I.

Der Kläger ist Beamter im Dienste der Beklagten. Seit dem 17. November 1967 war er Zollamtmann. Der Präsident der Oberfinanzdirektion Bremen erteilte ihm unter dem Datum des 17. Dezember 1968 eine dienstliche Beurteilung, in der es unter anderem heißt:

IV. Gesamturteil

Sch. ist vielseitig interessiert, kontaktfreudig, lebhaft, selbstbewußt, strebsam und allgemein geschätzt. Er arbeitet schnell, gründlich, freudig, planvoll, schöpferisch und ausdauernd. Er kann sich schnell umstellen. Seine Intelligenz, sein gesunder Ehrgeiz und seine vollbefriedigenden Kenntnisse befähigen ihn zu vollbefriedigenden Leistungen. Für die Zuerkennung der Beförderungseignung bedarf es jedoch noch weiterer Erfahrung als Zollamtmann. Abschließende Beurteilung: tritt hervor.

VI. Eignung

Der Beamte ist geeignet zum Zollamtmann im allgemeinen Zolldienst.

Der Präsident der Oberfinanzdirektion Bremen lehnte den Antrag des Klägers vom 16. Januar 1973, die dienstliche Beurteilung vom Dezember 1968 zu überprüfen und dahin abzuändern, daß ihm die Eignung zum Zollrat zuerkannt werde, durch Bescheid vom 16. Mai 1973 ab. Der Widerspruch des Klägers hatte keinen Erfolg. Der Bundesminister der Finanzen führte in dem Widerspruchsbescheid vom 4. März 1974 unter anderem aus, daß die Note "tritt hervor" bei denjenigen Beamten nicht zur Zuerkennung einer Beförderungseignung habe führen können, die nach ihren Fähigkeiten und Leistungen oder nach dem Stand ihrer Verwaltungserfahrung für eine Beförderung in das nächsthöhere Amt nicht uneingeschränkt geeignet gewesen seien. Wenn der beurteilende Dienstvorgesetzte aufgrund eines eingehenden Eignungs- und Leistungsvergleichs zu dem Ergebnis gelangt sei, der Kläger bedürfe noch weiterer Erfahrungen als Zollamtmann, er müsse sich erst noch auf dem Dienstposten eines Zollgrenzkommissars, dessen Schwerpunkt in der Personalführung liege, bewähren, bevor er sich ein endgültiges Bild über die Eignung des Klägers zum Zollrat im Vergleich zu den übrigen Zollamtmännern seines Bezirks machen könne, so sei das nicht zu beanstanden. Dieses persönlichkeitsbedingte Werturteil liege innerhalb des allein dem beurteilenden Dienstvorgesetzten eingeräumten Beurteilungsspielraums und sei, da sachlich begründet, insoweit auch für die Widerspruchsbehörde nicht nachprüfbar.

Der Kläger, der seit dem 1. April 1975 Zollrat ist, hat den Verwaltungsrechtsweg beschritten. Das Verwaltungsgericht Bremen hat durch das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 25. Juni 1975 ergangene Urteil den Widerspruchsbescheid des Bundesministers der Finanzen vom 4. März 1974 aufgehoben und im übrigen die Klage abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen hat die Berufung der Beklagten zurückgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Das Verwaltungsgericht habe den Widerspruchsbescheid des Bundesministers der Finanzen zu Recht aufgehoben. Der Widerspruchsbescheid sei rechtswidrig, weil die Widerspruchsbehörde die Eignung des Klägers zum Zollrat nicht selbst (wertend) beurteilt habe. Darin liege ein Verstoß gegen § 68 VwGO (in Verbindung mit § 172 BBG und § 126 Abs. 3 BRRG). Die Widerspruchsbehörde habe sich einer eigenen Beurteilung nicht deshalb enthalten dürfen, weil es sich bei der dienstlichen Beurteilung des Klägers um einen "Akt wertender Erkenntnis" gehandelt habe. Der sich daraus ergebende "Beurteilungsspielraum" hindere zwar die Verwaltungsgerichte daran, im Rahmen ihrer Rechtskontrolle die Eignung einen Beamten selbst zu bewerten, er verwehre es aber der Widerspruchsbehörde nicht, durch eine eigene Beurteilung die mit dem Widerspruch angegriffene Beurteilung zu ersetzen. Der "Beurteilungsspielraum" kennzeichne lediglich einen der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung entzogenen Freiraum verwaltungsbehördlichen Handelns.

Eine Einschränkung der Überprüfungsbefugnis der Widerspruchsbehörde ergebe sich auch nicht aus außerhalb des Verhältnisses von Verwaltung und Gerichtsbarkeit liegenden rechtlichen Gesichtspunkten. Die dem Präsidenten der Oberfinanzdirektion als Erstbehörde übertragene Zuständigkeit entziehe die dienstliche Beurteilung nicht der uneingeschränkten Überprüfung im Widerspruchsverfahren. Es sei auch unerheblich, daß die Bewertung der Eignung eines Beamten "persönlichkeitsbedingt" sei. Zwar möge die "Natur der Sache" dafür sprechen, dienstliche Beurteilungen in die Hand des unmittelbaren Dienstvorgesetzten zu legen. Aus dem geltenden Beamtenrecht lasse sich aber kein Rechtsgrundsatz herleiten, daß nur er hierzu kraft Gesetzes berufen sei. Nicht nur der unmittelbare Dienstvorgesetzte sei zu einer sach- und leistungsgerechten Beurteilung in der Lage. Einerseits könne gerade der unmittelbare Dienstvorgesetzte in dem einen oder anderen Sinn voreingenommen und deshalb zu einer objektiven Beurteilung nicht fähig sein und andererseits biete die Zuständigkeit einer übergeordneten Stelle die Gewähr für eine größere Ausgewogenheit und Gleichmäßigkeit des Urteils, die um so wichtiger seien, je weiter der Kreis der zu beurteilender und nach ihrer Beurteilung für Beförderungen auszuwählender Beamter sei. Das müsse jedenfalls dann gelten, wenn die Bewertung - wie hier - nicht den höchstpersönlichen Eindruck einer Prüfungssituation wiedergebe.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die vom Berufungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Revision eingelegt und beantragt,

Die Revision rügt Verletzung formellen und materiellen Rechts, insbesondere des § 68 VwGO.

Der Kläger beantragt,

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Die Revision ist unbegründet. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Beklagten gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 25. Juni 1975 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Bremen, das den Widerspruchsbescheid des Bundesministers der Finanzen vom 4. März 1974 aufgehoben hat, mit Recht zurückgewiesen.

Entgegen der Auffassung der Revision hat der Kläger an der Aufhebung des Widerspruchsbescheides noch ein Rechtsschutzinteresse, obwohl das Verwaltungsgericht seine Klage gegen den ursprünglichen Verwaltungsakt abgewiesen und er kein Rechtsmittel eingelegt hat. Wie der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in Anknüpfung an die Regelung des § 79 Abs. 2 Satz 2 VwGO bereits im Urteil vom 29. November 1961 - BVerwG 6 C 124.61 - (BVerwGE 13, 195 [BVerwG 29.11.1961 - VI C 124/61] [198]) ausgeführt hat, bedeutet diese (teilweise) Klageabweisung nicht wie bei der Abweisung der Klage gegen den ursprünglichen Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid, daß der ursprüngliche Verwaltungsakt unanfechtbar geworden ist. Dieser bleibt vielmehr in der Schwebe, weil die Widerspruchsbehörde unter Beachtung des für sie geltenden Rechts erneut über den Bestand des ursprünglichen Verwaltungsaktes entscheiden muß. Die Klageabweisung "im übrigen" bedeutet nur, daß der ursprüngliche Bescheid zur Zeit nicht aufzuheben ist (vgl. auch Urteil vom 1. Dezember 1978 - BVerwG 7 C 68.77 - [DVBl. 1979, 424]).

Das Rechtsschutzinteresse des Klägers ist ferner nicht durch seine Beförderung zum Zollrat im Jahre 1975 erloschen, schon weil sich Auswirkungen der beanstandeten dienstlichen Beurteilung im Rahmen späterer Beförderungsvorgänge nicht ausschließen lassen.

Der Widerspruchsbescheid vom 4. März 1974 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, weil der Bundesminister der Finanzen bei der Überprüfung der vom Kläger angefochtenen Entscheidung des Präsidenten der Oberfinanzdirektion Bremen den Umfang seiner Entscheidungskompetenz verkannt hat. Er hat nicht etwa - wie nunmehr die Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat vorgetragen hat - die Beurteilung des Klägers durch den Präsidenten der Oberfinanzdirektion Bremen übernommen und sich zu eigen gemacht - was zulässig gewesen wäre -, sondern ist vielmehr davon ausgegangen, daß die persönlichkeitsbedingte Wertung allein dem beurteilenden Dienstvorgesetzten obliege und damit für ihn keine Überprüfungsmöglichkeit mehr bestehe. Dies ergibt sich insbesondere aus dem Wortlaut des Widerspruchsbescheides auf Seite 4/5:

"Wenn der beurteilende Dienstvorgesetzte der Auffassung war, daß sich der Wf. noch auf einem weiteren nach A 11 bewerteten Dienstposten, nämlich dem eines ZKom G, dessen Schwerpunkt in der Personalführung liegt, bewähren müsse, bevor er sich ein endgültiges Bild über die Eignung des Wf. zum Zollrat im Vergleich zu den übrigen Zollamtmännern seines Bezirks machen könne, so liegt dieses persönlichkeitsbedingte Werturteil innerhalb des allein dem beurteilenden Dienstvorgesetzten eingeräumten Beurteilungsspielraums, und ist, da sachlich begründet, insoweit auch für die Widerspruchsbehörde nicht nachprüfbar."

Im übrigen hat die Beklagte im Laufe des Verwaltungsstreitverfahrens wiederholt - auch noch in der schriftlichen Revisionsbegründung - vorgetragen, daß die Widerspruchsbehörde bestimmte Wertungen in einer dienstlichen Beurteilung nicht voll, sondern nur in einem Umfang nachprüfen könne, wie er der gerichtlichen Kontrolle im Rahmen einer Beurteilungsermächtigung entspreche und daß auch im vorliegenden Fall dementsprechend verfahren worden sei. Eine derartige Selbstbeschränkung der Widerspruchsbehörde bei der Überprüfung des Erstbescheides ist mit § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht vereinbar.

Gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO sind sowohl vor Erhebung einer Anfechtungsklage als auch einer Verpflichtungsklage Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit eines Verwaltungsaktes in einem Vorverfahren nachzuprüfen. Die Widerspruchsbehörde ist nicht wie die Gerichte - insbesondere auch bei Ermessensentscheidungen - auf eine Rechtskontrolle beschränkt (§ 113 Abs. 1 und 4, § 114 VwGO). Sie hat vielmehr im Vorverfahren grundsätzlich die gleiche Entscheidungsbefugnis wie die Erstbehörde (vgl. auch Urteil vom 1. Dezember 1978 - BVerwG 7 C 68.77 -, a.a.O.; Kopp, VwGO, 4. Aufl., § 68 RdNr. 9; Wolff, Verwaltungsrecht III, 4. Aufl., § 161 RdNr. 25). Eine Einschränkung verwaltungsinterner Kontrollmöglichkeiten der Widerspruchsbehörde läßt sich in Fällen der vorliegenden Art weder damit begründen, daß es sich bei dienstlichen Beurteilungen um persönlichkeitsbedingte Werturteile des Dienstherrn handele noch damit, daß nur der für eine dienstliche Beurteilung zuständige Dienstvorgesetzte die letztverbindliche Bewertung vornehmen dürfe.

Zwar mag sich, wie der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in dem erwähnten Urteil vom 1. Dezember 1978 - BVerwG 7 C 68.77 - ausgeführt hat, eine Prüfungsbeschränkung der Sache nach ergeben, wenn die Widerspruchsbehörde aus tatsächlichen Gründen eine Leistung nicht oder nur eingeschränkt bewerten kann, etwa weil die in einer einmaligen und nicht wiederholbaren Prüfungssituation, zum Beispiel in einem Prüfungsgespräch, erbrachte Leistung zu bewerten ist. Die Beurteilung dienstlicher Leistungen eines Beamten kann aber mit einer derartigen Fallgestaltung nicht verglichen werden. Eine dienstliche Beurteilung kann nicht nur von dem unmittelbaren Dienstvorgesetzten und den sonst für die dienstliche Beurteilung zuständigen Beamten erteilt, sondern auch von der Widerspruchsbehörde nachvollzogen werden. Die dienstliche Beurteilung erfordert keine Kenntnisse bzw. Erkenntnisse, die dem unmittelbaren Dienstvorgesetzten des Beamten bzw. dem für die dienstliche Beurteilung sonst zuständigen Beamten vorbehalten und (oder) ihm allein zugänglich sind.

Die dienstliche Beurteilung durch den unmittelbaren Dienstvorgesetzten hat den Vorteil, daß er den betreffenden Beamten und die Anforderungen des von ihm wahrgenommenen oder wahrzunehmenden Amtes persönlich kennt. Sie muß aber nicht notwendigerweise auf persönlichen Eindrücken beruhen. Der beurteilende Beamte kann sich die notwendigen Kenntnisse verschaffen und sich u.a. auf Arbeitsplatzbeschreibungen, schriftliche Arbeiten des Beamten und vor allem auch auf Berichte von dritter Seite stützen, wobei größere Erfahrungen, größerer Überblick und größere Vergleichsmöglichkeiten, bessere Kenntnis der Anforderungen der Ämter und Laufbahnen zu einer gleichmäßigen, objektiven und gerechten Beurteilung beitragen. Fehlende eigene Wahrnehmungen fallen demgegenüber nicht entscheidend ins Gewicht. In Übereinstimmung hiermit hat der erkennende Senat im Urteil vom 30. Mai 1968 - BVerwG 2 C 46.64 - (Buchholz 237.1 Art. 19 BayBG 60 Nr. 2) die dienstliche Beurteilung eines Beamten durch die vorgesetzte Dienstbehörde und die Verschlechterung des Gesamtergebnisses von "Überdurchschnitt" auf "Durchschnitt" bei einem Polizeimeister gemäß § 23 der Bayerischen Laufbahnverordnung - LBV - vom 23. Juni 1952 (GVBl. S. 199) für rechtmäßig erachtet, weil als Erkenntnisquellen der vorgesetzten Dienstbehörde auch die Einzelbewertungen des Dienstvorgesetzten in Betracht kommen. Der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat sich dieser Rechtsprechung im Urteil vom 21. März 1969 - BVerwG 6 C 114.65 - (Buchholz 237.1 Art. 12 BayBG 60 Nr. 1) angeschlossen und ausgeführt, daß die vorgesetzte Dienstbehörde in Wahrnehmung ihrer in § 23 LBV geregelten Befugnisse ermächtigt ist, den Beamten ohne rechtliche Bindung an die Beurteilung des unmittelbaren Dienstvorgesetzten selbständig dienstlich zu beurteilen (vgl. ferner Urteil vom 7. November 1962 - BVerwG 6 C 144.61 - und Beschluß vom 2. Januar 1979 - BVerwG 2 B 21.78 -; vgl. ferner auch § 49 Abs. 2 der Bayerischen Laufbahnverordnung in der Fassung vom 1. Februar 1978 [GVBl. S. 39]). Das Berufungsgericht hat mit Recht in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, daß auch der für die Beurteilung des Klägers zuständige Präsident der Oberfinanzdirektion Bremen nicht unmittelbarer Dienstvorgesetzter aller derjenigen Beamten ist, die er zu beurteilen hat. Die Auffassung der Beklagten, daß die Widerspruchsbehörde die dienstlichen Leistungen eines Beamten aus tatsächlichen Gründen nicht uneingeschränkt bewerten kann, entbehrt deshalb der Grundlage. Auch die Widerspruchsbehörde steht bei der Überprüfung der dienstlichen Beurteilung als persönlichkeitsbedingtem Werturteil nicht vor unüberwindlichen Schwierigkeiten. Ihre Mitarbeiter können sich - ebenso wie es häufig für die zur Beurteilung zuständigen Beamten erforderlich sein wird - die für ihre Kontrolltätigkeit notwendigen Erfahrungen, Überblicke und Vergleichsmöglichkeiten durch Ausschöpfen anderer Erkenntnisquellen verschaffen.

Die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte, insbesondere des Bundesverwaltungsgerichts, zur verwaltungs gerichtlichen Nachprüfung dienstlicher Beurteilungen (BVerwGE 21, 127 [BVerwG 13.05.1965 - II C 146/62]; Urteile vom 23. November 1966 - BVerwG 6 C 94.63 - [Buchholz 232 § 8 BBG Nr. 3], vom 16. Oktober 1967 - BVerwG 6 C 44.64 - [Buchholz 232 § 15 BBG Nr. 1] und vom 21. März 1969 - BVerwG 6 C 114.65 - [a.a.O.] sowie Beschluß vom 22. Januar 1974 - BVerwG 6 B 79.73 -), vermag die von der Beklagten angenommene eingeschränkte Prüfungsbefugnis der Widerspruchsbehörde ebenfalls nicht zu rechtfertigen. Denn diese beruht auf der Erwägung, daß die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grade ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachlichen Leistungen aufweist, ein dem Dienstherrn von der Rechtsordnung vorbehaltender Akt wertender Erkenntnis ist. Die verwaltungs gerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Maßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Eine derartige Zurückhaltung zu üben, besteht für die Widerspruchsbehörde kein Anlaß, schon weil sie selbst eine Behörde des Dienstherrn ist (§ 126 Abs. 3 Nr. 2 BRRG, § 3 Abs. 1 BBG). Sie würde auch dem Zweck der § 126 Abs. 3 BRRG und der §§ 68 ff. VwGO, in Beamtenrechtsstreitigkeiten stets die Entscheidung der Erstbehörde durch die oberste Dienstbehörde nochmals umfassend zu überprüfen, um eine möglichst einheitliche Anwendung beamtenrechtlicher Regelungen innerhalb der Verwaltung zu gewährleisten, in unvertretbarer Weise zuwiderlaufen.

Die hiernach der Widerspruchsbehörde grundsätzlich übertragenen Befugnisse im Widerspruchsverfahren sind auch nicht - ausnahmsweise - durch eine andere gesetzliche Vorschrift eingeengt (vgl. hierzu BVerwGE 52, 33 [BVerwG 27.01.1977 - II C 70/73] [40 f.] und auch insoweit das Urteil vom 1. Dezember 1978 - BVerwG 7 C 68.77 - [a.a.O.] m.w.N.). Die Regelung der Zuständigkeit für die dienstliche Beurteilung allein schließt die Funktion des Bundesministers der Finanzen als der dem Präsidenten der Oberfinanzdirektion Bremen übergeordneten, letztentscheidenden Behörde und Widerspruchsbehörde nicht aus und schränkt sie auch nicht ein.

Da der Bundesminister der Finanzen seine Überprüfungskompetenz nicht ausgeschöpft hat, leidet der Widerspruchsbescheid an einem wesentlichen Verfahrensmangel, auf dem er auch beruht (§ 79 Abs. 2 Satz 2 VwGO). Es ist nicht auszuschließen, daß der Bundesminister der Finanzen ohne den Verfahrensverstoß zu einem für den Kläger günstigeren Ergebnis gelangt wäre.

Die Revision ist nach alledem zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.