I.

Der Kläger war Regierungsoberinspektor im Dienst des Bundesnachrichtendienstes. Er wurde am 19. Juli 1976 planmäßig für die Zeit bis zum 31. Mai 1976 und sodann wieder zum 1. Juni 1979 durch seinen damaligen Vorgesetzten A. beurteilt.

Auf den Widerspruch des Klägers hob die Beklagte durch Bescheid vom 6. Februar 1980 die Beurteilung zum 1. Juni 1979 wieder auf. Sie wies gleichzeitig seinen neuen Vorgesetzten B. an, eine neue Beurteilung zu erstellen, wobei der Beurteilungszeitraum mit dem Zeitpunkt der Unterstellung, dem 1. Oktober 1979, beginnen sollte. Unter dem 3. März 1980 teilte sie dem Kläger mit, daß sie die aufgehobene Beurteilung zum 1. Juni 1979 und ihren Bescheid vom 19. November 1979 habe vernichten lassen.

Der Vorgesetzte des Klägers, B., der seit dem 1. Oktober 1979 die Dienststelle leitete, beurteilte den Kläger daraufhin am 1. April 1980 für den Beurteilungszeitraum vom 1. Oktober 1979 bis zum 31. März 1980. Zu dieser Beurteilung nahmen der unmittelbare Vorgesetzte des Beurteilenden, Dr. H., und der höhere Vorgesetzte, Oberst i.G. H., denen der Kläger bereits länger unterstellt war, am 12. Mai 1980 bzw. am 16. Mai 1980 Stellung. Der Bundesnachrichtendienst wies den Antrag des Klägers auf Aufhebung dieser Beurteilung durch Bescheid vom 22. Juli 1980 zurück. Er half dem Widerspruch des Klägers durch Bescheid vom 19. März 1981 teilweise ab. Er entschied, daß die Stellungnahmen des unmittelbaren Vorgesetzten des Beurteilenden und des höheren Vorgesetzten dahingehend zu ergänzen sind, daß aus den Stellungnahmen ersichtlich wird, ob die zugrundeliegenden Vorgänge in den Beurteilungszeitraum oder in den davor liegenden Zeitraum ab 4. September 1978 fallen und inwieweit sich das Verhalten des Klägers im Beurteilungszeitraum gebessert hat, wenn Vorgänge vor dem Beurteilungszeitraum berücksichtigt werden. Der unmittelbare Vorgesetzte des Beurteilenden gab nunmehr am 17. März 1981 folgende Stellungnahme ab:

"Der durchschnittliche, in seinem Wesen etwas schwierige Beamte ist mit wohlwollendem Maßstab beurteilt. Sein Verhältnis zu Vorgesetzten sollte mehr von Vertrauen und Loyalität bestimmt sein.

Meine Stellungnahme beruht auf Eindrücken und Erkenntnissen, die ich sowohl im Beurteilungszeitraum (1.10.79-31.3.80) als auch in der Zeit davor (4.9.78-30.9.79) gewonnen habe. Persönlich gesprochen habe ich den Beurteilten bei Besuchen von DB 20 HANNOVER am 19.3.79 und am 25./26.9.79. Von den jeweiligen Vorgesetzten des Beurteilten habe ich mir über dessen dienstliche Führung und Leistung wiederholt berichten lassen."

Die Stellungnahme des höheren Vorgesetzten vom gleichen Tage lautet:

"Verschiedene mündliche und schriftliche Äußerungen des Herrn B. in der Zeit zwischen dem 04.09.1978 und dem 30.09.1979 - also vor dem durch Aufhebung einer Beurteilung hinausgeschobenen Beurteilungszeitraum - darüber hinaus aber auch aus dienstlichen Unterlagen und Gesprächen zwischen 30.11.1977 und 03.09.1978 gaben mir Veranlassung, an seiner Loyalität gegenüber Vorgesetzten und seiner Fähigkeit zur Selbstkritik zu zweifeln. Im Beurteilungszeitraum vom 01.10.1979 bis 31.03.1980 hat B. keine ähnlichen Anlässe zur Klage mehr gegeben. Ob ein Wandel aus Einsicht oder aus anderen Überlegungen eingetreten ist, vermag ich noch nicht zu beurteilen. Er sollte in seinen Bemühungen um eine gute Zusammenarbeit mit Vorgesetzten fortfahren."

Der Chef des Bundeskanzleramtes wies durch Bescheid vom 26. August 1981 den vom Kläger aufrechterhaltenen Widerspruch zurück. Zur Begründung führte er u.a. aus: Die Beurteilung in der abgeänderten Fassung sei klar und bestimmt. Sowohl einzelne Werturteile als auch deren Grundlagen seien - soweit möglich - durch tatsächliche Vorgänge und differenzierte Teilwerturteile erläutert worden. Dr. H. habe ausgeführt, daß seine Stellungnahme auf eigenen Eindrücken und Erkenntnissen aus der gesamten Zeit beruhe, während der der Kläger ihm unterstellt gewesen sei. Die von ihm zur Begründung und Untermauerung angeführten einzelnen Gesprächstermine und persönlichen Kontakte mit dem Kläger seien durch übereinstimmende Eintragungen im Besucherbuch der Dienststelle und in der jeweiligen Arbeitskarte des Klägers bzw. durch Nennung von Lehrgangsdaten und hierbei geführte Gespräche erhärtet worden. Oberst i.G. H. habe aufgrund eigener Erkenntnisse im gesamten Unterstellungszeitraum die in seiner Stellungnahme dargelegten Eindrücke gewonnen, diese, soweit im Rahmen eines wertenden Urteils möglich und erforderlich, dargelegt und darüber hinaus klargestellt, daß während der Dienstzeit des Klägers unter Leitung des Beurteilenden Bensberg keine Anlässe zu vergleichbar negativen Feststellungen mehr gegeben gewesen seien. Sowohl der unmittelbare Vorgesetzte des Beurteilenden als auch der höhere Vorgesetzte hätten zu Recht jeweils eindeutig klargestellt, inwieweit Gründe und Ursachen für ihre Stellungnahmen innerhalb des formellen Beurteilungszeitraums lägen und welche Vorgänge in den davor liegenden, für sie geltenden Unterstellungszeitraum ab 4. September 1978 fielen, also im üblichen Regelbeurteilungszeitraum gelegen hätten. Sie hätten alle Erkenntnisquellen ausschöpfen müssen. Dies gelte im besonderen Maße dann, wenn sich der Beurteilende selbst - wie hier - wegen besonderer Umstände nicht auf den vollen Regel-, sondern nur auf einen unverhältnismäßig kurzen Beurteilungszeitraum stützen könne.

Der Kläger, der zwischenzeitlich zum Wasser- und Schiffahrtsamt H./B. versetzt worden ist, hat Klage im Verwaltungsstreitverfahren erhoben und beantragt,

Zur Begründung führt der Kläger im wesentlichen aus:

Die Stellungnahmen des unmittelbaren Vorgesetzten des Beurteilenden und des höheren Vorgesetzten beschränkten sich zu Unrecht nicht auf den Beurteilungszeitraum. Durch diese seien praktisch die unzutreffenden Vorwürfe der vernichteten Beurteilung zum 1. Juni 1979 wieder Gegenstand der Personalakte geworden. Die Stellungnahmen vom 17. März 1981 seien darüber hinaus vor dem Bescheid vom 19. März 1981 abgegeben worden, so daß sie den Weisungen in diesem Abhilfebescheid nicht hätten entsprechen können. Die Stellungnahmen seien ferner nicht ausreichend erläutert worden. Die erwähnten Besuche des unmittelbaren Vorgesetzten des Beurteilenden in H. hätten zu keinem persönlichen Gespräch mit ihm geführt. Es habe sich lediglich um die übliche Begrüßung bei Empfängen gehandelt. Er habe zu dem unmittelbaren Vorgesetzten im Beurteilungszeitraum keinen Kontakt gehabt, sondern allenfalls im Widerspruchsverfahren. Er sei während des Beurteilungszeitraums nicht abgemahnt worden. Die Abmahnung am 26. März 1980, vier Tage vor Abgabe der dienstlichen Beurteilung, sei nicht rechtzeitig.

Die Beklagte beantragt,

Im einzelnen trägt die Beklagte vor: Ein Rückgriff auf frühere Beurteilungen sei in Sonderfällen - wie hier - auch nach den Beurteilungsrichtlinien zulässig. Ein Vorgesetzter müsse die Möglichkeit haben, im Interesse des Dienstherrn und des zu Beurteilenden auf längerfristige Entwicklungen im dienstlichen Verhalten des zu Beurteilenden hinzuweisen. Die verwaltungsinternen Richtlinien rechtfertigten, für die Stellungnahmen des unmittelbaren Vorgesetzten des Beurteilenden und des höheren Vorgesetzten von einem längerfristigen Zeitraum auszugehen. Selbst wenn man eine andere Auffassung vertreten wolle, ändere sich am Ergebnis nichts, weil der vorliegende Sonderfall jedenfalls ein Abweichen von diesen Verwaltungsvorschriften fordere und rechtfertige. Für den Zeitraum von Juni 1976 bis Ende September 1979 gebe es keine dienstliche Beurteilung für den Kläger.

Der Vorgesetzte habe den Kläger vor diesem Zeitraum nicht beurteilen können. Dem unmittelbaren Vorgesetzten des Beurteilenden und dem höheren Vorgesetzten sei der Kläger jedoch bereits ab 4. September 1978 bzw. ab 30. November 1977 unterstellt gewesen. Um ihrer Pflicht zur unabhängigen und eigenverantwortlichen Beurteilung nachkommen zu können, hätten sie in ihre Stellungnahmen auch die begrenzte Zeit vor dem 1. Oktober 1979 einbeziehen müssen. Die Stellungnahmen bezögen sich auch auf den Beurteilungszeitraum, wobei sie lediglich zur beurteilenden "Abrundung" rechtmäßigerweise auf einen vor dem 1. Oktober 1979 liegenden Zeitraum abstellten. Zur förmlichen Abmahnung des Klägers sei kein Grund vorhanden gewesen, weil seine Leistungen durchschnittlich gewesen seien. Im übrigen räume der Kläger selbst ein, am 26. März 1980 mit Oberst i.G. H. und am 3. Juli 1980 mit beiden höheren Vorgesetzten eingehende Gespräche geführt zu haben.

Der erkennende Senat hat den unmittelbaren Vorgesetzten des Beurteilenden, Leitenden Regierungsdirektor Dr. H., als Zeugen vernommen. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Sitzungsniederschrift vom 25. Mai 1982 mit Anlagen Bezug genommen. Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze und wegen des Sachverhalts im übrigen auf die Gerichtsakten, die den Kläger betreffenden Personalakten (Hauptakte, Befähigungsberichte und Abwesenheitsunterlagen) sowie die Widerspruchsakten verwiesen.

II.

Das Bundesverwaltungsgericht ist gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO zur Entscheidung in erster und letzter Instanz zuständig.

Die Klage ist zulässig. Das Rechtsschutzinteresse des Klägers ist durch seine Versetzung zum Wasser- und Schiffahrtsamt H./B. nicht entfallen. Es läßt sich nicht mit Sicherheit ausschließen, daß sich die von ihm beanstandete dienstliche Beurteilung zum 1. April 1980 zu V und VI ungünstig auf seine weitere Laufbahn auswirkt. Die Einschränkung des Klagebegehrens auf die Aufhebung der Beurteilung zu V und VI ist nicht zu beanstanden. Denn bei diesen Stellungnahmen des unmittelbaren Vorgesetzten des Beurteilenden und des höheren Vorgesetzten handelt es sich um einzelne selbständige Teile der dienstlichen Beurteilung, die unabhängig von der übrigen dienstlichen Beurteilung angegriffen werden können.

Die Klage ist auch begründet.

Dienstliche Beurteilungen sind nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts von den Verwaltungsgerichten nur beschränkt nachprüfbar (u.a. BVerwGE 60, 245 [BVerwG 26.06.1980 - 2 C 8/78] [246];Urteile vom 26. Juni 1980 - BVerwG 2 C 13.79 - [Buchholz 232 § 8 BBG Nr. 18], vom 2. April 1981 - BVerwG 2 C 13.80 - [Buchholz 232 § 15 BBG Nr. 15] undvom 30. April 1981 - BVerwG 2 C 8.79 - [DVBl. 1981, 1062]). Nur der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte sollen nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung (hier §§ 40, 41 der Verordnung über die Laufbahnen der Bundesbeamten [Bundeslaufbahnverordnung - BLV] vom 15. November 1978 [BGBl. I S. 1763] = §§ 34, 35 BLV vom 27. April 1970 [BGBl. I S. 422 - BLV F. 1970 -]) ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich gegenüber dieser der gesetzlichen Regelung immanenten Beurteilungsermächtigung darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Wenn der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, so ist er aufgrund des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) zu ihrer Beachtung verpflichtet. Das Gericht kann überprüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den Regelungen der §§ 40, 41 BLV und auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen (vgl. hierzuUrteile vom 26. Juni 1980 - BVerwG 2 C 13.79-, vom 2. April 1981 - BVerwG 2 C 13.80 - undvom 30. April 1981 - BVerwG 2 C 8.79 - [jeweils a.a.O.]).

Derartige Verwaltungsvorschriften hat auch die Beklagte für den Bundesnachrichtendienst in Durchführung der §§ 34, 35 BLV F. 1970 - jetzt §§ 40, 41 BLV - erlassen, die sie damit auch im Falle des Klägers zu beachten hat. In der dienstlichen Beurteilung des Klägers zum 1. April 1980 hat sie zu V und VI den "Bestimmungen über die dienstliche Beurteilung der Beamten, Angestellten und Lohnempfänger im Bundesnachrichtendienst vom 28. Mai 1973 in der Fassung der Änderungsbestimmungen vom 3. Juli 1978" - Beurteilungsrichtlinien - nicht ausreichend Rechnung getragen.

Die dienstliche Beurteilung des Klägers zum 1. April 1980 beschränkt sich - entsprechend der Regelung der Nr. 2 der Beurteilungsrichtlinien - ausdrücklich auf den Beurteilungszeitraum vom 1. Oktober 1979 bis zum 31. März 1980 (zur Notwendigkeit, den Beurteilungszeitraum anzugeben vgl.Beschluß vom 2. Juli 1980 - BVerwG 2 B 82.79 -). Hieraus folgt, daß sich auch die Stellungnahmen des unmittelbaren Vorgesetzten des Beurteilenden und des höheren Vorgesetzten zu der dienstlichen Beurteilung auf einzelne Tatsachen und Vorkommnisse oder auf zusammenfassende Wertungen aufgrund einer unbestimmten Vielzahl nicht genannter Einzeleindrücke und -beobachtungen im Beurteilungszeitraum (vgl. auch BVerwGE 60, 245 [BVerwG 26.06.1980 - 2 C 8/78] [247]) beschränken müssen und auf Eindrücke und Erkenntnisse in der vorangehenden Zeit allenfalls bestätigend Bezug nehmen dürfen. Auch die Beurteilungsrichtlinien bringen unter Nr. 10 demgemäß klar zum Ausdruck, daß sich die Stellungnahmen auf die zugrundeliegende dienstliche Beurteilung durch den unmittelbaren Vorgesetzten des Beurteilten - und damit auch auf den Beurteilungszeitraum - beziehen müssen. Die Beurteilung durch den unmittelbaren Vorgesetzten und die Stellungnahmen ergeben zusammen die dienstliche Beurteilung des Beamten (vgl. auchBeschluß vom 21. Juli 1981 - BVerwG 2 CB 15.80 -).

Ausgehend von diesen Erwägungen sind die Stellungnahmen des unmittelbaren Vorgesetzten des Beurteilenden und des höheren Vorgesetzten rechtswidrig. Die Stellungnahme des unmittelbaren Vorgesetzten bezieht sich, wie dieser in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat als Zeuge bekundet hat - entsprechend dem Wunsche der Beklagten, den Kläger für die vorangehende Zeit ebenfalls dienstlich zu beurteilen - auch auf den Zeitraum vor dem 1. Oktober 1979. Seine Bemerkung in der Stellungnahme, das Verhältnis des Klägers zu Vorgesetzten sollte mehr von Vertrauen und Loyalität bestimmt sein, beruht ausschließlich auf Vorkommnissen aus der Zeit vor dem 1. Oktober 1979. Im Beurteilungszeitraum ist dem Zeugen nach seinen eigenen Angaben dazu nichts mehr bekannt geworden, so daß es insoweit an einer Grundlage für die Stellungnahme zu der dienstlichen Beurteilung für die Zeit vom 1. Oktober 1979 bis zum 31. März 1980 fehlt. Im übrigen hat sich zwar der unmittelbare Vorgesetzte, wie er als Zeuge glaubhaft bekundet hat, auch im Beurteilungszeitraum über die Leistung und Führung des Klägers berichten lassen. Er hat aber auch insoweit eine einheitliche die Zeit ab 4. September 1978 bis zum 31. März 1980 umfassende Stellungnahme abgegeben, die sich nicht in einzelne Zeitabschnitte aufspalten läßt, so daß sie insgesamt keinen Bestand haben kann. Dasselbe gilt auch für die Stellungnahme des höheren Vorgesetzten. Wie sich bereits aus ihrem Wortlaut ergibt, bezieht sie sich nicht auf Tatsachen, Vorkommnisse und zusammenfassende Wertungen im Beurteilungszeitraum. Im Gegenteil wird ausgeführt, daß der Kläger im Beurteilungszeitraum keinen Anlaß zu vergleichbaren Klagen gegeben habe.

Der Beklagten ist allerdings einzuräumen, daß auf frühere Beurteilungen in Sonderfällen zurückgegriffen werden kann, z.B. bei Vergabe eines deutlich schlechteren Beurteilungsgrades im Gesamturteil als dies bei früheren Beurteilungen der Fall war, oder bei Auftreten bzw. Beheben gravierender Schwächen (vgl. Nr. 2 der Beurteilungsrichtlinien; Erläuterungen vom 15. März 1976 zu Nr. 2 der Beurteilungsrichtlinien). Eine derartige Fallgestaltung liegt hier aber nicht vor, schon weil eine solche frühere Beurteilung fehlt. Das Fehlen der früheren dienstlichen Beurteilung kann - wie sich bereits aus den vorangehenden Ausführungen ergibt - nicht allein durch die Ausdehnung des Beurteilungszeitraumes für die Stellungnahmen ausgeglichen werden. Die Beklagte hätte vielmehr zunächst eine Beurteilung auch für den vorangehenden Zeitraum auf dem vorgeschriebenen Beurteilungsbogen (Nr. 5 der Beurteilungsrichtlinien) erstellen lassen müssen. Der von der Beklagten für die Beurteilung durch die Stellungnahmen in der zurückliegenden Zeit für zuständig erachtete unmittelbare Vorgesetzte des an sich für die Beurteilung zuständigen Vorgesetzten (vgl. auch Nr. 22 Abs. 2 der Beurteilungsrichtlinien) hätte gegebenenfalls diese Beurteilung abgeben können. Dabei ist zu berücksichtigen, daß die Abfassung einer dienstlichen Beurteilung nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht voraussetzt, daß der Beurteilende die Eignung und Leistung des Beurteilten aus eigener Anschauung kennt. Der beurteilende Beamte kann sich vielmehr die notwendigen Kenntnisse verschaffen und sich u.a. auf Arbeitsplatzbeschreibungen, schriftliche Arbeiten des Beamten und vor allem auch auf Berichte von dritter Seite stützen (u.a.Urteile vom 17. Mai 1979 - BVerwG 2 C 4.78 - [Buchholz 232 § 8 BBG Nr. 14] undvom 26. Juni 1980 - BVerwG 2 C 13.79 - [a.a.O.]).

Auch das weitere Vorbringen der Beklagten, Verwaltungsvorschriften - und damit auch die Beurteilungsrichtlinien, bei denen der Dienstherr im Rahmen der §§ 40, 41 BLV eine weite Gestaltungs- und Ermessensfreiheit hat (vgl.Urteil vom 30. April 1981 - BVerwG 2 C 8.79 - [a.a.O.]) - müßten nicht stets ihrem Wortlaut nach angewendet werden, kann zu keiner anderen Beurteilung führen. Es ist richtig, daß Beurteilungsrichtlinien durch eine abweichende Verwaltungspraxis geändert werden können(Urteil vom 30. April 1981 - BVerwG 2 C 8.79 - [a.a.O.]; vgl. auchUrteil vom 7. Mai 1981 - BVerwG 2 C 5.79 - [Buchholz 232 § 25 BBG Nr. 1] zur Auslegung von als Verwaltungsvorschriften erlassenen Prüfungsvorschriften). Die Beklagte behauptet aber selbst nicht, daß dies hier der Fall ist. Es bedarf auch keiner abschließenden Entscheidung, ob und inwieweit in Einzelfällen von Beurteilungsrichtlinien abgewichen werden kann. Die weitreichende Gestaltungs- und Ermessensfreiheit des Dienstherrn bei Erlaß von Beurteilungsrichtlinien bedingt jedenfalls, daß der Dienstherr das gewählte Beurteilungssystem gleichmäßig auf alle Beamte anwendet, die bei beamtenrechtlichen Entscheidungen über ihre Verwendung und ihr dienstliches Fortkommen miteinander in Wettbewerb treten können, weil die dienstliche Beurteilung in erster Linie dazu dient, Grundlage für am Leistungsgrundsatz orientierte Entscheidungen über die Verwendung der Beamten zu sein (BVerwGE 21, 127 [BVerwG 13.05.1965 - II C 146/62] [129];Urteile vom 26. Juni 1980 - BVerwG 2 C 13.79 - [a.a.O.] undvom 30. April 1981 - BVerwG 2 C 8.79 - [a.a.O.]). Dieser Grundsatz wäre jedoch nicht mehr gewährleistet, wenn sich die Stellungnahmen im Falle des Klägers auf Zeiträume bezögen, für die es - abweichend von anderen Beurteilungen - an einer zugrundeliegenden Beurteilung mit verwertbaren Einzelwertungen fehlt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.