I.

Der Kläger möchte ein Sandvorkommen ausbeuten, das sich in einem Umfang von etwa 230.000 cbm in einem Hügel des Flurstücks 1761 der Gemarkung Marmstorf befindet. Das Flurstück liegt mit seinem südlichen, das Sandvorkommen nahezu vollständig enthaltenden Teil im Bereich des durch Rechtsverordnung vom 8. April 1969 festgestellten Bebauungsplans Marmstorf 7. Dieser Plan, der auch ein westlich angrenzendes, ebenfalls im Eigentum des Klägers stehendes Flurstück 1517 von niedrigerem Niveau erfaßt, beschränkt sich auf die Festsetzung von für den Bau einer Bundesautobahn (Abschnitt Westliche Umgehung von Hamburg) benötigten Verkehrsflächen. Das Sandvorkommen liegt zum großen Teil in der Trasse der künftigen Autobahn und muß dementsprechend im Zuge des Ausbaues an dieser Stelle beseitigt werden. Der Baustufenplan für Harburg vom 28. Dezember 1954 weist das Flurstück 1761 als Außenbereich aus. Außerdem gehört es zu einem durch Verordnung vom 6. September 1955 unter Schutz gestellten Landschaftsschutzgebiet.

Der Kläger bat die Beklagte erstmals 1965 wegen der Ausbeutung des Sandvorkommens um eine Ausnahme vom Landschaftsschutz. Dieser Antrag wurde unter Hinweis auf die Erhaltungswürdigkeit der Landschaft abgelehnt, zugleich aber die Möglichkeit einer anderen Entscheidung für den Fall angedeutet, daß die Landschaft in der Umgebung des Flurstücks durch die mit dem Autobahnbau zusammenhängenden Eingriffe wesentlich verändert werden sollte. 1967 wiederholte der Kläger seinen Antrag. Die Beklagte lehnte erneut ab, und zwar in der Weise, daß sie den Antrag, soweit das Grundstück von dem damals vorliegenden Entwurf ces Bebauungsplans Marmstorf 7 erfaßt wurde, zugleich als Baugesuch wertete. Der Widerspruchsbescheid vom 14. Juli 1969 hielt die ablehnende Entscheidung mit der Begründung aufrecht, daß dem Sandabbau immer noch das Veränderungsverbot der Landschaftsverordnung entgegenstehe, er den Festsetzungen des inzwischen erlassenen Bebauungsplanes Marmstorf 7 sowie dem etwa fortgeltenden Baustufenplan in Verbindung mit § 10 Abs. 5 BPVO widerspreche und das Vorhaben schließlich auch die durch den Bebauungsplan ausgelöste Veränderungssperre nach § 9 a Abs. 1 FStrG gegen sich hebe. Ausnahmen von der Landschaftsschutzverordnung und vom Baustufenplan könnten nicht gemacht werden.

Der Kläger hat daraufhin Verpflichtungsklage erhoben und in den ersten beiden Rechtszügen geltend gemacht: Auf die Landschaftsschutzverordnung könne sich die Beklagte nicht mehr berufen. Wenn der mit den Bau der Autobahn verbundene Eingriff für vertretbar gehalten werde, stehe der Landschaftsschutz auch dem Sandabbau nicht entgegen. Der Bebauungsplan sei ebenfalls kein Hinderungsgrund. Der Sand müsse ohnehin abgebaut werden, um das für die Trasse der Autobahn vorgesehene Niveau zu erhalten. Nicht anders liege es mit der Veränderungssperre. Sie richte sich allein darauf, erschwerende Veränderungen im Hinblick auf die für den künftigen Straßenbau benötigten Flächen zu verhindern. Der geplante, voraussichtlich innerhalb dreier Monate durchführbare Abbau des Sandes würde jedoch das Vorhaben nicht behindern, sondern fördern. In Wahrheit gehe es der Beklagten allein darum, daß sie den Sand an anderen Stellen der Autobahn verwenden wolle. Das sei jedoch ein rein fiskalisches, durch die Veränderungssperre nicht gedecktes Ziel.

Die Beklagte hat an den ergangenen Bescheiden festgehalten und ergänzend vorgetragen: Der Sand werde für die Aufschüttung des auf den beiden Flurstücken des Klägers herzustellenden Dammabschnittes benötigt und könne dort mit Raupenfahrzeugen bewegt werden. Die Verschiebung werde im Durchschnitt 2,- bis 2,50 DM pro Kubikmeter kosten. Bei einer Verwendung von Fremdsand müsse dagegen bei einem Transportkostenanteil von 4,- DM mit einem Aufwand von 6,- bis 7,- DM je Kubikmeter gerechnet werden.

Das Verwaltungsgericht ist im wesentlichen der Ansicht der Beklagten gefolgt und hat die Klage abgewiesen. Das Berufungsgericht hat diese Entscheidung mit folgender Begründung bestätigt: Ob die Landschaftsschutzverordnung entgegenstehe, sei zweifelhaft. Der Senat neige zu der Ansicht, daß sie nach § 5 Abs. 6 Satz 2 BBauG unmittelbar mit dem Inkrafttreten des Bebauungsplanes ihre Wirkung verloren habe. Im einzelnen könne das jedoch auf sich beruhen, weil der Kläger jedenfalls an der Veränderungssperre nach § 9 a Abs. 1 FStrG scheitern müsse. Diese Vorschrift sei anwendbar, weil nach § 17 Abs. 3 Satz 1 FStrG ein Bebauungsplan die Planfeststellung nach § 17 Abs. 1 FStrG ersetze. Gegen die Gültigkeit des Bebauungsplanes Marmstorf 7 bestünden keine Bedenken. Seine im Landesrecht vorgesehene Feststellung durch Rechtsverordnung sei verfassungsgemäß. Zweifel ergäben sich auch nicht daraus, daß die Beklagte den Bebauungsplan an Stelle der ebenfalls möglich gewesenen Planfeststellung nach den §§ 17 f. FStrG erlassen habe. Wenn die Voraussetzungen für das eine wie das andere Planverfahren erfüllt seien, könne die Beklagte zwischen ihnen wählen. Für eine ermessensfehlerhafte Ausübung dieser Wahlbefugnis lasse sich nichts erkennen. Der unmittelbar gegenüber Bebauungsplänen fehlende Rechtsschutz führe nur dann zu Bedenken, wenn dargetan werden könne, daß der Bebauungsplan gewählt worden sei, um begründete Einwendungen abzuschneiden, die der Betroffene in einem Planfeststellungsverfahren hätte vorbringen können und wollen. Daß diese Voraussetzungen erfüllt seien, behaupte der Kläger selbst nicht. Der von ihm beabsichtigte Sandabbau falle auch materiell unter die Veränderungssperre. Es handele sich um eine wesentliche Veränderung, die, selbst wenn man sie nicht für wertsteigernd im Sinne der ersten Alternative halten wolle, "den geplanten Straßenbau erheblich" erschwere, damit jedenfalls zur Anwendung der zweiten Alternative führe und auch nicht durch § 9 a Abs. 1 Satz 2 FStrG von der Sperre freigestellt werde. Ob die Möglichkeit einer Ausnahme nach § 9 a Abs. 5 FStrG bestehe, sei nicht Gegenstand des anhängigen Verfahrens.

Gegen diese Entscheidung wendet sich der Kläger mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision. Er meint, daß das angefochtene Urteil in mehrfacher Hinsicht Bundesrecht verletze. § 9 a Abs. 1 FStrG greife nicht ein, weil er einen Planfeststellungsbeschluß nach § 18 FStrG voraussetze. Solle ein Bebauungsplan durch Veränderungssperre gesichert werden, müsse dies nach den §§ 14 ff. BBauG geschehen. Außerdem sei der Bebauungsplan Marmstorf 7 gar nicht gültig. Ein Bebauungsplan, der sich in der Festsetzung eines Autobahn-Teilstücks erschöpfe, enthalte keine Regelung "für die städtebauliche Ordnung" und widerspreche daher § 8 Abs. 1 BBauG.

Eine in das behördliche Ermessen gestellte Wahl zwischen der Planfeststellung nach den §§ 17 f. FStrG und dem Bebauungsplan sei ferner wegen der unterschiedlichen Rechtsqualität dieser Pläne unzulässig und insbesondere mit dem Gleichheitssatz unvereinbar. Falle die Wahl auf den Bebauungsplan, fehle es an jedem unmittelbaren Rechtsschutz. Es sei eine Erfahrungstatsache, daß sich die Beklagte dort für einen Bebauungsplan entscheide, wo sie für den Fall der Planfeststellung mit Einwendungen der Betroffenen rechne. Schließlich sei § 9 a Abs. 1 FStrG im vorliegenden Falle auch gar nicht erfüllt. Die erweiternde Auslegung des Berufungsgerichts, durch die das Merkmal der erheblichen Erschwerung des Straßenbaus von dem jeweiligen Grundstück abgelöst und auf die am wenigsten aufwendige Verwirklichung des gesamten Vorhabens erweitert werde, stehe weder mit § 9 a FStrG noch mit Art. 14 Abs. 1 GG im Einklang.

Der Kläger beantragt,

Die Beklagte bittet um Zurückweisung der Revision. Sie macht sich die Begründung des angefochtenen Urteils zu eigen und tritt dem Revisionsvorbringen des Klägers mit ergänzenden Rechtsausführungen entgegen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er macht geltend, daß entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts § 9 a FStrG auf Bebauungspläne nicht anwendbar sei, und vertieft diese Ansicht mit näheren Darlegungen insbesondere zum Verhältnis zwischen der Planfeststellung nach den §§ 17 f. FStrG und dem Erlaß eines Bebauungsplanes.

II.

Die Revision führt zur antragsgemäßen Verurteilung der Beklagten. Das Berufungsgericht hat unter Verletzung von Bundesrecht die Berufung gegen das Urteil erster Instanz zurückgewiesen. Dem Genehmigungsgesuch des Klägers muß entsprochen werden, weil dem von ihm beabsichtigten Sandabbau Hindernisse aus dem öffentlichen Recht nicht entgegenstehen (§§ 137 Abs. 1, 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO).

1.

Gegenstand des Verfahrens ist in erster Linie ein Baugenehmigungsantrag und hilfsweise - für den Fall nämlich, daß die Verordnung vom 6. September 1955 (insoweit) noch fortgelten sollte - ein Antrag auf Erteilung einer Ausnahme vom Landschaftsschutz.

Richtig ist allerdings, daß der Kläger einen Baugenehmigungsantrag niemals ausdrücklich gestellt, sondern 1967 lediglich seinen auf eine Ausnahme vom Landschaftsschutz gerichteten Antrag von 1965 wiederholt hat. Es entsprach auch nicht der seinerzeit gegebenen Sach- und Rechtslage, daß die Beklagte gleichwohl von sich aus zusätzlich in eine baurechtliche Beurteilung des Falles eingetreten ist. Dieser Handhabung stand weniger noch der insoweit fehlende Antrag als die Tatsache entgegen, daß der vorgesehene Sandabbau damals überhaupt nicht baugenehmigungspflichtig war (vgl. § 3 Abs. 1 Buchst. a BPVO). Die darauf zurückgehenden Mängel auch des weiteren Verfahrens sind jedoch inzwischen gegenstandslos geworden: Der Kläger hat den Baugenehmigungsantrag dadurch nachgeholt, daß er seit dem Widerspruchsverfahren der Genehmigungsversagung mit Argumenten entgegengetreten ist, die nur bei Vorliegen eines Baugenehmigungsantrages einen Sinn haben konnten. Die Baugenehmigungspflicht andererseits ist mittlerweile ebenfalls gegeben, da nach § 91 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 der Hamburgischen Bauordnung vom 10. Dezember 1969 (GVBl. S. 249) Abgrabungen genehmigungsbedürftig sind.

2.

Das Berufungsgericht hat zu Recht angenommen, daß die Bestandskraft der im ersten Verfahren ergangenen Verwaltungsentscheidungen das jetzt anhängige Verfahren nicht berührt. Das ergibt sich schon daraus, daß sich das jetzige Verfahren - seit dem Widerspruch des Klägers - auch und in erster Linie auf die Erteilung einer Baugenehmigung bezieht, während die vorangegangenen Bescheide ausschließlich eine Ausnahme vom Landschaftsschutz betrafen. Da bereits aus diesem Grunde die Bestandskraft jener Bescheide nicht entgegensteht, mag nur beiläufig bemerkt werden, daß die Bezugnahme des Berufungsgerichts auf das Urteil vom 19. Oktober 1967 - BVerwG III C 123.66 - (DÖV 1968, 137) den hier vorliegenden Zusammenhang nicht trifft. Die Bestandskraft der Versagung einer baurechtlichen (bzw. landschaftsschutzrechtlichen) Genehmigung laßt sich nicht in der bei dieser Bezugnahme vorausgesetzten Weise der Bestandskraft einer lastenausgleichsrechtlichen Feststellung gleichsetzen. Der Kläger hat mit seinem Antrag von 1967 weder ausdrücklich noch sinngemäß um die Wiederaufnahme eines bestandskräftig abgeschlossenen Verfahrens gebeten. Er hat vielmehr erneut einen Genehmigungsantrag gestellt, über den die Beklagte sachlich zu entscheiden hatte (vgl. PrOVG 92, 209 [211]).

3.

Gleichfalls in Übereinstimmung mit dem Berufungsgericht ist festzustellen, daß das Veränderungsverbot der Verordnung vom 6. September 1955 die vom Kläger begehrte Baugenehmigung nicht hindert. Denn diese Verordnung ist, soweit die Festsetzungen des Bebauungsplanes Marmstorf 7 reichen, nach § 5 Abs. 6 Satz 2 BBauG mit dem Inkrafttreten dieses Planes außer Kraft getreten.

a)

Die gegen die Regelung in § 5 Abs. 6 Satz 2 BBauG gelegentlich erhobenen verfassungsrechtlichen Bedenken hält der erkennende Senat im Anschluß an Ernst-Zinkahn-Bielenberg, Bundesbaugesetz § 5 Rdnr. 78, Grauvogel im Kohlhammer-Kommentar § 5 Anm. VII, 5 b, und Schrödter, Bundesbaugesetz, 2. Auflage § 5 Rdnr. 12, für nicht begründet (a.M. Klaus Meyer in Meyer-Stich-Tittel, Bundesbaurecht, § 5 BBauG Rdnrn. 17 f.): Einwände aus Art. 70 Abs. 1 GG lassen sich deshalb nicht rechtfertigen, weil das in § 5 Abs. 6 Satz 2 BBauG geordnete Rangverhältnis zwischen der verbindlichen Bauleitplanung und dem Landschaftsschutz eine Kollision betrifft, die durch den Boden als gemeinsamen Bezugspunkt der Regelungen sowohl des bundesrechtlichen Bodenrechts als auch des landesrechtlichen Landschaftsschutzrechtes unvermeidlich gegeben war und deshalb einer Auflösung bedurfte. Daß diese Auflösung - was einzig als Alternative in Betracht käme - über eine notwendige Enthaltsamkeit des Bundesgesetzgebers zugunsten eines Vorranges des Landesrechts hätte ausgehen müssen, ist nicht einzusehen. Was andererseits das Verhältnis zwischen Rechtsverordnung und Satzung anlangt, ist auf die Kritik an § 5 Abs. 6 Satz 2 BBauG zu erwidern, daß es dem Gesetz als der den Satzungen und Verordnungen gleichermaßen übergeordneten Rechtsquelle freistand, das Rangverhältnis zwischen Verordnung und Satzung für den Umkreis des Landschaftsschutzes anders zu bestimmen, als es allgemein bestimmt sein mag.

b)

Nach § 5 Abs. 6 Satz 2 BBauG treten mit dem "Inkrafttreten eines Bebauungsplanes ... in seinem Geltungsbereich Regelungen, die dem Landschaftsschutz dienen, insoweit außer Kraft, als sie der Durchführung des Bebauungsplanes entgegenstehen". Diese Voraussetzungen sind im Verhältnis zwischen der Landschaftsschutzverordnung vom 6. September 1955 und dem Bebauungsplan Marmstorf 7 erfüllt. Daß die Verwirklichung des in dem Bebauungsplan festgesetzten Straßenbauvorhabens mit dem Veränderungsverbot der Landschaftsschutzverordnung unvereinbar ist, bedarf keiner Darlegung. Ob sie auch zeitlich in einer Weise bevorsteht, die den unverzüglichen Fortfall des Landschaftsschutzes verlangt, ist für § 5 Abs. 6 Satz 2 BBauG unerheblich. Das Gesetz enthält keine entsprechende Einschränkung und läßt sich entgegen der von Ernst-Zinkahn-Bielenberg a.a.O. Rdnr. 76 vertretenen Ansicht in dieser Richtung auch nicht einschränkend auslegen. Dabei mag durchaus zugegeben werden, daß grundsätzlich nicht schon der Erlaß eines Bebauungsplanes, sondern erst dessen Vollzug das Zurücktreten des Landschaftsschutzes erforderlich macht. Es kann daher auch nicht zweifelhaft sein, daß die Aufrechterhaltung des Landschaftschutzes bis hin zu diesem Zeitpunkt an sich wünschenswert wäre. Dem läßt sich indessen auf dem Boden des § 5 Abs. 6 Satz 2 BBauG nicht Rechnung tragen, weil das Bedürfnis nach Rechtssicherheit entgegensteht. Daß diesem Bedürfnis gerade im Zusammenhang mit § 5 Abs. 6 Satz 2 BBauG eine wesentliche Bedeutung zukommt, hat der Senat bereits in seinem Urteil vom 12. Juni 1970 - BVerwG IV C 77.68 - (DVBl. 1970, 827 [828]) ausgesprochen. Das Außerkrafttreten von Landschaftsschutzverordnungen, also Rechtssätzen, davon abhängig zu machen, daß der Vollzug eines Bebauungsplanes dies in zeitlicher Hinsicht erfordert, nähme dem Vorgang jede Durchsichtigkeit und Verläßlichkeit. Allein die Tatsache, daß der Landschaftsschutz dann innerhalb eines Plangebietes nicht einheitlich, sondern gewissermaßen stückweise entfiele, andererseits aber doch schon der sukzessive Planvollzug die Landschaft insgesamt verändern und dadurch ihre Schutzwürdigkeit beseitigen kann, macht die Ungewißheit der mit der Gegenmeinung verbundenen Konsequenzen deutlich. Daß es in anderen Fällen nicht nur auf den Erlaß eines Bebauungsplanes, sondern auch auf das Ausmaß seiner Verwirklichung ankommt oder doch ankommen kann (vgl. dazu das Urteil vom 16. Februar 1968 - BVerwG IV C 190.65 - in BRS 20, 186 [188]), läßt sich nicht zugunsten einer von dem Gesagten abweichenden Auslegung des § 5 Abs. 6 Satz 2 BBauG anführen. Denn in diesen anderen Fällen geht es nicht um das Außerkrafttreten eines mit dem Bebauungsplan kollidierenden Rechtssatzes. Gerade das aber ist es, was im Zusammenhang mit § 5 Abs. 6 Satz 2 BBauG das Bedürfnis nach Rechtssicherheit entscheidend verstärkt.

c)

Die Rechtsfolge des § 5 Abs. 6 Satz 2 BBauG setzt natürlich weiter voraus, daß der Bebauungsplan Marmstorf 7 gültig ist. Auch insoweit bestehen jedoch keine durchgreifenden Bedenken. Der formell ordnungsgemäße Erlaß des Planes ergibt sich aus den einschlägigen, vorwiegend auf der Anwendung von Landesrecht beruhenden Ausführungen des angefochtenen Urteils. Dafür, daß nie in irgendeiner Beziehung gegen Bundesrecht verstoßen könnten, ist nichts ersichtlich. Ebensowenig greifen aber auch die Einwendungen durch, mit denen der Kläger unter Hinweis auf § 8 Abs. 1 Satz 1 BBauG dem Bebauungsplan Marmstorf 7 entgegenzutreten versucht: Die Tatsache, daß dieser Plan ausschließlich ein der Planfeststellung nach den §§ 17 f. FStrG unterliegendes Straßenbauvorhaben festsetzt, ist kein Grund, seine Gültigkeit in Zweifel zu ziehen.

Die in dem Bebauungsplan Marmstorf 7 enthaltene Festsetzung wird durch § 9 Abs. 1 Nr. 3 BBauG gedeckt (vgl. zur Erforderlichkeit einer solchen Deckung das Urteil vom 24. April 1970 - BVerwG IV C 53.67 - in BauR 1970, 87 [88]). Sie dient auch dazu, "die städtebauliche Entwicklung ... zu ordnen" (vgl. § 1 Abs. 1 und - im Anschluß an ihn - § 8 Abs. 1 Satz 1 BBauG). Verkehrsflächen sind unverzichtbare Elemente jeder städtebaulichen Ordnung. Darauf braucht hier nicht näher eingegangen zu werden. Denn bereits der Zusammenhang zwischen den §§ 9 und 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG zeigt, daß das Bundesbaugesetz eine isolierte Straßenplanung durch Bebauungsplan nicht ausschließt. § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG nacht die zulässige Herstellung öffentlicher Straßen vom Vorliegen eines Bebauungsplanes abhängig. § 9 Abs. 1 BBauG andererseits gestattet eine Planung nur, "soweit es erforderlich ist". Diesen Anforderungen gleichzeitig gerecht zu werden, ist in Fällen, in denen es keiner weitergehenden Festsetzung bedarf, gar nicht anders als durch den Erlaß von Bebauungsplänen möglich, die sich auf die Festsetzung von Verkehrsflächen beschränken.

Damit sind allerdings nicht alle Zweifel ausgeräumt. Was als fragwürdig erscheinen kann, ist nämlich weniger, ob das Bundesbaugesetzüberhaupt und allgemein das Mittel des Bebauungsplanes für eine isolierte Straßenplanung zur Verfügung stellt. Erst eigentlich problematisch ist vielmehr, ob es dies auch dort tut, wo der Bebauungsplan bei einer Beschränkung auf Straßenbauvorhaben in Konkurrenz zu einem anderen, und zwar einem gerade für diese isolierte Straßenplanung geschaffenen Planverfahren tritt. Der erkennende Senat ist nicht geneigt, diese Frage ohne weiteres zu bejahen. Die im vorliegenden Fall in Betracht kommenden Planverfahren bzw. Planungen einmal nach dem Bundesbaugesetz und zum anderen nach den §§ 17 f. FStrG unterscheiden sich in immerhin zahlreichen Punkten. Unter ihnen fällt neben den Auswirkungen auf das im nachfolgenden Enteignungsverfahren anwendbare Recht (vgl. dazu die §§ 17 Abs. 8, 19 Abs. 1 und 5 FStrG sowie Kodal, Straßenrecht S. 178, Klaus Meyer a.a.O., § 9 Rdnr. 9 und Zinkahn DÖV 1961, 578 f.) vor allem der sich voraussetzungsgemäß auf den Rechtsschutz auswirkende Unterschied ins Auge, der die Planfeststellung als Verwaltungsakt (§ 18 Abs. 5 Satz 1 FStrG) vom Bebauungsplan als Satzung (§ 10 BBauG) trennt (siehe dazu vor allem Blümel DÖV 1959, 669 ff., DVBl. 1960, 702 f. und Festgabe für Ernst Forsthoff S. 137 ff.). Es liegt auf der Hand, daß sich, wenn die Verwaltung zwischen zwei Arten des Vorgehens wählen kann, die Wahl an den zwischen ihnen bestehenden Unterschieden ausrichten wird und auch ausrichten darf. Denn es wäre offensichtlich inkonsequent, der Verwaltung eine Wahl freizugeben, ihr aber gleichzeitig zu verwehren, sich bei dieser Wahl von den Unterschieden zwischen den gegebenen Möglichkeiten bestimmen zu lassen.

Wenn der Senat dennoch zu dem Ergebnis kommt, daß auch die Möglichkeit einer Planfeststellung nach den §§ 17 f. FStrG eine isolierte Straßenplanung durch Bebauungsplan nicht ausschließt, dann im wesentlichen aus drei Gründen: Wie die auf § 183 Nr. 2 BBauG zurückgehende geltende Fassung des § 17 Abs. 3 FStrG und darüber hinaus § 38 BBauG zeigt, hat der Gesetzgeber das Problem der Konkurrenz zwischen dem Bundesbaugesetz und dem Bundesfernstraßengesetz im allgemeinen und zwischen dem Bebauungsplan und der Planfeststellung nach den §§ 17 f. FStrG im besonderen gesehen. Wenn er gleichwohl den Bebauungsplan als Mittel isolierter (Fern-)Straßenplanung nicht ausgeschlossen hat, deutet dies auf seinen Willen hin, beide nebeneinander zuzulassen. Es kommt hinzu, daß - wie mit aller Deutlichkeit der hier zur Entscheidung stehende Fall zeigt - die bei einer Planung nur durch Bebauungsplan eintretenden Folgen um ihrer selbst willen geeignet erscheinen, einem Mißbrauch vorzubeugen. Der "Vorteil", der für die Behörden mit dem Rechtssatzcharakter des Bebauungsplanes in Richtung auf den Rechtsschutz gelegentlich verbunden sein mag, wird durch so gewichtige "Nachteile" aufgewogen, daß sich die Erwartung rechtfertigt, die Verwaltung werde sich für eine Planung nach den §§ 8 ff. BBauG nur ausnahmsweise dort entscheiden, wo dies wegen der besonderen Umstände auch objektiv angemessen ist. Endlich darf aber drittens nicht übersehen werden, daß ein Verbot isolierter Straßenplanung durch Bebauungsplan im praktischen Ergebnis ein wenig taugliches Mittel wäre, das zu erreichen, was bei einem solchen Verbot als Ziel vorausgesetzt würde. Denn mit Rücksicht auf die planerische Gestaltungsfreiheit und die entsprechend verminderte Dichte der Ansatzpunkte für eine gerichtliche Kontrolle (Urteil vom 12. Dezember 1969 - BVerwG IV C 105.66 - in BVerwGE 34, 301 [304 f.]) begründet das Merkmal der Erforderlichkeit - in § 9 Abs. 1 BBauG ebensowenig wie in § 2 Abs. 1 BBauG (Urteil vom 7. Mai 1971 - BVerwG IV C 76.68 -) - eine praktisch nur bei groben und einigermaßen offensichtlichen Mißgriffen wirksame Schranke der Planungshoheit. Ist das aber richtig, könnte sich die Verwaltung, wenn sie es nur wollte, einem etwaigen Verbot isolierter Straßenplanung in weitaus der Mehrzahl der Fälle unschwer dadurch entziehen, daß sie der Planung irgendwelche weiteren Festsetzungen hinzufügt.

§ 9 BBauG gestattet demnach eine isolierte Straßenplanung auch dann, wenn die Voraussetzungen für eine Planfeststellung nach den §§ 17 f. FStrG erfüllt sind. Das führt bei der hier gegebenen Sachlage zu einem insoweit dem Kläger günstigen Ergebnis: Die Zulässigkeit isolierter Straßenplanung räumt Bedenken aus, die anderenfalls gegen den Bebauungsplan Marmstorf 7. sprächen. Ist dieser Bebauungsplan aber wirksam, hat sein Inkrafttreten den Landschaftsschutz und damit einen Hinderungsgrund für das Vorhaben des Klägers beseitigt.

4.

Das Berufungsgericht hat die Abweisung der Klage bestätigt, weil nach seiner Meinung das Vorhaben des Klägers von einer nach § 9 a FStrG durch den Bebauungsplan ausgelösten Veränderungssperre erfaßt wird. Dem vermag der erkennende Senat nicht zu folgen. In Übereinstimmung mit den überzeugenden Darlegungen des Oberbundesanwalts ist vielmehr festzustellen, daß § 9 a FStrG auf Bebauungspläne keine Anwendung findet.

Die damit abgelehnte Ansicht des Berufungsgerichts entspricht weder dem - ausdrücklich auf das Planfeststellungsverfahren nach § 18 Abs. 2 FStrG Bezug nehmenden - Wortlaut des § 9 a Abs. 1 Satz 1 FStrG noch dem Sinn des § 17 Abs. 3 Satz 1 FStrG. Die Anordnung, daß "Bebauungspläne nach § 9 des Bundesbaugesetzes ... die Planfeststellung nach Absatz 1" ersetzen, erschöpft ihre Bedeutung in der Entbehrlichkeit einer straßenrechtlichen Planfeststellung. Was sie regelt, ist keineswegs in Art einer Definitionsnorm, daß überall dort, wo das Gesetz von der Planfeststellung nach den §§ 17 f. FStrG spricht, ergänzend "oder ein Bebauungsplan nach § 9 BBauG" zu setzen sei. Das Tatbestandsmerkmal "ersetzen" bezieht sich, wie es § 17 Abs. 3 Satz 1 BBauG auch selbst ausdrückt, auf den vorangehenden Absatz 1. Das dort ohne Einschränkung begründete Gebot straßenrechtlicher Planfeststellung wird im Absatz 3 Satz 1 teilweise wieder aufgehoben. Ersetzen bedeutet in diesem Zusammenhang nicht mehr und nicht weniger als "entbehrlich sein": Wo Bebauungspläne vorliegen, bedarf es keiner straßenrechtlichen Planfeststellung. Nur bei diesem Verständnis ergibt es auch einen Sinn, wenn § 17 Abs. 3 Satz 2 FStrG als Ausnahme von der Ausnahme wieder auf die Regel des § 17 Abs. 1 Satz 1 FStrG mit den Worten zurückkommt: "Ist eine Ergänzung notwendig, so ist die Planfeststellung insoweit zusätzlich durchzuführen."

Weitere Gründe, die gegen die Anwendbarkeit des § 9 a Abs. 1 Satz 1 FStrG sprechen, treten hinzu: Erstens ließe sich § 9 a FStrG nicht ohne beträchtliche Ungewißheiten auf Bebauungspläne übertragen. Eine dem § 18 Abs. 2 FStrG entsprechende "Auslegung der Pläne im Planfeststellungsverfahren" findet bei Bebauungsplänen nicht statt. Ob § 9 a FStrG, würde er auf Bebauungspläne angewendet, an die Auslegung des Entwurfs nach § 2 Abs. 6 Satz 1 BBauG oder an die Auslegung nach § 12 Abs. 1 BBauG anschließen soll, wäre unbestimmt. Ferner käme bei einem Bebauungsplan, der - wie regelmäßig - nicht nur Verkehrsflächen festsetzt, keine Veränderungssperre für alle "vom Plan betroffenen Flächen" in Betracht. Eine Verbindung zwischen den Bebauungsplänen und der Veränderungssperre nach § 9 a Abs. 1 Satz 1 FStrG stünde darüber hinaus mit der Wirkungsweise von Bebauungsplänen nicht im Einklang. Veränderungssperren sind ihrem. Wesen nach vorübergehende, einstweilige Sicherungsmaßnahmen. Was bei § 9 a Abs. 1 Satz 1 FStrG gesichert werden soll, ist die Flächen-Übernahme und letztlich sogar nur die Höhe der dabei zu gewährenden Entschädigung. Die Zielsetzung eines Bebauungsplanes ist von anderer Art, und dementsprechend ist auch die ihm zugeordnete Veränderungssperre des § 14 BBauG wesentlich anders beschaffen. Was sie sichert, ist der Planinhalt als solcher. Daraus erklärt sich zugleich, daß sie im Unterschied zur Sperre nach § 9 a Abs. 1 Satz 1 FStrG "in jedem Falle außer Kraft" tritt, "sobald und soweit die Bauleitplanung rechtsverbindlich abgeschlossen ist" (§ 17 Abs. 5 BBauG). Schließlich kehren bei der Frage nach der entsprechenden Anwendbarkeit des § 9 a FStrG aber unter anderen Vorzeichen alle jene Bedenken wieder, denen nach dem oben Gesagten schon die Wahlfreiheit zwischen der Bauleitplanung und der Planfeststellung nach den §§ 17 f. FStrG ausgesetzt ist: Wenn schon diese Wahlfreiheit besteht, kann schwerlich noch zusätzlich angenommen werden, daß die wählende Behörde nicht einmal bei der getroffenen Wahl stehen zu bleiben braucht, sondern auch noch die Vorzüge der beiden Planarten kumulieren darf. Nichts anderes als dies wäre jedoch der Fall, wenn der Behörde, die sich bei der Wahl des Planverfahrens für den Bebauungsplan entscheidet, dann in der Ebene der Veränderungssperre erneut zur Wahl gestellt würde, ob sie unerwünschten Vorhaben mit der Veränderungssperre nach § 9 a Abs. 1 Satz 1 FStrG oder einer ihr in nahezu keinem Punkt gleichartigen Veränderungssperre nach § 14 BBauG entgegentreten will. Wenn die Behörde das Mittel des Bebauungsplanes für eine isolierte Straßenplanung einsetzt, muß sie auch die eben u.a. darin bestehenden. Folgen hinnehmen, daß sich bei Bebauungsplänen der Eintritt einer Veränderungssperre nach den §§ 14 ff. BBauG richtet.

5.

Das Vorhaben des Klägers könnte nach alledem nur verhindert werden, wenn es entweder mit den Bebauungsplan Marmstorf 7 oder mit dem Baustufenplan vom 28. Dezember 1954 unvereinbar wäre. Weder das eine noch das andere trifft zu.

Ob der Bebauungsplan Marmstorf 7 in Verbindung mit den sonst noch vorhandenen Plänen die in § 30 BBauG genannten Festsetzungen enthält, kann ebenso unentschieden bleiben wie die Frage, ob die durch § 29 Satz 3 BBauG unter anderem für Abgrabungen ausgeschlossene Anwendbarkeit des § 35 BBauG dennoch dadurch erreicht werden kann, daß Abgrabungen als bauliche Anlage einer Genehmigungspflicht unterworfen werden (§ 29 Satz 1 BBauG; vgl. dazu die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 25. November 1968 - VII A 657/67 - in BRS 20, 233 [235] und vom 19. Dezember 1968 - X A 820/67 - in BRS 20, 236 [238 f.]). Die Maßgeblichkeit des Bebauungsplanes Marmstorf 7 ist davon, nicht abhängig. Dieser Plan wirkt als Rechtssatz (vgl. § 10 BBauG) unmittelbar aus sich, er bedarf, um zu gelten, nicht erst noch einer zusätzlichen Geltungsanordnung (Urteil vom 4. November 1966 - BVerwG IV C 36.65 - in BVerwGE 25, 243 [250 f.]).

Der Bebauungsplan Marmstorf 7 deckt jedoch inhaltlich die Versagung der Baugenehmigung nicht. Der vom Kläger vorgesehene Sandabbau entspricht den Festsetzungen dieses Planes. Denn das Vorhaben dient gleichzeitig dazu, den vom Bebauungsplan angestrebten - oder doch einen dabei als Durchgangsstadium vorausgesetzten - Zustand herbeizuführen. Darin einen Verstoß gegen den Plan zu sehen, könnte sich allenfalls rechtfertigen, wenn der Plan die von der Beklagten in den Vordergrund gerückte, das gesamte Planobjekt gewissermaßen zusammenhaltende Betrachtung erlaubte. Das ist - im Unterschied zur Wirkung einer Veränderungssperre nach § 9 a FStrG - nicht der Fall. Eine derart auf das gesamte Plangebiet erstreckte, alle Festsetzungen zu einem "Gesamtobjekt" zusammenfassende Betrachtungsweise ist Bebauungsplänen grundsätzlich fremd. Sie sind ohnedies weniger auf "Durchführung" ihrer Festsetzungen als auf den Ausschluß planwidriger Maßnahmen angelegt (vgl. § 30 BBauG). Wenn die für eine bestimmte Fläche in Aussicht genommene Nutzung als solche dem Bebauungsplan "nicht widerspricht", wird sie auch nicht dadurch unzulässig, daß es für die plangerechte Nutzung einer anderen Fläche möglicherweise günstiger wäre, wenn jene Nutzung vorerst unterbliebe.

Der Baustufenplan vom 28. Dezember 1954 steht ebenfalls nicht entgegen. Die in ihm enthaltene Ausweisung als Außengebiet hat in Verbindung mit § 10 Abs. 5 BPVO nicht zur Folge, daß dem Kläger die Abgrabung untersagt werden könnte. § 10 Abs. 5 BPVO, der zwar dem Landesrecht angehört, jedoch, da das Berufungsgericht auf die mit ihm zusammenhängenden Fragen nicht eingegangen ist, durch den erkennenden Senat ausgelegt werden kann (vgl. Urteile vom 26. August 1964 - BVerwG V C 128.63 - und - BVerwG V C 129.63 - in BVerwGE 19, 204 [211 f.] und vom 14. Januar 1966 - BVerwG IV C 85.65 - [Buchholz BVerwG 406.11 § 133 BBauG Nr. 5]), schließt Abgrabungen nicht aus. Die Bestimmung, daß das Außengebiet "der landwirtschaftlichen, gewerblich gärtnerischen und forstwirtschaftlichen Nutzung sowie der Erholung" dient, will - und dürfte auch vor dem Hintergrund des Art. 14 Abs. 1 GG - nicht jede andere Nutzungsweise verhindern, sondern zielt auf den Ausschluß gebietswidriger Nutzungsarten. Aus diesem Grunde ist beispielsweise eine jagdliche Nutzung oder auch eine Fischzucht in ihrer Zulässigkeit im Außengebiet nicht davon abhängig, ob sie der Erholung dient oder nicht. Ihre Zulässigkeit ergibt sich vielmehr ohne weiteres daraus, daß sie der Land- und Forstwirtschaft sowie der Erholung als den die Funktion des Außengebietes kennzeichnenden Nutzungen nicht zuwiderläuft. Das entspricht der für den Außenbereich geltenden Vorschrift des § 35 BBauG. Entsprechendes gilt für Abgrabungen. Auch sie widersprechen, wie § 29 Satz 3 BBauG belegt, nicht um ihrer selbst willen dem Gebietscharakter des Außengebietes als Außengebiet. Um sie verhindern zu können, bedarf es - von sonstigen, hier nicht in Betracht kommenden Handhaben abgesehen - einer entsprechenden planerischen Festsetzung, einer Veränderungssperre oder eines landschaftsschutzrechtlichen Veränderungsverbotes. Derartige Hindernisse bestehen, wie dargelegt, für das Vorhaben des Klägers nicht.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO, [...].