Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 26.06.1980, Az.: BVerwG 2 C 13/79

I.

Der Kläger steht als Zollrat im Dienst der Beklagten. Er begehrt seine erneute dienstliche Beurteilung für die Zeit von 1971 bis 1974.

Der Kläger ist seit 1953 beim Zollfahndungsamt in Hamburg tätig, und zwar ab 1963 als Sachgebietsleiter. Im April 1969 wurde er zum Zollrat befördert. 1971 wurde er mit dem Gesamturteil "entspricht den Anforderungen" beurteilt. Bei der nächsten Regelbeurteilung am 3. April 1974 erhielt er das gleiche Gesamturteil. Die dem Gesamturteil vorangehende zusammenfassende Beurteilung enthielt den Hinweis "zum Teil besser". Dieser Hinweis findet, wie das Berufungsgericht festgestellt hat, als sogenannter "Steigerungsvermerk" in der Praxis der Beklagten für diejenigen Beamten Verwendung, die zu den leistungsstärksten der mit dem gleichen Gesamturteil bedachten gleichrangigen Kollegen zählen.

Die Beurteilung wurde nach den am 15. September 1973 in Kraft getretenen Richtlinien für die Beurteilung der Beamten der Zollverwaltung, der Bundesmonopolverwaltung für Branntwein, der Bundesvermögensverwaltung und der Sondervermögens- und Bauverwaltung Berlin (BRZV) (MinBlFin 1973 S. 394 - BZBl. S. 1146) erstellt. Sie sehen für Beamte in Beförderungsämtern etwa alle drei Jahre Beurteilungen (Regelbeurteilungen) vor (Nr. 9 a BRZV). Für die Beurteilungen der Beamten der Oberfinanzdirektionen (OFD) und für alle Beamten des OFD-Bezirks von der Besoldungsgruppe A 10 aufwärts ist der OFD-Präsident zuständig (Nr. 11 BRZV).

Nr. 20 BRZV lautet:

"Im Interesse einer einheitlichen Beurteilung im Verhältnis der OFD-Bezirke zueinander werden Richtsätze für die Regelbeurteilung der Beamten festgelegt.

Nach der allgemeinen Erfahrung können von den zu beurteilenden Beamten einer Besoldungsgruppe etwa 35 % das Gesamturteil 'tritt hervor' und 15 % das Gesamturteil 'tritt erheblich hervor' oder besser erhalten."

Nr. 21 BRZV lautet:

"Die Richtsätze sind auf den gesamten OFD-Bezirk anzuwenden; sie stellen keine absoluten Größen dar und können geringfügig über- oder unterschritten werden."

Nr. 25 BRZV legt die insgesamt 6 Notenbezeichnungen für das Gesamturteil fest. Nach Nr. 26 BRZV schließt das Gesamturteil "tritt hervor" oder besser die Eignung für ein Beförderungsamt ein.

Mit Schreiben vom 7. Juni 1974 beantragte der Kläger, seine dienstliche Beurteilung für die Jahre 1971 bis 1974 zu ändern und ihm das Gesamturteil "tritt hervor" zuzuerkennen: Sein Aufgabenbereich sei nicht leichter zu bewältigen und die von ihm geleistete Arbeit qualitativ nicht schlechter gewesen als die von einigen anderen Zollräten seiner Dienststelle, die der Oberzollrat ... als Vertreter des Vorstehers des Zollfahndungsamtes Hamburg in dem maßgeblichen Gremiumsgespräch (vgl. Nr. 22 BRZV) für das Gesamturteil "tritt hervor" vorgeschlagen habe und die in dieser Weise auch vom OFD-Präsidenten beurteilt worden seien. Außerdem habe Oberzollrat G ... ihm - ohne daß dies in den Einzelbeurteilungen zum Ausdruck komme - zu Unrecht als Führungsschwäche die Tatsache angelastet, daß sich im Beurteilungszeitraum drei seiner Untergebenen zu anderen Dienststellen hätten versetzen lassen. Diese Wechsel hätten ihre Ursache nicht in seiner Person.

Diesen Antrag lehnte der OFD-Präsident durch Bescheid vom 13. September 1974 im wesentlichen mit der Begründung ab, der Kläger sei bezüglich seiner Eignung und Leistung im Vergleich zu den anderen Zollräten des OFD-Bezirks Hamburg nicht in dem Maße hervorgetreten, daß ihm das Gesamturteil "tritt hervor" hätte zuerkannt werden müssen.

Zu dem am 10. Oktober 1974 erhobenen Widerspruch des Klägers nahm der OFD-Präsident unter dem 25. Oktober 1974 gegenüber dem Bundesminister der Finanzen ablehnend Stellung. In der Stellungnahme heißt es u.a., die Ausgangssituation bei der Regelbeurteilung der Zollräte 1974 im OFD-Bezirk Hamburg sei so angespannt gewesen, daß die Zuerkennung des Gesamturteils "tritt hervor" aufgrund des angestellten Leistungsvergleichs nur dann in Betracht gekommen wäre, wenn der Kläger im Beurteilungszeitraum. auf allen Gebieten überdurchschnittliche Leistungen erbracht hätte. Da bereits die fachliche Leistung eine eindeutig überdurchschnittliche Beurteilung nicht zugelassen habe, sei die Frage, ob der Kläger sich als Vorgesetzter überdurchschnittlich bewährt habe, nicht mehr von entscheidender Bedeutung gewesen. Mit Bescheid vom 13. März 1975 wies der Bundesminister der Finanzen den Widerspruch aus den in der Stellungnahme des OFD-Präsidenten angeführten Gründen zurück.

Der am 10. April 1975 erhobenen Klage mit dem Antrag, die Regelbeurteilung vom 3. April 1974, den Bescheid vom 13. September 1974 und den Widerspruchsbescheid vom 13. März 1975 aufzuheben, hat das Verwaltungsgericht Hamburg durch Urteil vom 4. Februar 1976 stattgegeben. Die Berufung der Beklagten hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht durch Urteil vom 24. November 1978 zurückgewiesen und dabei antragsgemäß den Urteilsausspruch dahin gefaßt, daß

unter Aufhebung des Bescheides vom 13. September 1974 und des Widerspruchsbescheides vom 13. März 1975 die Beklagte verpflichtet wird, über den Antrag des Klägers auf Änderung der Regelbeurteilung vom 3. April 1974 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts erneut zu entscheiden.

Zur Begründung hat das Oberverwaltungsgericht im wesentlichen ausgeführt:

Die Klage sei mit den in der Berufungsinstanz gestellten Anträgen zulässig. Das Rechtsschutzinteresse für die Klage sei auch nicht deshalb entfallen, weil der Kläger in der Regelbeurteilung 1977 mit der von ihm im vorliegenden Rechtsstreit erstrebten Note bewertet worden sei. Er habe ein rechtliches Interesse daran, schon 1974 mit "tritt hervor" beurteilt zu werden.

Die Klage sei auch begründet. Die dem Gesamturteil zugrundeliegen- den Beurteilungsrichtlinien (BRZV) seien rechtswidrig, soweit sie in Nr. 21 nur ein geringfügiges Abweichen von den in Nr. 20 festgelegten Quoten zuließen. Es sei nicht auszuschließen, daß dies für die Beurteilung des Klägers mit "entspricht den Anforderungen" anstatt mit "tritt hervor" ursächlich gewesen sei.

Dienstliche Beurteilungen unterlägen nur einer eingeschränkten gerichtlichen Prüfung (Hinweis u.a. auf BVerwGE 21, 127 [BVerwG 13.05.1965 - II C 146/62]). Habe der Dienstherr Richtlinien für die Aufstellung von Beurteilungen erlassen, dann seien die Beurteilenden an diese Richtlinien hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe nach dem Gleichheitsgrundsatz gebunden; das Gericht könne kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten worden seien, ob sie sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung hielten und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stünden.

Gegen die in Nr. 20 BRZV festgelegten Quoten könnten, sehe man sie als Richtsätze, d.h. als Anhaltspunkte für eine einheitliche Bewertung und nicht als einzuhaltende Ober- und Untergrenze für Beurteilungen an, nicht mit Erfolg rechtliche Bedenken geltend gemacht werden. Das Berufungsgericht lege die Regelung dahin aus, daß bei Anlegung der Leistungsmaßstäbe, wie sie bei den vorangegangenen Regelbeurteilungen zugrunde gelegt wurden, und unter Berücksichtigung der auf diese Weise gewonnenen Gesamturteile in der Regel für 35 % der zu beurteilenden Beamten einer Besoldungsgruppe das Gesamturteil "tritt hervor" und für 15 % das Gesamturteil "tritt erheblich hervor" oder besser erwartet werden könne und dementsprechend festzulegen sei.

Die Regelung der Nr. 20 BRZV werde Jedoch ergänzt durch Nr. 21 BRZV, wonach die Richtsätze nur "geringfügig über- oder unterschritten werden können". Dadurch gewinne die Regelung den Charakter einer im wesentlichen festen Ober- und Untergrenze der Benotung. Die Erlaubnis "geringfügig" von diesen Quoten abzuweichen, genüge nicht, um dem im Grundsatz in den §§ 23 und 8 Abs. 1 Satz 2 BBG verankerten, in §§ 34 und 35 der Bundeslaufbahnverordnung vom 27. April 1970 (BGBl. I S. 422) ausgeformten Gebot einer einzelfallbezogenen, gerechten Beurteilung der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung in jedem Fall nachkommen zu können. Nr. 21 BRZV verstoße damit gegen allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe und sei deshalb ungültig. Es könne offenbleiben, ob die in der Vorschrift mit "geringfügig" umschriebene Bandbreite für Abweichungen genüge, um die naturgemäß von einem Beurteilungszeitpunkt zum anderen auftretenden Schwankungen der Anzahl der überdurchschnittlich zu beurteilenden Beamten berücksichtigen zu können. Diese Bandbreite reiche jedenfalls dann nicht mehr aus, wenn die natürlichen Schwankungen durch besondere betriebliche Gegebenheiten, wie z.B. einen Beförderungsstau infolge eines allgemeinen Beförderungsverbotes, verstärkt würden. Wenn sich nämlich in einem OFD-Bezirk ein solcher Beförderungsstau gebildet habe, d.h. wenn noch eine Vielzahl der bei der letzten Regelbeurteilung mit "tritt hervor" und besser bewerteten Beamten nicht befördert worden sei, verschärfe sich bei der nächsten Regelbeurteilung die Konkurrenzsituation. Es seien dann mehr als sonst überdurchschnittlich qualifizierte Beamte vorhanden, die dann auch leistungsgerecht als überdurchschnittlich beurteilt werden müßten. Eine solche Situation habe auch bei der Regelbeurteilung 1974 vorgelegen. Das ergebe sich aus dem eigenen Vortrag der Beklagten und auch aus der Stellungnahme des OFD-Präsidenten an den Bundesminister der Finanzen, in der davon die Rede sei, daß die Ausgangssituation bei der Regelbeurteilung der Zollräte in jenem Jahr im OFD-Bezirk Hamburg angespannt gewesen sei.

Zu Unrecht mache demgegenüber die Beklagte geltend, sie sei rechtlich befugt, im Zuge der Regelbeurteilungen die Anforderungen für eine überdurchschnittliche Beurteilung anzuheben bzw. zu senken, so daß immer gerade so viele Beamte mit "tritt hervor" oder besser beurteilt werden könnten, wie es der Quotenregelung entspreche. Zum einen verbiete es u.a. die beamtenrechtliche Fürsorgepflicht, die Leistungsanforderungen im Beurteilungszeitpunkt und damit bezogen auf den Beurteilungszeitraum rückwirkend - und dazu ohne Ankündigung - zu verschärfen. Zum anderen entfalle mit einer Veränderung der Leistungsanforderungen die Grundlage für die Quotenregelung in ihrer gegenwärtigen Form. Wenn nach Nr. 20 BRZV die Quoten für überdurchschnittliche Beurteilungen auf "allgemeiner Erfahrung" beruhten, so bedeute das, daß die Prozentsätze bei einer bestimmten gleich- bleibenden Leistungsanforderung gewonnen worden seien. Sie könnten demgemäß nur so lange gelten, wie die Leistungsanforderung nicht verändert werde. Letztlich laufe die Auffassung der Beklagten darauf, hinaus, die Beurteilung der Beamten nur noch aufgrund eines Vergleiches mit anderen gleichrangigen Beamten vorzunehmen, aufgrund dessen eine Rangfolge aufzustellen und danach entsprechend den festgelegten Quoten die Gesamturteile zu bestimmen. Ein solches Vorgehen werde der aus der gesetzlichen Regelung folgenden und sich auch aus Nr. 26 Satz 1 BRZV ergebenden Verpflichtung nicht gerecht, in erster Linie die Eignung und Leistung im bisherigen Amt zu bewerten, und erst darauf aufbauend die Eignung für das Beförderungsamt zu beurteilen: Die Beurteilung müsse davon ausgehen, wie der Beamte sein Amt im funktionalen Sinne ausfülle, und dürfe grundsätzlich nicht davon abhängen, wie andere Beamte des gleichen Ranges die ihnen zugewiesenen Aufgaben bewältigten; denn die Beurteilung sei nach dem Gesetz eine Leistungs- und nicht eine Verwendungsbeurteilung.

Der Verstoß gegen allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe habe im vorliegenden Fall die Fehlerhaftigkeit der streitigen Regelbeurteilung des Klägers zur Folge, weil anhand der Besonderheiten des Falles nicht auszuschließen sei, daß die Bewertung durch die Regelung der Nrn. 20 und 21 BRZV negativ beeinflußt wurde. Zum einen stehe fest, daß 1974 eine besonders große Anzahl qualifizierter Zollräte zu beurteilen gewesen sei; das gehe u.a. aus der Stellungnahme des OFD-Präsidenten an den Bundesminister der Finanzen zum Widerspruch des Klägers hervor. Nach dem eigenen Vortrag der Beklagten sei davon auszugehen, daß wegen dieser Situation die Leistungsanforderungen unzulässigerweise verschärft worden seien mit der Folge, daß wegen der Quotenregelung ein Beamter oder mehrere Beamte die Note "entspricht den Anforderungen" erhalten hätten, obwohl sie nach Eignung und Leistung die Note "tritt hervor" verdient hätten. Es sei nicht auszuschließen, daß der Kläger dieser Beamte sei bzw. daß er zum Kreise der unrichtig Beurteilten gehöre. Denn er habe, wie sich aus dem sogenannten Steigerungsvermerk ergebe, unter den mit "entspricht den Anforderungen" beurteilten Zollräten zu den leistungs- und eignungs- mäßig Besten gezählt. Es sei nicht auszuschließen, daß der OFD-Präsident - ebenso wie die im Beurteilungsverfahren tätig gewordenen anderen Beamten, deren Urteil der OFD-Präsident gefolgt sei - sich für die bessere Note, d.h. für "tritt hervor" entschieden haben würde, wenn er sich nicht an die Regelung der Nr. 21 BRZV gebunden gefühlt hätte. Daher sei die Klage begründet, ohne daß es der Prüfung bedürfe, ob die dem Kläger in der Regelbeurteilung 1974 erteilte Note sonst frei von Beurteilungsfehlern festgelegt worden sei.

Bei der erforderlichen erneuten Beurteilung des Klägers für den Zeitraum von 1971 bis 1974 habe die Beklagte somit davon auszugehen, daß sie nicht nur geringfügig von den in Nr. 20 BRZV festgelegten Quoten abweichen dürfe. Es werde zu prüfen sein, ob die Grundlagen tatsächlicher Art für die Beurteilung in dem von der Beklagten angenommenen Sinne vorlagen und ob sie die daraus gezogenen Schlüsse rechtfertigen.

Mit der Revision, die das Berufungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache und wegen Abweichung vom Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 25. Januar 1978 - I A 668/76 - zugelassen hat, erstrebt die Beklagte weiterhin die Abweisung der Klage. Sie rügt die Verletzung formellen und materiellen Rechts.

Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht unterstützt die Revision.

II.

Die Revision hat Erfolg. Sie führt zur Aufhebung der vorinstanzlichen Urteile und zur Abweisung der Klage.

Die zulässige Klage ist unbegründet.

Dienstliche Beurteilungen sind nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verwaltungsgerichtlich nur beschränkt nachprüfbar (BVerwGE 21, 127 [BVerwG 13.05.1965 - II C 146/62]; Urteile vom 23. November 1966 - BVerwG 6 C 94.63 - [Buchholz 232 § 8 BBG Nr. 3], vom 16. Oktober 1967 - BVerwG 6 C 44.64 - [Buchholz 232 § 15 BBG Nr. 1], vom 21. März 1969 - BVerwG 6 C 114.65 - [Buchholz 237.1 Art. 12 BayBG 1960 Nr. 1] und vom 17. Mai 1979 - BVerwG 2 C 4.78 - [ZBR 1979, 304, 306]). Denn die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grade ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachlichen Leistungen aufweist, ist ein dem Dienstherrn von der Rechtsordnung vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hat der Dienstherr Richtlinien für die Aufstellung von Buerteilungen erlassen, dann sind die Beurteilenden an diese Richtlinien hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe nach dem Gleichheitsgrundsatz gebunden; das Gericht kann kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten worden sind, ob sie sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung halten und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (vgl. Urteil vom 23. November 1966 - BVerwG 6 C 44.64 - [a.a.O.]). Der in diesem Sinne begrenzten Nachprüfung hält die streitige dienstliche Beurteilung stand.

1.

Die Festlegung von - nur geringfügig über- und unterschreit- baren - Richtsätzen für die häufig vorkommenden Noten des Gesamturteils in dienstlichen Beurteilungen, in Nrn. 20, 21 der "Richtlinien für die Beurteilung der Beamten der Zollverwaltung, der Bundesmonopolverwaltung für Branntwein, der Bundesvermögensverwaltung und der Sondervermögens- und Bauverwaltung Berlin" - BRZV - (Erlaß des Bundesministers der Finanzen vom 12. September 1973, MinBlFin 1973 S. 394 = Bundeszollblatt 1973 S. 1146), ist rechtlich zulässig. Hiervon ist bereits der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in dem von der Beklagten zitierten personalvertretungsrechtlichen Beschluß vom 21. Februar 1980 - BVerwG 6 P 77.78 - ohne weiteres ausgegangen, ohne daß dort allerdings Anlaß zur Vertiefung dieser Frage bestand. Von den Oberverwaltungsgerichten haben das Oberverwaltungsgericht Münster und der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in einer gefestigten Rechtsprechung diese und ähnliche Richtsätze gebilligt (OVG Münster, Urteile vom 31. Juli 1974 - I A 145/73 - [ZBR 1975, 90], vom 9. Juni 1976 - VI A 1581/74 - [ZBR 1977, 33 f.] und vom 25. Januar 1978 - I A 668/76 -; BayVGH, Urteile vom 23. April 1976 - Nr. 230 III 75 - [ZBR 1976, 314 - DÖD 1976, 260], vom 29. Oktober 1976 - Nr. 95 III 74 - und vom 14. Juli 1978 - Nr. 275 III 76 - [beide zitiert bei Hacker, BayVBl. 1979, 449, 457 N. 109]). Dem schließt sich der erkennende Senat grundsätzlich an.

Den genannten Richtsätzen kommt eine zweifache Bedeutung zu: Durch die Anwendung auf alle OFD-Bezirke bestimmen sie erstens mittelbar das anteilige Verhältnis der erteilten Noten im Gesamtbereich der den Richtlinien unterliegenden Bundesfinanzverwaltung. Zweitens legen sie unmittelbar die gleiche Notenverteilung für jeden einzelnen OFD-Bezirk fest. Unter beiden Gesichtspunkten sind die Richtsätze nicht zu beanstanden.

a)

Rechtlich unbedenklich sind die Richtsätze in Nrn. 20, 21 BRZV zunächst insoweit, als sie mittelbar für die gesamte betroffene Außenverwaltung das anteilige Verhältnis der einzelnen Gesamtnoten festlegen. Diese Bedeutung der Richtsätze und die Festlegung der Notenskala in Nr. 25 BRZV sind im Zusammenhang zu sehen. Durch die Richtsätze verdeutlicht und konkretisiert die Beklagte für die Praxis den Aussagegehalt, den sie den einzelnen, in Nr. 25 BRZV bezeichneten und zum Teil kurz umschriebenen Noten des Gesamturteils beilegen will. Die Noten dienen dem beurteilenden Dienstvorgesetzten als Ausdrucksmittel dafür, in welchem Maße der beurteilte Beamten den Anforderungen seines statusrechtlichen Amtes gerecht wird bzw. sie übertrifft. Dieses Werturteil erfordert insbesondere Maßstäbe dafür, inwieweit geringe Unter- oder Überschreitungen der zu stellenden Anforderungen innerhalb des mit der Note "entspricht den Anforderungen" ausgedrückten Rahmens bleiben, welche Überschreitungen durch die Note "tritt hervor" und welche durch eine noch bessere Note zum Ausdruck zu bringen sind. Wortsinn und begriffliche Umschreibungen der Noten können für sich allein noch sehr unterschiedliche Auffassungen hierüber zulassen. Die ergänzende Angabe, daß der Dienstherr insgesamt zu etwa 35 % das Gesamturteil "tritt hervor" und zu etwa 15 % noch bessere Noten erwartet, verdeutlicht die gewollten Maßstäbe, insbesondere für den mit Arbeitsweise und Leistungen größerer Verwaltungsbereiche vertrauten Vorgesetzten.

Zu dieser Konkretisierung des Aussagegehalts der Noten ist der Dienstherr ebenso befugt wie überhaupt zur Festsetzung der Notenskala und der Maßstäbe, nach denen die Noten vergeben werden. Der Abschluß der dienstlichen Beurteilung durch ein Gesamturteil ist in § 35 Abs. 2 der Bundeslaufbahnverordnung vom 27. April 1970 (BGBl. I S. 422) - BLV 1970 - (= § 41 Abs. 2 der Bundeslaufbahnverordnung vom 15. November 1978 [BGBl. I S. 1763]) vorgeschrieben. Die nähere Ausgestaltung des Gesamturteils, insbesondere die Benennung und Inhaltsbestimmung von Noten, ist indessen nicht durch Rechtsnorm geregelt, sondern dem Ermessen des Dienstherrn überlassen (vgl. Urteil vom 16. Oktober 1967 - BVerwG 6 C 44.64 - [ZBR 1968, 42]). Ebenso kann der Dienstherr nach seinem Ermessen bestimmen, ein wie starkes Übertreffen der

Anforderungen des bisherigen Amtes er für die regelmäßige Zuerkennung der Beförderungseignung voraussetzt.

Das Vorgehen der Beklagten, den gewollten Aussagegehalt der von ihr benannten Noten auch durch Quotenangaben zu verdeutlichen und zu konkretisieren, ist frei von Ermessensfehlern und insbesondere mit dem Zweck der dienstlichen Beurteilung vereinbar. Die dienstliche Beurteilung dient vornehmlich dem Zweck, Grundlage für am Leistungsgrundsatz orientierte Entscheidungen über die Verwendung der Beamten, insbesondere auf Beförderungsdienstposten, und über ihr dienstliches Fortkommen, insbesondere ihre Beförderung, zu sein (vgl. BVerwGE 21, 127 [BVerwG 13.05.1965 - II C 146/62] [129]). Hierbei geht es um die Auswahl des - nach der Beurteilung des Dienstherrn - jeweils bestgeeigneten Beamten, also um einen Vergleich von Beamten untereinander. Deshalb dient die dienstliche Beurteilung, auf der Grundlage der auf das übertragene Amt bezogenen individuellen Bewertung der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung des Beamten, vor allem dem Vergleich der für die Besetzung von Dienstposten oder für Beförderungen möglicherweise in Betracht kommenden Beamten unter dem Gesichtspunkt der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung (Art. 33 Abs. 2 GG; § 8 Abs. 1 Satz 2, § 23 BBG). Die Verdeutlichung und Konkretisierung der an alle zu beurteilenden Beamten gleichmäßig anzulegenden Maßstäbe durch die Festlegung von Quoten beeinträchtigt diesen Vergleich nicht, sondern erleichtert ihn sogar.

Zwar bildet die dienstliche Beurteilung auch, ähnlich wie formlose lobende oder kritische Äußerungen der Vorgesetzten, ein tatsächliches Mittel der Personalführung, indem sie den Beamten in seiner Arbeitsweise und seinem sonstigen Verhalten bestätigt, soweit die Vorgesetzten sie positiv einschätzen, ihn auf Schwächen hinweist und ihm dadurch ggf. das Bemühen um Verbesserungen nahelegt. Die Zweckbestimmung als Auswahlgrundlage für Personalentscheidungen steht aber rechtlich im Vordergrund und ist ausschlaggebend für die Gewährung von Rechtsschutz gegen rechtlich fehlerhafte dienstliche Beurteilungen. Gerade diese Zweckbestimmung rechtfertigt auch - entgegen den im Schrifttum geäußerten Zweifeln (vgl. Wilhelm, ZBR 1966, 22; Feindt, ZBR 1972, 264 f.; Pickuth, ZBR 1978, 48, 50 f.) - die Regelung der dienstlichen Beurteilung durch den Verordnungsgeber als Bestandteil des Laufbahnrechts gemäß der Ermächtigung in § 15 BBG. Insofern umfaßt die dienstliche Beurteilung grundsätzlich sowohl eine Leistungs- als auch eine Verwendungsbeurteilung, wobei die Beurteilung der erbrachten Leistungen auch die Grundlage zur Beurteilung der Verwendungsmöglichkeiten bildet. Übrigens wird auch die zutreffende Unterrichtung der beurteilten Beamten über die positive oder kritische Einschätzung ihrer Leistungen seitens des Dienstherrn durch die Verdeutlichung und Konkretisierung der Maßstäbe eher erleichtert als beeinträchtigt, da erwartet werden kann, daß die Quoten und der daraus jeweils folgende Aussagegehalt der Noten den Beamten bekannt sind.

Die Beklagte hält sich auch dann innerhalb ihres Ermessensspielraums, wenn sie bei Veränderungen des durchschnittlichen Leistungsniveaus - auch z.B. durch Verschiebungen der Personalstruktur in allen oder einzelnen Besoldungsgruppen, etwa infolge außergewöhnlich geringer oder hoher Altersabgänge, eines Beförderungsstaus oder -schubes - die Richtsätze unverändert läßt. Dies kann zwar bei der nächsten Regelbeurteilung zu strengeren oder milderen Maßstäben bei der Vergabe der Gesamtnoten führen, als sie für frühere Beurteilungszeiträume anzuwenden waren. Der Dienstherr ist aber befugt, nach seinem Ermessen die Beurteilungsmaßstäbe für die Zukunft zu ändern, was auch durch Beibehaltung von Beurteilungsrichtlinien bei veränderten Verhältnissen geschehen kann. Der Aussagegehalt der Noten ist dann zwar für die verschiedenen Beurteilungszeiträume unterschiedlich. Ausschlaggebend ist jedoch die gleichmäßige Anwendung des jeweils anzuwendenden Maßstabes auf alle - erstmals oder wiederholt - zu Beurteilenden; auch wer früher bereits eine höhere Note erhalten hatte, ist für den neuen Beurteilungszeitraum an den neuen Maßstäben zu messen, so daß er möglicherweise bei gleichgebliebener Leistung eine niedrigere Gesamtnote erhält. Unter diesen Voraussetzungen bleibt auch bei veränderten Maßstäben der sachgerechte Vergleich der Beamten untereinander unberührt. Eine solche Veränderung des Aussagegehalts der Noten bedeutet auch nicht, wie das Berufungsgericht meint, eine gegen die beamtenrechtliche Fürsorgepflicht verstoßende rückwirkende Verschärfung der Leistungsanforderungen. Welche Leistungen der Dienstherr vom Beamten fordert, legt er nicht durch etwaige Beurteilungsrichtlinien oder gar erst durch die dienstliche Beurteilung fest, sondern - soweit nicht schon durch Gesetz oder Rechtsverordnung geschehen - durch die Gesamtheit allgemeiner und einzelner Weisungen für die dienstliche Tätigkeit des Beamten. Der Beamte ist verpflichtet, diesen Anforderungen nach besten Kräften soweit nachzukommen, wie es ihm bei der gebotenen vollen Hingabe an seinen Beruf (§ 54 Satz 1 BBG) möglich ist, unabhängig davon, welche Gesamtnote der dienstlichen Beurteilung er für einen bestimmten Leistungsstand möglicherweise erwarten kann.

b)

Auch die Anwendung der Richtsätze auf die einzelnen OFD-Bezirke hält sich im Rahmen des der Beklagten zustehenden Ermessens. Insbesondere wird auch sie der Zweckbestimmung der dienstlichen Beurteilung gerecht. Bei hinreichend großen Verwaltungsbereichen mit im großen und ganzen vergleichbarer Aufgaben- und Personalstruktur - wie sie die OFD-Bezirke darstellen - und bei hinreichend stark besetzten Besoldungsgruppen - wie hier der Besoldungsgruppe A 12, für die die Beklagte unwidersprochen die Größenordnung von 120 Zollräten im OFD-Bezirk Hamburg vorgetragen hat - kann der Dienstherr im allgemeinen ohne Rechtsfehler davon ausgehen, daß das Gesamtbild der Eignung und Leistungen der Beamten annähernd sowohl mit der Gesamtverwaltung als auch mit den einzelnen anderen Bezirken Übereinstimmen wird. Die Anwendung der Richtsätze auf den OFD-Bezirk bekräftigt daher deren verdeutlichende und konkretisierende Wirkung. Sie steht einer sachgerechten Einordnung der als Ausgangspunkt jeder Beurteilung zunächst festzustellenden Eignung und Leistung des einzelnen Beamten in die Notenskala nach einheitlichen Maßstäben nicht nur nicht entgegen, sondern fördert sie. Allenfalls in Grenzfällen bedarf es der Möglichkeit zu geringfügigen Abweichungen nach oben oder unten, um den Fall zu vermeiden, daß zur genauen Ausfüllung der Quoten Beamte mit praktisch gleichem Leistungsstand unterschiedliche Gesamtnoten erhalten müssen. Dem ist in Nr. 21 BRZV sachgerecht Rechnung getragen.

2.

Die streitige dienstliche Beurteilung ist auch nicht aus anderen Gründen rechtswidrig.

Die Beurteilung des Klägers durch den Oberfinanzpräsidneten gemäß Nr. 11 BRZV ist nicht deshalb rechtswidrig, weil der Oberfinanzpräsident die Eignung und Leistung des Klägers nicht aus eigener Anschauung kannte. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts muß die dienstliche Beurteilung nicht notwendigerweise auf persönlichen Eindrücken beruhen. Der beurteilende Beamte kann sich die notwendigen Kenntnisse verschaffen und sich u.a. auf Arbeitsplatzbeschreibungen, schriftliche Arbeiten des Beamten und vor allem auch auf Berichte von dritter Seite stützen, wobei größere Erfahrungen, größerer Überblick und größere Vergleichsmöglichkeiten sowie bessere Kenntnis der Anforderungen der Ämter und Laufbahnen zu einer gleichmäßigen, objektiven und gerechten Beurteilung beitragen. Fehlende eigene Wahrnehmungen fallen demgegenüber nicht entscheidend ins Gewicht. Der erkennende Senat hat im Urteil vom 17. Mai 1979 - BVerwG 2 C 4.78 - (ZBR 1979, 304) die Beurteilung durch den Oberfinanzpräsidenten nicht beanstandet und im Urteil vom 30. Mai 1968 - BVerwG 2 C 46.64 - (Buchholz 237.1 Art. 19 BayBG 60 Nr. 2) auch die selbständige dienstliche Beurteilung durch die vorgesetzte Dienstbehörde gebilligt, ebenso der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 21. März 1969 - BVerwG 6 C 114.65 - (Buchholz 237.1 Art. 12 BayBG 60 Nr. 1).

Gegen welche rechtlichen Gebote die Vorbereitung der Beurteilungen durch eine Gremiumsbesprechung gemäß Nrn. 22 - 24 BRZV verstoßen sollte, ist nicht ersichtlich. Sie dient in sachgerechter Weise gerade der Gewinnung einer möglichst breiten Anschauungs- und Vergleichsgrundlage für die Einordnung der Eignung und Leistung der einzelnen Beamten in die Notenskala.

Der Beurteilung konnten, ohne daß dies einer weiteren Begründung bedarf, die Arbeitsergebnisse des Klägers - und damit auch die Schlußberichte, die er in zweifelhaften Ermittlungsfällen abgegeben hatte - zugrunde gelegt werden. Dabei ist unerheblich, ob der Dienstvorgesetzte den Kläger vor dieser Regelbeurteilung auf die sich hieraus - im Vergleich zu leistungsmäßig hervortretenden Zollräten - ergebende geringere Entschlußfreude vorher hingewiesen hatte. Der Dienstvorgesetzte brauchte jedenfalls den Kläger nicht in Jedem Einzelpunkt auf Verbesserungsmöglichkeiten über das den Anforderungen entsprechende Maß hinaus alsbald hinzuweisen.

3.

Einer Entscheidung über die Berechtigung der beiden von der Revision erhobenen Aufklärungsrügen bedarf es hiernach nicht. Das Berufungsurteil beruht jedenfalls nicht auf der unterbliebenen Aufklärung, weil, wie dargelegt, die Klage schon bei Zugrundelegung des vom Berufungsgericht festgestellten Sachverhalts abzuweisen ist.

4.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.