I.

Die Parteien streiten um die Erfüllung einer Zahlungsverpflichtung der Beklagten.

Die Beklagte ist ein Unternehmen der Margarineindustrie. Sie hat am 30. Juli 1958 als Mitglied des M.-V. e.V. folgende "Verpflichtungserklärung gegenüber dem Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten" abgegeben:

"1.
Unter Bezug auf die vom Vorsitzenden des M.-V. e.V. mit Schreiben vom 28.7.1958 gegenüber dem Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten abgegebene Erklärung verpflichtet sich die unterzeichnete Firma, an die D. R.- und T. AG (Treuarbeit), Frankfurt, auf Sonderkonto zu zahlen:

DM 80,- per 100 kg einer gemäß Ziff. 2 errechneten Raffinatmenge, und zwar in den Monaten September, Oktober, November und Dezember 1958.

2.
Zahlungen gemäß Ziff. 1 erfolgen jeweils am 5. des betreffenden Monats auf der Grundlage einer Raffinatmenge von 5 % des für die Margarine-Produktion im Vormonat insgesamt verbrauchten Raffinats gemäß der jeweils an die Einfuhr- und Vorratsstelle zu erstattenden Monatsmeldung.

Beispiel:

Am 5. September 1958 für 5 % des Raffinatverbrauchs der Margarine-Produktion im August 1958.

gez. Unterschrift"

Entsprechende Verpflichtungserklärungen der Beklagten folgten in den Jahren 1959, 1960 und 1961. Die letzte Verpflichtungserklärung vom 24. Juli 1962 lautet:

"1.
Um Rüböl aus Raps und Rübsen der inländischen Ernte 1962 zu dem durch Förderungsbeiträge des Bundes und der Margarineindustrie verbilligten Preis gemäß der im Bundesanzeiger veröffentlichten Bekanntmachung über die Gewährung von Förderungsbeiträgen für die Erzeugung und den Absatz von Raps und Rübsen inländischer Erzeugung der Ernte 1962 beziehen zu können, beteilige ich mich an der von der Margarine-Industrie mit Schreiben vom 23. März 1962 an den Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten übernommenen Aufbringung von Förderungsmitteln und verpflichte mich, an die Treuarbeit zu zahlen;

Per 6. August, 5. September, 5. Oktober, 5. November , 5. Dezember 1962 DM 50,- je 1.000 kg der jeweils im Vormonat bei der Herstellung von Margarine verwendeten Reinfettmenge, und den darüber hinaus gegebenenfalls noch erforderlich werdenden Restbetrag bis 31.12.1962.

2.
..."

Die Beklagte zahlte von August bis Dezember 1962 insgesamt 355.643,24 DM. Wegen der Restforderung von 4.096,95 DM hat die Klägerin am 28. Dezember 1967 Klage im Verwaltungsstreitverfahren erhoben.

Zu den Verpflichtungserklärungen der Beklagten war es wie folgt gekommen:

§ 19 Abs. 1 des Gesetzes über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten (Milch- und Fettgesetz) in der Fassung vom 10. Dezember 1952 (BGBl. I S. 811) - MFG - ermächtigte die Bundesregierung, "durch Rechtsverordnung zur Sicherung der Verwertung von Ölsaaten und Ölfrüchten sowie pflanzlichen und tierischen Ölen und Fetten inländischer Erzeugung, mit Ausnahme von Butter, die Betriebe der Ölmühlen-, Margarine- und Speisefett-Industrie zu verpflichten, diese Erzeugnisse in einem dem Verarbeitungsbedarf entsprechenden, jeweils festzusetzenden Verhältnis zu den übrigen Rohstoffmengen zu verwenden, soweit dies möglich ist, ohne die Preisbildung wesentlich zu beeinflussen". Auf Grund dieser Ermächtigung erließ die Bundesregierung die Verordnung über die Beimischung inländischen Rüböls und Feintalges vom 26. Februar 1953 (BAnz. Nr. 41). Hiernach war jeder Betrieb, der gewerbsmäßig Margarine für eigene oder fremde Rechnung herstellte, verpflichtet, Rüböl aus nachweisbar inländischer Ernte in Höhe von 5 v.H. des in Margarine verwendeten Reinfettanteils jeder monatlichen Produktion an Margarine beizumischen oder im Rahmen der jeweiligen Monatsproduktion zu verwenden. Die Geltungsdauer dieser Regelung wurde mehrmals verlängert; zeitweise wurde der Beimischungssatz auf 6 und 10 v.H. erhöht.

Die Vorschriften über den Beimischungszwang wurden auf Grund des § 20 MFG durch die Verordnung M Nr. 1/53 über Preise für inländischen Raps und Rübsen vom 27. Februar 1953 (BAnz. Nr. 41) ergänzt, deren Geltungsdauer ebenfalls mehrmals verlängert wurde.

Die inländische Raps- und Rübsenernte lag zunächst unter der Menge, die nach der Beimischungsverordnung zu verarbeiten war. Einzelne Unternehmen, - so auch die Beklagte - zahlten mit Wissen des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten - BML - den Ölmühlen den entsprechenden Unterschiedsbetrag zwischen dem festgesetzten Inlandspreis und dem (niedrigeren) Weltmarktpreis. Diese "Ablösung der realen Beimischung" wurde als Kauf und sofortiger Rückkauf ohne Warenbewegung abgewickelt.

Die Beimischungs- und Preisvorschriften führten - erwartungsgemäß - zu einem von Jahr zu Jahr größeren Raps- und Rübsenanbau und zu einer dementsprechend immer größeren Belastung der Margarineindustrie. Der M.-V. e.V. führte daher in einem Schreiben an den BML vom 11. Mai 1956 aus:

"Bei den seinerzeitigen Verhandlungen (im Jahre 1952) ist die Margarine-Industrie im Interesse der Lösung des Problems auf Bitten der Bundesregierung so weit gegangen, eine Erklärung abzugeben, daß sie die Rübölbeimischung ohne fühlbare Auswirkung auf den Verbraucherpreis ausführen und jeden Hinweis in der Presse auf eine dadurch eingetretene Kostensteigerung vermeiden würde. Bei der Einhaltung dieser von der Industrie gegebenen Zusicherung sind der Margarine-Industrie seither die Entwicklungen an den Weltmärkten für Fettrohstoffe entgegengekommen und haben die Einhaltung dieser Zusicherung erleichtert. Seit einiger Zeit sieht sich die Margarine-Industrie jedoch Entwicklungen an den Weltmärkten gegenüber, die die weitere Einhaltung der gegebenen Zusicherung bei Anhalten dieser zu beobachtenden Entwicklung unmöglich machen. Sie muß daher in der äußersten Kalkulationsnot, in die sie durch die Steigerung ihrer Rohstoffkosten gebracht wird, sich ausdrücklich vorbehalten, zukünftig die zusätzliche Verteuerung ihres Abgabepreises, wie sie sich bei einer Verlängerung der Beimischungsverordnung ergeben würde, in ihrem Abgabepreis unter ausdrücklichem Hinweis auf die Tatsache der Beimischungsverpflichtung erkennbar zu machen.

Die grundsätzliche Frage, ob die Beimischungspflicht in der jetzigen Form in ihrer einseitigen Belastung der Margarinehersteller mit der Verfassung in Einklang zu bringen ist, soll hier nicht zur Erörterung gestellt werden.

Unter Hinweis auf die obigen Ausführungen erlauben wir uns daher, dringend zu bitten, bevor eine neue Verlängerungsverordnung im Bundeskabinett zur Erörterung gestellt wird, hierüber eine Besprechung mit den Vertretern der Margarine-Industrie in Ihrem Hause stattfinden zu lassen."

Ähnliche Schreiben, in denen ebenfalls auf die verfassungsrechtlichen Bedenken hingewiesen wurde, richtete der M.-V. am 15. September 1956 an die Referenten der Länder im Agrar- und Wirtschaftsausschuß des Bundesrates.

In einer Sitzung des BML am 3. Juli 1957 wegen der Rapsaufnahme in diesem Jahre, an der für den M.-V. dessen Vorsitzender S. und dessen Geschäftsführer Dr. St. teilnahmen, vertrat laut Niederschrift Herr S. "die Auffassung, daß wegen der Gültigkeit der Beimischungsverordnung - die er nicht bezweifele - eine wesentliche Behinderung in der Abnahme von Rüböl durch die Margarinefabriken künftig nicht eintreten dürfte". Hiernach

"meldete Herr von F. als Vertreter einer Minderheitengruppe innerhalb des M.-V. grundsätzliche Forderungen an und führte etwa folgendes aus:

Die Margarineindustrie, insbesondere die freien Fabriken, fühlten sich zunehmend seit Beginn dieses Jahres durch das Verhalten der Bundesregierung schwer benachteiligt. Sie hätte bis heute weder den für die Unterlassung der Margarinepreiserhöhung in Aussicht gestellten Subventionsbetrag in Höhe von 10 bzw. 5 Mio DM noch eine Zusicherung erhalten, daß die finanzielle Belastung aus der Rübölbeimischung für die Zukunft (ab 1. April 1958) in den Grünen Plan 1958 übernommen werde. Unter diesen Umständen sähen sie sich nicht in der Lage, den von den Vorsitzenden der Verbände abgegebenen positiven Erklärungen zuzustimmen. Für den Fall, daß die von ihm vertretenen Fabriken mit Bußgeldbescheiden belegt würden, beabsichtigten sie, hiergegen den Rechtsweg zu beschreiten und außerdem die Vereinbarkeit der Beimischungsverordnung mit dem Grundgesetz, sofern erforderlich, bis zum Bundesverfassungsgericht anzufechten. Herr von F. erklärte ultimativ, daß sich die von ihm vertretenen Margarinefabriken an der Restabwicklung der Beimischungsperiode 1956/57 und an der Beimischung aufgrund der neuen Ernte nur dann beteiligen würden, wenn eine ausreichende Zusicherung des BML gegeben würde, daß die finanzielle Belastung aus der Rübölbeimischung ab 1. April 1958 auf den Grünen Plan 1958 übernommen wird. Die Frage eines finanziellen Ausgleichs für die unterbliebene Margarine-Preiserhöhung solle im übrigen gesondert behandelt werden.

Herr Min.Dirig. Dr. B. stellte mit Bedauern fest, daß eine solche Erklärung, die praktisch einem Ultimatum gleichkomme, am Ende von zweitägigen Verhandlungen abgegeben werde, die das bisher erreichte Ergebnis in Frage stelle und durch die im übrigen Probleme aufgeworfen würden (Margarinepreis), die mit der hier behandelten Frage nicht in unmittelbarem Zusammenhang stünden und die von unserem Haus überhaupt nicht zu vertreten seien.

...

Herr D. betonte, daß im Hinblick auf die unmittelbar bevorstehende Ernte möglichst umgehend die Entscheidung des Herrn Staatssekretärs herbeigeführt werden solle, ob der Forderung der Oppositionsgruppe innerhalb des Margarineverbandes Rechnung getragen werden könne, da sonst die reibungslose Aufnahme der Rapsernte 1957 gefährdet sei.

Die Besprechung wurde vorübergehend unterbrochen, um die Angelegenheit dem Herrn Staatssekretär vorzutragen.

2. Die Angelegenheit wurde von Herrn Min.Dirig. Dr. B. dem Herrn Staatssekretär vorgetragen. Der Herr Staatssekretär betonte, daß er nach Lage der Dinge gegenwärtig keine bindende Zusage machen könne. Nach seiner Auffassung ordne sich aber die Stützung des Rapsanbaues systematisch in die Maßnahmen des Grünen Plans ein. Es könne der Industrie erklärt werden, daß sich an der grundsätzlichen Bereitschaft unseres Hauses, die Belastung aus der Rübölbeimischung ab 1. April 1958 auf den Grünen Plan zu übernehmen, nichts geändert habe und daß sich unser Haus für diese Maßnahme einsetzen werde. Es sei allerdings tunlich, zu vermeiden, daß diese Einstellung im gegenwärtigen Zeitpunkt in der Öffentlichkeit zum Gegenstand breiter Erörterungen gemacht würde.

Herr Min.Rat S. gab der Befürchtung Ausdruck, daß diese Erklärung der Industrie nicht genügen werden würde und die Abnahme der Rapsernte 1957 gefährdet sei. Der Herr Staatssekretär war abschließend der Meinung, daß die Absicht, die Rapsstützung in den Grünen Plan 1958 einzubauen, verwirklicht werden könne. Gegenüber dem BMF müsse darauf hingewiesen werden, daß eine solche Maßnahme vom BMWi gefordert werde und daß sie im übrigen von beiden Häusern der Industrie bereits mehr oder weniger zugesagt worden sei.

3. Herr Min.Dirig. Dr. B. teilte anschließend den Vertretern der Ölmühlen und Margarineindustrie mit, daß das BML bemüht sein werde, die Belastung aus der Rübölbeimischung ab 1. April 1958 auf den Grünen Plan 1958 zu übernehmen."

Im Jahre 1957 hatte sich der Vorsitzende des M.-V. in dieser Angelegenheit auch an den Bundesminister für Wirtschaft gewandt, der am 5. August 1957 u.a. antwortete:

"Die Margarine-Industrie hat im Januar d.Js. ihre Abgabepreise trotz der gestiegenen Rohstoffpreise nicht erhöht und damit ein äußerst dankenswertes Beispiel von Preisdisziplin gegeben, was ich ausdrücklich hervorheben möchte. Die weitere Entwicklung der Rohstoffpreise hat aber glücklicherweise erwiesen, daß dieses Verhalten auch den Interessen der Margarine-Industrie durchaus förderlich war. Seit Ende März ds. Js. sind die Rohstoffpreise und die Frachten wieder derart gesunken, daß eine Preiserhöhung nicht mehr infrage kommen kann, sondern daß sogar der Gedanke an eine Senkung des Margarinepreises naheliegt. Bei dieser Sachlage ist aber andererseits weder mit der erforderlichen Zustimmung des Kabinetts zu einer Zuwendung an die Margarine-Industrie etwa als teilweise Abgeltung der Rübölmehrkosten bei der Margarineherstellung noch gar mit irgendeinem Verständnis der Öffentlichkeit für eine solche Maßnahme zu rechnen. Ich bitte daher um Ihr Einverständnis, wenn ich Ihnen vorschlage, die Frage der Befreiung der Margarine-Industrie von den Mehrkosten der Rübölbeimischung zum Gegenstand der Verhandlungen über den "Grünen Plan 1958" zu machen. Ich bin der grundsätzlichen Auffassung, daß diese Mehrkosten als Folge einer Schutzmaßnahme für die Landwirtschaft nicht von der Margarine-Industrie getragen, sondern im Rahmen des Grünen Planes abgegolten werden sollten."

In der Sitzung des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten des Deutschen Bundestages am 8. Mai 1958 antwortete der Staatssekretär des BML auf Fragen der Abgeordneten,

"daß man die Beimischung von 5 % auf 7,5 % heraufsetzen wolle. Die Verhandlungen hierüber seien noch im Gange, und man stelle außerdem Überlegungen an, ob man zu Anbau- und Lieferverträgen kommen sollte, um die zur Diskussion stehenden Fragen besser übersehen zu können. Es sei notwendig, den Rapsanbau auf ein gesundes Maß zurückzuführen. Die Summe von 25 Mill. DM stehe zum ersten Mal im Grünen Plan. Bisher sei die Bürde der Stützung durch die Industrie getragen worden. Die im Grünen Plan vorgesehenen 25 Mill. DM seien kein errechneter Betrag, sondern ein Restposten. Wolle man die Stützung wie bisher durchführen, sei ein Betrag von etwa 34-35 Mill. DM notwendig. Eine weitere Belastung der Margarineindustrie war nicht mehr möglich, da diese die Verfassungsmäßigkeit infrage gestellt habe. Das BML verspreche sich mit der Einführung der Anbau- und Lieferverträge viel und glaube, damit den Rapsanbau auf das notwendige Maß zurückzuschrauben, um dann diesen Teil in gewissem Umfange stützen zu können."

In einer von Bundesminister Dr. L. geleiteten Sitzung am 10. Juni 1958, bei der auch die Margarineindustrie vertreten war, führte der Minister aus,

"daß es nicht möglich gewesen sei, zu der zuletzt mit den Vertretern der Margarine- und Ölmühlenindustrie besprochenen Regelung - die Rapsernte 1958 in Höhe von 17 Mio DM aus dem Grünen Plan 1958 zu subventionieren und eine künftige finanzielle Beteiligung der Industrie in Höhe einer Beimischungsquote von 2 1/2 % vorzusehen - im Ernährungsausschuß des Deutschen Bundestages Zustimmung zu finden. Es müsse daher heute versucht werden, eine andere Lösung zu erarbeiten. Dabei müsse davon ausgegangen werden, daß auch dann, wenn die vorläufig auf 75-80.000 t geschätzte Ernte 1958 größer sein würde, nicht mehr als 17 Mio DM verfügbar seien. Es müßten gegebenenfalls auch die übrigen Ölverarbeiter (Speiseölhersteller) der Beimischungspflicht unterworfen werden."

In der Niederschrift heißt es weiter:

"Die Herren D. und S. hielten es im Interesse einer schnellen Aufnahme der diesjährigen Rapsernte für dringend erforderlich, die bisher besprochene Regelung durchzuführen und 17 Mio DM aus dem Grünen Plan zur Verfügung zu stellen. Herr Bundesminister vertrat die Auffassung, daß eine Subventionierung der Rapsernte 1958 in Höhe von 17 Mio DM aus Mitteln des Grünen Planes nur dann möglich sein werde, wenn die Industrie vom nächsten Jahr an die sich aus einer 2,5 %igen Beimischung ergebende Belastung, das wären nach den bisherigen Berechnungen rund 8,2 Mio DM, schon heute fest übernehme. Außerdem solle ein Betrag in Höhe von 1,8 Mio DM für Zwecke der Zinsverbilligung in Verbindung mit dem zugunsten der Rapssubventionierung erforderlichen Abbau der Roggenlieferprämie hinzu kommen. Dieser Betrag werde im übrigen bereits im laufenden Jahr benötigt, wahrend Herr Abgeordneter Sch. der Meinung war, daß sich die Margarine Industrie bereits im laufenden Jahr an der Subventionierung beteiligen müsse, gab Herr Abgeordneter W.-E. zu erwägen, ob man nicht doch den Margarinepreis erhöhen und damit die Belastung der Margarineindustrie ausgleichen könne. Nach Auffassung der Herren D. und S. sollte man heute noch nicht nach Lösungsmöglichkeiten für das nächste Jahr suchen, sondern durch Anwendung der bisher für 1958 besprochenen Regelung für einen reibungslosen Absatz der unmittelbar bevorstehenden Ernte sorgen. Deswegen sei es auch nicht tunlich, mit den Mitgliedern des Margarineverbandes kurzfristig die Frage einer Regelung für das nächste Jahr zu erörtern. Sie hielten es im Augenblick auch nicht für tunlich, über den Plan des Herrn Bundesministers, vorweg 1,8 Mio DM aufzubringen, zu beraten. Auf Grund des bisherigen Verhaltens der Industrie müsse ihr so viel Vertrauen entgegengebracht werden, daß sie an einer vernünftigen Lösung für das nächste Jahr mitarbeiten werde. Eine solche Besprechung sollte möglichst frühzeitig im Laufe des Herbstes, spätestens im Frühjahr des nächsten Jahres, durchgeführt werden.

In der sich anschließenden längeren Diskussion wurde von seiten der Herren Abgeordneten insbesondere betont, daß es für sie unmöglich sei, die Verwendung der 17 Mio DM zur Rapspreisstützung zu vertreten, ohne daß eine Zusage der Margarineindustrie, sich an der Subventionierung der Rapsernte 1959 zu beteiligen, vorliege. Es müsse außerdem befürchtet werden, daß es bei einer völligen Entlastung der Margarine Industrie im laufenden Jahr schwer sein dürfte, im nächsten Jahr zu einer finanziellen Beteiligung der Industrie zu gelangen. Deshalb sollte eine Zusage der Industrie auf jeden Fall im Zusammenhang mit der diesjährigen Regelung gegeben werden."

Nach einer weiteren Sitzung kam es zu folgendem Schriftwechsel zwischen dem M.-V. und dem BML:

Schreiben des M.-V. vom 28. Juli 1958:

"Betr.: Forderung des inländischen Rapsanbaues

Sehr geehrter Herr Bundesminister,

unter Bezug auf die mit Ihnen zuletzt am 17. Juli 1958 abschließend geführte Besprechung und die anschließend mit den zuständigen Herren Ihres Hauses stattgehabte Erörterung über die sich demzufolge ergebenden notwendigen Maßnahmen kann ich, nach Rücksprache mit den Mitgliedern des M.-V. einer heute statt gefundenen außerordentlichen Mitgliederversammlung, folgende Erklärung abgeben:

I.

1.
Die Mitglieder des M.-V. verpflichten sich, da in Anbetracht der gegenwärtigen Weltmarktpreisverhältnisse damit zu rechnen ist, daß die von der Bundesregierung zur Förderung des deutschen Rapsanbaues Ernte 1958 zur Verfügung gestellten 17 Mill. DM nicht voll ausreichen, an die D. R.- und T. AG (Treuarbeit), Frankfurt, auf Sonderkonto zu zahlen: DM 80,- per 100 kg einer gemäß Ziff. 2 errechneten Raffinatmenge und zwar in den Monaten September, Oktober, November und Dezember 1958.

2.
Die Zahlungen von Seiten der Mitglieder des Margarine-Verbandes gemäß Ziff. 1 erfolgen jeweils am 5. des betreffenden Monats auf der Grundlage einer Raffinatmenge von 5 % des für die Margarine-Produktion im Vormonat insgesamt verbrauchten Raffinats gemäß der jeweils an die Einfuhr- und Vorratsstelle für Fette durch die Mitgliedsfirmen zu erstattenden Monatsmeldung.

Beispiel: Am 5. September 1958 für 5 % des Raffinatverbrauchs der Margarine-Produktion im August 1958.

3.
Jede Mitgliedsfirma des M.-V. wird dem Bundesernährungsministerium über den M.-V. eine Verpflichtungserklärung bis zum 31. Juli 1958 zustellen, die der vorstehend unter I, 1 und 2, gebrauchten Formulierung entspricht.

II.

Die von den Mitgliedern des M.-V. abzugebende Verpflichtungserklärung setzt; voraus:

a)
Von der Bundesregierung wurden zur Förderung des deutschen Rapsanbaues Ernte 1958 17 Mill. DM bereitgestellt. Dieser Betrag dient dazu, die Differenz zwischen dem festgesetzten Inlandspreis (Ernte 1958) und einem Weltmarktvergleichspreis für Raps auszugleichen. Der Weltmarktvergleichspreis ist nach den vom Bundesministerium zu erlassenden Richtlinien zu ermitteln. Die Summe von 17 Mill. DM wird vom Bundesernährungsministerium unwiderruflich der Treuarbeit zur Verwaltung und Verteilung an die Verkäufer, die den Inlandsraps an die deutschen Ölmühlen verkaufen, zur Verfügung gestellt.

b)
Das Bundesernährungsministerium beauftragt die Treuarbeit, die Zahlungen der Mitgliedsfirmen des M.-V. nach Ziff. I, 1 als Sonderfonds, getrennt von den von der Bundesregierung zur Verfügung gestellten 17 Mill. DM, treuhänderisch zu verwalten und Zahlungen aus diesem Sonderfonds erst dann zu leisten, wenn die Summe von 17 Mill. für den Preisausgleich der Rapsernte 1958 völlig erschöpft ist.

c)
Das Bundesernährungsministerium beauftragt die Treuarbeit, die Mittel des Sonderfonds ausschließlich für Zwecke des Preisausgleichs der Inlandsrapsernte 1958 zu verwenden und sie im Falle einer Inanspruchnahme nach dem gleichen System wie die aus dem Haushalt bereitgestellten Mittel zu verteilen. Der Margarine-Industrie - vertreten durch den M.-V. - wird eine Gesamtabrechnung über die Verwendung der Mittel vorgelegt.

d)
Das Bundesernährungsministerium beauftragt die Treuarbeit, sofern die geleisteten Zahlungen (gemäß Ziff. I, 1) nicht voll für den bezweckten Preisausgleich zur Förderung des Rapsanbaues Ernte 1958 benötigt werden, den anteiligen Restbetrag aus dem gemäß II b gebildeten Sonderfonds an die Mitgliedsfirmen des M.-V. pro rata der eingezahlten Beträge bis spätestens 31. März 1959 zurückzuzahlen.

e)
Der M.-V. erhält bis spätestens 15. August 1958 eine verbindliche Mitteilung über die vom Bundesernährungsministerium der Treuarbeit erteilten Aufträge.

Ich darf Sie, sehr geehrter Herr Bundesminister, darum bitten, daß Ihre Zustimmung zu I und II bzw. zu der sich hieraus ergebenden Regelung, betreffend Herabschleusung des inländischen Rapspreises für die Ernte 1958 auf den Weltmarktvergleichspreis, baldmöglich erteilt wird.

Mit vorzüglicher Hochachtung

Ihr Ihnen sehr ergebener

gez. Heinz S.

Antwortschreiben des Staatssekretärs im Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 5. August 1958:

"Betr.: Verwertung der Rapsernte 1958

Bezug: Ihr Schreiben vom 28. Juni 1958

Sehr geehrter Herr Konsul S.!

Die zwischen Ihnen und dem Herrn Bundesminister im Hinblick auf die Unterbringung der diesjährigen Rapsernte getroffenen Vereinbarungen fasse ich wie folgt zusammen:

I

1.
Um den reibungslosen Absatz der diesjährigen Raps- und Rübsenernte zu dem in der Verordnung M 1/58 über Preise für inländischen Raps und Rübsen vom 21. Juli 1958 (Bundesanzeiger Nr. 141 vom 26. Juli 1958) festgesetzten Erzeugerpreis zu gewährleisten, soll die Differenz zwischen den Preisen für ausländischen und inländischen Raps frei Ölmühle ausgeglichen werden.

2.
Die für die technische Durchführung der Stützungsaktion ausgearbeiteten Richtlinien werden nach Abstimmung mit dem Bundesrechnungshof als Bekanntmachung im Bundesanzeiger veröffentlicht. Sie sehen u.a. vor, daß den Förderungsbeitrag derjenige erhält, der Raps und Rübsen der inländischen Ernte 1958 an Ölmühlen abgesetzt hat, sofern er den Erzeugern für inländischen Raps und Rübsen den in der Verordnung M Nr. 1/58 festgesetzten Erzeugerpreis von von 750,- DM je 1000 kg handelsüblicher Qualität bei einem Wassergehalt von 10 %, einem Ölgehalt von mindestens 40 % und einem Besatz von nicht mehr als 3 % gezahlt hat.

Für diesen Zweck werden aus Mitteln des "Grünen Planes 1958" Förderungsbeiträge bis zum Höchstbetrag von 17 Mio DM gewährt.

3.
Mit der Abwicklung und Überwachung der Stützungsaktion wird die D.R.- und T.-AG (Treuarbeit), Frankfurt/Main, beauftragt.

II

1.
Die Margarineindustrie verpflichtet sich zur zügigen Unterbringung der diesjährigen Raps- und Rübsenernte. Sie verpflichtet sich ferner, die zur Durchführung der Stützungsaktion über 17 Mio DM hinaus erforderlichen Mittel aufzubringen und diese Mittel an die D. R.- und T.-AG als abwickelnde Stelle auf Sonderkonto einzuzahlen.

2.
Die einzelnen Margarinefabriken verpflichten sich, in Anrechnung auf die unter 1. von seiten der Margarineindustrie übernommene Verpflichtung an die D. R.- und T.-AG auf Sonderkonto folgende Zahlungen zu leisten:

a)
DM 80,- je 100 kg einer gemäß b) errechneten Raffinatmenge, und zwar in den Monaten September, Oktober, November und Dezember 1958;

b)
die Zahlungen gemäß a) erfolgen jeweils am 5. des Betreffenden Monats unter Zugrundelegung einer Raffinatmenge von 5 % der für die Margarineproduktion im Vormonat insgesamt verbrauchten Raffinate. Hierbei wird von den Raffinatmengen ausgegangen, die von den einzelnen Margarinefabriken jeweils im Rahmen der monatlichen Meldung an die EVSt für Fette gemeldet worden sind.

Beispiel:

Am 5. September 1958 sind 80,- DM je 100 kg für 5 % des Raffinatsverbrauchs der Margarineproduktion im August 1958 zu zahlen.

c)
Jede einzelne Margarinefabrik übersendet dem Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten bis spätestens 5. August 1958 eine schriftliche Erklärung, aus der hervorgeht, daß sie die in a) und b) festgelegten Verpflichtungen übernimmt.

d)
Sofern die gemäß a) und b) geleisteten Zahlungen nicht ausreichen sollten, verpflichtet sich die Margarineindustrie, den erforderlichen Restbetrag bis zum 5. Januar 1959 an die Deutsche Revisions- und Treuhand-AG auf Sonderkonto einzuzahlen. Insoweit die von den Margarinefabriken geleisteten Zahlungen für die Stützungsaktion nicht in vollem Umfang benötigt werden, wird die D. R.- und T.-AG den Restbetrag an die Margarinefabriken pro rata der eingezahlten Beträge bis spätestens 31. Mai 1959 zurückzahlen.

III

1.
Die D. R.- und T.-AG wird beauftragt, die Zahlungen der Margarinefabriken als Sonderfonds, getrennt von den von mir zur Verfügung gestellten 17 Mio DM, treuhänderisch zu verwalten und Zahlungen aus diesem Sonderfonds erst dann zu leisten, wenn der Betrag von 17 Mio DM für den Preisausgleich der Raps- und Rübsenernte 1958 erschöpft ist.

2.
Die D. R.- und T. AG wird ferner beauftragt, die Mittel des Sonderfonds ausschließlich für Zwecke des Preisausgleichs der inländischen Raps- und Rübsenernte 1958 zu verwenden und sie im Falle einer Inanspruchnahme nach den gleichen Richtlinien zu verteilen, wie sie für die aus dem Haushalt bereitgestellten Mittel gelten. Der Margarineindustrie - vertreten durch den M.-v. - wird zu gegebener Zeit eine Gesamtabrechnung über die Verwendung der Mittel zugeleitet.

Im Hinblick auf die vorgesehene Regelung gehe ich im übrigen davon aus, daß die Margarineindustrie für eine umgehende Übernahme des noch verfügbaren alten Rüböls (rd. 600 t) Sorge trägt.

Ich darf abschließend um Bestätigung der vorstehenden Vereinbarungen bitten.

Mit vorzüglicher Hochachtung

Ihr Ihnen sehr ergebener

gez. Dr. So.

Nach Eingang der Verpflichtungserklärungen erließ der BML die Bekanntmachung über die Gewährung von Förderungsbeiträgen für die Erzeugung und den Absatz von Raps und Rübsen inländischer Erzeugung der Ernte 1958 ("Grüner Plan 1958") vom 12. August 1958 (BAnz. Nr. 155). Die Bekanntmachung enthält folgende Einleitung:

"Um den Anbau von Raps und Rübsen inländischer Erzeugung in dem Umfang zu ermöglichen, der aus betriebswirtschaftlichen Gründen (Fruchtfolge, Bodenfruchtbarkeit) erforderlich ist und um den Absatz von inländischem Raps und Rübsen der Ernte 1958 zu dem in der Verordnung M Nr. 1/58 vom 21. Juli 1958 (BAnz. Nr. 141 vom 26. Juli 1958) festgesetzten Erzeugerpreis sicherzustellen, soll die Differenz zwischen den Preisen für inländischen Raps/Rübsen frei Ölmühle einerseits und für ausländischen Raps/Rübsen frei Ölmühle andererseits nach Maßgabe dieser Bekanntmachung durch Förderungsbeiträge ausgeglichen werden. Hierfür werden Bundesmittel bis zum Höchstbetrag von 17 Mio DM bereitgestellt.

Sofern der aus Bundesmitteln verfügbare Betrag zur Durchführung der Maßnahmen nicht ausreicht, wird die Margarineindustrie den fehlenden Betrag der durchführenden Stelle (Treuarbeit) zur Verfügung stellen."

In dem Entwurf eines Schreibens des BML an den Staatssekretär des Bundeskanzleramtes vom 4. August 1958, den die Bundesrepublik Deutschland vorgelegt hat, wird in bezug auf die o.g. Vereinbarung ausgeführt:

"Mit einer zügigen Aufnahme der bereits begonnenen Raps- und Rübsenernte kann nur bei einer solchen Regelung gerechnet werden. Andernfalls wird die Margarineindustrie Rüböl nur entsprechend ihrer monatlichen Beimischungspflicht in Höhe von 5 % übernehmen. Die Aufnahme der Ernte würde sich unter diesen Umständen über 10 bis 11 Monate verteilen, selbst wenn von der geringeren ersten Ernteschätzung des Statistischen Bundesamts ausgegangen wird. Im übrigen würde ein Teil der Margarinefabriken vermutlich die Erfüllung der Beimischungspflicht unter Hinweis auf die angebliche Verfassungswidrigkeit der Beimischungsverordnung überhaupt ablehnen.

Auch eine preispolitische Erwägung läßt es tunlich erscheinen, die Stützung des Rapspreises im laufenden Jahr, wie vorgesehen, durchzuführen. Bei der starken Veränderlichkeit der Weltmarktpreise für Margarinerohstoffe besteht aller Anlaß, den Wunsch des Kabinetts, eine Preiserhöhung für Margarine zu vermeiden, (Sitzung vom 15. Februar 1957) auch in der Zukunft durchzusetzen, und die während der Suezkrise gezeigte Einsicht der Margarineindustrie auch künftig für die Wahrung der Stabilität ihrer Preise in Anspruch zu nehmen. Der Umstand, daß der Märgarineverbrauch mit 647.000 t im Wirtschaftsjahr 1957/58 rund 40 % des Fettverbrauchs ausmachte, und die bisherigen Erfahrungen erklären die herausragende politische Bedeutung des Margarinepreises."

In einem für den Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten bestimmten Aktenvermerk vom 15. Januar 1959 wird die Befürchtung geäußert: Wenn sich das Ministerium der Auffassung des Deutschen Bauernverbandes bezüglich der Unterbringung der Raps- und Rübsenernte 1959 anschlösse, würde die Margarineindustrie

"Rüböl nur entsprechend ihrer monatlichen Beimischungspflicht in Höhe von 5 % aufnehmen und die Rapsaufnahme sich über die ganze Beimischungsperiode erstrecken, was schon aus qualitativen Gründen untragbar wäre. Vermutlich dürfte aber eine Gruppe von Margarine-Fabriken, wie sie es bereits im Jahre 1957 angekündigt hatte, die Beimischung im Hinblick auf die angebliche Verfassungswidrigkeit der Beimischungsverordnung überhaupt ablehnen. Es ist anzunehmen, daß die Erteilung von Bußgeldbescheiden zu Rechtsstreiten mit diesen Fabriken führen würde."

Ein Aktenvermerk für den Staatssekretär vom 19. März 1959 enthält folgenden Hinweis:

"Selbst wenn eine verschärfte Beimischungsverordnung erlassen werden könnte, müßte bei deren praktischer Durchführung mit noch größeren Schwierigkeiten von Seiten der Margarine Industrie gerechnet werden als bisher. Es müßten insbesondere Rechtsstreite wegen der angeblichen Verfassungswidrigkeit einer solchen Beimischungsverordnung erwartet werden. Auf diese juristischen Bedenken bei einer Verschärfung der Beimschungsverordnung könnte in der morgigen Sitzung des Bundesrates hingewiesen werden; es sollte jedoch m.E. vermieden werden, auf verfassungsmäßige Bedenken gegen die bestehende Beimischungsverordnung hinzuweisen, da durch eine solche regierungsseitige Erklärung vor dem Bundesrat die "oppositionellen" Margarinefabriken in ihrem Vorhaben, die bestehende Beimischungsverordnung vor dem Bundesverfassungsgericht anzugreifen oder es auf Bußgeldbescheide ankommen zu lassen, bestärkt würden."

In einem Schreiben des Vorsitzenden des M.-V. vom 16. Juli 1959 an den Staatssekretär des BML ist unter Bezugnahme auf "die in der Unterhaltung im Bundeshaus am 19. März d.J. getroffene Absprache" u.a. ausgeführt:

"Ich habe damals unmittelbar nach unserer Besprechung im Bundeshaus mit den langwierigen und begreiflicherweise sehr schwierigen Vorbereitungen begonnen, um die Margarine-Industrie von der Notwendigkeit der Abwicklung der diesjährigen Rapsernte auf der Grundlage der getroffenen Absprache, so wie wir sie in der Unterredung verstanden hatten, zu überzeugen. Bei der Ihnen bekannten unterschiedlichen Auffassung, die in der Margarine-Industrie über die Beimischungsverpflichtung überhaupt vorherrscht, war das für mich, das dürfen Sie mir glauben, bestimmt keine leichte Sache. Die Widerstände bei diesen vorbereitenden Gesprächen vergrößern sich schon allein aus dem Tatbestand, daß nach dies jähriger Regelung sich für die Industrie die Aufbringung von finanziellen Mitteln in vierfacher Höhe der vorjährigen Belastung, die rund 3 Millionen betrug, als notwendig erweist. Zu dem kommt, daß eine entsprechende Summe in kürzester Zeit aufgebracht werden muß, denn wir hatten Ihnen bekanntlich zugesagt, uns für eine schnelle Abnahme vom Rapserzeuger einzusetzen. Dazu aber wird das Geld bereits in den ersten Monaten in voller Höhe benötigt. Im gleichen Sinne hat Herr D. die Mitglieder des Oelmühlen-Verbandes ausgerichtet, ebenfalls unter Schwierigkeiten, wie Sie sich denken können.

Bevor ich in der außerordentlichen Mitgliederversammlung des M.-V. am 25. Mai d.Js. die Zustimmung der gesamten Industrie zu dem neuen Verfahren zu erreichen versuchte, habe ich mehrfach Gespräche mit den zuständigen Herren Ihres Hauses geführt, um Einzelfragen der technischen Abwicklung zu klären. Dabei ist aber die Auffassung, wie wir sie guten Glaubens aus der Besprechung im Bundeshaus am 19. März gewonnen hatten, stets unwidersprochene Grundlage der gemeinsamen Überlegungen mit allen Ihren Herren gewesen. Nach der außerordentlichen Mitgliederversammlung ist es mir dann in unzähligen Einzelgesprächen mit den Mitgliedsfirmen des Verbandes gelungen, die Zustimmung aller Fabriken zu erhalten. Eine entsprechende schriftliche Verpflichtungserklärung jeder einzelnen Firma liegt mir vor. Umso mehr bedaure ich die nunmehr zutage getretene Tatsache des gegenseitigen Mißverständnisses und die aus diesem entstandene außerordentlich schwierige Lage. Diese liegt darin begründet, daß die abgegebenen Verpflichtungserklärungen von anderen Voraussetzungen ausgehen und daher eine Durchführung der Abwicklung auf der Grundlage der von Ihnen jetzt vertretenen Auffassung nicht decken. Eine neue Verpflichtungserklärung von jeder einzelnen Mitgliedsfirma zu erhalten, die dann eine Erweiterung der Verpflichtung in dieser Hinsicht beinhalten müßte, würde bedeuten, daß eine Verzögerung in der Aufnahme der bereits angedienten Ernteerträge um mindestens drei Monate eintreten würde. Damit würden neue Unsicherheitsmomente auftreten und der Hauptzweck des diesmal sehr früh eingeleiteten Verfahrens, welches sich im Vorjahr bereits so gut bewährt hat, nämlich die zügige Aufnahme der gesamten Ernte in kurzer Frist, wäre verfehlt."

Ähnlich wie in dem Schreiben vom 5. August 1958 faßte der Staatssekretär des BML im Schreiben vom 23. Juli 1959 an den Vorsitzenden des M.-V. "die im Hinblick auf die Verwertung der diesjährigen Rapsernte getroffenen Vereinbarungen" wie folgt zusammen:

"I.

1)
Um den reibungslosen Absatz der diesjährigen Raps- und Rübsenernte zu dem in der Verordnung M Nr. 1/58 über Preise für inländischen Raps und Rübsen vom 21. Juli 1958 (Bundesanzeiger Nr. 141 vom 26. Juli 1958) festgesetzten Erzeugerpreis zu gewährleisten, soll die Differenz zwischen den Preisen für ausländischen und inländischen Raps frei Ölmühle ausgeglichen werden. Für diesen Zweck werden Förderungsbeiträge gewährt, die bis zu 40 % der für diese Maßnahme erforderlichen Mittel, und zwar bis zum Höchstbetrag von 8 Mio DM aus dem 'Grünen Plan 1959' bereitgestellt werden. Die ersten 60 v.H. des Differenzbetrages werden von der Margarine Industrie getragen (siehe II. 1 und 2).

2)
...

3)
...

II.

1)
Die Margarineindustrie verpflichtet sich zur zügigen Unterbringung der diesjährigen Raps- und Rübsenernte. Sie verpflichtet sich ferner, 60 % der für die Stützungsaktion erforderlichen Mittel aufzubringen, soweit diese für eine Rapsmenge erforderlich sind, die zur Erfüllung der 5 %igen Beimischungspflicht benötigt wird (ca. 65.000 t Raps und Rübsen). Die Margarineindustrie wird diese Mittel an die D. R.- und T.-A.G. als abwickelnde Stelle auf Sonderkonto einzahlen.

2)
Die einzelnen Margarinefabriken verpflichten sich, in Anrechnung auf die unter 1) von Seiten der Margarineindustrie übernommene Verpflichtung an die D. R.- und T.-A.G. auf Sonderkonto folgende Zahlungen zu leisten:

Durch Rundschreiben B 55/59 vom 26. August 1959 gab der M.-V. seinen Mitgliedern bekannt:

Betr.: Aufbringung des Förderungsbeitrages für die Rapsernte 1959 durch die Margarine-Industrie

Voraussetzung für die im Interesse der Margarine-Industrie liegende zügige Aufnahme des Rapses aus der Ernte 1959 ist die ebenso zügige Herabschleusung des Inlandpreises auf den Weltmarktpreis über die D. R.- und T. AG. Es hat sich nun ergeben, daß bis zum 25. August bereits 45.000 t Raps von den Oelmühlen aufgenommen wurden, d.h. 90 % von dem insgesamt zu erwartenden Rapsaufkommen in Höhe von rund 50.000 t.

Damit ist der größte Teil der Rapsernte noch früher als erwartet an die Oelmühlen abgeliefert. Für die Herabschleusung dieser 45.000 t besteht ein Geldbedarf von rund 14 Millionen DM, dem zurzeit ein Betrag von nur rund 11,6 Millionen DM gegenübersteht. Von dieser Summe hat der Bund 8 Millionen DM gezahlt, während die Industrie mit der ersten und zweiten Rate rund 3,6 Millionen DM aufgebracht hat. Nach der bisherigen Übersicht werden auf den Bund etwa 6,5 Millionen DM des Gesamtbedarfs bei einem Aufkommen von etwa 50.000 t Raps entfallen, sodass der Bund bereits mit 1,5 Millionen DM in Vorlage getreten ist. Im Hinblick darauf, daß Anträge laufend bei der R.- und T. gesellschaft eingehen, besteht ein noch grösserer Geldbedarf als der sich aus obigen Zahlen ergebende Fehlbetrag von 2,4 Millionen DM.

Die zügige Abwicklung der bei der R.- und T. gesellschaft eingegangenen und noch eingehenden Anläge ist unerläßlich, wenn die im Interesse der Industrie im Vorjahre eingeführte neue Regelung funktionieren soll."

1960, 1961 und 1962 kamen ähnliche "Vereinbarungen" zwischen dem M.-V. e.V. und dem BML zustande. Hiernach sollten die Margarineunternehmen die für eine 3 %ige Beimischung erforderlichen Förderungsmittel und der Bund im Rahmen des Grünen Planes die restlichen Mittel, im Höchstfall 8 bzw. 10 Mio DM aufbringen (Schreiben des BML an den M.-V. vom 16. August 1960, 29. Juli 1961 und 18. Juli 1962).

In einem Vermerk des BML vom 1. März 1961 "betr.: Subventionierung der Rapsernte 1961 aus Mitteln der Margarine-Industrie und des Bundes" wird folgendes festgehalten:

"Anläßlich einer Vorsprache der Herren Konsul S. und Dr. St. bei dem Unterzeichneten wurde auch ein informatorisches Gespräch über die Subventionierung der Rapsernte 1961 aus Mitteln der Margarine-Industrie und des Bundes geführt. Konsul Seibel betonte, daß sich die bisherigen Vereinbarungen zwischen der Bundesregierung und der Margarine-Industrie bewährt hätten und daß nach seiner Auffassung auch für die Unterbringung der Ernte 1961 eine gleiche Regelung getroffen werden sollte. Die Margarine-Industrie würde sich wohl auch in diesem Jahre - er benötige hierzu selbstverständlich noch die Zustimmung der Mitgliederversammlung - bereiterklären, wieder die Kosten für eine 3 %ige Rübölbeimischung zu übernehmen unter der Voraussetzung, daß die Relation zwischen dem Preis für inländisches Rüböl und dem Preis für Sojaöl etwa die gleiche bleibt, wie sie für die Ernte 1960 gegeben war, das bedeute, daß insbesondere kein höherer Rapspreis als 660,- DM/t in Frage kommen dürfe. Die Margarine-Industrie gehe davon aus, daß auch im Rahmen des Grünen Planes 1961 wieder ausreichende Mittel zur Verfügung stehen, um vom Bund die über die 3 %ige Beimischung hinausgehenden Kosten zu tragen."

Zur Unterbringung der Rapsernte im Beimischungsjahr 1962/63 äußerte sich der M.-V. mit Schreiben vom 23. März 1962 an den BML:

"Über dieses Thema wurden in der Vergangenheit mehrfach in Ihrem Hause Gespräche geführt in der Absicht, beginnend mit der Rapsernte des Jahres 1962 andere Lösungen als bisher zu finden, um vor allem bei Abwicklung der Rapsernte 1961 aufgetretene Mißhelligkeiten zukünftig zu vermeiden.

Die dazu ernannte Kommission des M.-V. konnte inzwischen gewisse Vorstellungen erarbeiten.

Verabredungsgemäß teilen wir Ihnen, vorbehaltlich der Zustimmung einer demnächst stattfindenden außerordentlichen Mitgliederversammlung, nachstehend das Ergebnis der Überlegungen in unserem Kreise mit:

1.)
Nach reiflicher Überlegung kommen wir zu dem Schluß das seit einigen Jahren geltende System der Rapsabwicklung im Prinzip beizubehalten.

Dieses System hat sich, von einigen Unschönheiten, abgesehen, im großen und ganzen als richtig erwiesen. Erstmalig bei Anwendung dieses Systems konnte die Aufnahme der Rapsernte in verhältnismäßig kurzer Zeit gewährleistet werden. Das Beibehalten des bisherigen Systems scheint uns auch aus dem Grunde sinnvoll, da wir heute noch gar nicht zu übersehen vermögen, welche Möglichkeiten im Zusammenhang mit einer Regelung des europäischen Fettmarktes eines Tages auf uns zukommen.

..."

Am 4. Juli 1962 wies der Vorsitzende des M.-V. das Ministerium darauf hin, daß die Margarine-Industrie großen Wert auf die vorgesehene Regelung legen müsse, derzufolge diejenigen Margarine-Fabriken vom Ankauf verbilligten Rüböls ausgeschlossen werden sollten, die sich nicht an der "Förderaktion" beteiligten. Das hiernach ergangene Rundschreiben des M.-V. B 12/62 vom 23. Juli 1962 lautet:

"Mit Schreiben vom 23.3.1962 wurde allen Mitgliedsfirmen ein an das BEM gerichtetes Schreiben übermittelt, mit dem vonseiten des M.-V. Vorschläge über die Unterbringung diesjährigen Rapsernte gemacht wurden. Die wesentlichsten Punkte in diesem Schreiben waren die Bereitwilligkeit der Margarinehersteller, sich auch in diesem Jahr an der Aufbringung des Förderungsbeitrages in Höhe von 3 % der Rübölbeimischung zu beteiligen, während der Rest des für die Rapspreisstützung benötigten Förderungsbeitrages vom Bund aus Mitteln des 'Grünen Planes' zu zahlen ist; ferner der Verzicht auf Erstattung der Rübölpreisdifferenz, wie sie im ablaufenden Beimischungsjahr erfolgte, soweit die Differenz DM 7,- je 100 kg Rübölraffinat überschreitet. Auf der außerordentlichen Mitgliederversammlung am 12.4.1962, Hamburg, Übersee-Club, wurden diese Vorschläge vom Vorsitzenden eingehend begründet. Gegen die Absendung des obigen Schreibens wurden vonseiten der Mitglieder keine Einwendungen geltend gemacht und die Zustimmung erteilt (s. Versammlungsbericht Seite 8 und 9 vom 18.4.1962).

...

Aus der Zustimmung durch die außerordentliche Mitgliederversammlung zu dem an das BEM gerichteten Schreiben vom 23.3.1962 und dem Antwortschreiben des BEM vom 18.7.1962 ergibt sich, daß über die Aufbringung des Förderungsbeitrages, ähnlich wie in den Vorjahren, wiederum von allen Margarineherstellern eine entsprechende Verpflichtungserklärung gegenüber dem BEM abzugeben ist. Den Vordruck dieser Erklärung fügen wir in doppelter Ausfertigung bei mit der Bitte, eine Ausfertigung unterschrieben an den M.-V. bis spätestens 10.8.1962 zurückzusenden und die 2. Ausfertigung zu Ihren Akten zu nehmen. Der Margarine-Verband ist gehalten, nach Eingang sämtlicher Erklärungen diese gesammelt an das BEM bis zum 15.8.1962 weiterzuleiten (s. Ziffer II 2b des BEM-Schreibens vom 18.7.1962).

Für die Regelung der Unterbringung der Rapsernte 1962 ist festgelegt, daß für die Margarinehersteller, die sich an der Aufbringung des Förderungsbeitrages nicht beteiligen sollten bzw. die die Verpflichtungserklärung nicht unterzeichnen, der Anspruch auf den Bezug des verbilligten Rüböls entfällt.

Diese Firmen haben für das beimischungspflichtige Rüböl den Preis zu zahlen, der sich aus dem lt. Verordnung M Nr. 1/60 vom 28.7.60 festgesetzten Rapspreis in Höhe von DM 660,- je Tonne ab Erzeuger Station ergibt."

Dementsprechend wurde die Bekanntmachung über die Gewährung von Förderungsbeiträgen für Raps und Rübsen inländischer Ernte 1962 ("Grüner Plan 1962") vom 15. August 1962 (BAnz. Nr. 155) wie folgt gefaßt:

"Der zur Durchführung der Maßnahmen erforderliche Betrag - einschließlich der bei der D. R.- und T.-Aktiengesellschaft (Treuarbeit), Frankfurt a.M., anfallenden Verwaltungskosten - wird aus Bundesmitteln und Beiträgen der Margarine-Industrie aufgebracht. Daher kann aus inländischem Raps und Rübsen hergestelltes Rüböl zu dem durch Förderungsbeiträge verbilligten Preis von den Ölmühlen nur an diejenigen Margarinefabriken abgegeben werden, die sich zur Aufbringung der Förderungsmittel durch Zahlung von Beiträgen verpflichtet haben ..."

Nachdem das Amtsgericht Frankfurt/Main durch Beschluß vom 28. Juni 1963 nach Art. 100 GG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit des § 19 Abs. 1 MFG eingeholt hatte, legten mit Schriftsatz vom 31. August 1963 Unternehmen der Ölmühlen- und Margarineindustrie, darunter die Beklagte, Verfassungsbeschwerde gegen die damals maßgebende Beimischungsverordnung und Preis Verordnung ein. Sie führten aus, die Margarineindustrie habe sich zu den Vereinbarungen mit dem BML jeweils ohne Präjudiz für die Zukunft von Jahr zu Jahr erneut bereit gefunden, "weil sie davon ausging, daß es sich um die Behebung einer vorübergehenden Schwierigkeit bei der Unterbringung der deutschen Rapsernte handele und weil sie sich einer Zusammenarbeit mit der Regierung nicht entziehen wollte". Schon in einem für den M.-V. erstatteten Rechtsgutachten vom 6. Mai 1958 hatte Rechtsanwalt Dr. M. verfassungsrechtliche Bedenken geäußert.

Das Bundesverfassungsgericht hat durch Beschluß vom 11. März 1968 (BVerfGE 23, 208 [BVerfG 11.03.1968 - 2 BvL 18/63]) entschieden, daß § 19 Abs. 1 MFG gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verstieß und deshalb nichtig war und daß die Beimischungsverordnungen vom 7. Juli 1964 (BAnz. Nr. 124) und vom 29. Juli 1965 (BAnz. Nr. 141) das Grundrecht der Beschwerdeführerinnen aus Art. 2 Abs. 1 GG verletzten und nichtig waren.

Das Verwaltungsgericht verpflichtete antragsgemäß die Beklagte zur Zahlung von 4.096,95 DM nebst 4 % Prozeßzinsen. Die Berufung blieb ohne Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hielt den Klageanspruch für begründet, weil der öffentlich-rechtliche Vertrag der Parteien zulässig und auch nach Ergehen der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 11. März 1968 wirksam sei.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision begehrt die Beklagte, die Urteile des Oberverwaltungsgerichts und des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Klage abzuweisen. Die Klägerin tritt der Revision entgegen.

II.

Die Revision muß Erfolg haben. Sie führt unter Aufhebung der vorinstanzlichen Urteile zur Abweisung der Klage.

1.

Zu Recht hat das Berufungsgericht entschieden, daß für den von der Klägerin geltend gemachten Anspruch der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist (§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Klägerin begehrt nach ihrem tatsächlichen Vorbringen die Erfüllung des Vertrages, den die Parteien entsprechend der Verpflichtungserklärung der Beklagten vom 24. Juli 1962 geschlossen haben. Hierdurch hatte sich die Beklagte zur Zahlung von Geldbeträgen verpflichtet, die zur Förderung des inländischen Raps- und Rübsenanbaues durch den Bund bestimmt waren. Die Aufbringung dieser Mittel sollte bewirken, daß die Beklagte die zu § 19 Abs. 1 MFG erlassenen Vorschriften der Bundesregierung nicht auszuführen brauchte. Da der Gegenstand des Vertrages sich auf die verwaltungsrechtliche Förderung der Landwirtschaft durch Beimischungszwang und Subventionen bezieht, wurde durch die Vereinbarung der Parteien ein Rechtsverhältnis auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts begründet (öffentlich-rechtlicher Vertrag). Der Anspruch der Klägerin auf Erfüllung des Vertrages stellt demnach eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit dar. Auch die anderen Voraussetzungen des § 40 VwGO für den Verwaltungsrechtsweg sind, wie die Vorinstanz richtig erkannt hat, gegeben.

2.

Die Klage ist zulässig. Der Klägerin steht als einzige Anspruchsgrundlage der öffentlich-rechtliche Vertrag der Parteien zur Verfügung. Hieraus kann sie nicht unmittelbar vollstrecken. Nach § 1 des Verwaltungs-Vollstreckungsgesetzes vom 27. April 1953 (BGBl. I S. 157) - VwVG - werden die öffentlich-rechtlichen Geldforderungen des Bundes und der bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts nach den Bestimmungen dieses Gesetzes im Verwaltungswege vollstreckt. Ausgenommen sind solche öffentlich-rechtlichen Geldforderungen, die im Wege des Parteistreites vor den Verwaltungsgerichten verfolgt werden oder für die ein anderer Rechtsweg als der Verwaltungsrechtsweg begründet ist. Die Aufforderung einer Bundesbehörde an einen Vertragspartner, seine schuldrechtliche Verpflichtung zu erfüllen, ist kein Leistungsbescheid, durch den nach § 3 Abs. 2 VwVG das Vollstreckungsverfahren eingeleitet werden kann. Um die vertraglich übernommene Verpflichtung des anderen Teils zwangsweise durchzusetzen, bedarf der Bund vielmehr eines vollstreckungsfähigen Titels; er muß daher zunächst im Verwaltungsstreitverfahren (Parteistreit) ein obsiegendes Urteil erstreiten.

Einen vollstreckungsfähigen Titel gegen die Beklagte kann die Klägerin nur mit der allgemeinen - nicht fristgebundenen - Leistungsklage erlangen.

3.

Die Klage ist unbegründet. Die gegenteilige Entscheidung des Berufungsgerichts beruht auf der Verletzung von Bundesrecht.

Die Beklagte hat gegen die Zulässigkeit des öffentlich-rechtlichen Vertrages, dessen Erfüllung sie verweigert, gewichtige Bedenken erhoben. Jedoch braucht diese Frage nicht näher untersucht zu werden, weil hiervon der Ausgang des Rechtsstreits nicht abhängt. Die Klägerin könnte die Erfüllung des Vertrages auch dann nicht mehr verlangen, wenn der Vertrag zulässig und wirksam wäre. Die Geltendmachung des Anspruchs wäre jedenfalls unzulässige Rechtsausübung; Die Klägerin verstieße damit gegen das Gebot, Treu und Glauben zu wahren (§ 242 BGB). Der Grundsatz von Treu und Glauben gilt als allgemeiner Rechtsgedanke auch im Verwaltungsrecht. Er begründet nach heute unbestrittener Auffassung im Rahmen eines Schuldverhältnisses nicht nur Pflichten, sondern begrenzt auch die Ausübung der Rechte. Unter der Herrschaft dieses Rechtsgedankens stehen daher auch die Ansprüche des Gläubigers eines durch öffentlich-rechtlichen Vertrag begründeten verwaltungsrechtlichen Schuldverhältnisses. Da für das Rechtsverhältnis der Parteien Bundesrecht maßgebend ist, dient im vorliegenden Fall der Rechtsgrundsatz von Treu und Glauben der Ergänzung von revisiblem Recht.

Die Klägerin hat zur Förderung des inländischen Raps- und Rübsenanbaues nicht nur öffentlich-rechtliche Verträge mit der Beklagten und anderen Unternehmen der Margarineindustrie geschlossen, sondern auch Rechtsvorschriften erlassen, wonach jeder Betrieb, der gewerbsmäßig Margarine herstellte, Rüböl aus inländischer Ernte zu einem bestimmten Prozentsatz des in Margarine verwendeten Reinfettanteils jeder monatlichen Produktion an Margarine beimischen oder im Rahmen der jeweiligen Monatsproduktion verwenden oder anderen Zwecken zuführen mußte (im folgenden: "Beimischungszwang"). Die Klägerin stand der Beklagten somit nicht nur als Vertragspartner, sondern auch als Gesetz- und Verordnungsgeber gegenüber. Ohne die durch Rechtsvorschrift auferlegten Verpflichtungen der Margarineindustrie und ohne die auf § 20 MFG gestützten Vorschriften über Preise für inländischen Raps und Rübsen hätte aus der Sicht beider Parteien kein Anlaß zum Abschluß der Verträge bestanden. Der Vertrag, um dessen Erfüllung die Parteien streiten, ist zwar eine gegenüber diesen Rechtsvorschriften selbständige Anspruchsgrundlage. Trotzdem kann und muß die Tatsache berücksichtigt werden, daß die Verpflichtungserklärung der Beklagten nicht abgegeben worden wäre, wenn die Klägerin keine Vorschriften über den Beimischungszwang erlassen hätte.

Im Zeitpunkt des Vertragsschlusses ermächtigte § 19 Abs. 1 MFG die Bundesregierung zum Erlaß von Vorschriften über die Beimischung von Rüböl bei der Herstellung von Margarine. Hiervon war seit 1953 ständig Gebrauch gemacht worden. Den Verhandlungen des M.-V. e.V. mit dem BLM und den gegen die Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungsvorschrift erhobenen Bedenken gelang es nicht, die Bundesregierung zu einer Änderung ihres Standpunktes zu bewegen. Den - durch den M.-V. vertretenen - Interessen der Margarineindustrie, die den Beimischungszwang als schwere wirtschaftliche Belastung empfand, wollte der BLM jedoch insoweit entgegenkommen, als auch ohne unmittelbare Anwendung der Beimischungsvorschriften der Absatz von inländischem Raps und Rübsen zu den festgesetzten Preisen gesichert werden konnte. In Verhandlungen des Verbandes und des Ministeriums wurde für die Ernten der Jahre 1958 bis 1962 ein Verfahren entwickelt, um die Differenz zwischen dem festgesetzten Preis für inländischen Raps und Rübsen frei Ölmühle und dem niedrigeren Weltmarktpreis für ausländischen Raps und Rübsen frei Ölmühle durch Zahlung von Subventionen (sogenannte Förderungsbeiträge) auszugleichen. Nach der jeweils für eine Beimischungsperiode getroffenen "Vereinbarung" zwischen dem M.-V. und dem BLM sollten der Bund und die Margarine Industrie die für die Förderungsbeiträge benötigten Mittel nach einem bestimmten Schlüssel gemeinsam aufbringen. Dementsprechend verpflichteten sich die einzelnen Unternehmen - so auch die Beklagte -, ihren Anteil in Raten bis Ende des laufenden Kalenderjahres auf ein Sonderkonto der D. R.- und T.-AG zu überweisen, die vom BLM "mit der Abwicklung und Überwachung der Stützungsaktion" beauftragt war.

Nach den Vorstellungen der Vertragsparteien bewirkte die Erfüllung der vertraglichen Verpflichtung, daß das unternehmen den Vorschriften über den Beimischungszwang nicht nachzukommen brauchte. Es sollte m.a.W. von der Verwaltung so behandelt werden, als ob es die von ihm von der Bundesregierung durch die Beimischungsverordnung auferlegte Pflicht erfüllt hätte. Ohne die Verpflichtung zur Aufbringung von Subventionsmitteln hätte dagegen mit behördlichen Maßnahmen zur Vollziehung der Beimischungsverordnung gerechnet werden müssen. Der öffentlich-rechtliche Vertrag wurde daher von den Unternehmen geschlossen, um sich des lästigeren Beimischungszwanges zu entledigen und die erwähnten obrigkeitlichen Maßnahmen abzuwenden.

Die Vorschriften, derentwegen der vorliegende Vertrag geschlossen wurde, waren ungültig. Da § 19 Abs. 1 MFG wegen Verstoßes gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nichtig war (Bundesverfassungsgericht, Beschluß vom 11. März 1968 [BVerfGE 23, 208]), gehörten die auf Grund dieser gesetzlichen Ermächtigung erlassenen Rechtsverordnungen nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung und waren daher ebenfalls nichtig. Diese Feststellung kann der Senat in eigener Zuständigkeit treffen (BVerfGE 17, 208 [BVerfG 04.02.1964 - 2 BvL 26/63] [209 f. mit weiteren Nachweisen]). Die Gültigkeit der maßgebenden Verordnung war nicht Vertragsinhalt; der Klageanspruch ist daher nicht schon wegen Verfassungswidrigkeit der Norm unbegründet. Die strittige Frage, ob die Gültigkeit Geschäftsgrundlage war, kann dahingestellt bleiben.

Seit dem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 11. März 1968 steht somit fest, daß die Beklagte vor dem 1. September 1966, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes über die Unterbringung von Rüböl aus inländischem Raps und Rübsen vom 12. August 1966 (BGBl. I S. 497), zur Beimischung von Rüböl in Wirklichkeit nicht verpflichtet war. Aus der verfassungsgerichtlichen Entscheidung ergibt sich außerdem, daß die Beklagte zum Abschluß des dem Klaganspruch zugrunde liegenden Vertrages durch rechtswidriges Handeln der Klägerin (Erlaß eines verfassungswidrigen Gesetzes und einer verfassungswidrigen Verordnung) bestimmt worden war. Zu Unrecht meint die Klägerin, ein Verstoß gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG sei weniger schwerwiegend als die Verletzung eines Grundrechts. Die Klägerin verkennt hierbei, daß in beiden Fällen der Verstoß zur Folge hat, daß die Norm nichtig ist.

Die Klägerin beansprucht trotz der inzwischen erfolgten höchstrichterlichen Klärung der Rechtslage eine Leistung, zu der sich ihr Vertragspartner ersichtlich nur deshalb verpflichtet hat, weil er sonst die - nichtigen - Rechtsvorschriften hätte ausführen müssen. Da die Klägerin durch ihre verfassungsmäßigen Organe diese Vorschriften erlassen hat, kann sie der Beklagten nicht mit Erfolg entgegenhalten, sie habe bei Abschluß des Vertrages auf die Gültigkeit des von ihr gesetzten Rechts vertraut. Vielmehr muß sie sich als Vertragspartei ihr fehlsames Handeln als Gesetzgeber zurechnen lassen: Die Tatsache, daß sie im Wege der Rechtsetzung ihren Vertragspartner verfassungswidrig in eine (Zwangs-)Lage versetzt hat, in der ihm ein ihn verpflichtender öffentlich-rechtlicher Vertrag mit der Klägerin als das kleinere Übel erschien. Wenn die Beklagte diesen Vertrag nicht geschlossen hätte, hätte sie die Beimischungsverordnung befolgen oder deren Vollziehung mittels Verwaltungszwangs und/oder eine hohe Geldbuße wegen Ordnungswidrigkeit erwarten müssen.

Obwohl die Beklagte dem Beimischungszwang in Wirklichkeit nicht unterlag, soll sie nach dem Klagebegehren die an Stelle des Beimischungszwangs vereinbarte Zahlung leisten. Indem die Klägerin die vereinbarte Leistung auch jetzt noch verlangt, obwohl ihr bekannt ist, daß sie die Verpflichtungserklärung der Beklagten durch den Erlaß verfassungswidriger Vorschriften herbeigeführt hat, verstößt sie gegen Treu und Glauben. Sie will sich ihre der anderen Vertragspartei, überlegene Macht als Gesetzgeber auch weiterhin zunutze machen, die es ihr ermöglicht hat, jemandem durch einseitige Regelung Pflichten aufzuerlegen, die bis zur verbindlichen Feststellung der Nichtigkeit ihrer Rechtsgrundlagen erfüllt werden mußten. Indem die Klägerin Rechte aus dem verwaltungsrechtlichen Schuldverhältnis herleitet, das allein wegen der ihr zuzurechnenden Rechtsetzung zustande kam, möchte sie aus dem Erlaß nichtiger Normen weiteren Nutzen ziehen. Das ist mißbräuchliche und daher unzulässige Rechtsausübung. Das Verbot unzulässiger (mißbräuchlicher) Rechtsausübung führt zum Wegfall des noch nicht erfüllten Zahlungsanspruchs der Klägerin. Auch das kooperative einvernehmliche Handeln des BLM im gesetzesfreien Raum war öffentliche Verwaltung. Durch den öffentlich-rechtlichen Vertrag wurde ein bestimmter Sachverhalt nicht wesentlich anders geregelt als durch einen Verwaltungsakt, mit dem der Betroffene einverstanden ist. Die Beklagte wurde zwar zum Vertrags Schluß nicht gezwungen, hat sich aber auch nicht aus völlig freien Stücken zu Zahlungen verpflichtet. Die Rechtsordnung setzt der Verwaltung nicht nur für den Erlaß und Vollzug von Verwaltungsakten, sondern auch für die Geltendmachung vertraglicher Ansprüche Schranken. Eine gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstoßende Ausübung des Rechts aus einem öffentlich-rechtlichen Vertrag ist kein rechtmäßiges Verwaltungshandeln.

Die Auffassung, daß der Klägerin kein Anspruch auf Erfüllung des Vertrages mehr zusteht, wird auch durch den Rechtsgedanken des § 79 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG bestätigt. Hiernach ist die Vollstreckung aus einem auf § 19 Abs. 1 MPG beruhenden Verwaltungsakt oder Bußgeldbescheid, der wegen Nichterfüllung der Beimischungspflicht erlassen wurde, seit Ergehen des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 11. März 1968 unzulässig. Die Leistung, zu der sich die Beklagte der Klägerin gegenüber durch öffentlich-rechtlichen Vertrag verpflichtet hat, sollte nach den übereinstimmenden Vorstellungen der Vertragsparteien an die Stelle der Leistungen nach der - auf dem nichtigen § 19 Abs. 1 MPG beruhenden - Beimischungsverordnung treten. Demgemäß bedeutet die Nichterfüllung des Vertrages, daß die vorgeschriebene Beimischungspflicht nicht erfüllt wurde. Seit dem 11. März 1968 darf ein Bescheid, durch den die Zuwiderhandlung gegen die Beimischungsverordnung mit einer Geldbuße geahndet wurde, nicht mehr vollstreckt werden. Es ist nicht einzusehen, daß ein Unternehmen, das die Beimischungspflicht in dem dargelegten Sinne nicht vollständig erfüllt hat, nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts schlechter gestellt sein soll, als wenn es eine wegen Nichterfüllung der Beimischungspflicht verhängte Geldbuße noch nicht gezahlt hätte. Wenn die Vollstreckung des beantragten Leistungsurteils der Vollstreckung einer Entscheidung gleichkommt, die nach § 79 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG nicht mehr vollstreckt werden darf, widerspricht sie dem Sinn dieser Regelung. Gegen die Vollstreckung nach § 167 VwGO könnte die Vollstreckungsabwehrklage nach § 767 ZPO erhoben werden (§ 79 Abs. 2 Satz 3 BVerfGG).

Hiernach ist der Revision der Beklagten mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben.