Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 14.04.1978, Az.: BVerwG 4 C 6.76

I.

Der Kläger war bis 1968 Eigentümer eines in der Gemeinde Neuhaus gelegenen Bauernhofes. Die Gemeinde Neuhaus wurde 1972 in die beklagte Stadt Wolfsburg eingegliedert. Durch Vertrag vom 23. September 1966 verpflichtete sich der Kläger gegenüber der Gemeinde Neuhaus, dieser unentgeltlich ein Grundstück von etwa 4.000 qm zu übertragen. Das hing damit zusammen, daß die Gemeinde Neuhaus bestimmte im Außenbereich liegende Grundstücke des Klägers durch Bebauungsplan als Bauland ausweisen wollte, dies jedoch davon abhängig machte, daß der Kläger einen Teil der Folgelasten übernehme. Im April 1967 ließ der Kläger das Grundstück an die Gemeinde auf, nachdem diese im März 1967 beschlossen hatte, das von der Planung erfaßte Gelände zur Bebauung freizugeben. Die Gemeinde veräußerte das Grundstück später an einen Dritten und erzielte einen Kaufpreis von 44.772 DM. Der Kläger meint, daß der Kaufpreis ihm zustehe. Er verlangt mit der Klage von der Beklagten als Rechtsnachfolgerin der Gemeinde Neuhaus einen Teilbetrag in Höhe von 10.000 DM.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch Urteil vom 14. November 1973 stattgegeben. Es hat angenommen, daß dem Kläger ein den Klageantrag rechtfertigender Erstattungsanspruch zustehe. Der Vertrag vom 23. September 1966 sei nichtig. Bei seinem Abschluß sei nicht sichergestellt worden, daß der Wert des zu übereignenden Grundstücks nur zur Deckung bestimmter Folgekosten dienen dürfe.

Das Berufungsgericht hat durch Urteil vom 4. September 1975 das erstinstanzliche Urteil geändert und die Klage abgewiesen. Es hat übereinstimmend mit dem Verwaltungsgericht die Nichtigkeit des Folgekostenvertrages vom 23. September 1966 bejaht. Die dennoch erfolgte Klagabweisung beruht auf der Ansicht, daß der Kläger durch den Gesichtspunkt des Rechtsmißbrauchs gehindert werde, den ihm an sich zustehenden Erstattungsanspruch geltend zu machen. Der Kläger habe durch seine Beteiligung an dem Folgekostenvertrag und durch die Erfüllung dieses Vertrages erreicht, daß die Gemeinde Neuhaus unter Entstehung entsprechender Folgelasten unter anderem seine Grundstücke zum Bauland gemacht habe. Während der Kläger die damit von der Gemeinde erbrachte Leistung voll ausgenutzt habe und die Gemeinde außerstande sei, ihre Leistung rückgängig zu machen oder doch deren Folgen zu vermeiden, fordere der Kläger seine eigene Leistung zurück. Das sei rechtsmißbräuchlich. Die Gemeinde Neuhaus habe mit Rücksicht auf das Verhalten des Klägers darauf vertrauen dürfen, daß es bei der teilweisen Übernahme der Folgekosten bleibe. Die Beteiligten seien zeitlich noch über die Erbringung der beiderseitigen Leistungen hinaus von der Wirksamkeit des Folgekostenvertrages ausgegangen. Diese Ansicht sei nach dem seinerzeitigen Stand der Rechtsprechung jedenfalls vertretbar gewesen. Das von der Gemeinde in die Wirksamkeit des Vertrages gesetzte Vertrauen sei auch schutzwürdig. Der Kläger versuche vergeblich, dem das eigene Verhalten der Gemeinde beim Abschluß des Vertrages entgegenzuhalten. Die Gemeinde habe damals nicht unter Ausnutzung einer Notlage des Klägers gehandelt. Der Gesamtablauf lasse erkennen, daß Anlaß zum Abschluß von Folgekostenverträgen die durch eine Vergrößerung der Baugebiete ansteigende Verschuldung der Gemeinde Neuhaus gewesen sei. Die Tatsache, daß nicht nur der Kläger mit Folgekosten belastet worden sei, lasse erkennen, daß das Verhältnis zwischen den erwarteten Erlös aus den Verkauf von Bauland auf der einen und den vereinbarten Folgekosten auf der anderen Seite wirtschaftlich angemessen sei. Was der Kläger darüber vortrage, daß er seinerzeit angeblich geirrt habe oder sogar von der Gemeinde getäuscht worden sei, gehe fehl.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die von Berufungsgericht zugelassene Revision des Klägers, mit der er unter Rüge einer Verletzung materiellen Rechts um die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils bittet.

Die Beklagte beantragt,

Sie tritt den Revisionsvorbringen des Klägers entgegen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich an Verfahren. Er äußert gegen das angefochtene Urteil Bedenken.

II.

Die Revision bleibt erfolglos. Das angefochtene Urteil verletzt kein Bundesrecht (vgl. § 137 Abs. 1 VwGO).

Das Berufungsgericht hat entscheidungstragend angenommen, daß der Kläger mit der Geltendmachung seines aus der Nichtigkeit des Vertrages von 23. September 1966 folgenden Erstattungsanspruchs rechtsmißbräuchlich handelt. Diese Begründung erweist sich als in wesentlichen irrevisibel.

Das angefochtene Urteil hält es - unter bestimmten weiteren Voraussetzungen - für Rechtsmißbrauch, wenn bei zwei miteinander in Zusammenhang stehenden, beiderseits erbrachten Leistungen der eine Teil die empfangende Leistung in nicht ausgleichbarer Weise voll ausgenutzt hat, gleichwohl aber die Erstattung der von ihn selbst erbrachten Leistung verlangt. Der damit vom Berufungsgericht zugrunde gelegte Rechtssatz entzieht sich in seinem Inhalt und seiner Anwendung einer Überprüfung durch das Bundesverwaltungsgericht. Er ist - jedenfalls in seiner Erheblichkeit für den hier zu beurteilenden Sachverhalt - ein Bestandteil des irrevisiblen Landesrechts (vgl. §§ 137 Abs. 1 und 173 VwGO in Verbindung mit § 562 ZPO).

Beim Rechtsmißbrauch handelt es sich um einen besonderen Fall des Verstoßes gegen Treu und Glauben (vgl. Urteil vom 18. Dezember 1973 - BVerwG I C 29.72 - Buchholz 451.52 § 19 MuFG Nr. 1 S. 1 [5]). Das Gebot, sich so zu verhalten, wie Treu und Glauben es verlangen, gehört im Verwaltungsrecht zu den sog. allgemeinen Grundsätzen. Solche allgemeinen Grundsätze gibt es - häufig im Gehalt übereinstimmend - sowohl im Verwaltungsrecht des Bundes als auch im Verwaltungsrecht der Länder. Ob im Einzelfall ein Grundsatz des Bundesrechts oder ein Grundsatz des Landesrechts einschlägig ist, hängt von der Qualität des Rechts ab, zu dessen Ergänzung der allgemeine Grundsatz herangezogen wird: Bundesrecht wird durch bundesrechtliche allgemeine Grundsätze ergänzt; Landesrecht wird (soweit nicht weitergehend Bundesverfassungsrecht eingreift) durch landesrechtliche allgemeine Grundsätze ergänzt (siehe - zum Grundsatz von Treu und Glauben - Urteil vom 20. Oktober 1972 - BVerwG IV C 27.70 - Buchholz 406.11 § 30 BBauG Nr. 6 S. 7 [10]).

Das Berufungsgericht hat im vorliegenden Fall den Gesichtspunkt des Rechtsmißbrauchs zur Ergänzung von Landesrecht herangezogen: Der Vorwurf des Rechtsmißbrauchs bewirkt, daß der Kläger gehindert ist, den ihm - wie im Rahmen des vorliegenden Urteils zu unterstellen ist - zustehenden Erstattungsanspruch geltend zu machen. Dieser Erstattungsanspruch beurteilt sich nach Landesrecht.

Erstattungsansprüche sind gleichsam umgekehrte Leistungsansprüche. Sie teilen die Rechtsqualität des ihnen entsprechenden Leistungsanspruchs (vgl. Urteil vom 18. Dezember 1973 - BVerwG I C 34.72 - Buchholz 451.52 § 19 MuFG Nr. 2 S. 9 [11]). Entscheidend ist daher bei der hier gegebenen Sachlage die Frage nach der Rechtsqualität der durch den Vertrag vom 23. September 1966 begründeten Ansprüche.

Das Ziel der sog. Folgekostenverträge besteht darin, daß mit ihrer Hilfe Kosten "abgewälzt" werden sollen. Derartige Verträge sollen eine ihnen vorgegebene Ordnung der Kostentragung modifizieren. Diese Ordnung der Kostentragung ergibt sich bei den Gegenständen, die in Folgekostenverträgen geregelt zu werden pflegen, fast durchweg aus landesrechtlichen Vorschriften (Urteil vom 6. Juli 1973 - BVerwG IV C 22.72 - BVerwGE 42, 331 [336 f.]). So ist es auch im vorliegenden Fall: Alle Kosten, die - nach dem im einzelnen auseinandergehenden Vorbringen der Beteiligten - durch den Vertrag vom 23. September 1966 betroffen sind oder betroffen sein könnten, sind solche, über deren Prägung insoweit nicht das Bundes-, sondern das Landesrecht bestimmt. Das gilt, wie hinzuzufügen ist, selbst dann, wenn unterstellt wird, daß die Beteiligten seinerzeit auch die Abwälzung irgendwelcher Erschließungsaufwendungen im Sinne der §§ 127 ff. BBauG ins Auge gefaßt haben könnten. Denn auch bei diesen - in der Kostentragung an sich bundesrechtlich geregelten - Aufwendungen bestimmt sich, wie der erkennende Senat mehrfach entschieden hat, die Geltendmachung und Abwicklung der Ansprüche einschließlich der Möglichkeit ihrer Verwirkung nicht nach Bundes-, sondern nach Landesrecht (vgl. Beschluß vom 15. November 1973 - BVerwG IV B 148.73 - Buchholz 406.11 § 135 BBauG Nr. 5 S. 8 [9]).

Beurteilt sich nach alle dem der Anspruch, den die Gemeinde Neuhaus seinerzeit durch den Vertrag vom 23. September 1966 zu erwerben meinte (jedenfalls in der hier interessierenden Frage), nach dem einschlägigen Recht des Landes Niedersachsen, so gilt dies nach dem Gesagten für den Erstattungsanspruch, den der Kläger mit der Klage verfolgt, ebenfalls. Dann entscheidet sich aber nach dem allgemeinen Verwaltungsrecht des Landes Niedersachsen auch, ob die Geltendmachung dieses Anspruchs an Gesichtspunkt des Rechtsmißbrauchs scheitert.

Im Unterschied zu dem bisher Erörterten ist allerdings mit dem Revisionsvorbringen des Klägers doch in einem Punkt eine Verletzung von Bundesrecht behauptet. Der Kläger trägt sinngemäß vor: Die Zulässigkeit und Wirksamkeit von Folgekostenverträgen hänge ausschlaggebend davon ab, ob die - durch Bundesverfassungsrecht angeordnete - Bindung der Verwaltung an Gesetz und Recht den Abschluß derartiger Verträge gestatte (vgl. Art. 20 Abs. 3 GG sowie Urteil vom 6. Juli 1973 a.a.O. S. 334). Sei ein Folgekostenvertrag wegen einer Verletzung von Gesetz oder Recht - im vorliegenden Falle: wegen einer den Anforderungen des Bundesrechts nicht genügenden Zuordnung der vereinbarten Leistung (siehe dazu Urteil vom 6. Juli 1973 a.a.O. S. 343) - nichtig, so könne es dem Bundesrecht nicht gleichgültig sein, ob der sich daraus ergebende Erstattungsanspruch durchsetzbar sei. Einem solchen Anspruch den Gesichtspunkt des Rechtsmißbrauchs entgegenzuhalten, laufe - wirtschaftlich betrachtet - darauf hinaus, dem Berechtigten einen Anspruch abzuerkennen, der ihm wegen einer Verletzung von Bundesrecht zustehe.

Diese Folgerungsweise geht fehl. Die bundesverfassungsrechtliche Bindung der Verwaltung an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3 GG) ist von Verfassungs wegen nicht mit einer bestimmten Rechtsfolge (Sanktion) ausgestattet. Das belegen die gesetzlichen Regelungen über die Anfechtungsbedürftigkeit und über die Rücknehmbarkeit fehlerhafter Verwaltungsakte ebenso wie etwa - beim verwaltungsrechtlichen Vertrag - die einer möglichen Verbindlichkeit selbst gesetzwidriger Vergleichsverträge (siehe § 55 VwVfG sowie Urteil vom 14. November 1975 - BVerwG IV C 84.73 - Buchholz 315.4 Öffentlichrechtlicher Vertrag Nr. 2 S. 9 [13]). Dementsprechend wird Art. 20 Abs. 3 GG auch nicht durch die Annahme berührt, daß ein - in seinem Entstehen auf das Vorliegen eines Gesetzesverstoßes zurückgehender - Erstattungsanspruch mit Rücksicht auf Treu und Glauben nicht geltend gemacht werden könne. Daß sich auch Erstattungsansprüche dem Verbot des Rechtsmißbrauchs nicht entziehen, hat der I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts bereits in den obenerwähnten Urteilen vom 18. Dezember 1973 (BVerwG I C 29.72 a.a.O. S. 5 und BVerwG I C 34.72 a.a.O. S. 12 f.) entschieden. Dem ist beizupflichten.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.