maßnahmen zur wegemäßigen Erschließung seines Grundstücks nicht berufen. Er habe nämlich am 11. Februar 1977 dem Grundbuchamt gegenüber erklärt, er stelle die Beklagte von allen Verpflichtungen frei, für sein Grundstück Erschließungsanlagen im Sinne des § 123 BBauG herzustellen. An diese Freistellungserklärung sei er gebunden. Gegen diese Würdigung ist bundesrechtlich nichts zu erinnern.

Der Kläger räumt zutreffend ein, daß ein Verzicht auf die Geltendmachung eines im Zuge einer Verdichtung der gemeindlichen Erschließungsaufgabe etwa entstandenen Erschließungsanspruchs rechtlich möglich ist und er gehindert wäre, einen etwaigen Erschließungsanspruch gegen die Beklagte mit Erfolg geltend zu machen, wenn er eine Erklärung des vom Berufungsgericht angenommenen Inhalts abgegeben haben sollte. Er meint jedoch, daß dies nicht greife, weil das Berufungsgericht seine Erklärung unrichtig ausgelegt habe. Dieses Vorbringen übersieht die der Revisibilität gesetzten Grenzen.

Der Kläger ist der Ansicht, bei sachgerechter Würdigung der Erklärung ergebe sich, daß die Beklagte ausschließlich für den Fall von ihrer Erschließungspflicht habe freigestellt werden sollen, daß die Firma S. die erforderlichen Erschließungsmaßnahmen durchführt; diese Bedingung sei nicht eingetreten. Das entzieht sich aus revisionsrechtlichen Gründen der Prüfung des erkennenden Senats. Bei der vom Berufungsgericht vorgenommenen Ermittlung des gewollten Inhalts jener Erklärung des Klägers handelt es sich um eine Tatsachenfeststellung im Sinne des § 137 Abs. 2 VwGO, an die der Senat gebunden ist. Diese Bindung entfiele nur dann, wenn die vom Berufungsgericht vorgenommene Auslegung "einen Rechtsirrtum oder einen Verstoß gegen allgemeine Erfahrungssätze, Denkgesetze oder Auslegungsregeln erkennen" ließe (u. a. Urteil vom 27. Mai 1981 - BVerwG 8 C 6.81 - Buchholz 406.11 § 135 BBauG Nr. 17 S. 4 (6)). Dafür, daß ein solcher Ausnahmefall hier gegeben sein könnte, gibt weder das Vorbringen der Revision noch der sonstige Akteninhalt etwas her.

Der weitere Einwand des Klägers, seine Freistellungserklärung aus dem Jahre 1977 sei jedenfalls deshalb überholt, weil sich die Beklagte am 19. August 1978 in einem Vertrag mit der Firma S. zugunsten der jeweiligen Grundstückseigentümer zur Vornahme der Erschließung derart verpflichtet habe, daß diese von der Beklagten die Durchführung sämtlicher Erschließungsarbeiten sollten verlangen können, scheitert ebenfalls an mangelnder Revisibilität. Das Berufungsgericht hat die in Rede stehende Erklärung der Beklagten anders ausgelegt. Es hat angenommen, mit ihr habe die Beklagte den Grundeigentümern gegenüber keine Verpflichtung zur Durchführung der Erschließung eingehen wollen. Sie habe auch keine Zusicherung dieses Inhalts erteilt, sondern lediglich die zum damaligen Zeitpunkt bestehende Sachlage und ihre Absichten unverbindlich mitgeteilt. Weder dem Vorbringen des Klägers noch dem sonstigen Akteninhalt lassen sich Anhaltspunkte für die Annahme entnehmen, diese Auslegung begründe, weil auf einem Rechtsirrtum oder einem Verstoß gegen allgemeine Erfahrungssätze, Denkgesetze oder Auslegungsregeln beruhend, abweichend von der durch § 137 Abs. 2 VwGO begründeten Regel keine Bindung.

Die Klage des Klägers könnte übrigens selbst dann keinen Erfolg haben, wenn die gegenüber dem Grundbuchamt abgegebene Erklärung vom 11. Februar 1977 nicht entgegenstehen sollte. Denn die nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts für das bebaute Grundstück des Klägers als Verdichtungsgrund allein in Betracht kommende Baugenehmigung vom 11. Januar 1977 zieht (auch) deshalb keine die Erschließungsaufgabe der Beklagten verdichtende Wirkung nach sich, weil sie nachträglich, d. h. erst nach Errichtung des "Musterhauses", erteilt worden ist.

Die Annahme, die Erteilung einer Baugenehmigung könne von verdichtender Auswirkung auf die gemeindliche Erschließungsaufgabe sein, beruht auf der Erwägung, daß eine Baugenehmigung die Bauausführung freigibt und daß, wenn sie ohne hinreichend gesicherte Erschließung, d. h. unter Verstoß gegen die §§ 30 ff. BBauG/BauGB erteilt worden ist, die Verwirklichung des - zu Unrecht - genehmigten Vorhabens zum Entstehen eines Zustands führt, dessen (etwaigen) Unzuträglichkeiten auch in der Genehmigungserteilung ihre Ursache haben. Der Verdichtung vorausgesetzt ist daher, daß die "Baugenehmigung zum Entstehen eines (materiell) rechtswidrigen Zustands führt" (BVerwGE 78, 266 (273) [BVerwG 11.11.1987 - 8 C 4/86], ebenso Urteil vom 6. Februar 1985, a.a.O. S. 23 ("wenn sie das Entstehen eines rechtswidrigen Zustands fördert")). Daran fehlt es, wenn die Verwirklichung eines Bauvorhabens der Genehmigungserteilung vorangeht. In diesem Fall trägt die Genehmigung zum Entstehen des Zustands als solchem nichts bei, und dementsprechend fehlt es in dieser Richtung an einer Mitverantwortung der Behörde, die es ihr verwehren könnte, "sich auf den Standpunkt zurückzuziehen, daß es allein Sache des Betroffenen sei, mit diesem Zustand fertig zu werden" (Urteil vom 6. Februar 1985, a.a.O. m. weit. Nachw.).

2. Das Berufungsgericht hat erkannt, das Begehren der Klägerin sei ebenfalls unbegründet. Auch dem ist zuzustimmen.

Das angefochtene Urteil geht insoweit davon aus, für das unbebaute Grundstück der Klägerin komme vom Ansatz her einzig der Erlaß des seiner Ansicht nach formell ordnungsgemäß entstandenen und materiellrechtlich nicht zu beanstandenden qualifizierten Bebauungsplans "F." als Verdichtungsgrund in Betracht. Das ist richtig (vgl. dazu im einzelnen u. a. Urteil vom 6. Februar 1985, a.a.O. S. 22 f.). Die nähere Auseinandersetzung mit diesem Verdichtungsgrund führt nach Meinung des Berufungsgerichts zu dem Ergebnis, daß die Voraussetzungen für eine Verdichtung der allgemeinen Erschließungsaufgabe der Beklagten zugunsten der Klägerin nicht erfüllt sind. Diese Würdigung begegnet auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts keinen bundesrechtlichen Bedenken.

Das Berufungsgericht hat festgestellt, die Firma S., von der die Klägerin im Jahre 1978 das (Mit-)Eigentum an dem Flurstück Nr. 2310 erworben hat, habe vor dem Inkrafttreten des am 5. September 1974 genehmigten Bebauungsplans im Vertrag vom 6. März 1974 die Erschließung des gesamten, seinerzeit noch ihr gehörenden Baugebiets von der Beklagten übernommen. Auf dieser Grundlage verbietet sich die Annahme, der Erlaß des Bebauungsplans "F." könne zugunsten der Firma S. bzw. der Klägerin als deren Rechtsnachfolgerin im Eigentum eine aufgabenverdichtende Wirkung ausgelöst haben. Denn in dem maßgeblichen Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Plans oblag aufgrund des Erschließungsvertrags im Verhältnis zwischen der Firma S. und der Beklagten nicht dieser, sondern der Firma S. die Erschließung des Baugebiets. Die gesetzliche Erschließungsaufgabe der Beklagten war zwar nicht beseitigt, aber sie war im Verhältnis zur Firma S. schlechthin überlagert (und insofern verdrängt) durch die von dieser eingegangenen Verpflichtungen. Angesichts dessen bestand damals im Verhältnis der Partner des Erschließungsvertrags zueinander keine der Verdichtung zugängliche Erschließungsaufgabe der Beklagten. Damit fehlte zugleich jeder Anknüpfungspunkt für eine schutzwürdige Erwartung der Firma S., die Beklagte könne als Folge des Erlasses des Bebauungsplans gehalten sein, - früher oder später - das in Rede stehende Baugebiet zu erschließen. Das muß die Klägerin als Rechtsnachfolgerin der Firma S. gegen sich gelten lassen.

Der Erlaß des Bebauungsplans "F." ist überdies für die Beurteilung des auf die Durchführung von Erschließungsmaßnahmen gerichteten Begehrens der Klägerin deshalb unergiebig, weil er mit Blick auf deren Grundstück keine die Annahme einer Aufgabenverdichtung durch Bebauungsplan rechtfertigende "Sperrwirkung" ausgelöst hat. Entgegen der Ansicht der Klägerin genügt es nämlich für die Annahme, der Erlaß eines (qualifizierten) Bebauungsplans ziehe eine Verdichtung der Erschließungsaufgabe nach sich, nicht, daß die von ihm erfaßten Grundstücke vor seinem Erlaß nicht schlechthin jeder Bebauung entzogen, sondern immerhin - wie es für Grundstücke im Außenbereich zutrifft - abstrakt bebaubar waren. Geboten ist vielmehr eine konkrete Betrachtungsweise, d. h. eine Betrachtungsweise, die darauf abstellt, ob das Inkrafttreten des Bebauungsplans die Durchsetzung eines bis dahin bestehenden Bauanspruchs gesperrt hat (vgl. Urteil vom 21. Februar 1986 - BVerwG 4 C 10.83 - Buchholz 406.11 § 30 BBauG Nr. 25 S. 5 (7)). Daran fehlt es nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts hier.

Der erkennende Senat hat namentlich im Urteil vom 6. Februar 1985 (a.a.O. S. 22) dargelegt, daß die Rechtfertigung, den Erlaß eines qualifizierten Bebauungsplans im Einzelfall als Verdichtungsgrund anzuerkennen, darauf beruht, daß § 30 BBauG (nunmehr § 30 Abs. 1 BauGB) die Zulässigkeit einer Bebauung im qualifiziert beplanten Bereich sowohl von der inhaltlichen Übereinstimmung mit dem Plan als auch von der Sicherung der Erschließung abhängig macht. Dieses Zusammentreffen von zwei Zulässigkeitsvoraussetzungen habe zur Folge, daß Festsetzungen eines qualifizierten Bebauungsplans ohne gleichzeitige Erschließung(ssicherung) dann nur scheinbar eine Vergünstigung, in Wahrheit aber eine nicht unbefristet hinnehmbare Belastung darstellten, wenn mit ihnen die Durchsetzung eines bis dahin etwa aus § 34 oder § 35 BBauG (jetzt BauGB) gegebenen Bauanspruchs gesperrt, mangels hinreichender Erschließung(ssicherung) nicht aber zugleich die im Plan festgesetzte neue Rechtsposition wahrhaft gewährt werde. Daran ist festzuhalten. Daraus folgt: Der Erlaß eines qualifizierten Bebauungsplans kann eine Aufgabenverdichtung auch bewirken, wenn - wie hier - Grundstücke des Außenbereichs beplant werden. Der Eintritt einer Verdichtung setzt dann jedoch voraus, daß durch den Erlaß des Bebauungsplans ein bis zu diesem Zeitpunkt beabsichtigtes, nach Maßgabe des § 35 BBauG/BauGB zulässiges und im Hinblick auf einen außenbereichsgemäßen Erschließungsstandard (vgl. dazu u. a. Urteil vom 7. Februar 1986 - BVerwG 4 C 30.84 - Buchholz 406.11 § 36 BBauG Nr. 36 S. 14 (19 f.)) genehmigungsfähiges Vorhaben bebauungsrechtlich unzulässig wird und zugleich die nach dem Plan vorgesehene Nutzung mangels hinreichender Erschließung nicht verwirklicht werden darf.

Das Berufungsgericht hat nicht ausdrücklich Feststellungen dazu getroffen, ob die Erschließung des Grundstücks der Klägerin im Jahre 1974 vor dem Erlaß des Bebauungsplans für ein (bestimmtes) Vorhaben im Außenbereich gesichert war. Das kann jedoch auf sich beruhen. Denn den Feststellungen des Berufungsgerichts ist zu entnehmen, daß die damalige Eigentümerin des Grundstücks, die Firma S., vor Inkrafttreten der Bebauungsplans "F." nicht beabsichtigte, ein im Außenbereich zulässiges Vorhaben auszuführen. Sie hat im Gegenteil den Erlaß des Bebauungsplans betrieben, um im beplanten Gebiet Ferienhäuser bauen zu dürfen. Angesichts dessen kann keine Rede davon sein, daß durch das Inkrafttreten des Bebauungsplans ein bis dahin bestehender Bauanspruch der Firma S. gesperrt wurde.

Das Berufungsgericht untersucht abschließend die Frage, ob sonstige Umstände einen Anspruch der Klägerin auf Durchführung von Erschließungsmaßnahmen gegen die Beklagte begründen. Es verneint dies. Dem ist ebenfalls zu folgen.

Entgegen der Auffassung der Klägerin gibt der Inhalt des Gemeinderatsbeschlusses vom 25. Oktober 1978 nichts für die Annahme einer Aufgabenverdichtung her. Denn nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts geht der Inhalt dieses Beschlusses nicht weiter als der Inhalt der eidesstattlichen Versicherung des ehemaligen Bürgermeisters der Beklagten vom gleichen Tage. Nach der vom Berufungsgericht vorgenommenen und für das Bundesverwaltungsgericht gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Auslegung dieser Erklärung hat die Beklagte mit ihr der Klägerin gegenüber nicht die Verpflichtung übernommen, die Erschließung durchzuführen. Vielmehr enthält die Erklärung danach lediglich eine Beschreibung der zum damaligen Zeitpunkt bestehenden Sachlage und der Absichten der Beklagten.

Zutreffend mißt das Berufungsgericht dem im Laufe des Berufungsverfahrens ergangenen Beschluß des Regierungspräsidiums in diesem Zusammenhang keine Bedeutung bei. Durch ihn ist zugunsten der Beklagten der Klägerin das (Mit-)Eigentum an einer Teilfläche ihres Grundstücks entzogen worden, die im Bebauungsplan als Verkehrsfläche ausgewiesen ist. Daraus läßt sich schon deshalb keine Aufgabenverdichtung herleiten, weil dies ein Verhalten der Gemeinde voraussetzt, der die Aufgabe der Erschließung obliegt (vgl. u. a. Urteil vom 28. Oktober 1981 - BVerwG 8 C 4.81 - Buchholz 406.11 § 123 BBauG Nr. 21 S. 2 (7)).

Zu Recht hat endlich das Berufungsgericht entschieden, ein Anspruch der Klägerin auf Durchführung der von ihr begehrten Erschließungsmaßnahmen sei auch dann nicht begründet, wenn die Beklagte auf Dauer nicht gewillt sein sollte, die Erschließung durchzuführen. Eine solche Konstellation kann die Frage aufwerfen, ob die Beklagte gehalten ist, den Bebauungsplan aufzuheben, und sie mag sogar die Frage erlauben, ob die jeweils Betroffenen dies verlangen können. Für eine Verdichtung der gemeindlichen Erschließungsaufgabe gibt das nichts her. Für die Klägerin ist dies übrigens schon deshalb nicht unzumutbar, weil sie es als (Mit-)Eigentümerin des weitaus größten Grundstücks im Plangebiet, solange der Bebauungsplan fortbesteht, in der Hand hat, der Beklagten ein akzeptables Angebot zu unterbreiten, die im Plan vorgesehene Erschließung durchzuführen. Sollte die Beklagte ein solches Angebot ohne zureichenden Grund ablehnen, so verpflichtete sie dies, die Erschließung selbst vorzunehmen (vgl. Urteil vom 10. September 1976 - BVerwG 4 C 5.76 - Buchholz 406.11 § 14 BBauG Nr. 8 S. 21 (28 f.)).