I.

Der Beigeladene ist Eigentümer des 91 ar großen, zwischen der ...straße und der ...straße gelegenen Grundstücks Lgb.Nr. .../12 in F.. Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks Lgb.Nr. .../21, ...straße 8, das an den nordwestlichen Teil des Grundstücks des Beigeladenen angrenzt. Auf seinem Grundstück hält der Beigeladene in einer Altbauvilla seit Jahren im Rahmen der Erwachsenenbildung Kurse ab. Da die Räumlichkeiten in der Altbauvilla zur Unterbringung der Kursteilnehmer und Lehrkräfte nicht ausreichen, beabsichtigt er, im nordwestlichen Bereich seines Grundstücks einen Bettentrakt zu errichten. Mit Bescheid vom 19. Juli 1972 erteilte die Beklagte hierfür die Baugenehmigung unter Befreiung von den Vorschriften über Geschoßzahl und Traufhöhe. Nach den genehmigten Plänen soll der 22,47 m lange und 9,47 m tiefe Bettentrakt in einem Abstand von 8,50 m parallel zur ...straße, die die nördliche Grundstücksgrenze bildet, gebaut werden und zur westlichen Grenze und damit auch zur Grundstücksgrenze der Klägerin einen Abstand von 7 m einhalten. Das Gebäude soll ein Untergeschoß, in dem unter anderem ein Hallenbad und eine Sauna vorgesehen sind, zwei Vollgeschosse und ein ausgebautes Dachgeschoß mit insgesamt 42 Einzelzimmern umfassen. Unter Ziff. 12.1 der "Auflagen und Bedingungen" der Baugenehmigung ist festgelegt, daß für das Vorhaben auf dem Baugrundstück insgesamt 21 Kraftfahrzeugstellplätze anzulegen sind. Später hat die Beklagte die Einrichtung von 13 Stellplätzen, die zu den bereits vorhandenen 28 Stellplätzen hinzukommen sollen, genehmigt.

Am 11. August 1972 legte die Klägerin gegen die den Bettentrakt betreffende Baugenehmigung vom 19. Juli 1972 Widerspruch ein, den sie im wesentlichen wie folgt begründete: Über die Stellplatzfrage sei in der Baugenehmigung nicht endgültig entschieden worden. Bei dem Vorhaben des Beigeladenen handele es sich in Wirklichkeit um eine Art Hotel oder Pensionsbetrieb; die Wohnruhe in der ...straße werde dadurch erheblich beeinträchtigt. Nach der Stadtbauordnung - StBO - sei das Vorhaben an dieser Stelle nicht zulässig. Das Regierungspräsidium F. wies den Widerspruch mit Bescheid vom 19. Januar 1973 zurück.

Die Klägerin hat daraufhin Aufechtungsklage mit dem Antrag erhoben, die Baugenehmigung und den Widerspruchsbescheid aufzuheben. Sie hat im ersten und im zweiten Rechtszug vorgetragen: Nach der Stadtbauordnung seien in der ...straße ausschließlich Wohnungen zulässig; dagegen seien Dachwohnungen verboten. Gründe für eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - lägen nicht vor. Die Baugenehmigung sei auch deswegen rechtswidrig, weil sie keine nähere Bestimmung über die Anordnung der erforderlichen Stellplätze enthalte.

Die Beklagte hat in beiden Rechtszügen vorgetragen, daß das Bauvorhaben des Beigeladenen den Wohncharakter des Gebietes nicht beeinträchtigen würde. Zwar seien Dachwohnungen unzulässig, doch gelte dies nicht für den geplanten Ausbau des Dachgeschosses mit Einzelzimmern.

Der Beigeladene hat ausgeführt: Die Stadtbauordnung sei, da eine Festsetzung der Verkehrsfläche fehle, ein nicht qualifizierter Bebauungsplan und bedürfe deshalb der Ergänzung durch § 34 BBauG. Da § 34 BBauG nicht dem Nachbarschutz diene, könne ein nicht qualifizierter Bebauungsplan, der ohne § 34 BBauG nicht vollziehbar sei, ebenfalls keinen Nachbarschutz entfalten. Schon daran müsse die Klage scheitern. Außerdem sei das Grundstück des Beigeladenen eher der ...straße als der ... straße zuzuordnen; denn von der ...straße aus sei das Grundstück nicht zugänglich. Die ...straße sei in der Stadtbauordnung als Gebiet mit Gastwirtschaften, Läden, Studentenhäusern ausgewiesen. Aber auch an der ...straße seien nicht nur Wohnungen zulässig. Die Kennzeichnung der Gruppe VI des Straßenverzeichnisses "nur Wohnungen, keine Läden usw." sei lediglich deskriptiver Natur und liefere den Hinweis, daß in diesem Gebiet Einrichtungen der Gruppen I bis V nicht erlaubt seien. Bauvorhaben, die in ihrer Zweckrichtung oder Gestaltung den Wohnungen entsprächen - so etwa Beherbergungsbetriebe -, könnten hier zugelassen werden. Im übrigen gehe es im vorliegenden Fall nicht um einen Beherbergungsbetrieb, sondern 1221 eine Wohnstätte, nämlich um Aufenthaltsräume, die nicht der gewerblichen Nutzung dienten. Außerdem seien die Voraussetzungen für eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BBauG erfüllt. Die Befreiung liege im öffentlichen Interesse, weil der Beigeladene als gemeinnütziger Verein Aufgaben der Volksbildung erfülle. Ernsthafte Beeinträchtigungen der Nachbarn seien nicht zu erwarten.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben.

Gegen dieses Urteil haben die Beklagte und der Beigeladene Berufung eingelegt.

Während des Berufungsverfahrens hat die Beklagte am 17. März 1975 mit Zustimmung des Regierungspräsidiums aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit gemäß § 31 Abs. 2 BBauG eine Befreiung für die Nutzung des genehmigten Neubaus als Bettentrakt erteilt. Die Klägerin hat daraufhin im Wege der Anschlußberufung begehrt, den Befreiungsbescheid aufzuheben.

Mit dem angefochtenen Urteil hat der Verwaltungsgerichtshof die Berufung der Beklagten und des Beigeladenen zurückgewiesen und auf die Anschlußberufung der Klägerin den Befreiungsbescheid der Beklagten vom 17. März 1975 aufgehoben. Das Berufungsurteil beruht im wesentlichen auf folgenden Überlegungen: Das Bauvorhaben stehe im Widerspruch zu den Bestimmungen der Stadtbauordnung über die Art der baulichen Nutzung; diese Bestimmungen seien, da sie verbindliche Regelungen der in § 9 BBauG bezeichneten Art enthielten, durch § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG als Bebauungsplan übergeleitet worden. Unerheblich sei, ob die Stadtbauordnung nebst Anlagen als qualifizierter oder als einfacher Bebauungsplan übergeleitet sei; denn sie sei im einen wie im anderen Fall gleichermaßen verbindlich, und zwar als qualifizierter Bebauungsplan nach § 30 BBauG, als einfacher Bebauungsplan aber, soweit er Festsetzungen enthalte, als geltendes Ortsrecht mit Vorrang vor der Beurteilung nach der vorhandenen Bebauung gemäß § 34 BBauG. Nach § 3 Abs. 1 StBO seien das Straßenverzeichnis, das Blockverzeichnis und die Bauordnungs- und Gestaltungspläne "maßgebend", im vorliegenden Fall also die Vorschriften, die das Straßenverzeichnis für die ...straße enthalte. Dieser Straße sei das Bauvorhaben nach seiner Lage zugeordnet. Dem Straßenverzeichnis zufolge gehörten die ...straße und damit auch der Standort des Bauvorhabens zur Gruppe VI; diese sei im Straßenverzeichnis durch die Worte "nur Wohnungen, keine Läden usw." gekennzeichnet. Die Gruppe VI sei also dadurch charakterisiert, daß in ihr nur Wohnungen zulässig seien; sie entspreche in etwa einem reinen Wohngebiet im Sinne des § 3 der Baunutzungsverordnung.

Der genehmigte Bettentrakt falle nicht unter den Begriff der "Wohnungen" im Sinne des Straßenverzeichnisses. Die Art seiner Nutzung und die Auswirkungen auf die Umgebung ähnelten vielmehr denen eines Hotels. Durch den Verstoß der Baugenehmigung gegen die Festsetzung der Stadtbauordnung werde die Klägerin in ihren Rechten verletzt. Die grundlegende Festsetzung eines Bebauungsplanes über die Art der baulichen Nutzung - namentlich die Festsetzung eines reinen Wohngebietes - diene nicht nur städtebaulichen Zielen, sondern auch dem Nachbarschutz. Durch die Festsetzung eines reinen Wohngebietes solle das Interesse des selbst durch die Gebietsausweisung gebundenen Nachbarn an der Erhaltung der Wohnruhe und an der Wahrung all dessen geschützt werden, was den besonderen Viert - eben den "Wohnwert" oder das "Wohnklima" - eines solchen Gebietes ausmache. In diesem Interesse werde die Klägerin als Eigentümerin eines vom Standort des Bauvorhabens nur wenige Meter entfernten Grundstücks durch die Baugenehmigung beeinträchtigt. Eine erhebliche oder gar unzumutbare Beeinträchtigung sei nicht erforderlich. Entgegen der Ansicht des Beigeladenen bestehe der nachbarschützende Charakter der Gebietsausweisung unabhängig davon, ob der Bebauungsplan qualifiziert sei oder nicht: Daraus, daß ein nicht qualifizierter Bebauungsplan durch § 34 BBauG ergänzt werde und daß insoweit mangels nachbarschützender Funktion des § 34 BBauG ein Nachbarschutz ausscheide, lasse sich nicht herleiten, daß auch die im Bebauungsplan getroffene Festsetzung über die Art der baulichen Nutzung ohne nachbarschützende Punktion sei.

Die gegen den inzwischen ergangenen Befreiungsbescheid vom 17. März 1975 gerichtete Anschlußberufung der Klägerin sei begründet: Der Befreiungsbescheid sei aufzuheben, weil die Befreiung von der nachbarschützenden Gebietsausweisung rechtswidrig sei und die Klägerin in ihren sich aus der Gebietsausweisung ergebenden Rechten verletze. Nach § 31 Abs. 2 BBauG könne die Behörde Befreiung erteilen, wenn Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Befreiung erforderten. Bei der Frage, ob diese Voraussetzungen erfüllt seien, stehe der Behörde kein Beurteilungsspielraum zu; ihre Entscheidung unterliege vielmehr in vollem Umfang der gerichtlichen Nachprüfung. Im vorliegenden Fall erforderten Gründe des Wohls der Allgemeinheit nicht die Befreiung von der Festsetzung der Art der baulichen Nutzung. Gründe des Wohls der Allgemeinheit im Sinne des § 31 Abs. 2 BBauG erforderten eine Befreiung nur dann, wenn dem Gemeinwesen bei Einhaltung der Festsetzungen des Bebauungsplans ein wesentlicher Vorteil entginge oder ein nicht unerheblicher Nachteil entstände und wenn den Belangen der Allgemeinheit auf keine andere Weise als durch eine Befreiung entsprochen werden könne. Der Beklagten sei zwar einzuräumen, daß die von ihr gewahrte Befreiung insofern dem Wohl der Allgemeinheit diene, als der Beigeladene in Zusammenarbeit mit staatlichen Stellen Aufgaben der Erwachsenenbildung erfülle, mithin eine im öffentlichen Interesse liegende Tätigkeit entfalte; diese Tätigkeit könne durch die Errichtung des geplanten Bettentraktes mit Hallenbad und Sauna gefördert, nämlich für die Kursusteilnehmer angenehmer und anziehender gestaltet werden. Das genüge aber nicht für die Feststellung, daß das Wohl der Allgemeinheit die Befreiung erfordere, daß also den Belangen der Allgemeinheit auf keine andere Weise als durch die Befreiung entsprochen werden könne. Die Voraussetzungen lagen möglicherweise dann vor, wenn der Beigeladene ohne den geplanten Neubau außerstande wäre, seine Aufgabe zu erfüllen; so verhalte es sich jedoch nicht: Der Beigeladene nehme diese Aufgabe schon seit vielen Jahren auf seinem Grundstück wahr; es sei nicht ersichtlich, daß seine im öffentlichen Interesse liegende Tätigkeit auf dem Grundstück mit der Ausführung des Bauvorhabens stehe und falle. Im übrigen sei die Bildungsstätte des Beigeladenen - anders als dies etwa bei einer für ein bestimmtes Ortsgebiet notwendigen öffentlichen Schule oder sonstigen öffentlichen Einrichtung der Fall sein möge - nicht strikt an den gegenwärtigen Standort gebunden.

Mit der vom Bundesverwaltungsgericht zugelassenen Revision rügt der Beigeladene die Verletzung materiellen Rechts.

Die Klägerin hält das Berufungsurteil für zutreffend.

Die Beklagte hat sich im Revisionsverfahren nicht geäußert.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren und führt aus: Zur Beantwortung der Frage, ob im vorliegenden Fall "Gründe des Wohls der Allgemeinheit" die Abweichung vom Bebauungsplan erforderten, könne an die Rechtsprechung zu § 135 Abs. 5 BBauG angeknüpft werden. Gemeinsam sei nämlich beiden Tatbeständen das Abstandnehmen von einer gesetzlich vorgesehenen Rechtsfolge aus Gründen des öffentlichen Interesses. Das Berufungsurteil lege den Begriff der "Erforderlichkeit" zu eng aus, wenn es zur Erfüllung dieses Begriffes verlange, daß das Bildungsinstitut des Beigeladenen mit der Ausführung des Vorhabens "stehe und falle". Allerdings dürfe die Befreiung auch nicht dazu führen, daß ein Bebauungsplan in seinen Grundzügen verändert werde; Veränderungen der planerischen Grundkonzeption seien nur mit Hilfe eines Planänderungsverfahrens zu erzielen.

II.

Die Revision hat mit dem Ergebnis der Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht Erfolg. Das Berufungsurteil verletzt § 31 Abs. 2 (2. Alternative) des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG -. Die vom Berufungsgericht getroffenen tatsächlichen Pest Stellungen ermöglichen dem Senat nicht eine abschließende Sachentscheidung.

Das Berufungsgericht hat in Auslegung und Anwendung des Ortsrechts entschieden, daß das Bauvorhaben des Beigeladenen im Widerspruch zur Stadtbauordnung - StBO - stehe: Das Grundstück des Beigeladenen gehöre nach der Stadtbauordnung in Verbindung mit dem Straßenverzeichnis zur "Gruppe VI". Zulässig seien danach nur Wohnungen, nicht aber ein Bettentrakt mit 42 Einzelzimmern nebst Schwimmhalle und Sauna und damit ein Vorhaben, das einem ständig wechselnden Personenkreis Unterkunft nur für jeweils wenige Tage bieten solle und deshalb in der Art seiner Nutzung und seiner Auswirkungen auf die Umgebung einen Hotel ähnele. Das Berufungsgericht hat ferner den übergeleiteten Bebauungsplan dahin ausgelegt, daß die Festsetzung der Art der Nutzung nachbarschützenden Charakter habe. Das alles ist gemäß §§ 137, 173 VwGO in Verbindung mit §§ 549, 562 ZPO irrevisibel.

Nicht entschieden hat das Berufungsgericht, ob die Vorschriften der Stadtbauordnung nebst dem dazugehörenden Straßenverzeichnis gemäß § 173 BBauG als einfacher oder als qualifizierter Bebauungsplan übergeleitet worden sind. Das greift die Revision an und meint, ein einfacher Bebauungsplan vermöge nur die nicht nachbarschützende Vorschrift des § 34 BBauG zu ergänzen und habe dann ebenfalls keine weitergehend nachbarschützende Wirkung, als sie im Zusammenhang mit § 34 BBauG allgemein gegeben sei; sei aber § 34 BBauG maßgebend, so könne eine Rechtsverletzung des Nachbarn nur bejaht werden, wenn die Genehmigung die vorgegebene Grundstücks Situation nachhaltig verändere und der Nachbar dadurch schwer und unerträglich getroffen werde. Das Berufungsurteil verletzt jedoch in diesem Zusammenhang kein Bundesrecht: Die Frage, ob und in welchem Umfang Festsetzungen eines Bebauungsplans Nachbarschutz vermitteln, entscheidet sich nicht nach der Anwendbarkeit der §§ 30, 34 oder 35 BBauG, sondern nach dem Inhalt der einzelnen Festsetzungen des Bebauungsplans selbst. Dem Bebauungsplan - seinen Festsetzungen selbst oder seiner Begründung - ist zu entnehmen, ob die einzelnen Festsetzungen ausschließlich der städtebaulichen Ordnung dienen oder ob sie - auch - Nachbarschutz vermitteln wollen (vgl. Urteile vom 28. April 1967 - BVerwG IV C 10.65 - BVerwGE 27, 29 [33], vom 20. Oktober 1972 - BVerwG IV C 27.70 - Buchholz 406.11 § 30 BBauG Nr. 6 oder vom 2. März 1973 - BVerwG IV C 35.70 - Buchholz 406.11 § 30 BBauG Nr. 7). Dabei ist es ohne Bedeutung, ob die Festsetzungen die Mindestanforderungen erfüllen, die nach § 30 BBauG an einen qualifizierten Bebauungsplan zu stellen sind: Beschränkt sich ein einfacher Bebauungsplan auf die Festsetzung der Art der baulichen Nutzung und soll diese Festsetzung die Nachbarn gegen gebietsfremde Nutzungen schützen, so ist ohne Belang, daß in dem Plan andere Festsetzungen fehlen; denn auch die Festsetzungen eines einfachen Bebauungsplans sind Normen des Ortsrechts und gelten als solche unmittelbar. Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht mehrfach entschieden, daß es dann, wenn ein Vorhaben (schon) an den Festsetzungen eines einfachen Bebauungsplans scheitert, nicht mehr auf seine sonstige Vereinbarkeit mit § 34 BBauG ankommt (vgl. dazu Urteil vom 18. August 1964 - BVerwG I C 63.62 - BVerwGE 19, 164 [167], vom 4. November 1966 - BVerwG IV C 36.65 - BVerwGE 25, 243 [250], vom 12. Juni 1970 - BVerwG IV C 77.68 - DVBl. 1970, 827 oder vom 14. Juli 1972 - BVerwG IV C 8.70 - BVerwGE 40, 258 [260]). Das stellt übrigens § 34 Abs. 1 des Bundesbaugesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. August 1976 (BGBl. I S. 2256) - BBauG 1976 - nunmehr ausdrücklich klar. Das Berufungsgericht hat infolgedessen zutreffend erkannt, daß der Betroffene eine Baugenehmigung mit Erfolg anfechten kann, wenn die seinem Nachbarn erteilte Genehmigung gegen eine für ihn sich nachbarschützend auswirkende Festsetzung eines Bebauungsplans verstößt, gleichviel, ob dieser zu den qualifizierten oder zu den einfachen Bebauungsplänen gehört. Der Betroffene ist dann nicht darauf beschränkt, nur schwere und unerträgliche Eingriffe im Sinne der Rechtsprechung des Senats (vgl. dazu Urteil vom 13. Juni 1969 - BVerwG IV C 234.65 - BVerwGE 32, 173 und stand. Rechtspr.) erfolgreich abwehren zu können. § 34 BBauG gewährt zwar als solcher keinen Nachbarschutz, aber er schließt auch nicht aus, durch ihrerseits nachbarschützende planerische Festsetzungen ergänzt zu werden.

Das Berufungsgericht meint, daß dem Beigeladenen von der demnach nachbarschützenden Festsetzung des Bebauungsplanes eine Befreiung nicht habe erteilt werden dürfen; die Voraussetzungen der - hier allenfalls in Betracht kommenden - zweiten Alternative des § 31 Abs. 2 BBauG seien nicht erfüllt. Dieser Auffassung vermag der erkennende Senat auf der Grundlage der vom Berufungsgericht bisher getroffenen Feststellungen nicht zu folgen. Das Berufungsgericht hat § 31 Abs. 2 Satz 1 (2. Alternative) BBauG zu eng ausgelegt: Mit dem Kriterium, s Gründe des Wohls der Allgemeinheit erforderten eine Befreiung nur dann, wenn "den Belangen der Allgemeinheit auf keine andere Weise als durch eine Befreiung entsprochen werden könnte", stellt es einerseits an den Begriff "erfordert" zu strenge Anforderungen und übersieht andererseits, daß auch hier wie in der ersten Alternative ("nicht beabsichtigte Härte") zu prüfen ist, ob die Abweichung unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist. Das ergibt sich aus den folgenden Überlegungen:

Das Rechtsinstitut der Befreiung von dem Gebot oder Verbot einer Norm rechtfertigt sich nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. besonders Urteil vom 14. Juli 1972 - BVerwG IV C 69.70 - BVerwGE 40, 268 [271 f.]) daraus, daß die mit einer Normierung regelmäßig verbundene Abstraktion und Verallgemeinerung unvermeidbar zu Differenzen zwischen dem Regelungsinhalt und dem hinter der Regelung stehenden Schutzgut führen können, weil und soweit sie besonders gelagerten Sachverhalten, die aus tatsächlichen Gründen - atypisch - "aus der Regel fallen", nicht gerecht werden. Um im Einzelfall diesem Mangel abhelfen zu können, bedarf es der Möglichkeit, in solchen atypischen Fällen von der Einhaltung der Norm, auch von den Festsetzungen eines Bebauungsplans, zu befreien. Die Atypik ist Voraussetzung nicht nur für die Befreiung wegen einer offenbar nicht beabsichtigten Härte (§ 31 Abs. 2 Satz 1, 1. Alternative), sondern auch für die hier, in Rede stehende Befreiung aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit (§ 31 Abs. 2 Satz 1, 2. Alternative): Während bei der "offenbar nicht beabsichtigten Härte" die Atypik in der Regel in dem zu bebauenden Grundstück selbst - etwa in seiner Lage oder seinem Zuschnitt - begründet ist, besteht sie bei der zweiten Alternative darin, daß ein besonderes, bei der planerischen Abwägung in dieser (konkreten) Stärke nicht berücksichtigtes und in dieser Stärke auch nicht abschätzbares Gemeininteresse eine Art Randkorrektur der planerischen Festsetzung erfordert. Die Befreiung setzt mithin in beiden Fällen voraus, daß ein Sonderfall vorliegt. Für die Regelfälle dagegen ist das, was nach den Festsetzungen des Bebauungsplans Rechtens ist, einer Befreiung nicht zugänglich. Eine planerische Festsetzung, von deren Einhaltung selbst in Regelfällen befreit werden müßte, um eine dem Wohl der Allgemeinheit angemessene Bebauung zu erreichen, könnte in Wahrheit bereits als Norm ungültig sein.

Durch die Entgegensetzung von Regel- und Sonderfällen wird auch die Grenze zwischen der Befreiung und der etwa erforderlichen Planänderung markiert: Ist die Befreiung auf atypische Sonderfälle beschränkt, so folgt daraus, daß in allen übrigen (Regel-)Fällen zulässige Abweichungen von den Festsetzungen eines Bebauungsplans nur mit Hilfe eines Planänderungsverfahrens bewirkt werden können. Diese Folgerung entspricht in dreifacher Hinsicht dem System des Bundesbaugesetzes: Zum einen dürfen die Festsetzungen eines Bebauungsplans - gemäß § 10 BBauG handelt es sich um Rechtssätze - nicht generell, insbesondere nicht in den vom Plan erfaßten Regelfällen, durch Verwaltungsakte "außer Kraft gesetzt" werden. Ferner obliegt die Änderung eines Bebauungsplans nach § 2 Abs. 1 und Abs. 7 BBauG 1976 der die Planungshoheit ausübenden Gemeinde und nicht der Baugenehmigungsbehörde. Außerdem ist für die Planung in § 2 Abs. 5 und Abs. 7, § 2 a Abs. 1 bis 6 BBauG 1976 ein bestimmtes Verfahren unter Beteiligung der Träger öffentlicher Belange und der Bürger vorgeschrieben. Würde die Baugenehmigungsbehörde gleichwohl in "Regelfällen" befreien, so würde sie damit die vom Bundesbaugesetz bestimmte Zuständigkeit und das gesetzlich vorgeschriebene Verfahren umgehen.

Vor diesem Hintergrund ist zu entscheiden, welchen Inhalt das Kriterium "wenn Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Befreiung erfordern" hat: Zutreffend hat das Berufungsgericht insoweit ausgeführt, daß der Baugenehmigungsbehörde bei der Frage, ob die durch diesen Begriff umschriebenen Voraussetzungen erfüllt seien, kein Beurteilungsspielraum zustehe und daß mithin ihre Entscheidung vollen Umfangs der gerichtlichen Nachprüfung, unterliege. Das Berufungsgericht hat in diesem Zusammenhang richtig bemerkt, daß sich aus dem zu § 131 der Abgabenordnung ergangenen Beschluß des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes vom 19. Oktober 1971 - GmS OB 3/70 - BVerwGE 39, 355 (und - wie hinzugefügt werden mag - aus dem Urteil des I. Senats des BVerwG vom 16. Dezember 1971 - BVerwG I C 31.68 - BVerwGE 39, 197) nichts anderes ableiten läßt: Im Falle des § 31 Abs. 2 Satz 1 (2. Alternative) BBauG geht es um die Gewährung einer Vergünstigung für den Bauherrn, die sich für den Nachbarn unter Umständen gerade als Eingriff in dessen Rechte darstellen kann. Neben, dem Wortlaut des § 31 Abs. 2 Satz 1 (2. Alternative) BBauG spricht auch dies gegen die Annahme eines Freiraumes für die Verwaltung (vgl. dazu auch Urteil des Senats vom 5. Juli 1974 - BVerwG IV C 50.72 - BVerwGE 45, 309 [323] zu § 1 Abs. 4 und Abs. 5 BBauG 1960).

Der Begriff "Wohl der Allgemeinheit" findet sich in den verschiedensten Gesetzen; er "deckt in seiner Abstraktheit eine Vielfalt von Sachverhalten und Zwecken" und "bedarf deswegen stets der Konkretisierung im Einzelfall" (BVerfG, Urteil vom 18. Dezember 1968 - 1 BvR 638/74 - BVerfGE 24, 367 [403/404]). Die "Gründe des Wohls der Allgemeinheit" im Sinne des § 31 Abs. 2 Satz 1 (2. Alternative) BBauG beschränken sich nicht auf spezifisch bodenrechtliche Belange, sondern erfassen alles, was gemeinhin unter den öffentlichen Belangen oder - insoweit gleichbedeutend - den öffentlichen Interessen zu verstehen ist (vgl. dazu auch die beispielhafte Auflistung von öffentlichen [und privaten] Belangen in § 1 Abs. 6 BBauG 1976). So kann beispielsweise das Gemeinwohl gefördert werden durch soziale Einrichtungen (Krankenversorgung, Kinderbetreuung, Altenpflege), durch kulturelle Einrichtungen (Schulen, sonstige Bildungsstätten, Museen, Theater), durch sportliche Einrichtungen (Sportplätze, Badeanstalten, Turnhallen), durch Einrichtungen der Freizeitgestaltung (Spielplätze, Grünanlagen), durch Einrichtungen, die der Sicherheit der Bevölkerung dienen (Brandwachen, Polizeiwachen), durch Umweltschutzeinrichtungen (Kläranlagen, Immissionsschutzanlagen), durch Verkehrs-, Versorgungs- oder Entsorgungsanlagen u.a.m. Gründe des Wohls der Allgemeinheit "erfordern" eine Befreiung nicht erst dann, wenn den Belangen der Allgemeinheit "auf keine andere Weise als durch eine Befreiung entsprochen werden könnte", wie das Berufungsgericht meint, sondern nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift schon dann, wenn es zur Wahrnehmung des jeweiligen öffentlichen Interesses vernünftigerweise geboten ist, mit Hilfe der Befreiung das Vorhaben an der vorgesehenen Stelle zu verwirklichen. Der Begriff der Erforderlichkeit ist damit weniger streng als vom Berufungsgericht angenommen: Die Befreiung muß nicht schlechterdings das einzige denkbare Mittel für die Verwirklichung des jeweiligen öffentlichen Interesses sein; dessen Erfüllung muß also nicht - anders ausgedrückt - mit der Erteilung der Befreiung "stehen und fallen". Auch dann, wenn andere - auch weniger naheliegende - Möglichkeiten zur Erfüllung des Interesses zur Verfügung stehen, kann eine Befreiung zur Wahrnehmung des öffentlichen Interesses in dem vorstehend erläuterten Sinne "vernünftigerweise geboten" sein. Daß die Befreiung dem Gemeinwohl nur irgendwie nützlich oder dienlich ist, reicht allerdings nicht aus. Diese weniger strenge Auslegung des Begriffs "erfordert" ist deshalb gerechtfertigt, weil sonst die Wahrnehmung der in Betracht kommenden atypischen Gemeinwohlinteressen unangemessen erschwert würde, weil daneben noch ein weiteres die Befreiungsmöglichkeit einschränkendes Kriterium zu beachten ist, das nachfolgend erörtert werden wird, und weil die Anerkennung der gesetzlichen Befreiungsvoraussetzungen erst die Tür zur behördlichen Ermessensentscheidung öffnet.

Maßgebend dafür, ob die Befreiung "vernünftigerweise geboten" ist, sind die Umstände des Einzelfalls; dabei kann es auch auf - nach objektiven Kriterien zu beurteilende - Fragen der Zumutbarkeit und Wirtschaftlichkeit ankommen.

Diese Überlegungen erschöpfen den Sinn und Zweck des § 31 Abs. 2 Satz 1 (2. Alternative) BBauG jedoch nicht. Die Erteilung der Befreiung ist vielmehr über das Gesagte hinaus an eine weitere Voraussetzung geknüpft: Nur dann darf befreit werden, wenn die mit der Befreiung ermöglichte Abweichung von den Festsetzungen des Bebauungsplans "auch unter Würdigung der nachbarlichen Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist". § 31 Abs. 2 Satz 1 BBauG erwähnt diese Einschränkung zwar ausdrücklich nur in der ersten Alternative ("offenbar nicht beabsichtigte Härte"); aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift und damit aus dem Wesen der Befreiung folgt jedoch, daß auch für die Befreiung aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit nichts anderes gelten kann.

Eine Befreiung, mit der einem bestimmten öffentlichen Interesse Rechnung getragen werden soll, verbietet sich, wenn dadurch die geordnete städtebauliche Entwicklung beeinträchtigt würde. In Fällen dieser Art bedarf es eines Ausgleichs zwischen einander widerstreitenden - häufig zum Teil bodenrechtlichen, zum anderen Teil nicht-bodenrechtlichen - Gemeininteressen. Ein solcher Ausgleich bedarf gleichsam der Einbettung in die gesamte Interessenlage. Die Befreiung ist nicht das geeignete und deshalb auch nicht das zugelassene Mittel, dies zu erreichen. Steht der Befreiung ein bodenrechtlicher Belang in beachtlicher Weise entgegen, so vermag sich gegen ihn weder der atypische - obschon vielleicht gewichtige - Gemeinwohlgrund durchzusetzen, noch ist eine "Kompensation" (Saldierung) aller betroffenen, für und gegen das Vorhaben sprechenden Belange möglich. Für eine Kompensation oder Saldierung der öffentlichen Belange im Sinne einer Bevorzugung des einen Belanges unter Zurücksetzung anderer Belange läßt das Gesetz bei der Anwendung des § 31 Abs. 2 BBauG so wenig Raum wie bei der Anwendung des § 35 BBauG (vgl. Urteil vom 16. Februar 1973 - BVerwG IV C 61.70 - BVerwGE 42, 8 [15/16]) und des § 34 BBauG (Urteil vom 26. Mai 1978 - BVerwG 4 C 9.76 -). Eine solche Saldierung widerstreitender Belange würde eine Abwägung im Sinne des § 1 Abs. 7 BBauG 1976 voraussetzen. Eine derartige Abwägung ist gekennzeichnet durch die Gewichtung der einzelnen Belange und durch ihren - zur Gewichtigkeit der einzelnen Belange nicht außer Verhältnis stehenden - Ausgleich (Urteil vom 5. Juli 1974 - BVerwG IV C 50.72 - a.a.O. [S. 314 ff.] unter Hinweis auf das Urteil vom 12. Dezember 1969 - BVerwG IV C 105.66 - BVerwGE 34, 301). Sie erfordert notwendig den Einsatz einer spezifisch planerischen Gestaltungsfreiheit (vgl. Insbesondere Urteil vom 12. Dezember 1969 a.a.O. S. 309 f.). Eine derartige "planerische" Abwägung kann nach dem System des Bundesbaugesetzes nicht im Zuge einer von der Baugenehmigungsbehörde auszusprechenden Befreiung vorgenommen werden.

Die Frage, warm eine Befreiung mit den öffentlichen (bodenrechtlichen) Belangen vereinbar ist, läßt sich nicht generell beantworten; maßgebend sind, wie schon erwähnt, die jeweiligen Umstände des konkreten Einzelfalls. Jedoch läßt sich verallgemeinernd sagen, daß der Schluß, eine Befreiung sei mit den öffentlichen (bodenrechtlichen) Belangen nicht vereinbar, um so näher liegt, je tiefer die Befreiung in das Interessengeflecht einer Planung eingreift. Was den Bebauungsplan in seinen "Grundzügen" (vgl. dazu § 13 BBauG), was seine "Planungskonzeption" verändert, läßt sich nur durch (Um-)Planung ermöglichen und darf nicht durch einen Verwaltungsakt der Baugenehmigungsbehörde zugelassen werden. In dieser Entgegensetzung von "Umplanung" und "Befreiung" kommt zugleich ein Sinnzusammenhang zwischen § 31 Abs. 2 und § 34 BBauG zum Ausdruck, der es gestattet, bei der Prüfung der Zulässigkeit einer Befreiung § 34 BBauG unterstützend heranzuziehen: Schon für Befreiungen, die - wie hier - während der Geltung der ursprünglichen Fassung des § 34 BBauG 1960 erteilt wurden, konnte als Faustregel hilfreich sein, daß ein Vorhaben wegen Unvereinbarkeit mit bodenrechtlichen Belangen dann nicht durch Befreiung ermöglicht werden durfte, wenn es bei unterstellter Anwendbarkeit des § 34 BBauG 1960 wegen des von ihm ausgehenden bodenrechtlich relevanten Widerspruchs nicht zugelassen werden dürfte. Dieser (Sinn-)Zusammenhang zwischen den §§ 31 Abs. 2 und 34 BBauG hat sich mit der Neufassung des § 34 BBauG noch verstärkt. Ein Vorhaben fügt sich seiner Umgebung im Sinne des § 34 Abs. 1 BBauG 1976 vor allem dann nicht ein, wenn es - selbst oder durch Folgewirkungen - in seine Umgebung eine sachgerecht nur durch Planung zu bewältigende "Spannung" hineinträgt oder doch eine derartige bereits vorhandene Spannung erhöht (vgl. dazu im einzelnen das bereits erwähnte Urteil vom 26. Mai 1978 - BVerwG 4 C 9.77 -). Ein Vorhaben mit solchen Auswirkungen kann, wenn sich seine Zulässigkeit (u.a.) nach einem Bebauungsplan bestimmt, nicht durch eine Befreiung, sondern allenfalls durch eine förmliche (Um-)Planung ermöglicht werden.

Im Zusammenhang mit den in § 31 Abs. 2 Satz 1 (1. Alternative) BBauG ausdrücklich erwähnten, im Falle der zweiten Alternative gleichermaßen zu beachtenden öffentlichen Belangen wird die "Würdigung nachbarlicher Interessen" hervorgehoben. Sowohl bei einer Befreiung wegen einer offenbar nicht beabsichtigten Härte als auch bei einer solchen aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit ist also auch das Interesse der Nachbarn an der Einhaltung der Festsetzungen des Bebauungsplans zu beachten. Dabei wird im allgemeinen ein Nachbarinteresse, das als solches keinen (Nachbar-)Schutz genießt, weitaus häufiger - durch Erteilung der beantragten Befreiung - übergangen werden dürfen, als es für Nachbarinteressen zutrifft, die unter (Nachbar-)Schutz stehen. Auch das entspricht nur dem oben Gesagten: Nachbarschützende Festsetzungen - insbesondere solche über die Art der baulichen Nutzung - haben im Interessengeflecht eines Bebauungsplans in der Regel eine derart zentrale Bedeutung, daß ihre Durchbrechung das Bedürfnis nach einer Änderung des Bebauungsplans hervorruft; anders liegt es nur dann, wenn die Nachbarn im Falle der Befreiung weder von dem Vorhaben selbst noch von dessen zu erwartenden Folgewirkungen nennenswert beeinträchtigt werden können.

Wendet man diese Grundsätze auf den vorliegenden Fall an, so ergibt sich folgendes:

Mit dem Berufungsgericht mag davon ausgegangen werden, daß die Wahrnehmung von Aufgaben der Erwachsenenbildung durch den beigeladenen Verein ein Grund des "Wohls der Allgemeinheit" ist. Das angefochtene Urteil wird aber weder dem Begriff "erfordern" gerecht, noch hat es erörtert, ob die Befreiung mit den öffentlichen Belangen unter Würdigung der nachbarlichen Interessen vereinbar ist; es ist deswegen aufzuheben. Die Sache ist gemäß § 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen, weil die tatsächlichen Feststellungen für eine abschließende Sachentscheidung nicht ausreichen. Das Berufungsgericht wird insbesondere aufzuklären haben, ob die Erfüllung der Aufgabe der Erwachsenenbildung im vorliegenden Fall vernünftigerweise gebietet, den in Rede stehenden Bettentrakt zu errichten. Das wird davon abhängen, ob und inwieweit überhaupt ein Bedarf an einer Ausweitung der betreffenden Art der Erwachsenenbildung besteht, ob auch aus der Sicht des beigeladenen Vereins ein Bedürfnis besteht, sein Bildungsangebot zu erweitern, und ob und inwieweit sich gerade dieses Grundstück (und auf diesem Grundstück der vorgesehene Standort) - wirtschaftlich sinnvoll - für das Vorhaben anbietet oder ob vielleicht die Unterbringung der Kursusteilnehmer (bzw. die Unterbringung des Bettentraktes) auch an anderer Stelle zumutbar ermöglicht werden kann. Stehen insoweit der Erteilung einer Befreiung Bedenken nicht entgegen, so wird es entscheidend darauf ankommen, ob sie mit den sonstigen (bodenrechtlichen) öffentlichen Belangen, unter Würdigung der nachbarlichen Interessen, zu vereinbaren ist. Hierbei wird zur Prüfung, ob die Befreiung angesichts der nachbarschützenden Festsetzung der Art der baulichen Nutzung mit den Interessen der Klägerin und denen der übrigen Nachbarn zu vereinbaren ist, der Umfang der zu erwartenden Beeinträchtigungen aufgeklärt werden müssen. Erst auf der Grundlage dieser Feststellungen wird abschließend zu entscheiden sein, ob die dem beigeladenen Verein erteilte Befreiung den Voraussetzungen des § 31 Abs. 2 Satz 1 (2. Alternative) BBauG insgesamt genügt oder ob die Zulassung des Bettentraktes in Wahrheit eine Planänderung vorausgesetzt hätte. Sollten die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung vorliegen, so dürften sich allerdings hinsichtlich der Ausübung des Ermessens durch die Baugenehmigungsbehörde Bedenken nicht ergeben.