Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 03.07.2001, Az.: BVerwG 1 WB 18.01

I

Der 1953 geborene Antragsteller ist Berufssoldat, dessen Dienstzeit voraussichtlich mit Ablauf des 31. Dezember 2006 endet. Zum Stabsbootsmann wurde er mit Wirkung vom 1. April 1996 ernannt. Seit 1. Juli 2000 wird er auf dem Dienstposten Operationsdienst-Bootsmann beim Stab Flottenkommando in G. verwendet.

Am 4. Juli 2000 erstellte der Gruppenleiter See-/Seeluftstreitkräfte/SAR zum 30. September 2000 über ihn eine planmäßige Beurteilung. Der Abteilungsleiter Operation beim Flottenkommando stimmte am 14. Juli 2000 als nächsthöherer Vorgesetzter der Beurteilung uneingeschränkt zu, erklärte sich mit den Verwendungshinweisen einverstanden und bewertete die Förderungswürdigkeit des Antragstellers mit "C".

Der Stellvertreter des Befehlshabers der Flotte/Chef des Stabes Flottenkommando (StvBefhFlotte/ChdSt) setzte als weiterer höherer Vorgesetzter in seiner Stellungnahme vom 27. Oktober 2000 die Wertungen der Einzelmerkmale F. 10, 14, 15 und 16 von der Stufe "6" auf die Stufe "5" und F. 13 von der Stufe "5" auf die Stufe "4" mit der Begründung herab, dass eine vergleichende Betrachtung der Dienstgradgruppe der Stabsbootsmänner innerhalb der verschiedenen Abteilungen des Stabes Flottenkommando dies erforderlich mache. Darüber hinaus entsprächen die geänderten Wertungen dem Wortlaut der Beurteilung und würden der Persönlichkeit und Leistung des Antragstellers in vergleichender Betrachtung unter Berücksichtigung einer einheitlichen Maßstabsfindung gerecht.

Hiergegen erhob der Antragsteller am 1. November 2000 Beschwerde, die der Befehlshaber der Flotte mit Beschwerdebescheid vom 1. Dezember 2000 zurückwies, am 11. Dezember 2000 weitere Beschwerde und, nachdem der Inspekteur der Marine bis dahin über diese nicht entschieden hatte, am 18. Januar 2001 Untätigkeitsbeschwerde.

Diese hat der Inspekteur der Marine als Antrag auf gerichtliche Entscheidung gewertet und mit seiner Stellungnahme vom 16. Februar 2001 dem Senat vorgelegt.

Zur Begründung trägt der Antragsteller vor:

Die Einzelmerkmalswertungen seien in rechtswidriger Weise aufgrund von Vorgaben herabgesetzt worden, die das Flottenkommando mit Schreiben vom 19. Januar 2000 gemacht habe. Zwar werde darin auch der Begriff "Anhalt" verwendet, aus dem Zusammenhang ergebe sich aber, dass damit Vorgaben verbunden gewesen seien, die dem Beurteiler jeden Entscheidungsspielraum genommen hätten. Dies werde durch den Wortlaut der Begründung der Stellungnahme bestätigt, die teilweise den Text der ZDv 20/6 wiederhole, teilweise aber auch deutlich auf die Vorgaben in dem Schreiben vom 19. Januar 2000 Bezug nehme. Der weitere höhere Vorgesetzte habe damit anstelle einer eigenständigen Bewertung Vorgaben umgesetzt, um auf diese Weise die festgelegten Durchschnittswerte zu erreichen. Damit werde die Beurteilung des unmittelbaren Vorgesetzten entwertet, der aufgrund seiner persönlichen Kenntnis des zu beurteilenden Soldaten bewusst keine einheitliche Bewertung abgegeben habe.

Er beantragt,

hilfsweise,

Der Inspekteur der Marine beantragt,

Der StvBefhFlotte/ChdSt habe in seiner Stellungnahme gemäß Nr. 909 Buchst. b ZDv 20/6 einen Eignungs- und Leistungsvergleich zwischen dem Antragsteller und vergleichbaren Soldaten vorgenommen. In diesem Rahmen habe er festgestellt, dass sich die in der Beurteilung vorgegebenen Wertungsstufen in der freien Beschreibung, insbesondere im Abschnitt H, nicht in vollem Umfang wiederfänden. Die deshalb von ihm für erforderlich gehaltenen Änderungen seien nachvollziehbar. Auch das Ergebnis der Herabstufung, nämlich ein durchschnittlicher Leistungswert von nunmehr 5,625, lasse nicht den Schluss zu, dass der weitere höhere Vorgesetzte in unzulässiger Weise auf eine Obergrenze bestimmter Leistungswerte festgelegt worden sei. Das Schreiben des Flottenkommandos vom 19. Januar 2000 enthalte unter Nr. 6 lediglich eine Hilfe zur Maßstabsfindung. Dort werde auf durchschnittliche Leistungswerte für Stabsbootsmänner/Hauptbootsmänner in der Spannweite von 4,4 bis 5,2 hingewiesen. Für die Portepeeunteroffiziere, die für einen Oberstabsbootsmann-Dienstposten in Betracht kämen, müsste ein durchschnittlicher Leistungswert von über 5,5 gefunden werden. Diese ausdrücklich als "Anhalt" bezeichneten Werte beließen dem beurteilenden Vorgesetzten und dem Stellung nehmenden höheren Vorgesetzten den für die Abgabe ihrer Wertungen erforderlichen Handlungsspielraum. Eine unzulässige Einengung oder verbindliche Vorgabe beinhalte das Schreiben des Flottenkommandos demnach nicht.

Wegen des Vorbringens im Einzelnen wird auf den Inhalt der zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze und der Akten Bezug genommen. Die Beschwerdeakte des Inspekteurs der Marine - FüM/RB - WB 7.00 - sowie die Personalgrundakte des Antragstellers lagen bei der Beratung vor.

II

Der Hauptantrag, mit dem der Antragsteller die Aufhebung der Beurteilung vom 4. Juli 2000 und die Verpflichtung des Inspekteurs der Marine zur Neubeurteilung begehrt, ist unzulässig.

Nach Nr. 1103 Buchst. a ZDv 20/6 werden die Beurteilung, die Stellungnahme des nächsthöheren Vorgesetzten und die des weiteren höheren Vorgesetzten nach Ablauf der gesetzlichen Beschwerdefrist von zwei Wochen nach der jeweiligen Eröffnung unanfechtbar. Die planmäßige Beurteilung vom 4. Juli 2000 wurde dem Antragsteller am 5. Juli 2000 in vollem Wortlaut eröffnet und mit ihm besprochen. Die zweiwöchige Beschwerdefrist des § 6 Abs. 1 WBO endete somit am 19. Juli 2000. Innerhalb dieser Frist hat der Antragsteller keine Beschwerde gegen die Beurteilung eingelegt mit der Folge, dass diese Bestandskraft erlangt hat (vgl. Beschluss vom 28. November 2000 - BVerwG 1 WB 90.00 - <Buchholz 236.11 § 1 a Nr. 12>).

Darüber hinaus war die Beurteilung vom 4. Juli 2000 nicht Gegenstand des dem gerichtlichen Verfahren vorausgegangenen Beschwerdeverfahrens. Ein Antrag auf gerichtliche Entscheidung ist aber nur zulässig, wenn entweder die weitere Beschwerde gegen eine truppendienstliche Maßnahme erfolglos geblieben ist (§ 17 Abs. 1 WBO) oder die Voraussetzungen der §§ 21, 22 WBO vorliegen. Zwar hat sich der Antragsteller mit seiner Beschwerde vom 1. November 2000 gegen die zum 30. September 2000 erstellte planmäßige Beurteilung gewandt, gleichzeitig aber durch die Begründung deutlich gemacht, dass nur die Stellungnahme des StvBefhFlotte Gegenstand der Beschwerde sein sollte. Im Übrigen wäre die Beschwerde vom 1. November 2000 hinsichtlich der Beurteilung vom 4. Juli 2000 auch verfristet gewesen.

Schließlich hat der Antragsteller hinsichtlich dieser Beurteilung seinen Antrag auf gerichtliche Entscheidung auch nicht innerhalb der gesetzlichen Zwei-Wochen-Frist des § 17 Abs. 4 WBO begründet.

Der Hilfsantrag, mit dem der Antragsteller die Aufhebung der Stellungnahme des StvBefhFlotte/ChdSt vom 27. Oktober 2000 erstrebt, ist demgegenüber zwar zulässig, bleibt aber in der Sache ohne Erfolg.

Die Stellungnahme eines höheren Vorgesetzten zu einer Beurteilung stellt nach der ständigen Rechtsprechung des Senats eine selbstständig anfechtbare Maßnahme im Sinne des § 17 WBO dar (Beschlüsse vom 22. Februar 1978 - BVerwG 1 WB 74.77 - <BVerwGE 63, 3 [5]> und vom 21. Juli 1992 - BVerwG 1 WB 87.91 - <BVerwGE 93, 279 = NZWehrr 1992, 255>). Zwar findet gemäß § 1 Abs. 3 WBO eine Beschwerde gegen dienstliche Beurteilungen nicht statt. Gleichwohl kann der Soldat eine Beurteilung wie auch die Stellungnahme des höheren Vorgesetzten mit der Begründung anfechten, sie verstoße gegen Rechte, die ihm in Bezug auf die Erstellung von Beurteilungen eingeräumt sind (vgl. Beschlüsse vom 11. Januar 1978 - BVerwG 1 WB 17.77 - <BVerwGE 53, 361 [f.]>, vom 22. Februar 1978 - BVerwG 1 WB 74.77 - <a.a.O.>, vom 10. August 1983 - BVerwG 1 WB 50.81 - <BVerwGE 76, 106 [f.]>, vom 11. März 1993 - BVerwG 1 WB 94.92 - <NZWehrr 1994, 213>, vom 29. April 1999 - BVerwG 1 WB 55, 66.98 - <Buchholz 236.11 § 1 a Nr. 6 = NZWehrr 1999, 204>, vom 28. November 2000 - BVerwG 1 WB 104.00 - <Buchholz 236.11 § 1 a Nr. 14 = NVwZ-RR 2001, 318>, vom 6. März 2001 - BVerwG 1 WB 117.00 - <zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung vorgesehen> und vom 8. Mai 2001 - BVerwG 1 WB 6.01 -). Nr. 1102 Buchst. b Abs. 2 ZDv 20/6 weist im Übrigen klarstellend darauf hin, dass eine Beschwerde statthaft ist, wenn der Beurteilte z.B. die Befangenheit des Beurteilenden/Stellungnehmenden, einen Verstoß gegen Beurteilungsgrundsätze oder gegen das Benachteiligungsverbot des § 2 WBO geltend macht. Das ist hier geschehen.

Diese Grundsätze gelten auch für die Anfechtung der Stellungnahme eines weiteren höheren Vorgesetzten (Beschluss vom 27. Januar 2000 - BVerwG 1 WB 62.99 - <Buchholz 236.11 § 1 a Nr. 8 = NZWehrr 2000, 160> m.w.N.).

Nach den Bestimmungen der ZDv 20/6 beeinflussen Beurteilungen maßgeblich den Werdegang des Soldaten. Sie sollen ein abgerundetes, umfassendes und klares Bild der Persönlichkeit, der Eignung und der Leistungen des Beurteilten geben. Sie sind sorgfältig und sachgerecht abzufassen, sollen das Wesentliche kennzeichnen und dürfen keine Widersprüche enthalten. Diese Grundsätze gelten auch für die Abgabe von Stellungnahmen höherer Vorgesetzter, soweit diese eine Bewertung der Leistung und Eignung des beurteilten Soldaten enthalten. Das folgt zum Einen daraus, dass eine wertende Stellungnahme ihrer Natur nach selbst eine Beurteilung darstellt; zum Anderen kommt eine nach Nr. 905 Buchst. c ZDv 20/6 oder nach Nr. 909 Buchst. c ZDv 20/6 mögliche Änderung von Wertungen nur in Betracht, wenn diese unter Anwendung derselben Beurteilungskriterien und -grundlagen vorgenommen wird. An die Abgabe einer wertenden Stellungnahme sind daher dieselben Anforderungen wie an eine Beurteilung zu stellen (stRspr: vgl. Beschlüsse vom 21. Juli 1992 - BVerwG 1 WB 87.91 - <a.a.O.>, vom 11. November 1992 - BVerwG 1 WB 58.92-, vom 27. Januar 2000 - BVerwG 1 WB 62.99 - <a.a.O.>, vom 26. September 2000 - BVerwG 1 WB 55.00 - <Buchholz 236.11 § 1 a Nr. 11 = ZBR 2001, 141>, vom 28. November 2000 - BVerwG 1 WB 104.00 - <a.a.O.> und vom 6. März 2001 - BVerwG 1 WB 117.00 -).

Hieran gemessen begegnet die Stellungnahme des StvBefhFlotte/ChdSt keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken.

Dienstliche Beurteilungen und hierzu abgegebene Stellungnahmen sind gerichtlich nur beschränkt nachprüfbar. Die Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob der beurteilende bzw. der Stellung nehmende Vorgesetzte den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat, von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Wenn der BMVg Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, kann das Gericht nur prüfen, ob diese Richtlinien eingehalten worden sind und mit den gesetzlichen Regelungen, speziell denen der Soldatenlaufbahnverordnungüber die dienstliche Beurteilung (vgl. § 1 a SLV), und mit sonstigen Rechtsvorschriften in Einklang stehen (vgl. Urteile vom 27. Oktober 1988 - BVerwG 2 A 2.87 - <Buchholz 232.1 § 40 Nr. 12>, vom 24. November 1994 - BVerwG 2 C 21.93 - <Buchholz 232.1 § 41 Nr. 3>, vom 5. November 1998 - BVerwG 2 A 3.97 - <BVerwGE 107, 360 = Buchholz 236.11 § 1 a Nr. 5> und vom 2. März 2000 - BVerwG 2 C 7.99 - <Buchholz 237.8 § 18 Nr. 1> sowie Beschlüsse vom 6. September 1988 - BVerwG 1 WB 141.87 - <BVerwGE 86, 59 [f.]>, vom 28. November 2000 - BVerwG 1 WB 104.00 - <a.a.O.> und vom 6. März 2001 - BVerwG 1 WB 117.00 -). Das ist hier der Fall.

Nach Nr. 909 Buchst. a ZDv 20/6 ist dem weiteren höheren Vorgesetzten eine Stellungnahme zur Beurteilung freigestellt. Will er von dem Recht zur Stellungnahme Gebrauch machen, kann er sich zu den schriftlichen Aussagen, den wertungsgebundenen Anteilen und zu den Verwendungshinweisen in freier Beschreibung äußern. Beabsichtigt er, von der Beurteilung des Beurteilenden oder eines Stellungnehmenden abzuweichen, sind gemäß Nr. 909 Buchst. c i.V.m. Nr. 907 Buchst. a Abs. 2 ZDv 20/6 die Änderungen der schriftlichen Aussagen oder der Wertungen darzustellen und zu begründen. Grundsätzlich ist der weitere höhere Vorgesetzte nach Nr. 909 Buchst. b ZDv 20/6 gehalten, im Rahmen seiner Stellungnahme einen Eignungs- und Leistungsvergleich vorzunehmen.

Die vergleichende Betrachtung der Dienstgradgruppe der Stabsbootsmänner innerhalb der verschiedenen Abteilungen des Stabes Flottenkommando durch den StvBefhFlotte/ChdSt steht im Einklang mit Nr. 404 Abs. 1 ZDv 20/6, wonach in dem Eignungs- und Leistungsvergleich alle Soldaten im Zuständigkeitsbereich zu berücksichtigen sind, die vergleichbaren Anforderungen unterliegen.

Die angefochtene Stellungnahme verstößt auch nicht gegen das Begründungsgebot in Nr. 909 Buchst. c i.V.m. Nr. 907 Buchst. a Abs. 2 ZDv 20/6. Der StvBefhFlotte/ChdSt hat mit seiner Äußerung, der zu Folge beim Antragsteller die Wertungen der Einzelmerkmale F. 10, 13, 14, 15 und 16 um jeweils eine Stufe herabzusetzen seien, weil dies bei vergleichender Betrachtung und unter Berücksichtigung eines einheitlichen Maßstabes der Persönlichkeit und Leistung des Antragstellers entspreche, eine, wenn auch knappe, so doch aus sich heraus noch verständliche Begründung für die vorgenommenen Änderungen gegeben. Dabei konnte er mit dieser zusammenfassenden Einschätzung und dem Hinweis, dass die geänderten Wertungen mit dem Wortlaut der Beurteilung im Einklang stünden, sämtliche Änderungen von Einzelmerkmalswertungen begründen. Das Begründungserfordernis in Nr. 909 Buchst. c i.V.m. Nr. 907 Buchst. a Abs. 2 ZDv 20/6 verlangt nicht, dass jede Einzelmerkmalsänderung gesondert erläutert und begründet wird (vgl. Beschlüsse vom 27. Januar 2000 - BVerwG 1 WB 62.99 - <a.a.O.>, vom 18. Juli 2000 - BVerwG 1 WB 49.00 - <Buchholz 236.11 § 1 a Nr. 10> sowie Urteil vom 11. November 1999 - BVerwG 2 A 6.98 - <Buchholz 236.11 § 1 a Nr. 7 = ZBR 2000, 269>). Vielmehr genügt es, dass aus der Stellungnahme hervorgeht, welche Gründe für die Änderung von Beurteilungsmerkmalen maßgeblich waren. Das ist hier in plausibler und nachvollziehbarer Weise geschehen (vgl. hierzu Urteil vom 26. Juni 1980 - BVerwG 2 C 8.78 - <BVerwGE 60, 245 [251]>; Beschluss vom 8. Mai 2001 - BVerwG 1 WB 6.01 -).

Ob der StvBefhFlotte/ChdSt unter Berücksichtigung der Beiträge Dritter sowie aus eigener Kenntnis durch die geänderte Vergabe der Wertungsstufen die Leistungen des Antragstellers in den Einzelmerkmalen F. 10, 13, 14, 15 und 16 sachlich zutreffend beurteilt hat, ist gemäß § 1 Abs. 3 WBO i.V.m. Nr. 1101 ZDv 20/6 der gerichtlichen Kontrolle entzogen. Diese Einschätzung liegt im Rahmen des dem weiteren höheren Vorgesetzten zustehenden, gerichtlich nicht überprüfbaren persönlichen Werturteils (Beschlüsse vom 29. Mai 1979 - BVerwG 1 WB 27.78 - <NZWehrr 1980, 146 [148] = ZBR 1980, 290> und vom 27. Januar 2000 - BVerwG 1 WB 62.99 - <a.a.O.>).

Ohne Erfolg wendet sich der Antragsteller gegen die Stellungnahme mit der Behauptung, sie beruhe auf einer mit den allgemeinen Beurteilungsgrundsätzen nicht zu vereinbarenden Anwendung von bindenden Vorgaben im Schreiben des Flottenkommandos vom 19. Januar 2000.

Für das Recht des öffentlichen Dienstes ist anerkannt, dass der Dienstherr, indem er das in der betreffenden Verwaltung insgesamt erwartete anteilige Verhältnis der Noten angibt, deren Inhalt und damit die in der Beurteilung anzuwendenden Maßstäbe näher bestimmen darf. Durch solche Richtsätze verdeutlicht und konkretisiert er, welchen Aussagegehalt er den in der Notenskala umschriebenen Noten des Gesamturteils beimisst. Zu einer solchen Konkretisierung ist der Dienstherr ebenso befugt wie zur Festlegung der Maßstäbe, nach denen die Noten vergeben werden sollen. Durch die Festlegung von Richtsätzen mit dem Ziel, angemessene Quoten für die einzelnen Gesamtnoten zu erreichen, wird der Charakter einer Regelbeurteilung oder einer planmäßigen Beurteilung als einer vergleichenden Beurteilung aller Beamten einer Laufbahn und Besoldungsgruppe betont, ohne dass andererseits die individuelle Beurteilung der einzelnen Beamten nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung vernachlässigt oder beseitigt würde (vgl. Urteile vom 26. Juni 1980 - BVerwG 2 C 13.79 - <ZBR 1981, 197> und vom 13. November 1997 - BVerwG 2 A 1.97 - <DVBl 1998, 638>).

Ob diese von der Rechtsprechung für die Beurteilung von Beamten entwickelten Grundsätze uneingeschränkt auf Soldaten übertragbar sind, bedarf jedoch im vorliegenden Fall keiner Entscheidung.

Die vom Antragsteller beanstandeten Regelungen in Nr. 6 des Schreibens des Flottenkommandos vom 19. Januar 2000 enthalten sowohl ihrem Wortlaut als auch ihrem Sinn und Zweck nach lediglich einen "Anhalt" zur Maßstabsfindung für die beurteilenden Vorgesetzten, nicht hingegen deren Beurteilungsfreiheit in unzulässiger Weise einengende, zwingend vorgegebene Richtwerte.

Die Regelungen in Nr. 6 sind eindeutig bloße Sollvorschriften. Darüber hinaus bezieht sich die erste Bestimmung auf Grund des Hinweises auf eine Spannweite zwischen den Durchschnittswerten 4,4 und 5,2 genau auf den Mittelwert der Positivwertung, der bereits in der Anlage 5 zu Nr. 611 Buchst. c bis f ZDv 20/6 enthalten ist. Dass sich der StvBefhFlotte/ChdSt durch diese Regelung nicht als gebunden betrachtet hat, zeigt sich im Übrigen deutlich darin, dass er den Antragsteller auch nach der Herabsetzung von fünf Einzelmerkmalswertungen über den Durchschnittswerten eingestuft hat.

Die zweite Regelung in Nr. 6 des Schreibens entspricht der Bestimmung in Nr. 906 Buchst. c Abs. 1 ZDv 20/6, wonach bei Aussagen über die Förderungswürdigkeit des Soldaten im Hinblick auf den hohen Stellenwert für die Personalführung ein strenger Maßstab anzulegen ist (vgl. hierzu Beschluss vom 6. März 2001 - BVerwG 1 WB 117.00 -).

Die dritte Bestimmung in Nr. 6 enthält lediglich eine an Erfahrungswerten orientierte Prognose, ohne dem beurteilenden Vorgesetzten die Möglichkeit einer abweichenden Bewertung zu nehmen.

Insgesamt stellt sich damit Nr. 6 des Schreibens des Flottenkommandos lediglich als eine zulässige Konkretisierung der Beurteilungsgrundsätze der Nrn. 401 ff. ZDv 20/6 dar, die ihre Rechtfertigung in der zahlenmäßig erheblichen Größe der zu beurteilenden Vergleichsgruppe und der im Wesentlichen homogenen Personalstruktur der Dienstgradgruppe der Stabsbootsmänner/Hauptbootsmänner findet (vgl. Urteile vom 26. Juni 1980 - BVerwG 2 C 13.79 - <a.a.O.> und vom 13. November 1997 - BVerwG 2 A 1.97 - <a.a.O.>). Dies waren nach Mitteilung des Inspekteurs der Marine vom 8. Juni 2001 am Beurteilungsstichtag 30. September 2000 insgesamt 1.016 Soldaten.

Eine Belastung des Antragstellers mit Verfahrenskosten kommt nicht in Betracht, da der Senat die Voraussetzungen des § 20 Abs. 2 WBO nicht für gegeben erachtet.