Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 27.10.1988, Az.: BVerwG 2 A 2/87

I.

Der Kläger ist seit Juli 1978 im Bundesnachrichtendienst tätig. Er war zunächst Angestellter. Im August 1979 wurde er unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe zum Regierungsrat zur Anstellung, im Juli 1981 unter Verleihung der Eigenschaft eines Beamten auf Lebenszeit zum Regierungsrat und im Juli 1984 zum Oberregierungsrat ernannt. Er war in der nachrichtendienstlichen Wirtschaftsauswertung im Sachgebiet ... tätig. Bis zum 29. Februar 1984 war sein unmittelbarer Vorgesetzter und Referatsleiter Leitender Regierungsdirektor .... Seit dem 1. Juli 1984 ist Regierungsdirektorin ... Referatsleiterin. Am 1. November 1984 trat der Kläger eine vierwöchige Studienreise nach Südamerika an.

Die Referatsleiterin und unmittelbare Vorgesetzte des Klägers beurteilte ihn aufgrund der Neufassung der Bestimmungen über die dienstliche Beurteilung der Beamten, Angestellten und Lohnempfänger im Bundesnachrichtendienst vom 27. November 1984 unter dem 30. April 1985 für den Zeitraum vom 1. Dezember 1979 bis zum 30. November 1984 als Erstbeurteilerin und der Direktor beim Bundesnachrichtendienst und Unterabteilungsleiter ... unter dem 21. Mai 1985 als Zweitbeurteiler. Aufgrund der Bewertung der einzelnen Leistungsmerkmale kamen sie in der Leistungsbewertung übereinstimmend zu der dem Gesamturteil "entspricht im allgemeinen den Anforderungen" zugeordneten Bewertungsstufe 3. Zur Begründung ist ausgeführt, daß der Kläger ein sehr engagierter Mitarbeiter sei, der sich für die Belange seines Arbeitsgebietes einsetze; gelegentlich bereite ihm jedoch die mit seinem Arbeitsbereich verbundene, weitgehend analytische Tätigkeit Mühe.

Der Bundesnachrichtendienst lehnte den Antrag des Klägers, die Beurteilung vom 21. Mai 1985 aufzuheben, durch Bescheid vom 23. Januar 1986 ab, wies seinen Widerspruch durch Bescheid vom 25. Mai 1987 zurück und führte hierzu im wesentlichen aus: Die Erstbeurteilerin sei trotz der relativ kurzen Zeit, in der ihr der Kläger unterstellt gewesen sei, die zuständige Beurteilerin. Sie sei ihrer Informationspflicht in vollem Umfange nachgekommen. Der Kläger sei während des gesamten Beurteilungszeitraums darüber hinaus dem zuständigen Zweitbeurteiler, dem Unterabteilungsleiter, unterstellt gewesen. Dieser habe sich Informationen von seiten Dritter verschafft und habe die Leistungen und Befähigungen des Klägers selbst und auch im Zusammenhang mit dem zuständigen Sachgebiets- und Referatsleiter über den gesamten Beurteilungszeitraum hin beobachtet. Die Beurteilungskonferenz sei nach den Beurteilungsbestimmungen ordnungsgemäß durchgeführt worden. Auch inhaltlich und in ihrer eigentlichen Bewertungsaussage entspreche die angegriffene Beurteilung den Beurteilungsbestimmungen. Sie werde der Leistung und Befähigung des Klägers gerecht.

Der Kläger hat Klage vor dem Bundesverwaltungsgericht erhoben und beantragt,

Zur Begründung trägt er im einzelnen vor: Die Referatsleiterin habe ihn aufgrund eines Zeitraums von vier Monaten nicht objektiv und ausgewogen über einen Zeitraum von fünf Jahren beurteilen können. Sie habe auch weder die notwendige wissenschaftliche Qualifikation noch die notwendige Erfahrung gehabt, um seine Arbeitsergebnisse tatsächlich beurteilen zu können. Der Sachgebietsleiter habe ausdrücklich einen eigenen Beurteilungsbeitrag verweigert mit der zutreffenden Begründung, daß er ihn, den Kläger, nicht zu beurteilen habe. Die Referatsleiterin habe ihm, dem Kläger, im Beurteilungsgespräch der Wahrheit zuwider erklärt, ihr Vorgänger trage die Beurteilung mit. Sie habe vielmehr vergeblich bei einem Telefongespräch am 24. Mai 1985 versucht, diesen hierzu zu bestimmen. Dieser habe hingegen auf sein Schreiben vom 15. November 1983 an den Unterabteilungsleiter verwiesen, mit dem Vorschlag, ihn, den Kläger, als Nachfolger eines früheren Sachgebietsleiters einzusetzen; ferner enthalte das Schreiben den Hinweis, daß er nach gewissen Schwächen im Jahre 1982 viel aufgeholt habe, seine Leistungen entsprächen voll den Anforderungen. Der frühere Referatsleiter habe bei diesem Gespräch ausdrücklich darauf hingewiesen, daß er seine Formulierungen in Kenntnis der geplanten Neufassung der Beurteilungsbestimmungen gewählt habe. Auch der Zweitbeurteiler habe als Betriebswirt keine Fachkenntnisse, um seine, des Klägers, Arbeitsergebnisse beurteilen zu können. Es sei daher verständlich, daß sich die Korrekturen des Zweitbeurteilers ausschließlich auf die optische Präsentation und ausschließlich formale Fragen beschränkten, die mit der eigentlichen Aussage nichts zu tun hätten. In der Beurteilungskonferenz sei seine Gesamtnote durch den Zweitbeurteiler festgelegt worden, die die Erstbeurteilerin widerspruchslos übernommen und damit keine eigenverantwortliche Beurteilung abgegeben habe. Ein echter Vergleich von Mitarbeitern habe nicht stattgefunden. Im übrigen entbehre die pauschale Behauptung der Beklagten einer Begründung, seine Arbeiten seien häufig überarbeitungsbedürftig gewesen, er habe gesetzte Termine nicht eingehalten. Analytische Schwächen seien ihm erstmals in der beanstandeten Beurteilung vorgeworfen worden. Seine Rückläufe aus Bonn seien zu 40 bis 50 % mit wertvoll oder besser benotet worden. Ihm seien weder qualifizierte noch unqualifizierte schriftliche Abmahnungen bekanntgeworden.

Die Beklagte beantragt,

Sie tritt den Ausführungen des Klägers u.a. durch Bezugnahme auf die Begründung des Widerspruchsbescheides entgegen.

Der erkennende Senat hat Beweis erhoben durch Vernehmung der Regierungsdirektorin ... und des Direktors beim Bundesnachrichtendienst ... als Zeugen zu den Fragen, aufgrund welcher Erkenntnisse, Informationen und Quellen die dienstliche Beurteilung für den Kläger zum 30. November 1984 unabhängig und eigenverantwortlich abgegeben, welcher Beurteilungs- und Vergleichsmaßstab angewendet und ob und wann der Kläger abgemahnt wurde, ferner, auf welchen tatsächlichen Grundlagen die dienstliche Beurteilung für den Kläger beruht (§ 105 VwGO, § 161 ZPO). Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze und wegen des Sachverhalts im übrigen auf die Gerichtsakten, die den Kläger betreffenden Personalakten sowie die Widerspruchsakten verwiesen.

II.

Das Bundesverwaltungsgericht ist gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zur Entscheidung in erster und letzter Instanz zuständig.

Die Klage ist zulässig. Das Rechtsschutzinteresse des Klägers an der Durchführung des vorliegenden Verwaltungsstreitverfahrens ist durch seine erneute Beurteilung zum Stichtag des 30. November 1987 mit der dem Gesamturteil "entspricht voll den Anforderungen" zugeordneten Bewertungsstufe 4 nicht entfallen. Es läßt sich nicht ausschließen, daß sich auch aus der einen früheren Zeitraum betreffenden streitigen dienstlichen Beurteilung zum 30. November 1984 Auswirkungen auf das Berufsleben des Klägers, der weiterhin auch als Sachgebietsleiter einen der Besoldungsgruppe - BesGr. - A 14 zugeordneten Dienstposten bekleidet, ergeben können. So werden, wie der Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat erklärt hat, u.a. bei der Vergabe von Beförderungsdienstposten die letzten beiden dienstlichen Beurteilungen berücksichtigt. Die Klage ist jedoch nicht begründet.

Dienstliche Beurteilungen sind nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts von den Verwaltungsgerichten nur beschränkt nachprüfbar (u.a. BVerwGE 60. 245 <246>; Urteil vom 26. Juni 1980 - BVerwG 2 C 13.79 - <Buchholz 232 § 8 Nr. 18>, vom 2. April 1981 - BVerwG 2 C 13.80 - <Buchholz 232 § 15 Nr. 15> und vom 30. April 1981 - BVerwG 2 C 8.79 - <Buchholz 232.1 § 40 Nr. 1>). Nur der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte sollen nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung (hier §§ 40, 41 der Verordnung über die Laufbahnen der Bundesbeamten <Bundeslaufbahnverordnung - BLV -> vom 15. November 1978 <BGBl. I S. 1763>) ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich gegenüber dieser der gesetzlichen Regelung immanenten Beurteilungsermächtigung darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Wenn der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, kann das Gericht nur überprüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den Regelungen der §§ 40, 41 BLV und auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen. Hiernach ist die dienstliche Beurteilung des Klägers zum 30. November 1984 nicht zu beanstanden.

Die Beklagte hat die für den Bundesnachrichtendienst in Durchführung der §§ 40, 41 BLV erlassenen "Bestimmungen über die dienstliche Beurteilung der Beamten, Angestellten und Lohnempfänger im Bundesnachrichtendienst (Beurteilungsbestimmungen - BND -)" in der Neufassung vom 21. November 1984 nebst Erläuterungen bei der dienstlichen Beurteilung des Klägers beachtet. Die Referatsleiterin, Regierungsdirektorin ..., hat ihn auf dem hierfür vorgesehenen Formblatt (Nr. 10.1. letzter Satz der Beurteilungsbestimmungen)für den Beurteilungszeitraum vom 1. Dezember 1979 bis zum 30. November 1984 (Nr. 15.2. der Beurteilungsbestimmungen) als Erstbeurteilerin beurteilt, weil sie seine unmittelbare Vorgesetzte ist (Nr. 6.1. der Beurteilungsbestimmungen). Sie war für die Beurteilung zuständig, auch wenn sie - wie der Kläger behauptet - auf seinem konkreten Arbeitsgebiet keine speziellen Fachkenntnisse besitzt. Entsprechendes gilt für den Zweitbeurteiler, den Direktor beim Bundesnachrichtendienst und Unterabteilungsleiter ... (Nr. 6.2. der Beurteilungsbestimmungen). Der Dienstherr darf zwar bei der Bestimmung, durch wen er die Aufgabe der dienstlichen Beurteilung wahrnimmt, im Interesse des beurteilten Beamten nur sachgerecht vorgehen. Er muß den sachlichen Zusammenhang dieser Aufgabe mit der Dienst- und Fachaufsicht beachten (Urteile vom 17. April 1986 - BVerwG 2 C 8.83 - <Buchholz 232.1 § 40 Nr. 7> und - BVerwG 2 C 28.83 - <Buchholz 232.1 § 40 Nr. 8>). Dies ist aber in den Beurteilungsbestimmungen geschehen. Es gibt darüber hinaus kein Erfordernis einer speziellen Sachkunde für die Erstellung von Beurteilungen (Beschluß vom 10. November 1977 - BVerwG 6 B 10.77 -).

Unschädlich ist, daß die Refereratsleiterin erst seit dem 1. Juli 1984 die unmittelbare Vorgesetzte des Klägers ist. Die Abfassung einer dienstlichen Beurteilung setzt nicht voraus, daß der Beurteiler die Eignung und Leistung des Beurteilten aus eigener Anschauung während des gesamten Beurteilungszeitraumes kennt. Es entspricht der ständigen Rechtsprechung des erkennen den Senats, daß sich der beurteilende Beamte die notwendigen Kenntnisse verschaffen und sich u.a. auf Arbeitsplatzbeschreibungen, schriftliche Arbeiten des Beamten und vor allem auch auf Berichte von dritter Seite stützen kann (u.a. Urteil vom 27. Mai 1982 - BVerwG 2 A 1.81 - <Buchholz 232.1 § 40 Nr. 2> mit weiteren Nachweisen). Hiervon gehen auch die Beurteilungsbestimmungen aus (Nr. 10.1. Satz 2). Diese erforderlichen Kenntnisse hat sich die Referatsleiterin und Erstbeurteilerin nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat in der gebotenen Weise verschafft, und zwar für den gesamten Beurteilungszeitraum. Sie hat als Zeugin glaubhaft bekundet, daß sie in die im Referat greifbaren Arbeiten des Klägers, soweit er als Verfasser eindeutig zu erkennen gewesen sei, Einsicht genommen, deren Qualität geprüft und die statistischen Angaben über seine Ausgänge berücksichtigt habe. Sie hat weiter ausgesagt, daß sie auch Auskünfte des Sachgebietsleiters ..., der während des gesamten Zeitraums im Referat tätig gewesen sei, eingeholt und auch mit dem früheren, in den Ruhestand getretenen Referatsleiter gesprochen habe, der allerdings weitere Auskünfte und einen Beurteilungsbeitrag unter Hinweis auf sein Schreiben vom 15. November 1983 verweigert habe. - Der Zweitbeurteiler, der Zeuge ..., war im übrigen während des gesamten Zeitraums Unterabteilungsleiter. Nach seinen Bekundungen als Zeuge ist ihm jede schriftliche Arbeit des Klägers vor ihrem Abgang vorgelegt worden. Er kannte den Kläger zudem aus wiederholten Gesprächen mit diesem und auch aus Gesprächen u.a. mit den Referatsleitern und verfügte damit über umfangreiche Kenntnisse über den Kläger.

Zu Unrecht meint der Kläger, die Erstbeurteilerin habe ihn nicht unabhängig und eigenverantwortlich beurteilt (Nr. 10.1. Satz 1 der Beurteilungsbestimmungen), insbesondere weil der Zweitbeurteiler in der Beurteilungskonferenz die Gesamtnote festgelegt habe. Gegen die Durchführung einer Beurteilungskonferenz (Nr. 10.2. der Beurteilungsbestimmungen) bestehen nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats keine rechtlichen Bedenken. Sie kann vielmehr in sachgerechter Weise gerade der Gewinnung einer möglichst breiten Anschauungs- und Vergleichsgrundlage für die Einordnung der Eignung und Leistung der einzelnen Beamten in die Notenskala dienen (Urteil vom 26. Juni 1980 - BVerwG 2 C 13.79 - <Buchholz 232 § 8 Nr. 18>). Sie ist auch im vorliegenden Fall nicht zu beanstanden. Die Referatsleiterin hat als Zeugin glaubhaft im einzelnen dargelegt, daß sie ihren Beurteilungsvorschlag unbeeinflußt durch den Zweitbeurteiler abgegeben habe. Dies hat auch der Unterabteilungsleit bei seiner Vernehmung als Zeuge bestätigt. Im übrigen hat sich die Erstbeurteilerin nach ihren Bekundungen auch mit Recht nicht an die Wertungen des früheren Referatsleiters, insbesondere in seinem Schreiben vom 15. November 1983, gebunden gefühlt.

Es besteht auch kein Anhaltspunkt dafür, daß bei der dienstlichen Beurteilung des Klägers ein unzutreffender Beurteilungsmaßstab angewendet worden ist. Nach Nr. 7.6. der Beurteilungsbestimmungen bestimmt sich das Maß der Anforderungen aus dem Vergleich mit den anderen Mitarbeitern desselben Fachgebiets, derselben Besoldungs- und vergleichbaren Vergütungsgruppe innerhalb der jeweiligen Laufbahngruppe und derselben Funktion. Maßgebend ist der Status am Beurteilungsstichtag (Erläuterungen zu Nr. 7.6. der Beurteilungsbestimmungen) und, da der Kläger seit Juli 1984 Oberregierungsrat ist, damit hier das Amt der BesGr. A 14. Von diesem Maßstab sind sowohl die Erstbeurteilerin als auch der Zweitbeurteiler ausgegangen, wie sie in der mündlichen Verhandlung übereinstimmend als Zeugen glaubhaft bekundet haben. Sie haben den Kläger mit entsprechenden Mitarbeitern verglichen, von denen allerdings im Referat der Erstbeurteilerin nur einer tätig gewesen ist. Diese Anknüpfung an das dem Kläger erst kurzfristig übertragene Amt eines Oberregierungsrates ließe es einleuchtend erscheinen, daß seine Leistungen weniger gut als bisher bewertet worden sind, ohne daß von einem Leistungsabfall gesprochen werden könnte. Im übrigen ist der Kläger nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme im Beurteilungszeitraum wiederholt abgemahnt worden. Dies ergibt sich allerdings nicht allein aus der von der Beklagten vorgelegten Notiz des früheren Referatsleiters vom 23. Juni 1982 über eine unzureichende Analyse in einem BK-Lagebeitrag, sondern vor allem aus den glaubhaften Bekundungen des Unterabteilungsleiters über wiederholt in Gesprächen gegenüber dem Kläger klar zum Ausdruck gebrachte Beanstandungen.

Schließlich haben die Beurteiler in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat die in der dienstlichen Beurteilung enthaltenen (reinen) Werturteile auch erläuternd konkretisiert und dadurch plausibel gemacht. Sie haben im einzelnen dargelegt, daß die Arbeiten des Klägers im Beurteilungszeitraum sowohl hinsichtlich ihrer Quantität als auch ihrer Qualität nicht voll den Anforderungen entsprochen hätten. So hätten die Arbeitsausgänge des Klägers deutlich unter dem Durchschnitt anderer vergleichbarer Mitabeiter gelegen, insbesondere die analytische Tätigkeit habe ihm ersichtlich Mühe bereitet. Soweit sich der Kläger gegen diese Wertungen wendet und u.a. auch die Heranziehung von Originalunterlagen, auch der von Kollegen, anregt, die Anführung von konkreten Vergleichsfällen und die Berücksichtigung der Rückläufe aus Bonn fordert, beachtet er - wie auch in anderem Zusammenhang - nicht ausreichend die sich aus der Beurteilungsermächtigung des Dienstherrn ergebende beschränkte verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle. Über den letztlich auch reinen Werturteilen in ihrem Ursprung zugrundeliegenden Tatsachenkomplex haben die Verwaltungsgerichte keinen Beweis zu erheben, weil dieser in der zusammenfassenden und wertenden persönlichen Beobachtung des oder der Beurteilenden verschmolzen und die einzelnen Tatsachen als solche nicht mehr feststellbar sind. Das gilt selbst für die lediglich zur Erläuterung (reiner) Werturteile beispielhaft angeführten Vorkommnisse (BVerwGE 60, 245 <248 ff.>[BVerwG 26.06.1980 - 2 C 8/78]).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.