Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 20.02.1990, Az.: BVerwG 1 C 42/83

Entgegen der von den Vorinstanzen vertretenen Auffassung weist der insoweit maßgebliche (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) Widerspruchsbescheid, in dem die Versagung einer Auskunft über die zur Person der Klägerin gespeicherten Daten bestätigt wurde, keinen zur Rechtswidrigkeit führenden Ermessensfehler (vgl. § 114 VwGO) auf.

1. Ein Auskunftsanspruch der Klägerin ergibt sich zunächst nicht aus den §§ 29 Abs. 1 Satz 1, 25 Satz 2 VwVfG. Abgesehen davon, daß die in diesen Vorschriften enthaltene Verpflichtung der Behörde, unter bestimmten Voraussetzungen Akteneinsicht zu gestatten bzw. Auskunft über bestehende Rechte und Pflichten zu erteilen, sich nicht ohne weiteres mit dem hier geltend gemachten Anspruch auf Auskunft über gespeicherte personenbezogene Daten deckt, gewähren diese Bestimmungen lediglich formelle Rechte im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens, jedoch keine materiellen Ansprüche außerhalb eines solchen. Denn die dort genannten Rechte stehen nur den "Beteiligten" im "Verwaltungsverfahren" zu (BVerwGE 61, 15 (24) [BVerwG 16.09.1980 - 1 C 52/75];  67, 300 (303 f. [BVerwG 30.06.1983 - 2 C 57/82]); Urteil vom 23. Juni 1982 - BVerwG 1 C 222.79 - Buchholz 316 § 29 VwVfG Nr. 2).

2. Zutreffend sind die Vorinstanzen weiterhin davon ausgegangen, daß das Gesetz zum Schutz vor Mißbrauch personenbezogener Daten bei der Datenverarbeitung (Bundesdatenschutzgesetz - BDSG) vom 27. Januar 1977 (BGBl. I S. 201), zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Dezember 1988 (BGBl. I S. 2363), der Klägerin keinen Auskunftsanspruch gewährt. Soweit die Klägerin Auskunft über manuell, insbesondere in Akten, über sie geführte Daten verlangt, findet das Gesetz keine Anwendung. Nach § 1 Abs. 2 Satz 1 BDSG schützt es nur personenbezogene Daten, die in Dateien erfaßt sind. Nach § 2 Abs. 3 Nr. 3 BDSG setzt eine Datei eine gleichartig aufgebaute Sammlung von Daten voraus, die nach bestimmten Merkmalen erfaßt und geordnet, nach anderen bestimmten Merkmalen umgeordnet und ausgewertet werden kann, ungeachtet der dabei angewendeten Verfahren. Nicht hierzu gehören Akten und Aktensammlungen, es sei denn, daß sie durch automatisierte Verfahren umgeordnet und ausgewertet werden können.

Soweit das Bundesdatenschutzgesetz anwendbar ist, sieht § 4 Nr. 1 BDSG vor, daß jeder ein Recht auf Auskunft über die zu seiner Person gespeicherten Daten nach Maßgabe dieses Gesetzes hat, soweit - wie hier - nicht besondere Rechtsvorschriften des Bundes eingreifen (vgl. § 45 BDSG). Ein Auskunftsrecht ist in § 13 Abs. 1 BDSG vorgesehen. Nach § 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 12 Abs. 2 Nr. 1 BDSG gilt § 13 Abs. 1 BDSG u. a. nicht für die Behörden für Verfassungsschutz. Dazu rechnet auch und vor allem das BfV. Damit ist nach dem Bundesdatenschutzgesetz ein Auskunftsanspruch über personenbezogene Daten gegenüber dem BfV ausgeschlossen.

3. Ein Auskunftsanspruch der Klägerin ergibt sich auch nicht unmittelbar aus dem Grundgesetz. Er läßt sich zunächst nicht aus der allgemeinen Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG herleiten. Diese Vorschrift gewährleistet das formelle Recht, Gerichte gegen eine (behauptete) Verletzung materieller Rechte durch die öffentliche Gewalt anzurufen, nicht dagegen materiellrechtliche Ansprüche. Deren Bestand und Inhalt ergeben sich vielmehr aus anderen Normen (BVerwGE 90, 154 (156) [BVerwG 30.04.1992 - 5 C 12/87]; BVerfGE 15, 275 (281) [BVerfG 05.02.1963 - 2 BvR 21/60];  51, 176 (185) [BVerfG 25.04.1979 - 1 BvR 1012/76];  61, 82 (110) [BVerfG 08.07.1982 - 2 BvR 1187/80]; zuletzt BVerfG DVBl. 1989, 94).

Allerdings garantiert Art. 19 Abs. 4 GG über die formelle Eröffnung des Rechtsweges hinaus auch die Effektivität des Rechtsschutzes in dem Sinne, daß der Bürger Anspruch auf eine tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle hat (BVerfGE 53, 115 (127 f.)). Einer Auskunft, wie sie die Klägerin verlangt, kann für den formellen Rechtsschutz verfahrensmäßige Bedeutung dann zukommen, wenn ohne Kenntnis der gespeicherten Daten die gerichtliche Durchsetzung von datenschutzrechtlichen Ansprüchen erschwert oder möglicherweise sogar ausgeschlossen wäre. Das Bundesverfassungsgericht hat daher einen Rechtsschutz gegen die Verwendung der nach dem Volkszählungsgesetz 1983 nach Angaben des Bürgers gewonnenen Daten verfassungsrechtlich für unzureichend erachtet, wenn der Bürger nicht Kenntnis davon erlangen könnte, wer wo über welche seiner personenbezogenen Daten in welcher Weise und zu welchen Zwecken verfügt (BVerfGE 65, 1 (70)). Das bedeutet nicht, daß sich ein Auskunftsanspruch unmittelbar aus Art. 19 Abs. 4 GG herleiten läßt. Die Gewährleistung des effektiven Rechtsschutzes wirkt sich aber auf die Ausformung eines sich aus anderen Rechtsnormen ergebenden Auskunftsrechts aus und ist ferner für die Ausübung des Ermessens bei der Auskunftserteilung von Bedeutung.

4. Das durch Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Persönlichkeitsrecht führt ebenfalls nicht zu einem Auskunftsanspruch, wie ihn die Klägerin geltend macht.

a) Das allgemeine Persönlichkeitsrecht gewährleistet die Befugnis des einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen. Es umfaßt den Schutz gegen die unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe persönlicher Daten (BVerfGE 65, 1 (43);  67, 100 (143)). Bereits bei der Datenerhebung und nicht nur bezüglich der in automatischen Dateien, sondern auch der herkömmlich in Akten oder sonst manuell gesammelten Daten ist, wenn auch möglicherweise in unterschiedlichem Ausmaß, der Bürger schutzbedürftig. Das Schutzbedürfnis setzt ferner nicht erst bei staatlicher Befragung und deren zwangsweiser Durchsetzung, sondern schon bei einer durch die Behörde selbst ohne Wissen oder Zutun des einzelnen erfolgenden Erhebung und Sammlung von Daten ein. Mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung wäre es, wie das Bundesverfassungsgericht ausgesprochen hat, nicht vereinbar, wenn die Bürger nicht mehr wissen können, wer was wann und bei welcher Gelegenheit über sie weiß (BVerfGE 65, 1 (43)).

Ob, wie die Klägerin meint, dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung unmittelbar ein Auskunftsanspruch des einzelnen auf Offenlegung der vom Staat erhobenen und gesammelten personenbezogenen Daten entnommen werden kann oder ob ein derartiger Anspruch erst durch den Gesetzgeber im Rahmen verfahrensrechtlicher Vorkehrungen zum Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung und in Abgrenzung zu anderen Schutzvorkehrungen wie Aufklärungs- und Löschungspflichten begründet werden müßte (vgl. BVerfG a.a.O. S. 46), bedarf im vorliegenden Fall keiner Klärung. Die dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung innewohnenden Schranken schließen hier jedenfalls einen verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch aus.

b) Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist nicht schrankenlos gewährleistet. Der einzelne hat kein Recht im Sinne einer absoluten uneinschränkbaren Herrschaft über "seine" Daten. Wegen der Gemeinschaftsbezogenheit und Gemeinschaftsgebundenheit der Person muß der einzelne Einschränkungen seines Rechts auf informationelle Selbstbestimmung im überwiegenden Allgemeininteresse hinnehmen (BVerfG a.a.O. S. 43 f.; Kammerbeschluß vom 10. Februar 1988 - 2 BvR 522/87 - DVBl. 1988, 530; Beschluß vom 14. September 1989 - 2 BvR 1062/87 - NJW 1990, 563 [BVerfG 14.09.1989 - 2 BvR 1062/87]; BVerwG, Urteil vom 15. April 1988 - BVerwG 7 C 100.86 - NJW 1988, 1863). Das trifft in besonderem Maße bei Daten des einzelnen zu, die nicht nur den Bereich seiner privaten Lebensgestaltung, sondern sein soziales Verhalten betreffen und die unter diesem Blickwinkel seiner ausschließlichen Verfügungsmöglichkeit entzogen sind.

Bei der hier verlangten Offenlegung personenbezogener Daten kommt ein staatliches Geheimhaltungsbedürfnis bezüglich dieser Daten hinzu. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 74, 115 (120) [BVerwG 21.03.1986 - 7 C 71/83]) und des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 57, 250 (284) [BVerfG 26.05.1981 - 2 BvR 215/81]) gibt es verfassungsmäßig legitimierte staatliche Aufgaben, die zu ihrer Erfüllung der Geheimhaltung bedürfen. Die Wahrnehmung derartiger - in ihrer rechtlichen Gebundenheit nicht außerhalb des Rechtsstaats stehender - Aufgaben würde erheblich erschwert und in weiten Teilen unmöglich gemacht, wenn ihre Aufdeckung gegenüber dem Bürger uneingeschränkt geboten wäre. Dies gilt insbesondere für Erkenntnisse und Arbeitsweisen der für die Sicherheit in der Bundesrepublik Deutschland tätigen Behörden, zu denen auch die Ämter für Verfassungsschutz rechnen. Diese haben u. a. nach § 3 Abs. 1 des Gesetzes über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes vom 27. September 1950 (BGBl. S. 682), geändert durch Gesetz vom 7. August 1972 (BGBl. I S. 1382) - BVerfSchG - Auskünfte, Nachrichten oder sonstige Unterlagen über die dort genannten Bestrebungen oder Tätigkeiten zu sammeln und auszuwerten. Die Erfüllung dieser Aufgabe würde erheblich erschwert und in weiten Teilen unmöglich gemacht, wenn die gewonnenen Erkenntnisse auf Verlangen beobachteter Personen oder anderer Beteiligter mitgeteilt werden müßten. Sie erfordert daher eine weitgehende Geheimhaltung der gewonnenen Informationen (BVerwGE 31, 301 (306) [BVerwG 25.02.1969 - I C 65/67]).

c) Die verfassungsrechtliche Legitimation für die Sammlung und grundsätzliche Geheimhaltung verfassungsschutzrelevanter Informationen folgt aus Art. 73 Nr. 10 Buchst. b sowie Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG. Nach Art. 73 Nr. 10 Buchst. b GG hat der Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder zum Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, des Bestandes und der Sicherheit des Bundes oder eines Landes (Verfassungsschutz). Nach Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG können in bundeseigener Verwaltung Zentralstellen zur Sammlung von Unterlagen für Zwecke des Verfassungsschutzes eingerichtet werden. Die Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes setzt voraus, daß dieser als staatliche Aufgabe verfassungsrechtlich legitimiert ist und, wie insbesondere Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG zeigt, auch die Sammlung von Informationen einschließt, ohne daß diese dem Betroffenen oder anderen Beteiligten bekanntgegeben werden müßten.

d) Danach trifft es nicht zu, daß, wie die Klägerin meint, die Geheimhaltung der für Zwecke des Verfassungsschutzes erhobenen und verarbeiteten personenbezogenen Daten den Betroffenen von vornherein in seiner Menschenwürde verletzt oder den Wesensgehalt des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung entgegen Art. 19 Abs. 2 GG antastet. Vielmehr ist eine Abwägung des aus diesem Recht abzuleitenden Schutzes des einzelnen gegen das staatliche Interesse an einem wirksamen Verfassungsschutz unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit geboten: Jede Beschränkung des Grundrechts muß zum Schutz eines verfassungsrechtlich legitimierten Rechtsgutes geeignet, erforderlich und zumutbar in dem Sinne sein, daß sie in einem angemessenen Verhältnis zu dem Gewicht und der Bedeutung des Grundrechts steht (BVerwGE 59, 319 (323) [BVerwG 17.01.1980 - 7 C 42/78]; Urteil vom 4. Februar 1988 - BVerwG 5 C 88.85 - NJW 1988, 2399 (2400) [BVerwG 04.02.1988 - 5 C 88/85]; BVerfGE 65, 1 (46);  67, 100 (143);  67, 157 (173) [BVerfG 20.06.1984 - 1 BvR 1494/78]). Das bedeutet, daß auch die Sicherheitsbehörden bei der Erhebung, Aufbewahrung und Geheimhaltung von verfassungsschutzrelevanten personenbezogenen Daten unter Würdigung der Belange des einzelnen im Einzelfall zu prüfen und abzuwägen haben, ob die gewonnenen und gespeicherten Erkenntnisse (noch) zur Erfüllung ihrer Aufgaben wegen des Vorranges des öffentlichen Interesses an der Beobachtung verfassungsfeindlicher Bestrebungen unverzichtbar sind und ob sie dann dem Auskunftssuchenden ganz oder zum Teil vorenthalten werden müssen.

e) Das allgemeine Persönlichkeitsrecht, aus dem sich das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ableitet, ist unter dem Vorbehalt der "verfassungsmäßigen Ordnung" gewährleistet, d. h. der Gesamtheit der Normen, die formell und materiell der Verfassung gemäß sind (BVerfGE 6, 32;  50, 256 (262) [BVerfG 28.02.1979 - 1 BvR 275/74]). Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht verlangt, daß Beschränkungen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung einer gesetzlichen Grundlage bedürfen, aus der sich die Voraussetzungen und der Umfang der Beschränkungen klar und für den Bürger erkennbar ergeben und die damit dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entspricht (BVerfGE 65, 1 (44)). Für Fälle der vorliegenden Art sind die obengenannten verfassungsrechtlichen Beschränkungen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung auch einfachgesetzlich hinreichend festgelegt.

Nach § 9 Abs. 1 BDSG ist das Speichern und das Verändern personenbezogener Daten zulässig, wenn es zur rechtmäßigen Erfüllung der in der Zuständigkeit der speichernden Stelle liegenden Aufgaben erforderlich ist. Die Sammlung von Unterlagen über näher umschriebene Bestrebungen und Tätigkeiten ist in § 3 Abs. 1 BVerfSchG ausdrücklich als Aufgabe des BfV vorgesehen. Die Aufgabennorm des § 3 Abs. 1 BVerfSchG ist mithin eine gesetzliche Grundlage zur Einschränkung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung.

Die Bedeutung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung vermag an diesem Ergebnis nichts zu ändern. Auch wenn ein Eingriff in dieses Recht bereits darin liegen mag, daß personenbezogene Daten auf anderem Wege als durch polizeilich erzwungenes Zutun des einzelnen, z. B. durch Anwendung nachrichtendienstlicher Mittel gemäß § 3 Abs. 3 Satz 2 BVerfSchG, beschafft und aufbewahrt werden, folgt daraus nicht, daß die Aufgabennorm des § 3 Abs. 1 BVerfSchG als Rechtsgrundlage nicht ausreicht oder die Sammlung, Speicherung und Auswertung personenbezogener Daten deshalb unzulässig ist, weil dem BfV nach § 3 Abs. 3 Satz 1 BVerfSchG keine polizeilichen Befugnisse zustehen. Das Eigenhandeln des BfV im Vorfeld der Ermittlung und Aufklärung verfassungsfeindlicher Bestrebungen stützt sich herkömmlich auf die Aufgabennorm des § 3 Abs. 1 BVerfSchG. Die namentlich durch das Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 65, 1) gefestigte Erkenntnis, daß auch in der bloßen Informationssammlung und -verarbeitung Eingriffe in Individualrechte liegen können, ändert daran nichts (zur Rechtslage bei der polizeilichen Informationssammlung ebenso Senatsurteil vom heutigen Tage - BVerwG 1 C 29.86 -; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 9. Aufl. 1988, Rn. 145).

Die Aufgabennorm des § 3 Abs. 1 BVerfSchG genügt den Anforderungen an die Normenklarheit. Das rechtsstaatliche Gebot hinreichender Bestimmtheit der Gesetze zwingt den Gesetzgeber nicht, Gesetzestatbestände stets mit genau erfaßbaren Maßstäben zu umschreiben. Sie sind so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normenzweck möglich ist (BVerfGE 49, 168 (181) [BVerfG 26.09.1978 - 1 BvR 525/77];  59, 104 (114) [BVerfG 10.11.1981 - 2 BvR 1060/81]). Dem wird die genannte Vorschrift gerecht. Sie hat es auch bisher dem BfV in hinreichend konkreter Form gestattet, für die in der Bestimmung genannten Zwecke unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit auch vorsorgend personenbezogene Daten zu erheben, aufzubewahren und zu verwenden (ebenso für die Sicherheitsüberprüfung nach § 3 Abs. 2 BVerfSchGBVerfG, Kammerbeschluß vom 10. Februar 1988 - 2 BvR 522/87 - DVBl. 1988, 530; für den Austausch gesammelter Informationen zwischen den Verfassungsschutzbehörden BVerwGE 69, 53 (63) [BVerwG 21.02.1984 - 1 C 37/79]).

Besteht eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die Datensammlung des BfV, so ist es nach den vorstehenden Ausführungen verfassungsrechtlich unbedenklich, daß eine Verpflichtung zur Auskunftserteilung durch die Sondervorschrift des § 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 12 Abs. 2 Nr. 1 BDSG grundsätzlich auch für das BfV entfällt. Die Bestimmung gilt zwar nur für die automatische Datenverarbeitung. Für den Bereich manueller Datenverarbeitung ist aber ein Rechtsanspruch auf Auskunft ebenfalls zu verneinen. Die Rechtsgrundlage ergibt sich insoweit aus den dargelegten Verfassungsgrundsätzen und ist außerdem der gesetzlichen Regelung des § 3 Abs. 1 BVerfSchG über die Aufgaben des BfV immanent. Diese wären - wie erwähnt - im vorliegenden Zusammenhang nicht erfüllbar, wenn das BfV seine Erkenntnisse Betroffenen oder anderen Beteiligten preisgeben müßte. In Teilbereichen hat außerdem der Gesetzgeber bereits verschiedenartige Maßnahmen zum Schutz des Betroffenen vorgesehen, die auch nach der Einschätzung des Bundesverfassungsgerichts "in die verfassungsrechtlich gebotene Richtung" weisen, u. a. durch die in den Datenschutzgesetzen des Bundes und der Länder getroffenen Regelungen (vgl. BVerfGE 65, 1 (45)). § 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 12 Abs. 2 Nr. 1 BDSG kann folglich auch dort herangezogen werden, wo es derzeit noch an bereichsspezifischen Bestimmungen fehlt, wie z. B. bei der Datenerhebung sowie bei der Bereithaltung manuell geführter personenbezogener Daten.

f) Auch wenn man die gesetzlichen Grundlagen zur Beschränkung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung für unzureichend hält, weil das Bundesdatenschutzgesetz nicht die lediglich manuell, sondern nur die in Dateien von Behörden oder sonstigen öffentlichen Stellen verarbeiteten Daten schützt (vgl. § 1 Abs. 2 Satz 1 BDSG) und im übrigen eine bereichsspezifische Regelung des Datenschutzes durch das BfV fehlt, führt dies entgegen der Auffassung der Klägerin nicht dazu, daß die Sammlung personenbezogener Daten schlechthin unzulässig und Auskunft über derartige Daten ausnahmslos zu erteilen ist. Vielmehr ist dann ergänzend auf das Grundgesetz zurückzugreifen, das - wie ausgeführt - nicht nur die individuelle Verfügungsbefugnis und den Schutz personenbezogener Daten gebietet, sondern auch die Aufbewahrung und Geheimhaltung von Informationen für Zwecke des Verfassungsschutzes als Aufgabe des BfV vorsieht und insoweit das Recht auf informationelle Selbstbestimmung begrenzt. Bei dieser Verfassungsrechtslage setzt sich der Auskunftsanspruch jedenfalls nicht in jedem Einzelfall durch, sondern muß einem Geheimhaltungsinteresse der Sicherheitsbehörden zur Erfüllung der ihnen obliegenden Aufgaben weichen, wenn dieses Interesse sich als vorrangig erweist.

Dies gilt jedenfalls für eine Übergangszeit. Aus übergeordneten Gründen des Gemeinwohls kann es geboten sein, eine Behördenpraxis, die erst aufgrund eines Wandels der verfassungsrechtlichen Anschauungen den bis dahin angenommenen Einklang mit der Verfassung verliert, für eine Übergangszeit hinzunehmen, bis der Gesetzgeber Gelegenheit gehabt hat, die Regelungslücke zu schließen (BVerwGE 69, 53 (59) [BVerwG 21.02.1984 - 1 C 37/79]; BVerfGE 33, 1 (12) [BVerfG 14.03.1972 - 2 BvR 41/71];  41, 251 (267) [BVerfG 27.01.1976 - 1 BvR 2325/73]; BayVerfGH BayVBl. 1985, 652 (654); OLG Frankfurt NJW 1989, 47; VG Köln NVwZ 1989, 85 (86) [VG Köln 06.05.1988 - 20 K 711/86]; Simitis NJW 1989, 21; Alberts ZRP 1987, 193; Denninger CR 1988, 51 (58 f.); Vogelgesang DVBl. 1989, 962). Mit der Einräumung eines derartigen "Übergangsbonus" treten die Gerichte nicht an die Stelle des Gesetzgebers, sondern erkennen die Notwendigkeit einer Gesetzgebung und den damit verbundenen Zeitaufwand an. Sie halten sich damit im Rahmen der ihnen durch Art. 92 GG übertragenen rechtsprechenden Gewalt. Es trifft daher nicht zu, daß nur das Bundesverfassungsgericht, nicht aber die Verwaltungsgerichte während einer solchen Übergangsfrist auf diese Grundsätze abheben dürfen.

Bis zur gesetzlichen Regelung der anstehenden Rechtsfragen hat jede Zwischenlösung einerseits Grundrechtseingriffe auf ein unerläßliches Maß zu beschränken (BVerfGE 51, 268 (291 f.) [BVerfG 13.06.1979 - 1 BvR 699/77]; BayVerfGH a.a.O.), andererseits darf sie nicht zur Funktionsunfähigkeit staatlicher Einrichtungen führen, die der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stünde als der bisherige Zustand. Bezüglich des hier in Rede stehenden Anspruchs kann nicht davon ausgegangen werden, daß bei Fehlen einer ausreichenden gesetzlichen Regelung das dem Datenschutz dienende Auskunftsbegehren vorrangig wäre. Der Klägerin ist nicht darin beizupflichten, die Auskunftserteilung stehe der derzeitigen Verfassungsrechtslage näher als die Auskunftsverweigerung. Vielmehr ist auch während der Übergangszeit einem - wie oben aufgezeigt - verfassungsrechtlich legitimierten Bedürfnis an der Erfassung, Bereithaltung und Geheimhaltung der für die Arbeit der Sicherheitsbehörden erforderlichen personenbezogenen Daten (vgl. BVerfGE 57, 250 (284) [BVerfG 26.05.1981 - 2 BvR 215/81]) angemessen Rechnung zu tragen.

Die Übergangsfrist zum Erlaß von bereichsspezifischen Vorschriften des Datenschutzes läßt sich nicht in festen Zeitabschnitten bestimmen. Entscheidend ist, daß Regierung und Parlament diesen Wandel respektieren und im gebotenen Maße tätig werden. Dies hängt allerdings - namentlich bei schwierigen rechtlichen und politischen Entscheidungen über das Ausmaß des Datenschutzes - von zahlreichen Gegebenheiten ab, z. B. der allgemeinen Belastung des Gesetzgebers, dem Ablauf der Legislaturperiode, dem Ausmaß an Übereinstimmung der maßgeblichen politischen Kräfte in Parlament und Regierung, der im Sicherheitsbereich unentbehrlichen Abstimmung zwischen Bund und Ländern und vor allem der Intensität des Eingriffs in die Rechte des einzelnen.

Eine vom Bund in Angriff genommene Neuregelung des Datenschutzes im Sicherheitsbereich (Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 17. April 1986, BT-Drs. 10/5343) konnte in der 1987 abgelaufenen 10. Legislaturperiode des Deutschen Bundestages nicht mehr erfolgen. In der 11. Legislaturperiode hat die Bundesregierung dem Bundestag dazu wiederum einen Gesetzentwurf vorgelegt (vgl. Entwurf eines Gesetzes zur Fortentwicklung der Datenverarbeitung und des Datenschutzes vom 30. Dezember 1988, BT-Drs. 11/4306). Mit diesem Entwurf wird der Datenschutz auf die Datenerhebung sowie auf die nicht-automatisierte Datenverarbeitung erweitert und auch die Auskunftserteilung durch das BfV näher bestimmt. Unter Berücksichtigung dieser Entwicklung ist die Übergangsfrist zur Schaffung bereichsspezifischer Vorschriften jedenfalls vor Ablauf der gegenwärtigen Legislaturperiode des Bundestages noch nicht abgelaufen und die derzeitige Rechtslage noch hinnehmbar.

5. Läßt sich ein Anspruch der Klägerin gegen die Beklagte auf Auskunft über die zu ihrer Person gespeicherten Daten weder dem Grundgesetz noch einfachgesetzlichen Bestimmungen entnehmen, so ist andererseits der Beklagten die Auskunftserteilung nicht schlechthin verwehrt. Soweit nicht ein gesetzliches Auskunftsverbot eingreift, steht sie vielmehr im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde, das diese hier auch rechtsfehlerfrei ausgeübt hat.

a) Ein Ermessensspielraum ergibt sich bereits unmittelbar aus § 13 Abs. 2 BDSG, der lediglich von der Auskunftsverpflichtung nach Abs. 1 freistellt, ohne eine Auskunftserteilung zu verbieten. Wie sich der Entstehungsgeschichte der Vorschrift entnehmen läßt, ging es darum, die Arbeit der dort genannten Behörden vor schweren ihre Wirksamkeit in Frage stellenden Beeinträchtigungen zu bewahren und Nachteile für die öffentliche Sicherheit und Ordnung oder sonst für das öffentliche Wohl zu vermeiden. Diese Nachteile wären insbesondere dann zu befürchten, wenn ein Zwang zur Erteilung von Auskünften an - als Träger verfassungsfeindlicher Bestrebungen oder als Mitarbeiter fremder Nachrichtendienste überwachte Personen darüber bestünde, ob und welche Informationen über sie gespeichert werden (so die Begründung des Regierungsentwurfs in BT-Drs. 7/1027 S. 26 zu § 11). Auch in dem bereits erwähnten neuen Gesetzentwurf der Bundesregierung, der in Übereinstimmung mit der derzeitigen Rechtslage die Verfassungsschutzbehörden von einer Auskunftsverpflichtung freistellt, heißt es in der Begründung, daß die Regelung für die Behörden kein Auskunftsverbot enthält, sondern ihnen für die Entscheidung über die Auskunftserteilung einen Spielraum einräumt, der zu einer Auskunftsverpflichtung wird, wenn im Einzelfall eine Gefährdung der Aufgabenerfüllung ausgeschlossen werden kann (BT-Drs. 11/4306 S. 46 zu § 17).

Die Möglichkeit einer Auskunftserteilung nach Ermessen trägt auch der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG sowie dem obengenannten verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung, der eine Abwägung des öffentlichen Interesses an der Erfüllung der Aufgaben des BfV und deren Geheimhaltung gegen das durch das Recht auf informationelle Selbstbestimmung geschützte private Interesse des einzelnen gebietet. Es besteht daher Übereinstimmung in Rechtsprechung und Literatur darüber, daß die Auskunftserteilung durch die von der Auskunftsverpflichtung freigestellten Behörden in deren Ermessen liegt (OVG Bremen NJW 1987, 2393 [OVG Bremen 24.02.1987 - 1 BA 50/86]; OVG Berlin NVwZ 1987, 817 [OVG Berlin 16.12.1986 - 8 B 3/85]; Ordemann-Schomerus, Kommentar BDSG 4. Aufl. 1988, § 13 Anm. 2; Schäfer NVwZ 1983, 85; Roewer, Nachrichtendienstrecht der Bundesrepublik Deutschland, 1987 § 3 BVerfSchG Rn. 218; ders. NVwZ 1989, 11 (12); Knemeyer NVwZ 1988, 193 (196); Bäumler NVwZ 1988, 199 (202)).

b) Die Ermessensentscheidung über die Auskunftserteilung ist auch in vollem Umfang auf Ermessensfehler (vgl. § 114 VwGO) verwaltungsgerichtlich nachprüfbar. Entgegen der Ansicht der Beklagten hat der Betroffene ein rechtlich geschütztes Interesse an der Offenlegung der über ihn erhobenen und aufbewahrten Daten, so daß er durch eine Auskunftsverweigerung aufgrund rechtswidriger Ermessensausübung in seinen Rechten verletzt sein kann. Dieses Interesse ergibt sich schon aus der im Recht auf informationelle Selbstbestimmung enthaltenen Befugnis, über die Preisgabe und Verwendung eigener persönlicher Daten bestimmen zu dürfen. Auch Art. 19 Abs. 4 GG verlangt, dieses Interesse als rechtlich geschützt anzuerkennen.

c) Die sowohl aus der Verfassung als auch aus dem Gesetz herzuleitende grundsätzliche Geheimhaltungsbedürftigkeit der Unterlagen, die die zur Wahrung der inneren Sicherheit tätigen Behörden für die Erfüllung ihrer Aufgaben benötigen, wirkt sich auch auf die Ermessensausübung bei der Entscheidung über die Auskunftserteilung aus. Die Sondervorschrift des § 13 Abs. 2 BDSG wäre neben § 13 Abs. 3 BDSG weitgehend überflüssig, wenn die Sicherheitsbehörden, soweit nicht Auskunftsverbote nach § 13 Abs. 3 BDSG Platz greifen, nach pflichtgemäßem Ermessen im Ergebnis ebenso Auskunft zu erteilen hätten wie andere Behörden aufgrund der Verpflichtung nach § 13 Abs. 1 BDSG. Sinn und Zweck des § 13 Abs. 2 BDSG ist, wie sich seiner Entstehungsgeschichte entnehmen läßt, die Auskunftsverpflichtung für die Sicherheitsbehörden "wegen ihrer besonderen Aufgabenstellung generell" entfallen zu lassen, "während sie nach Abs. 3 von allen übrigen Behörden und öffentlichen Stellen im Einzelfall besonders geprüft werden muß" (vgl. BT-Drs. 7/1027 a.a.O.). Die Zielrichtung der Sondervorschrift des Absatzes 2 geht danach über die Befreiung von der Auskunftsverpflichtung hinaus: Die Sicherheitsbehörden sollen generell, andere Behörden nur nach Maßgabe des Absatzes 3 aufgrund besonderer Prüfung im Einzelfall zur Auskunftsverweigerung berechtigt sein. Diese Differenzierung trägt der bereits beschriebenen besonderen Aufgabenstellung der Sicherheitsbehörden Rechnung.

Unter diesen Umständen stellt es keinen Ermessensfehler dar, wenn die Sicherheitsbehörden im Regelfall von einer Auskunftserteilung absehen und nur bei der Geltendmachung besonderer Umstände anders verfahren. Solche besonderen Umstände können insbesondere dann anzunehmen sein, wenn sicherheitsrelevante Vorgänge von den Behörden bereits bekanntgegeben oder auf andere Weise bekannt geworden sind und aus diesem Grunde ein Geheimhaltungsbedürfnis nicht mehr ohne weiteres besteht. Wenn der Betroffene dagegen ohne jeden Hinweis auf einen konkreten Sachverhalt lediglich allgemein Auskunft über personenbezogene Daten verlangt, darf seinem Auskunftsbegehren regelmäßig die Geheimhaltungsbedürftigkeit der für die Aufgabenerfüllung der Sicherheitsbehörden benötigten Unterlagen entgegengehalten werden (BayVGH BayVBl. 1985, 755 (756)). Es ist entgegen der Auffassung der Vorinstanzen nicht ersichtlich, inwiefern mit dem Hinweis auf die generelle Geheimhaltungsbedürftigkeit der behördlichen Ermittlungsarbeit schon der Eingriffscharakter der Speicherung personenbezogener Daten verkannt oder die Möglichkeit oder Notwendigkeit einer Auskunftserteilung im Einzelfall in Einschränkung des Ermessens übersehen sein könnte.

d) Die Behörde verstößt, indem sie dem Betroffenen in der Regel nur allgemein die Auskunftsverweigerung unter Hinweis auf die einschlägigen Vorschriften und die bei der Ermessensausübung zu seinen Lasten erfolgte Güterabwägung mitteilt, nicht gegen das Begründungsgebot des § 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG. Danach hat die Behörde die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die sie zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Welchen Inhalt und Umfang die Begründung haben muß, richtet sich nach den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebietes und den Umständen des Einzelfalls (BVerwGE 22, 215 (217) [BVerwG 14.10.1965 - II C 3/63];  38, 191 (194) [BVerwG 10.06.1971 - III C 103/69];  71, 63 (73) [BVerwG 07.02.1985 - 3 C 9/84]). Dabei hat die Behörde auch die Bedeutung des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG zu berücksichtigen und deshalb einerseits die Gründe für eine Auskunftsverweigerung so einleuchtend darzulegen, daß das Gericht sie unter Berücksichtigung rechtsstaatlicher Belange noch als triftig anerkennen kann (BVerwGE 46, 303 (307 f.) [BVerwG 03.10.1974 - I WB 1/74];  66, 39 (44) [BVerwG 24.06.1982 - 1 C 136/80];  66, 233 (236) [BVerwG 28.10.1982 - 5 C 9/82];  74, 115 (120) [BVerwG 21.03.1986 - 4 C 48/82];  75, 1 (9) [BVerwG 19.08.1986 - 1 C 7/85]), ohne andererseits geheimhaltungsbedürftige Tatsachen unmittelbar oder mittelbar preisgeben zu müssen. Die hier auftretende Spannungslage läßt sich entgegen der Auffassung der Klägerin nicht durch ein Verfahren "in camera", also durch eine Darlegung der Gründe für die Geheimhaltungsbedürftigkeit nur dem Gericht gegenüber ausräumen. Einem derartigen Verfahren stünde der Anspruch der Verfahrensbeteiligten, insbesondere des Auskunftssuchenden, auf rechtliches Gehör nach Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO entgegen. Besteht ein Geheimhaltungsbedürfnis, reicht die Pflicht zur Begründung einer Auskunftsverweigerung nicht so weit, daß die Begründung Rückschlüsse auf die geheimzuhaltenden Umstände eröffnen darf.

Ein Hinweis auf die der Auskunftsverweigerung zugrundeliegenden Vorschriften und die Notwendigkeit der Geheimhaltung kann danach für sich genommen bereits eine den Anforderungen dieser Vorschrift entsprechende Begründung darstellen. Eine weitergehende Offenlegung der bei der Ausübung von Ermessen maßgebenden Gesichtspunkte ist in § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG nur als Sollvorschrift vorgesehen, darf also bei Vorliegen besonderer Umstände, wie sie hier durch das Geheimhaltungsbedürfnis gegeben sind, unterbleiben. Einer Begründung der Auskunftsverweigerung bedarf es außerdem gemäß § 39 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG dann nicht, wenn sich dies aus einer Rechtsvorschrift ergibt. Hier folgt aus der bereits in der Verfassung sowie in § 13 Abs. 2 BDSG angelegten grundsätzlichen Geheimhaltungsbedürftigkeit sicherheitsrelevanter Daten, daß sich ohne das Vorliegen besonderer Umstände eine weitergehende Begründung für die Auskunftsverweigerung erübrigt.

6. Die Weigerung der Beklagten, die erbetene Auskunft zu erteilen, läßt auch sonst keinen die Klägerin benachteiligenden Ermessensfehler erkennen.

a) Dem Widerspruchsbescheid des BfV läßt sich entnehmen, daß, wie auch die Vorinstanzen festgestellt haben, die Behörde das ihr eingeräumte Ermessen zur Auskunftserteilung erkannt und im Ansatz eine Abwägung der für die Auskunftserteilung sprechenden Belange der Klägerin gegen das öffentliche Interesse an der Nichtherausgabe der Daten vorgenommen hat, bevor sie zu ihren Lasten entschieden hat.

b) Die Gesichtspunkte, die im einzelnen zur Auskunftsverweigerung geführt haben, werden allerdings aus dem Bescheid nicht ersichtlich. Dessen bedurfte es mit Rücksicht auf die generelle Geheimhaltungsbedürftigkeit der Unterlagen auch nicht. Die Klägerin hatte weder in ihrem Antrag noch in ihrem Widerspruch besondere Umstände geltend gemacht, die eine Auskunftserteilung nahelegten. Daher genügte es, wenn die Behörde unter Hinweis auf die einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen die Auskunftserteilung ablehnte.