I.

Die Deutsche Bundespost (Klägerin) begehrt die Zustimmung der Bezirksregierung Lüneburg (Beklagten) für die Errichtung eines Richtfunktypenturms im Innenstadtbereich der Stadt Zeven (Beigeladene).

Die Klägerin beantragte mit Schreiben vom 17. Dezember 1979 bei der Beklagten die Zustimmung nach § 82 NBauO zur Errichtung eines Richtfunktypenturms auf dem Grundstück Flur Nr. 473/4 der Flur 2 in der Gemarkung Zeven. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich eines am 20. März 1961 genehmigten Baunutzungsplans, der gemäß § 173 BauGB als einfacher Bebauungsplan übergeleitet worden ist und für den betreffenden Bereich ein gemischtes Wohngebiet in geschlossener Bauweise mit maximal zwei Vollgeschossen ausweist. Unmittelbar neben dem Grundstück befindet sich das Fernmeldeamt mit einer sog. Knotenvermittlungsstelle (= "automatisches Fernamt"). Der Richtfunkturm soll einen Schachtdurchmesser von 3 m und eine Gesamthöhe von 85,15 m erhalten; in 60 m und 67,5 m Höhe sollen Plattformen von ca. 9,5 m Durchmesser für die Aufnahme technischer Anlagen installiert werden.

Die Klägerin führte zur Begründung ihres Antrags aus: Der Zuwachs im Fernmeldebereich mache einen Ausbau des Fernmeldenetzes auf allen Ebenen erforderlich. Richtfunktürme errichte die Klägerin in allen fernmeldetechnisch bedeutsamen Orten, zu denen auch Zeven als Standort einer Knotenvermittlungsstelle gehöre. Inzwischen wickle die Post etwa 50 % des Telefonverkehrs über Richtfunk ab. Durch die Verteilung des Fernsprechverkehrs auf zwei Medien, nämlich Kabel und Richtfunk, werde ein Optimum an Betriebssicherheit erreicht. Richtfunkverbindungen seien auch wirtschaftlicher als Kabelverbindungen. All diese Vorteile träfen aber nur dann zu, wenn der Richtfunkturm dort stehe, wo der Bedarf an Leitungen direkt auftrete, nämlich bei der Knotenvermittlungsstelle. Ein von dieser Vermittlungsstelle weiter entfernter Standort komme nicht in Betracht, da die Zweimedienführung dann nicht voll verwirklicht werden könne; denn dann müsse der Funkturm wiederum mit Kabel - und mit den damit verbundenen Störungsgefahren - an die Vermittlungsstelle angeschlossen werden. Die Errichtung eines Funkturms am Rande der Stadt als Zwischenstelle mit einer Richtfunkverbindung zu einem erheblich niedrigeren Antennenträger bei der Knotenvermittlungsstelle scheide aus Frequenzgründen aus. Jede andere Lösung als die Errichtung des Funkturms neben der Vermittlungsstelle würde erheblich höhere Kosten verursachen.

Die Beigeladene äußerte sich zu dem Vorhaben ablehnend, da das für eine Kleinstadt typische Orts- und Landschaftsbild erheblich gestört werde.

Mit Bescheid vom 21. Januar 1981 lehnte die Beklagte die Zustimmung ab, weil das Vorhaben dem einfachen Bebauungsplan widerspreche und sich nicht in die vorhandene Siedlungsstruktur einfüge. Die Errichtung des Funkturms an dieser Stelle sei auch nicht erforderlich im Sinne von § 37 Abs. 1 BBauG. Die technische Möglichkeit, den Richtfunkturm von der Knotenvermittlungsstelle abzulösen, könne nicht völlig außer Betracht bleiben.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat das Verwaltungsgericht auf die Klage der Klägerin den ablehnenden Bescheid und den Widerspruchsbescheid aufgehoben sowie die Beklagte verpflichtet, der Klägerin die beantragte planungsrechtliche Zustimmung für die Errichtung eines Richtfunktypenturmes zu erteilen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt, nach dem Eindruck des Augenscheins verfüge die Beigeladene über kein vorzugswürdig schützenswertes intaktes Stadtbild. Gerade der Innenstadtbereich lasse eine einheitliche Gestaltung nicht erkennen und werde durch das Nebeneinander verschiedener Baustile geprägt. Auch die Silhouette der Stadt werde nicht durch markante Bauten geprägt, sondern sei im wesentlichen gradlinig; der geplante Fernmeldeturm werde daher keine markanten anderen Gebäude überdecken oder bedeutungslos erscheinen lassen.

Gegen dieses Urteil hat die Beigeladene Berufung eingelegt und unter Vorlage zweier Gutachten geltend gemacht, daß ihre städtebauliche Situation vom Verwaltungsgericht unzutreffend beurteilt worden sei. Nicht nur ein einheitliches, historisches Stadtbild sei schützenswert, sondern auch andere städtebauliche Belange.

Das Berufungsgericht hat unter Abänderung des erstinstanzlichen Urteils die Klage abgewiesen und ausgeführt: Der Funkturm widerspreche dem Baunutzungsplan der Beigeladenen und füge sich nicht in die Eigenart der näheren Umgebung im Sinne von § 34 BauGB ein. Er könne auch nicht gemäß § 37 Abs. 1 BauGB zugelassen werden. Der Richtfunkturm sei zwar eine bauliche Anlage des Bundes mit einer besonderen öffentlichen Zweckbestimmung; die Abweichung von der städtebaulichen Vorschrift des § 34 BauGB sei jedoch hier nicht erforderlich. Bei der Prüfung der Erforderlichkeit, die als unbestimmter Rechtsbegriff ebenso auszulegen sei wie in § 31 Abs. 2 Satz 1 (2. Alternative) BBauG F. 1960, sei eine Gewichtung der widerstreitenden öffentlichen Belange vorzunehmen. Es sei deshalb zu fragen, ob das Vorhaben der Klägerin bei voller Würdigung der von ihr vorgetragenen Gründe auch in Anbetracht des Gewichts der von der Beigeladenen eingewendeten Gegengründe als "vernünftigerweise geboten" angesehen werden könne. Diese Frage sei zu verneinen. Gegen das Vorhaben sprächen beachtliche städtebauliche Gründe, insbesondere solche der Erhaltung, Erneuerung und Fortentwicklung vorhandener Ortsteile sowie der Gestaltung des Ortsbildes. Es komme nicht so sehr auf eine schutzwürdige Stadtsilhouette oder auf Gesichtspunkte des Denkmalschutzes an, denen vorliegend kein großes Gewicht zukomme. Entscheidend sei die städtebaulich bedeutsame kleinstädtische Struktur der Beigeladenen mit im Zentrum ausschließlich ein- bis zweigeschossiger Bebauung. Die Beigeladene habe überzeugend dargelegt, daß sie, wie bereits in der Vergangenheit, so auch in Zukunft diese Struktur für ihre Bewohner erhalten und verbessern wolle. Ihre Bemühungen schlügen sich in dem Bestreben der Innenstadtsanierung und der Sanierung der wenigen noch vorhandenen historischen Gebäude nieder. Durch den Funkturm würde diese gewachsene Struktur der Bodenordnung wenn nicht zerstört, so jedenfalls auf unabsehbare Zeit andersartig geprägt. Die Beigeladene würde zur Änderung ihrer städtebaulichen Vorstellungen gezwungen. Künftige Planungen hätten sich an der aufgezwungenen "städtebaulichen Dominante" zu orientieren, die in qualitativer und quantitativer Hinsicht etwas völlig anderes wäre als nur ein den Rahmen der vorhandenen Bebauung im Sinne von § 34 BauGB übersteigendes Vorhaben. Es sei auch von Bedeutung, daß sich die Beigeladene nicht gegen den Funkturm überhaupt wehre, sondern nur gegen den vorgesehenen Standort; sie habe der Klägerin einen Ersatzstandort im Stadtgebiet angeboten. Es sei deshalb nicht entscheidend, ob die Errichtung eines Richtfunkturms in Zeven vernünftigerweise geboten sei, sondern lediglich, ob das auch für den streitigen Standort zutreffe. Das sei nicht der Fall. Die von der Klägerin gegen einen Funkturm am Stadtrand vorgebrachten Bedenken griffen nicht durch.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin die vom Senat zugelassene Revision eingelegt und beantragt, das Urteil des Berufungsgerichts aufzuheben und die Berufung der Beigeladenen gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zurückzuweisen.

Zur Begründung hat die Klägerin im wesentlichen vorgetragen: Im Rahmen des § 37 Abs. 1 BauGB sei dem Vorhabensträger die Befugnis zur autonomen Zweckbestimmung und Bedarfsfestlegung des Vorhabens - einschließlich der Standortbestimmung - vorbehalten. Der verwaltungsbehördlichen Entscheidung und der gerichtlichen Überprüfung verbleibe lediglich die Bewertung, ob es die vom Anlagenträger autonom festgelegte besondere öffentliche Zweckbestimmung des Vorhabens rechtfertige, der Anlage eine vorrangige Erforderlichkeit gegenüber entgegenstehenden städtebaulichen Belangen zuzuerkennen. Demgegenüber habe das Berufungsgericht die Rechtfertigung des Vorhabens durch die Klägerin voll überprüft und auf diese Weise zum Bestandteil einer städtebaulichen Bewertung gemacht. Die Erforderlichkeit in § 37 Abs. 1 BauGB sei kein unbestimmter Rechtsbegriff, sondern meine das, was im Fachplanungsrecht als sog. Planrechtfertigung bezeichnet werde.

Die Beklagte und die Beigeladene beantragen die Zurückweisung der Revision und verteidigen das Berufungsurteil.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren und vertritt die Auffassung, daß der Vorhabensträger zwar keine Befugnis zur autonomen Vorhabenfestlegung habe, daß aber die Standortentscheidung des Vorhabensträgers nur bei einer erheblichen Beeinträchtigung städtebaulicher Belange in Zweifel gezogen werden solle.

II.

Die Revision ist nicht begründet. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht nicht.

Das Berufungsgericht hat die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Richtfunktypenturmes in der Stadtmitte der Beigeladenen gemäß § 37 Abs. 1 BauGB verneint, weil die besondere öffentliche Zweckbestimmung dieser baulichen Anlage im konkreten Fall eine Abweichung von § 34 Abs. 1 BauGB nicht erforderlich mache. In Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Senats hält es eine Abweichung dann für "erforderlich", wenn sie zur Erfüllung oder Wahrung der in Rede stehenden öffentlichen Zweckbestimmung vernünftigerweise geboten, nicht aber notwendig auch das einzig denkbare Mittel zur Verwirklichung des Vorhabens sei. Maßgeblich seien insoweit die konkreten Umstände des Einzelfalles; dabei könne es auch auf Fragen der Zumutbarkeit und Wirtschaftlichkeit ankommen (vgl. Beschluß vom 16. Juli 1981 - BVerwG 4 B 96.81 - Buchholz 406.11 § 37 BBauG Nr. 1). Der höheren Verwaltungsbehörde stehe bei der Prüfung der "Erforderlichkeit" kein Beurteilungsspielraum zu; es bestehe auch insoweit eine uneingeschränkte gerichtliche Kontrolle.

Die Angriffe der Revision gegen diesen rechtlichen Ausgangspunkt vermögen nicht zu überzeugen. Nach Auffassung der Revision ist dem Vorhabensträger die Befugnis zur autonomen Zweckbestimmung und Bedarfsfestlegung des Vorhabens einschließlich des Standorts vorbehalten. Ein Vorhaben sei dann erforderlich, wenn die von der Fachbehörde nach der maßgeblichen fachgesetzlichen Aufgabenteilung autonom gestaltete Vorhabenskonzeption vernünftigerweise geboten sei. Die Erforderlichkeit in diesem Sinne entspreche der sog. Planrechtfertigung im Fachplanungsrecht. Es handle sich daher nicht um einen unbestimmten Rechtsbegriff; die Fachbehörde habe vielmehr eine Gestaltungsbefugnis, die nur im Rahmen der Grundsätze der Vorhabensrechtfertigung und der gerechten Abwägung überprüfbar sei. Im Rahmen des § 37 Abs. 1 BauGB habe die höhere Verwaltungsbehörde die im Sinne einer Planrechtfertigung "vernünftigerweise gebotene" Vorhabenskonzeption der Fachbehörde - einschließlich des von ihr gewählten "parzellenscharfen" Standorts - hinzunehmen und nur noch mit den entgegenstehenden bauplanungsrechtlichen Belangen abzuwägen. Letztere könnten nur dann vorrangig sein, wenn sie ein so großes Gewicht hätten, daß ihre Zurückstellung hinter die übergeordnete öffentliche Aufgabe insgesamt unverhältnismäßig wäre. Andernfalls habe die Baubehörde die Privilegierungsentscheidung zugunsten des fachbehördlich "erforderlichen" Vorhabens zu treffen. Die Kontrollbefugnis des Gerichts sei entsprechend eingeschränkt.

Diese "fachplanerische Sicht" der Klägerin wird weder dem Wortlaut noch dem Sinn des § 37 Abs. 1 BauGB nach dessen systematischer Stellung im Gesetz gerecht. Auch für Vorhaben des Bundes mit besonderer öffentlicher Zweckbestimmung gelten die §§ 30 bis 37 BauGB (vgl. § 29 Satz 1 BauGB) und damit grundsätzlich auch § 34 BauGB. Die Entscheidung über solche Vorhaben ist lediglich in bestimmter Beziehung modifiziert (Zuständigkeit der höheren Verwaltungsbehörde) sowie in materiellrechtlicher Hinsicht privilegiert, da von den bauplanungsrechtlichen Bestimmungen abgewichen werden kann, wenn und soweit eine solche Abweichung erforderlich ist, damit die besondere öffentliche Zweckbestimmung verwirklicht werden kann. Da das Gesetz die verbindliche Entscheidung über die Erforderlichkeit der Abweichung der höheren Verwaltungsbehörde zuweist, muß diese auch eigenverantwortlich prüfen, ob die Voraussetzungen vorliegen oder nicht; ihre Entscheidung unterliegt wiederum uneingeschränkt der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle.

Wenn der Senat das Merkmal "erforderlich" in § 37 Abs. 1 BauGB mit "vernünftigerweise geboten" erläutert hat (vgl. Beschluß vom 16. Juli 1981 - BVerwG 4 B 96.81 - a.a.O.), so mag darin ein Begriff des Fachplanungsrechts anklingen (vgl. z.B. Urteil vom 22. März 1985 - BVerwG 4 C 15.83 - BVerwGE 71, 166, zum Bundesfernstraßenrecht). Damit sollte aber im Rahmen des § 37 Abs. 1 BauGB ersichtlich nur zu strengen Anforderungen an die Zulassung von Abweichungen vom Bauplanungsrecht entgegengewirkt, nicht aber dem Vorhabensträger auch insoweit eine Befugnis zu einer planerischen Gestaltung mit einer damit verbundenen Einschränkung der gerichtlichen Kontrolldichte eingeräumt werden. Auch Hoppe (DVBl. 1983, 1077 <1082>), auf den sich die Revision wegen des Begriffs der "autonomen Zweckbestimmung" beruft, geht im übrigen von der vollen gerichtlichen Überprüfbarkeit des Merkmals der Erforderlichkeit in § 37 Abs. 1 BauGB aus.

Die von der Revision vertretene Auffassung findet im Gesetzeswortlaut keine Stütze. Das gesetzliche Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit in § 37 Abs. 1 BauGB bezieht sich auf die Abweichung von den bauplanungsrechtlichen Vorschriften und nicht - wie die Revision meint - auf die Notwendigkeit der Verwirklichung des Vorhabens im Sinne einer planerischen Rechtfertigung. Demgemäß haben weder die Beklagte noch das Berufungsgericht die Erforderlichkeit des Vorhabens als solches - Einrichtung eines Richtfunksystems mit Richtfunktypentürmen - und des Standortes (im Gebiet der Beigeladenen, also "gemeindescharf") geprüft oder gar in Frage gestellt. Ob insoweit dem Vorhabensträger die Befugnis zur "autonomen Zweckbestimmung" zusteht, kann jedoch offenbleiben. Entscheidungserheblich wäre nämlich im vorliegenden Fall allein die Frage, ob die Klägerin auch den "parzellenscharfen" Standort des Vorhabens autonom festlegen darf. Das ist jedoch - wie ausgeführt - eindeutig zu verneinen (so auch Hoppe, a.a.O. S. 1078).

Für die Auslegung der Klägerin findet sich schließlich in der Entstehungsgeschichte der Norm kein Anhaltspunkt. Der ursprüngliche Entwurf des Bundesbaugesetzes enthielt eine dem § 37 BBauG vergleichbare Regelung nicht. Erst durch den Ausschuß für Wohnungswesen, Bau- und Bodenrecht wurde ein § 31 e in die Beschlußempfehlung aufgenommen, dem der spätere § 37 entspricht (vgl. BT-Drucks. III/1974, 28). Aus der Begründung der Beschlußempfehlung ergibt sich nicht, daß Ziel der Neuregelung die Begründung autonomer Befugnisse für den Vorhabensträger gewesen ist.

Die Frage, ob zur Verwirklichung des Vorhabens Abweichungen vom Bauplanungsrecht erforderlich i.S. von "vernünftigerweise geboten" sind, läßt sich sachgerecht und abschließend nicht ohne einen Blick auf mögliche Alternativen beurteilen; denn an der Erforderlickeit kann es auch dann fehlen, wenn die besondere öffentliche Zweckbestimmung des Vorhabens im wesentlichen auch bei Errichtung des Vorhabens an einer anderen Stelle erreicht und gleichzeitig ein Verstoß gegen das Bauplanungsrecht vermieden oder erheblich gemildert werden kann.

Auch aus der systematischen Stellung des § 37 Abs. 1 BauGB - Anbindung an die §§ 29 ff. BauGB einerseits und Abgrenzung von den das Bauplanungsrecht überlagernden überörtlichen Vorhaben der Fachplanung in § 38 BauGB (vgl. dazu Urteil vom 16. Dezember 1988 - BVerwG 4 C 48.86 - BVerwGE 81, 111 <112 ff.>) andererseits - ergibt sich, daß auch die baulichen Anlagen des Bundes und der Länder mit besonderer öffentlicher Zweckbestimmung dem Grundsatz nach der Planungshoheit der Gemeinden unterliegen (vgl. auch § 1 Abs. 5 Nr. 8 BauGB, wonach die Belange des Post- und Fernmeldewesens bei der Aufstellung der Bauleitpläne besonders zu berücksichtigen sind). Die von der Revision befürwortete "Anlagenhoheit" des Vorhabensträgers einschließlich der Befugnis der autonomen Standortwahl würde dieser gesetzlichen Wertung widersprechen.

Das Berufungsgericht hat seiner Entscheidung somit die zutreffende Auslegung des § 37 Abs. 1 BauGB zugrunde gelegt. Auch die Anwendung der Bestimmung auf den konkreten Einzelfall kann revisionsgerichtlich nicht beanstandet werden. Das Berufungsgericht geht zutreffend davon aus, daß die widerstreitenden öffentlichen Belange zur Prüfung der Erforderlichkeit im Sinne von § 37 BauGB zu gewichten sind und daß sich mit dem Gewicht der dem Vorhaben entgegenstehenden Belange auch die Anforderungen an die Erforderlichkeit der Abweichung vom Planungsrecht erhöhen müssen. Es hat auch nicht verkannt, daß § 37 Abs. 1 BauGB einen materiellen Privilegierungstatbestand enthält, so daß das bloße Abweichen von bauplanerischen Vorschriften eine ablehnende Entscheidung der höheren Verwaltungsbehörde noch nicht rechtfertigt; denn § 37 Abs. 1 BauGB sieht gerade eine Abweichungsmöglichkeit auch für solche Vorhaben vor, die sonst z.B. an § 34 BauGB scheitern müßten (vgl. Beschluß vom 8. Oktober 1986 - BVerwG 4 B 208.86 - Buchholz 406.11 § 37 BBauG Nr. 2). Ein bloßes "Nichteinfügen" hat das Berufungsgericht indes nicht angenommen. Nach den - mangels durchgreifender Rügen für das Revisionsgericht gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden - tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts kommt zwar dem Denkmalschutz im Gebiet der Beigeladenen kein großes Gewicht zu.

Entscheidend sei aber die städtebaulich bedeutsame kleinstädtische Struktur der Beigeladenen mit im Zentrum ausschließlich vorhandener ein- bis zweigeschossiger Bebauung. Durch den Funkturm werde diese historisch gewachsene Struktur auf unabsehbare Zeit andersartig geprägt. Künftige Planungen hätten sich an dieser aufgedrängten städtebaulichen Dominante zu orientieren, die in qualitativer und quantitativer Hinsicht etwas völlig anderes wäre als nur ein den Rahmen vorhandener Bebauung überschreitendes Vorhaben. Die städtebaulichen Gründe der Erhaltung, Erneuerung und Fortentwicklung vorhandener Ortsteile sowie der Gestaltung des Ortsbildes hätten demnach Vorrang vor den Belangen der Klägerin, zumal der Verwirklichung des Vorhabens an einem anderen Standort innerhalb des Gebiets der Beigeladenen keine unzumutbaren wirtschaftlichen oder technischen Schwierigkeiten entgegenstünden. Diese im wesentlichen im Bereich der tatsächlichen Feststellungen wurzelnde Wertung der gegenläufigen Belange läßt einen Rechtsfehler nicht erkennen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die in der Urteilsformel nicht eingeschränkte Kostentragungspflicht der Klägerin umfaßt auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die im Revisionsverfahren das von ihr als alleiniger Berufungsklägerin erstrittene Berufungsurteil verteidigt hat, so daß es insoweit keiner Urteilsergänzung bedarf. Der entsprechendeAntrag der Beigeladenen vom 18. Februar 1991 ist daher gegenstandslos.