Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 24.11.1994, Az.: BVerwG 2 C 21/93

Dienstliche Beurteilungen sind nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts von den Gerichten nur beschränkt überprüfbar (vgl. hierzu insbesondere Urteil vom 26. August 1993 - BVerwG 2 C 37.91 - (Buchholz 232.1 § 40 Nr. 15 mit umfangreichen Nachweisen)). Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich gegenüber der dem Dienstherrn gegebenen Beurteilungsermächtigung darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verwaltungsvorschriften (Richtlinien), die sie den Beurteilungen zugrunde legt, verstoßen hat. Wenn der Dienstherr - wie das Berufungsgericht festgestellt hat - Verwaltungsvorschriften über die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen hat und diese auch praktiziert, hat das Gericht zu prüfen, ob im konkreten Fall die Richtlinien eingehalten worden sind und ob die Richtlinien selbst mit den Regelungen der §§ 40, 41 BLV in Einklang stehen.

Das letztere ist hier nicht der Fall. Die Richtlinien des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen über die dienstliche Beurteilung der Beamten des höheren und gehobenen Dienstes vom 28. Dezember 1977 (Amtsblatt des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen - Ausgabe A - vom 28. Dezember 1977, Nr. 163) verstoßen gegen § 41 Abs. 2 BLV, wonach die dienstliche Beurteilung mit einem Gesamturteil abzuschließen ist. Nach diesen Richtlinien vollzieht sich die dienstliche Beurteilung vielmehr dergestalt, daß in zwei getrennten Abschnitten, nämlich im Abschnitt "Befähigung, fachliche Leistungen und Kenntnisse" sowie im Abschnitt "Dienstliches Verhalten", je 15 einzelne Merkmale zu bewerten sind, indem jeweils eine der fünf vorgegebenen Notenstufen anzukreuzen ist. Für jeden der beiden Abschnitte ist die als Durchschnitt sich ergebende Punktzahl zu errechnen, indem die ermittelte Gesamtpunktzahl durch die Anzahl der Einzelmerkmale dividiert wird. Der so ermittelte Durchschnittswert wird sodann in die unter "Zusammenfassung" vorgesehenen Felder übertragen und dort die der jeweiligen Punktzahl zugeordnete Note angekreuzt. Es ergeben sich nach dieser Regelung zwei Teilnoten, je eine für den Bereich "Befähigung, fachliche Leistungen und Kenntnisse" und eine für den Bereich "Dienstliches Verhalten". Ein aus diesen Bereichen zu bildendes "Gesamturteil" ist nicht vorgesehen und wird auch nicht erteilt.

Dies verstößt gegen § 41 Abs. 2 BLV, wonach die dienstliche Beurteilung "mit einem Gesamturteil ... abzuschließen ... ist". § 41 Abs. 2 BLV verlangt sprachlich und inhaltlich eindeutig, daß die Bewertung nach "Eignung und Leistung des Beamten" (§ 40 Abs. 1 Satz 1 BVL) in einem einheitlichen Gesamturteil zum Ausdruck kommt. Die Bildung dieses Gesamturteils ist ein ausschließlich dem Dienstherrn anvertrauter Akt der Gesamtwürdigung (vgl. Urteile vom 7. Juni 1984 - BVerwG 2 C 54.78 -, - BVerwG 2 C 52.82 - und - BVerwG 2 C 53.82 - (Buchholz 238.5 § 26 Nr. 2 S. 18)). Nur in diesem Falle genügt sie ihrer Zweckbestimmung, als Auswahlgrundlage für künftige Personalentscheidungen zu dienen (vgl. Urteil vom 26. Juni 1980 - BVerwG 2 C 13.79 - (Buchholz 232 § 8 Nr. 18)). Die Feststellung des Gesamturteils ist nach § 41 Abs. 2 BLV und der Zweckbestimmung der dienstlichen Beurteilung die entscheidende beurteilende Bewertung durch den Dienstherrn. Das Gesamturteil bildet für die Dienstbehörde wie für den Beamten eine zuverlässige Erkenntnisquelle über den Standort des einzelnen Beamten im Leistungswettbewerb untereinander; es ermöglicht den Vergleich unter den Bewerbern, auf den bei der sachgerechten Auslese zur Vorbereitung personalrechtlicher Maßnahmen (Anstellung, Übertragung höherwertiger Dienstposten, Beförderung, Einbeziehung in das Auswahlverfahren für den Aufstieg) abzuheben ist (vgl. Schröder/Lernhöfer/Krafft, Das Laufbahnrecht der Bundesbeamten, § 41 Rn. 9). Eine dienstliche Beurteilung, die zwei selbständige Teilnoten aufweist, aus denen sich nicht ergibt, welche Gewichtung ihnen im Rahmen des - hier nicht vorhandenen - Gesamturteils zukommt, genügt diesen Anforderungen nicht. Dies gilt unabhängig davon, daß die personalbewirtschaftende Stelle im Rahmen eines Auswahlverfahrens für einen bestimmten Dienstposten (Beförderungsposten) eine eigene Auswahlentscheidung zu treffen hat, bei der zwar den dienstlichen Beurteilungen mitentscheidende Bedeutung zukommt, bei der aber auch andere sachgerechte Gesichtspunkte berücksichtigt werden dürfen (vgl. etwa Urteil vom 25. August 1988 - BVerwG 2 C 51.86 - (BVerwGE 80, 123, 125 f. = Buchholz 237.7 § 7 Nr. 5)).

Aus dem Urteil des erkennenden Senats vom 30. April 1981 - BVerwG 2 C 9.79 - inhaltsgleich mit Urteil vom 30. April 1981 - BVerwG 2 C 8.79 - (Buchholz 232.1 § 40 Nr. 1) ergibt sich nicht, daß die Gestaltungs- und Ermessensfreiheit den Dienstherrn dazu berechtigt, die dienstliche Beurteilung nach den Einzelmerkmalen in zwei Teilnoten zusammenzufassen; der Senat hatte in der damals entschiedenen Streitsache keinen Anlaß, auf die jetzt streitigen, damals jedoch von keiner Seite angesprochenen Fragen einzugehen.

Bei der erneuten Beurteilung durch Bildung eines Gesamturteils wird die Beklagte zu beachten haben, daß nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts das Gesamturteil nach § 41 Abs. 2 BLV nicht aus dem arithmetischen Mittel der Einzelnoten ermittelt werden darf (vgl. Urteile vom 13. Mai 1965 - BVerwG 2 C 146.62 - (BVerwGE 21, 127, 131 = Buchholz 237.1 Art. 72 Nr. 1), vom 16. Oktober 1967 - BVerwG 6 C 44.64 - (Buchholz 232 § 15 Nr. 1) und Beschluß vom 15. Oktober 1992 - BVerwG 2 B 164.92 -). Das schließt andererseits jedoch nicht aus, daß die zugrundeliegenden einzelnen - auch zusammenfassenden - Werturteile das arithmetische Mittel weiterer zugrundeliegender Einzelmerkmale sein können. Daher stände es grundsätzlich im Beurteilungsermessen des Dienstherrn, bei Bildung eines Gesamturteils nach § 41 Abs. 2 BLV als einem Akt der Gesamtwürdigung des Beamten die Teilnoten für die zwei Bereiche "Befähigung, fachliche Leistung und Kenntnisse" und "Dienstliches Verhalten", die jeweils das arithmetische Mittel von je 15 Einzelmerkmalen darstellen, zu verwerten. Ob der Dienstherr mit der Bildung dieser Teilnoten, wie sie in den Beurteilungsrichtlinien vorgesehen sind, das zweckmäßigste System getroffen hat, oder ob zweckmäßigere denkbar wären, ist nicht Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle. Der Dienstherr muß dann allerdings bei dem zusammenfassenden Werturteil in besonderer Weise die unterschiedliche Bedeutung der einzelnen Bewertungsmerkmale berücksichtigen und diese gewichten, um ein Korrektiv zu der arithmetischen Ermittlung der zwei Teilnoten auf der Grundlage der jeweils zugrundeliegenden 15 Einzelmerkmale zu schaffen und aus sich heraus aussagekräftige Gesamturteile zu gewährleisten.