Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 03.04.1990, Az.: BVerwG 4 B 50.89

Das Berufungsgericht hat die Anfechtungsanträge der Kläger gegen den Beschluß des Hessischen Ministers für Wirtschaft und Technik vom 4. Januar 1980 in der Gestalt des Ergänzungsbeschlusses vom 20. Juni 1986, durch den ein Teilstück der Ostumgehung von Frankfurt am Main im Zuge der Bundesautobahn (BAB) A 661/66 planfestgestellt worden ist, abgewiesen. Ferner hat das Berufungsgericht auch den Hilfsantrag auf Verpflichtung des Beklagten zur Vornahme von Lärmschutzmaßnahmen, welche sicherstellen, daß bestimmte Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden, abgewiesen. Hingegen hat es auf den weiteren Hilfsantrag der Kläger den Beklagten verpflichtet, über (weitergehende) Schutzanordnungen zugunsten der Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. Die auf alle drei Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde der Kläger gegen die Nichtzulassung der Revision bleibt ohne Erfolg.

1.

Die Kläger machen geltend, das Berufungsurteil weiche von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu der Frage ab, unter welchen Voraussetzungen ein Mangel in der planerischen Abwägung zu einer Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses führen müsse und die Kläger nicht auf einen Planergänzungsanspruch verwiesen werden dürften. Zu Unrecht habe das Berufungsgericht entschieden, daß eine Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses nur dann in Betracht komme, wenn die Fehlgewichtung einzelner Belange die Ausgewogenheit der gesamten Planung oder eines abtrennbaren Teils in Frage stelle. Die dazu angeführte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts habe das Berufungsgericht - insbesondere durch einseitige Betonung der Größe des Vorhabens - verkürzt interpretiert. Dabei habe das Berufungsgericht gleichzeitig die in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gezogenen Grenzen der richterlichen Überprüfung von Planungsentscheidungen überschritten, wonach das Gericht nicht in das Interessengeflecht der Planung eigenständig eingreifen dürfe. Allein die Kriterien der Größe und Bedeutung eines Planungsvorhabens und des zu ihnen in einem bestimmten Verhältnis stehenden Gewichtes des Mangels der Planungsentscheidung seien nicht ausreichend, um von Gerichts wegen die Bedeutung eines Abwägungsfehlers für die planerische Gesamtkonzeption beurteilen und einen Anspruch auf Planaufhebung verneinen zu können.

Die gerügte Abweichung liegt nicht vor. In der Beschwerde wird kein mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unvereinbarer abstrakter Rechtssatz herausgearbeitet, der den Berufungsurteilen tragend zugrunde liegen soll. In Wahrheit behauptet die Beschwerde nur, daß das Berufungsgericht die Grundsätze der höchstrichterlichen Rechtsprechung unrichtig auf den vorliegenden Fall angewendet habe. Das genügt indes zur Darlegung einer Abweichung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO nicht.

Abgesehen davon liegt den Ausführungen des Berufungsgerichts, mit denen es trotz eines festgestellten Abwägungsfehlers einen Anspruch der Kläger auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses verneint und diese auf eine Planergänzung verwiesen hat, auch kein mit der Rechtsprechung des beschließenden Senats in Widerspruch stehender rechtlicher Ansatz zugrunde. Der Senat hat zuletzt in seinem Urteil vom 20. Oktober 1989 - BVerwG 4 C 12.87 - (UPR 1990, 99 <m. weit. Nachw.>) seine ständige Rechtsprechung bestätigt, wonach Fehler im Abwägungsvorgang oder im Abwägungsergebnis nicht notwendig zur Aufhebung eines Planfeststellungsbeschlusses führen. Beruht nämlich die Rechtswidrigkeit nur auf einem die Gesamtplanung nicht in Frage stellenden Mangel, der durch Planergänzung ausgeräumt werden kann, so besteht kein Anspruch auf Planaufhebung, sondern nur auf Vornahme dieser Ergänzung. Anders ist es lediglich dann, wenn - ausnahmsweise - bei verständiger Würdigung der tatsächlichen Umstände eine konkrete Möglichkeit dafür besteht, daß die Planfeststellungsbehörde sich von derartigen Abweichungen bei ihrer planerischen Abwägung hätte beeindrucken lassen und eine andere konzeptionelle Entscheidung getroffen hätte. Das Berufungsgericht hat hier in Würdigung der konkreten Umstände angenommen, daß zwar die Abwägung der Belange der Kläger zu beanstanden sei, daß aber auch bei Beeinträchtigungen der klägerischen Grundstücke durch das planfestgestellte Vorhaben in dem von den Klägern geltend gemachten Ausmaß deren schutzwürdige Belange im Wege der nachzuholenden Planergänzung durch Ausgleichsmaßnahmen gewahrt werden könnten, ohne daß das Gesamtkonzept der Planung dadurch tangiert und deren Ausgewogenheit insgesamt in Frage gestellt werden könnten. Dem liegt ersichtlich keine im Ansatz von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts abweichende rechtliche Betrachtungsweise zugrunde.

Ebenfalls im Einklang mit der Rechtsprechung des beschließenden Senats hat das Berufungsgericht seine Beurteilung, ob ein Abwägungsfehler die Ausgewogenheit der Gesamtplanung in Zweifel ziehe oder nicht, als richterliche Einschätzung der Fehlerfolge auf der Grundlage der planerischen Gesamtkonzeption vorgenommen. Die in der Rechtsprechung des beschließenden Senats für die gerichtliche Kontrolle von Planungsentscheidungen aufgestellten Grenzen hat es damit nicht in Frage gestellt. Wesentliche Ergänzungen der planerischen Erwägungen und insbesondere die "Heilung" eines Abwägungsdefizits sind allerdings im verwaltungsgerichtlichen Verfahren unzulässig. Das Gericht hat nur zu prüfen, ob die Planung - so wie sie bei Erlaß des Planfeststellungsbeschlusses erfolgt ist - rechtsfehlerhaft ist, nicht dagegen, auf welche Weise rechtsfehlerfrei hätte geplant werden können (vgl. Urteil vom 25. Februar 1988 - BVerwG 4 C 32 und 33.86 - Buchholz 407.56 NStrG Nr. 2 = NVwZ 1989, 152; vgl. auch Beschluß vom 20. Dezember 1988 - BVerwG 4 B 211.88 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 79 = NVwZ-RR 1989, 458). In dem hiernach gezogenen Rahmen der gerichtlichen Kontrollbefugnis von Planungsentscheidungen hält sich ein Gericht auch dann, wenn es für die Frage, ob ein Anspruch auf Planergänzung oder auf Planaufhebung besteht, nachvollziehend prüft, welchen Einfluß ein festgestelltes Abwägungsdefizit aus der Sicht der planenden Behörde auf deren Entscheidung für die Gesamtplanung gehabt hätte und wenn es hierzu die maßgeblichen Umstände des Einzelfalles ermittelt und würdigt. Auch wenn aufgrund eines vom Gericht festgestellten Abwägungsdefizits weitere oder verbesserte Schutzauflagen zugunsten der Kläger in Betracht zu ziehen sind und in diesem Umfang also das Interessengeflecht der Planung berührt ist, hat das Gericht bei der Prüfung eines geltend gemachten Aufhebungsanspruchs zu beurteilen, ob unter den gegebenen Umständen eine konkrete Möglichkeit dafür besteht, daß die planende Behörde angesichts derartiger Abweichungen eine konzeptionell andere Entscheidung getroffen hätte. Hiervon ist ersichtlich auch das Berufungsgericht ausgegangen. Soweit die Beschwerde geltend macht, das Gericht müsse sich bei einer Verweisung auf Schutzauflagen selbst vergewissern, daß diese weder einen wesentlichen Punkt der Gesamtplanung noch darüber hinaus andere Belange im Interessengeflecht der Planung berühren, weist der beschließende Senat ergänzend darauf hin, daß das Berufungsgericht hier sowohl Maßnahmen des aktiven Schallschutzes als auch solche des passiven Schallschutzes erörtert und jeweils den für das Straßenbauvorhaben sprechenden Belangen gegenübergestellt hat.

2.

Die Kläger machen als Verletzung der Sachaufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) geltend, daß das Berufungsgericht zu der Frage Beweis hätte erheben müssen, mit welchen Schadstoffbelastungen an den Wohnhäusern tatsächlich zu rechnen sei und in welchem Umfang dies ggf. zu Schutzauflagen in Gestalt von Verkehrsbeschränkungen führen werde. Dabei hätte sich ein solches Maß an notwendigen Verkehrsbeschränkungen ergeben, daß angesichts der noch verbleibenden Leistungsfähigkeit des zu bauenden Straßenzuges wesentliche Ziele des gesamten Projekts in Frage gestellt gewesen wären.

Mit dieser Rüge kann die Beschwerde schon deshalb keinen Erfolg haben, weil sie die Beweismittel, deren Heranziehung für das Berufungsgericht in Betracht gekommen wäre, nicht im einzelnen bezeichnet hat; ferner lest die Beschwerde auch nicht dar, inwiefern sich dem Berufungsgericht, welches die Orientierungswerte für mögliche Gesundheitsbeeinträchtigungen als deutlich unterschritten angesehen hat, eine solche Beweiserhebung hätte aufdrängen müssen.

3.

Die Kläger rügen als weiteren Verfahrensfehler, daß das Berufungsgericht ihrem Beweisantrag auf Einholung eines Sachverständigengutachtens zu der Frage nicht nachgegangen sei, ob der Bau einer Bundesfernstraße in Gestalt einer Bundesautobahn notwendig sei. Hätten nicht die technischen Vorgaben einer Bundesautobahn beachtet werden müssen, so wäre angesichts des zu bewältigenden Verkehrsaufkommens ein Ausbau in völlig anderer Dimension mit geringeren Belastungen für die Kläger möglich gewesen.

Auch diese Rüge greift nicht durch. Der Beschwerde läßt sich nicht entnehmen, welches für die Entscheidung - vom Standpunkt des Berufungsgerichts aus - erhebliche Ergebnis die von den Klägern vermißte Beweiserhebung hätte haben können. Das Berufungsgericht hat festgestellt, daß hinsichtlich der Trassenführung wegen der notwendigen Rücksichtnahme auf die beidseitige Bebauung in dem hier strittigen Bereich kein Ermessensspielraum mehr bestehe. Hiergegen haben die Kläger keine zulässigen und begründeten Verfahrensrügen erhoben. Konnte aber den Lärmschutzbelangen der Kläger durch eine Trassenverschiebung nicht Rechnung getragen werden, so ist nicht ersichtlich und wird in der Beschwerde auch nicht im einzelnen dargelegt, inwiefern sich dem Berufungsgericht eine weitere Aufklärung zur Frage der Dimensionierung des Straßenausbaus an dieser Stelle hätte aufdrängen müssen. Der bloße Hinweis auf eine geringere Dimensionierung reicht insoweit nicht aus. Denn die Kläger legen nicht dar, in welcher Weise ein Verzicht auf die besonderen Ausbaumerkmale einer Bundesautobahn zu einer geringeren Immissionsbelastung hätte führen können. Abgesehen davon hat das Berufungsgericht die Notwendigkeit des Baues einer Bundesfernstraße aufgrund der Funktion des planfestgestellten Vorhabens als Verknüpfung von bereits vorhandenen Autobahnen bejaht. Es liegt auf der Hand, daß eine solche Verknüpfung zwischen Autobahnen, die einen durchgehenden Straßenzug ergeben soll, nicht in Form einer (einfachen) Bundesfernstraße erfolgen kann, wenn nicht durch einen derartig unterschiedlichen Ausbau neue Probleme erzeugt werden sollen. Danach mußte sich dem Berufungsgericht aus seiner für den Umfang der Sachaufklärungspflicht maßgeblichen Sicht die von den Klägern erstrebte Sachaufklärung nicht aufdrängen.

4.

Die Beschwerde wendet sich gegen die Auffassung des Berufungsgerichts, wonach ein Anspruch lediglich auf Planergänzung und nicht auf Planaufhebung auch dann gegeben sei, wenn die Schutzauflagen wegen eines der Behörde insoweit noch zustehenden Ermessens vom Gericht selbst nicht bestimmt werden könnten. Damit weiche das Berufungsurteil von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ab; jedenfalls aber bedürfe die Frage, ob auch in diesem Falle der Anspruch auf Planaufhebung ausgeschlossen sei, rechtsgrundsätzlicher Klärung.

Auch dieses Vorbringen rechtfertigt eine Zulassung der Revision nicht. Einen Rechtssatz des Inhalts, daß die Gerichte bei Verurteilung (nur) zur Planergänzung selbst die notwendigen (weiteren) Auflagen abschließend zu bestimmen und der Behörde aufzugeben hätten, ist der Rechtsprechung des beschließenden Senats nicht zu entnehmen. Das Berufungsgericht kann also hiervon nicht abgewichen sein. Die Rechtssache hat insoweit aber auch nicht die von den Klägern geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung. Die Entscheidung zwischen einem Anspruch auf Planaufhebung oder auf Planergänzung hängt davon ab, ob sich eine im Planfeststellungsbeschluß infolge eines Abwägungsfehlers nicht (oder nicht ausreichend) angeordnete Schutzauflage nachholen läßt, ohne daß dadurch die Gesamtkonzeption der Planung in einem wesentlichen Punkt berührt und in dem Interessengeflecht der Planung nunmehr andere Belange nachteilig betroffen werden. Ist dies zu bejahen, so korrespondiert der objektiven Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses allein ein Anspruch auf Planergänzung. Auf welche Weise den schutzwürdigen und bislang nicht oder nicht ausreichend berücksichtigten Belangen der Kläger nach § 17 Abs. 4 Satz 1 und Satz 2 FStrG Rechnung getragen werden kann - in Betracht kommen Maßnahmen des aktiven oder des passiven Schallschutzes (letztere einschließlich eines Anspruchs auf Kostenerstattung) sowie lediglich hilfsweise die Zahlung eines angemessenen Geldausgleichs (vgl. dazu Urteil vom 11. November 1988 - BVerwG 4 C 11.87 - Buchholz 316 § 74 VwVfG Nr. 6 = NVwZ 1989, 255) - ist für das Bestehen oder Nichtbestehen eines Aufhebungsanspruchs ohne Bedeutung (vgl. auch Urteil vom 25. März 1988 - BVerwG 4 C 1.85 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 73 = NVwZ 1989, 252 [BVerwG 25.03.1988 - 4 C 1/85]). Es bedarf nicht erst der Klärung in einem erstrebten Revisionsverfahren, daß sich hieran auch dann nichts ändert, wenn der Behörde hinsichtlich der Einzelheiten einer erforderlichen Planergänzung innerhalb des gesetzlich in § 17 Abs. 4 FStrG vorgegebenen Rahmens noch ein Ermessensspielraum verbleibt.

5.

Die Kläger haben mit ihrem zweiten Hilfsantrag die Verpflichtung des Beklagten zur erneuten Entscheidung über Schutzauflagen zu ihren Gunsten mit der Maßgabe begehrt, daß der angefochtene Planfeststellungsbeschluß in der Fassung des Ergänzungsbeschlusses vor Vollziehbarkeit des neuen Bescheides nicht vollzogen werden dürfe. Dieser Maßgabe hat das Berufungsgericht bei der Verurteilung des Beklagten zur Entscheidung über weitergehende Schutzanordnungen zugunsten der Kläger nicht entsprochen. Hieran anknüpfend halten die Kläger für grundsätzlicher Klärung bedürftig, ob sie die Aussetzung der Vollziehung eines wegen eines Abwägungsmangels objektiv rechtswidrigen Planfeststellungsbeschlusses bis zur Bestandskraft eines der Behörde zur Heilung des Mangels aufgegebenen Ergänzungsbeschlusses verlangen können, wenn das Verwaltungsgericht eine bestimmte Schutzanordnung deshalb nicht aussprechen kann, weil deren konkrete Festlegung im Ermessen der Behörde steht.

Dieses Vorbringen führt ebenfalls nicht zur Zulassung der Revision. Es ist schon zweifelhaft, ob sich die von den Klägern aufgeworfene Frage überhaupt rechtsgrundsätzlich, d.h. losgelöst von den konkreten Umständen des jeweiligen Einzelfalles, beantworten läßt. Auf ihre Klärung käme es in einem künftigen Revisionsverfahren hier jedenfalls nicht an. Das Berufungsgericht hat nämlich festgestellt, daß die Kläger bei einer Verwirklichung des Plans vor Abschluß des gebotenen Ergänzungsverfahrens keiner unzumutbaren Beeinträchtigung ausgesetzt sein würden. Dies folge daraus, daß sich die Notwendigkeit weiterer Lärmschutzmaßnahmen zugunsten der Kläger erst aus der mit dem vollständigen Anschluß der A 66 erwachsenden Gesamtbelastung ergebe; hinsichtlich dieses Anschlusses fehle es aber derzeit noch an den notwendigen planungsrechtlichen Grundlagen. Deshalb sei damit zu rechnen, daß das Planergänzungsverfahren abgeschlossen sein werde, bevor die A 661/66 im Bereich Seckbach die prognostizierte Gesamtbelastung aufnehmen werde. Hiergegen haben die Kläger keine substantiierten Einwendungen erhoben.

Ergänzend bemerkt der Senat, daß der Vorhabenträger, solange noch mit der Anordnung weiterer Schutzauflagen - unter Beachtung des gesetzlichen Vorrangs physisch-realen Schutzes vor einem Billigkeitsausgleich in Geld (vgl. § 17 Abs. 4 Satz 1 und 2 FStrG) - zu rechnen ist, das Vorhaben auch hinsichtlich eines evtl. entstehenden Mehraufwandes durch nachträgliche Schutzauflagen auf eigenes Risiko verwirklicht (vgl. hierzu auch Urteil vom 18. Dezember 1987 - BVerwG 4 C 49.83 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 71 = DVBl. 1988, 534).

6.

Ohne Erfolg rügen die Kläger, daß das Berufungsurteil vom Urteil des beschließenden Senats vom 18. März 1983 - BVerwG 4 C 80.79 - (BVerwGE 67, 74) abgewichen sei. Die Kläger machen insoweit geltend, die Möglichkeit, sich als Planbetroffene auf eine fehlerhafte Abwägung auch öffentlicher Belange zu berufen, sei vom Berufungsgericht zu Unrecht auf den Fall der unmittelbaren Enteignung begrenzt worden. Daß das Berufungsurteil auf der gerügten Abweichung von der Rechtsprechung des beschließenden Senats beruhen kann, ist indes nicht ersichtlich. Der Senat hat in der genannten Entscheidung ausgeführt, daß zumindest dann, wenn die Planfeststellung dazu dienen solle, dem Kläger Grundeigentum, notfalls im Wege der Enteignung, zu entziehen, der Eigentumsschutz nach Art. 14 GG voll zur Geltung komme (vgl. BVerwGE 67, 74 <76>[BVerwG 18.03.1983 - 4 C 80/79]). Das Berufungsgericht gelangt zu dem Ergebnis, daß eine schwere und unerträgliche Beeinträchtigung der Kläger in ihrem Eigentumsrecht nicht vorliege; insbesondere werde die enteignungsrechtliche Zumutbarkeitsschwelle durch die Lärmeinwirkungen nicht überschritten. Ist aber das nach Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Eigentumsrecht der Kläger nicht verletzt, so kommt auch ein nach der Rechtsprechung des Senats zur Abwehr eines Eingriffs in das Eigentum zulässiges Geltendmachen der Verletzung objektiv-rechtlicher öffentlicher Belange (vgl. BVerwGE 77, 86 <91>[BVerwG 06.03.1987 - 4 C 11/83];  78, 347 <355>[BVerwG 15.12.1987 - 9 C 285/86]) nicht in Betracht.

Die Kläger machen allerdings geltend, das Berufungsgericht hätte nicht - wie geschehen - eine Beeinträchtigung ihres Grundstücks in einem die enteignungsrechtliche Zumutbarkeitsschwelle übersteigenden Maße als möglich unterstellen und dennoch ihr Klagerecht auf die schutzwürdigen eigenen Belange beschränken dürfen; vielmehr hätte es das Gesamtpotential an schädlichen Immissionen ermitteln müssen. Mit diesem Vorbringen kann die Beschwerde jedenfalls deshalb nicht zum Erfolg geführt werden, weil nicht ersichtlich ist und von den Klägern auch nicht substantiiert dargelegt wird, welche weiteren von ihnen geltend zu machenden öffentlichen Belange hier zu einem Erfolg der Anfechtungsklage in Gestalt einer (teilweisen) Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses hätten führen können. Das Beschwerdegericht ist deshalb nicht in der Lage zu beurteilen, ob das angegriffene Urteil insoweit auf der gerügten mangelnden Sachaufklärung beruhen kann.

Aus den bereits dargelegten Gründen besteht auch nicht die von den Klägern insoweit geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung: Es ist einerseits ausreichend geklärt, daß bei einem Zugriff auf das verfassungsrechtlich geschützte Eigentum der Betroffene alle Gründe geltend machen kann, die der Rechtmäßigkeit der in das Eigentum eingreifenden staatlichen Maßnahmen entgegenstehen (vgl. BVerwGE 78, 347 <355>[BVerwG 18.12.1987 - 4 C 9/86]). Andererseits ist ebenfalls bereits ausreichend geklärt, daß der Eigentümer eines Grundstücks bei einer Beeinträchtigung durch ein planfestgestelltes Vorhaben, die sich im Rahmen zulässiger Inhalts- und Schrankenbestimmung sowie Konkretisierung der Sozialpflichtigkeit hält (Art. 14 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 GG), sich nur darauf berufen kann, daß seine eigenen Belange nicht gerecht abgewogen worden seien (vgl. BVerwGE 48, 56 <66>[BVerwG 14.02.1975 - IV C 21/74]; Urteil vom 4. Mai 1988 - BVerwG 4 C 2.85 - NVwZ 1989, 151 [BVerwG 04.05.1988 - 4 C 2/85]).

Auch die gerügten Aufklärungsmängel sind nicht gegeben. Das Berufungsgericht hat auch die - von ihm lediglich unterstellte - weitestgehende Beeinträchtigung des klägerischen Grundeigentums, einschließlich einer möglichen Einschränkung der gärtnerischen Nutzbarkeit, als einen solchen Nachteil gewertet, der noch im Wege der Planergänzung durch Anordnung von Ausgleichsmaßnahmen, zumindest durch eine angemessene Geldzahlung nach § 17 Abs. 4 Satz 2 FStrG, ausgeräumt werden könne. Hiervon ausgehend konnten sich die Kläger für die begehrte Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses auch insoweit nicht auf eine Fehlabwägung öffentlicher Belange berufen. Auf die beantragte Beweiserhebung durch ein Sachverständigengutachten kam es mithin vom Standpunkt des Berufungsgerichts aus nicht an. Der gerügte Widerspruch im Berufungsurteil besteht nicht. Das Berufungsgericht hat sich nämlich schon im Rahmen der Prüfung der Planrechtfertigung eindeutig auf den Standpunkt gestellt, daß die Kläger hier nicht in enteignungsgleicher Weise betroffen würden. Lediglich zur Verdeutlichung seines Standpunkts zu dem aus einem Abwägungsmangel folgenden Anspruch der Kläger führt es aus, daß auch bei einer enteignungsgleichen Beeinträchtigung hier kein Anspruch auf Planaufhebung gegeben wäre.

7.

Die Beschwerde rügt, das Berufungsgericht habe in Abweichung von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts der Aufnahme des Straßenbauvorhabens in die Bedarfsplanung des Bundes für den Fernstraßenausbau konstitutive Bedeutung dafür beigemessen, daß die materiellen Voraussetzungen für die Anlegung einer Bundesfernstraße als erfüllt anzusehen und einer Nachprüfung durch die Planfeststellungsbehörde entzogen seien. Die geltend gemachte Abweichung liegt dem angegriffenen Urteil jedoch nicht zugrunde. Die Kläger haben die Ausführungen des Berufungsgerichts zu diesem Punkt ersichtlich mißverstanden.

Der beschließende Senat hat in der von der Beschwerde angeführten Rechtsprechung zur Bedeutung der Fernstraßenausbaugesetze des Bundes dargelegt, daß die Planrechtfertigung für das Vorhaben des Ausbaus einer Bundesfernstraße nicht schon nach der in diesen Gesetzen festgelegten Bedarfsplanung zu beantworten sei; ein Vorhaben, dem die Zielkonformität fehle, könne daher nicht allein durch die Aufnahme in eine der Dringlichkeitsstufen des Bedarfsplans gerechtfertigt sein. Das hindere freilich nicht, den Aussagen in der gesetzlichen Bedarfsplanung und den dazu vorhandenen Materialien im Rahmen der gerichtlichen Tatsachenfeststellung jedenfalls indizielle Bedeutung für die planerische Rechtfertigung eines Vorhabens und auch für die Einhaltung des Abwägungsgebots beizumessen (vgl. BVerwGE 71, 166 <169 f.>[BVerwG 22.03.1985 - 4 C 15/83];  72, 282 <287>[BVerwG 06.12.1985 - 4 C 55/82]; Urteile vom 11. April 1986 - BVerwG 4 C 53.82 - Buchholz 407.4 § 18 c FStrG Nr. 1 = NVwZ 1986, 834 und vom 24. November 1989 - BVerwG 4 C 41.88 - zur Veröffentlichung, auch in BVerwGE, vorgesehen).

Von dieser Rechtsprechung ist das Berufungsgericht nicht abgewichen. Es hat sich mit dem Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen im Rahmen der Prüfung befaßt, ob die angefochtenen Planfeststellungsbeschlüsse in § 17 Abs. 1 Satz 1 FStrG ihre Rechtsgrundlage finden. Für diese rechtliche Anknüpfung sei erforderlich, daß die geplante Straße die für eine spätere Widmung zur Bundesfernstraße maßgeblichen Qualifizierungsmerkmale des § 1 Abs. 1 FStrG erfülle. Dazu müsse sie Teil eines zusammenhängenden Verkehrsnetzes sein und einem weiträumigen Verkehr dienen oder zu dienen bestimmt sein. Daß letzteres hier der Fall sei, die Ostumgehung Frankfurt also die Verkehrsfunktion einer Bundesfernstraße erfüllen solle, ergebe sich aus einer - gegenüber der Planfeststellung und Klassifizierung vorgreiflichen - planerischen Entscheidung, nämlich aus der im Bedarfsplan des Bundes niedergelegten, verbindlichen und von den für Einstufung und Planfeststellung zuständigen Behörden zu beachtenden Verkehrskonzeption des Bundes. Die hierin zum Ausdruck kommende planerische Festlegung der bestimmungsgemäßen Verkehrsbedeutung einer Straße unterliege angesichts bestehender Gestaltungsfreiheit nur beschränkter gerichtlicher Kontrolle. Der Gesichtspunkt, eine Lücke im vorhandenen Netz von Bundesfernstraßen zu schließen, lasse erkennen, daß die A 661 in Verbindung mit bestehenden Fernstraßen dazu bestimmt sei, einem weiträumigen Verkehr zu dienen (vgl. hierzu auch Urteil vom 24. November 1989 - BVerwG 4 C 41.88 -). Mit diesen Darlegungen des Berufungsgerichts ist jedoch über die planerische Rechtfertigung des konkreten planfestgestellten Vorhabens sowie über die Frage, ob die Planfeststellung den Anforderungen des Abwägungsgebotes genügt, noch nichts Abschließendes gesagt; das ergibt sich übrigens auch aus den nachfolgenden Ausführungen in dem angegriffenen Urteil. Das Berufungsgericht hat auf die Fernstraßenausbaugesetze des Bundes mithin nur zurückgegriffen, um zu ermitteln, ob entsprechend der Verkehrskonzeption des Bundes überhaupt, gestützt auf das Bundesfernstraßengesetz, eine Bundesfernstraße in dem dafür vorgesehenen Verfahren planfestgestellt werden durfte (vgl. dazu auch Urteil vom 3. Mai 1988 - BVerwG 4 C 26.84 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 74 = NVwZ 1989, 149 [BVerwG 03.05.1988 - 4 C 26/84]). Insofern hat das Berufungsgericht zu Recht auf den erstrebten Endzustand der Straße - wie er aus den Ausbaugesetzen des Bundes abzulesen ist - abgestellt (vgl. BVerwGE 61, 295 <297>[BVerwG 23.01.1981 - 4 C 4/78]; Urteil vom 11. November 1983 - BVerwG 4 C 40 und 41.80 - Buchholz 407.4 § 1 FStrG Nr. 5).

8.

Ausgehend von der soeben dargestellten materiellrechtlichen Auffassung des Berufungsgerichts kam es auch auf die von den Klägern vermißte Beweiserhebung über die Gründe, die zur Aufnahme der A 661 in den Bedarfsplan des Bundes geführt haben sollen, nicht an.

9.

Die Beschwerde hält für grundsätzlicher Klärung bedürftig, ob eine Fernstraße im Bereich einer Ortsdurchfahrt (§ 5 Abs. 4 FStrG) eine Bundesautobahn (§ 1 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 3 FStrG) sein könne. Diese Fragestellung schafft keinen Grund für eine Zulassung der Revision. Sie wäre in einem künftigen Revisionsverfahren nicht zu beantworten.

Das Berufungsgericht hat das Bestehen eines der Zulässigkeit des Vorhabens schlechthin entgegenstehenden Planungsleitsatzes mit dem Inhalt, daß ein Straßenzug mit Ortsdurchfahrten schon begrifflich keine Bundesautobahn darstellen könne, verneint. Das wirft keine Rechtsfragen auf, die grundsätzlicher Klärung in einem künftigen Revisionsverfahren bedürften. Kennzeichnend für eine Bundesautobahn sind die in § 1 Abs. 3 FStrG genannten technischen Merkmale. Hierfür ist der Begriff der Ortsdurchfahrt ohne Bedeutung. Die besonderen Ausbaumerkmale einer Bundesautobahn können auch dort erfüllt sein, wo eine Bundesfernstraße in geschlossener Ortslage verläuft (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 2 FStrG). Der Begriff der Ortsdurchfahrt im Sinne des § 5 Abs. 4 FStrG ist von Bedeutung für die Verteilung der Straßenbaulast an (sonstigen) Bundesstraßen (§ 1 Abs. 2 Nr. 2, § 5 Abs. 2 ff. FStrG). Dieses Verteilungsproblem stellt sich aber bei Bundesautobahnen von vornherein nicht (vgl. § 5 Abs. 1 FStrG).

10.

Wegen der von den Klägern als grundsätzlich bedeutsam und klärungsbedürftig angesehenen Fragen,

1. 1.

   ob § 41 Abs. 1 BImSchG insoweit einen gesetzlichen Planungsleitsatz enthält, als sich daraus Immissionsgrenzwerte für die Bestimmung der auf den Einzelfall bezogenen Zumutbarkeitsschwellen für Lärm und sonstige Emissionen ergeben und

2. 2.

   ob die Festlegung unzutreffender Immissionsgrenzwerte durch die Behörde als Verletzung eines Planungsleitsatzes nur zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses oder nur zu einem Anspruch auf Planergänzung führen kann,

ist die Revision gleichfalls nicht zuzulassen. Der beschließende Senat hat zuletzt in seinem bereits erwähnten Urteil vom 20. Oktober 1989 - BVerwG 4 C 12.87 - (UPR 1989, 99) entschieden, daß, solange die in § 43 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG vorgesehene verordnungsrechtliche Festlegung von Lärmwerten nicht erfolgt ist, Verwaltung und Gerichte bei ihrer Rechtsanwendung den unbestimmten Rechtsbegriff der "schädlichen Umwelteinwirkungen durch Verkehrsgeräusche" im Sinne des § 41 Abs. 1 BImSchG fallbezogen zugrunde zu legen und auszufüllen haben (vgl. auch BVerwGE 71, 150 <154 f.>[BVerwG 22.03.1985 - 4 C 63/80];  77, 285 <287>[BVerwG 20.05.1987 - 7 C 78/85]; Urteil vom 11. November 1988 - BVerwG 4 C 11.87 - NVwZ 1989, 255). Die sich hieraus im jeweiligen Einzelfall unter Würdigung aller tatsächlichen Umstände ersehenden Grenzwerte für die Zumutbarkeit von Lärmeinwirkungen einer Straße auf ein Grundstück können - dies bedarf nicht erst der Klärung in einem Revisionsverfahren - der Vorschrift des § 41 Abs. 1 BImSchG nicht die Bedeutung eines gesetzlichen Planungsleitsatzes vermitteln. Damit erledigt sich zugleich die in diesem Zusammenhang aufgeworfene weitere Frage.

11.

Die Beschwerde rügt als Verletzung der Aufklärungspflicht durch das Berufungsgericht, daß dieses kein Sachverständigengutachten zu der Frage eingeholt habe, ob durch das Vorhaben überhaupt eine nennenswerte Verkehrsberuhigung in den bisher belasteten Wohngebieten und im Innenstadtbereich eintreten werde. Der damit geltend gemachte Verfahrensmangel besteht jedoch nicht.

Nach der den. Umfang der Sachaufklärungspflicht bestimmenden Rechtsauffassung des Berufungsgerichts ist die Planrechtfertigung für den Bau der A 661 außer wegen einer unmittelbaren Verbesserung der Verkehrsverhältnisse infolge Schließung einer noch offenen Lücke im vorhandenen Autobahnnetz auch im Hinblick auf eine zu erwartende Entlastung der Wohngebiete im Norden und Osten der Stadt Frankfurt am Main gegeben. Dabei hat das Berufungsgericht die Voraussetzungen für solche verkehrsberuhigenden Maßnahmen in Form des Baus attraktiver Umgehungsstraßen mit Rücksicht auf die Belastung der Wohnbevölkerung durch Lärm und Luftschadstoffe als erfüllt angesehen, weil schon der Umfang des vorhandenen Verkehrsaufkommens vernünftigerweise die Schaffung verkehrsberuhigter Bereiche gebiete. Auf der Grundlage dieser Darlegungen zur grundsätzlichen Planrechtfertigung mußte sich dem Berufungsgericht eine Beweiserhebung zu den Behauptungen, welche die Kläger unter Hinweis auf eine von ihnen vorgelegte gutachtliche Stellungnahme über die voraussichtlichen Auswirkungen des strittigen Straßenausbaues auf den übrigen innerstädtischen Verkehr aufgestellt hatten, nicht aufdrängen. Auch eine Bündelung und Zunahme des Verkehrs auf den radialen Ein- und Ausfallstraßen der Innenstadt als Folge von Verkehrsberuhigungsmaßnahmen - soweit diese hier dem planfestgestellten Vorhaben zuzurechnen sein sollten - stünde der angenommenen Verbesserung der Verhältnisse für die Bewohner in den übrigen Wohnbereichen nicht entgegen.

12.

Zur Klärung der Frage,

ob § 73 Abs. 5 Satz 1 VwVfG, der wortgleich mit der entsprechenden Vorschrift des Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes ist, auf das Verfahren nach § 18 Abs. 5 FStrG anwendbar ist und ob ggf. ein Verstoß gegen diese Verfahrensvorschrift zur Aufhebung eines darauf bezogenen Planfeststellungsbeschlusses führt,

bedarf es keines Revisionsverfahrens. Vielmehr ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetz und ist deshalb ohne grundsätzliche Bedeutung im Sinne des§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, daß die Vorschrift des § 73 Abs. 5 Satz 1 VwVfG, wonach die Gemeinden, in denen der Plan auszulegen ist, die Auslegung mindestens eine Woche vorher ortsüblich bekanntzumachen haben, im Verfahren der Planfeststellung nach dem Bundesfernstraßengesetz nicht gilt. Insoweit greift vielmehr die speziellere (vgl. § 1 Abs. 1 VwVfG) Regelung des § 18 Abs. 5 FStrG ein, welche die Einhaltung einer solchen genau bestimmten Frist zwischen Auslegung und vorheriger Bekanntmachung nicht vorsieht.

13.

Die Beschwerde rügt als Verstoß gegen § 108 Abs. 1 VwGO einen unauflösbaren Widerspruch in den Darlegungen des Berufungsgerichts: Es habe einerseits ausgeführt, daß der Verzicht auf den Zubringer R... ("B...") keine so gravierende Planänderung darstelle, daß deswegen ein neues Anhörungsverfahren habe eingeleitet werden müssen. Andererseits habe sich das Berufungsgericht auf den Standpunkt gestellt, daß durch die Ausklammerung des Zubringers R... die Planlegitimation zwar nicht in Frage gestellt werde, aber das mit der Ostumgehung Frankfurt verfolgte Grundanliegen, die Wohn- und Sammelstraßen im Nordostraum von Frankfurt am Main vom Durchgangsverkehr zu entlasten, in einem beachtlichen Umfang nicht mehr verwirklicht werden könne.

Der gerügte Verfahrensmangel eines Verstoßes gegen § 108 Abs. 1 VwGO ist indes nicht zu erkennen. Wenn das Berufungsgericht keine "gravierende Planänderung" gesehen hat, die eine erneute Anhörung erforderlich gemacht hätte, so bedeutet dies keine Verletzung der in § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO enthaltenen Regeln für die richterliche Überzeugungsbildung, sondern allenfalls einen Fehler in der materiellrechtlichen Würdigung. Mit hierauf zielenden Angriffen kann ein Verfahrensmangel indes nicht dargelegt werden. Abgesehen davon werden in der Beschwerde die Darlegungen des Berufungsgerichts zur fortbestehenden Planlegitimation nur unvollständig wiedergegeben.

14.

Die Beschwerde macht als weiteren Aufklärungsmangel geltend, daß das Berufungsgericht kein Gutachten zu der Frage eingeholt habe, ob bei einer Lärmmessung allein nach dB (A) auf der Grundlage der Richtlinien für den Lärmschutz an Straßen - RLS 81 - ein erheblicher und die Anwohner unzumutbar störender Anteil an Lärm - insbesondere durch niederfrequente Geräusche - unberücksichtigt bleibe. Auch diese Rüge greift nicht durch.

Das Berufungsgericht hat allerdings dargelegt, daß es die von den Klägern vorgebrachten Bedenken gegen die Geeignetheit der RLS-81 als Grundlage für die Ermittlung und Einschätzung kraftfahrzeugbedingter Geräuschimmissionen nicht teile. Die Abweisung des auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses zielenden Anfechtungsantrages der Kläger beruht aber letztlich nicht hierauf, sondern auf der Erwägung, daß auch bei Unterstellung einer von den Klägern geltend gemachten stärkeren - über die von der Straßenbauverwaltung prognostizierten Werte hinausgehenden - Geräuschbelastung die Ausgewogenheit des Gesamtplans nicht in Frage gestellt werde: Die enteignungsrechtliche Zumutbarkeitsschwelle werde auch dann nicht überschritten; im übrigen würde selbst eine enteignungsgleiche Beeinträchtigung der Kläger, wenn sie tatsächlich zu erwarten wäre, hier nicht zu einer Teilaufhebung des Planes, sondern nur zu einer Planergänzung führen. Auf die beantragte Beweiserhebung konnte es mithin aus der Sicht des Berufungsgerichts nicht ankommen.

15.

Aus den vorstehenden Darlegungen ergibt sich zugleich, daß die von den Klägern aufgeworfenen Fragen, ob eine Beurteilung von Lärmbeeinträchtigungen mit Hilfe von äquivalenten Dauerschallpegeln aufgrund des in den RLS-81 vorgesehenen Verfahrens (unter einseitiger Betonung des Lärms in höheren Frequenzbereichen und mangelhafter Berücksichtigung der Modulationstiefe und der Einzelschallereignisse) dem Gebot der umfassenden Würdigung des Einzelfalles ausreichend Rechnung trage, auch keine Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung rechtfertigen können. Die Beantwortung dieser Fragen wäre in einem künftigen Revisionsverfahren über den Anfechtungsantrag nicht entscheidungserheblich. Für dessen Erfolg oder Mißerfolg kommt es - wie dargelegt - darauf an, ob die Notwendigkeit weiterer Schutzauflagen infolge einer die Prognose der Planfeststellungsbehörde übersteigenden Lärmbeeinträchtigung der Anwohner das Konzept der Gesamtplanung in Frage stellt oder nicht. Eine solche Möglichkeit hat das Berufungsgericht hier verneint, ohne daß die Kläger hierauf bezogene durchgreifende Gründe für eine Zulassung der Revision vorgebracht haben.

Im übrigen verweist der beschließende Senat insoweit auf sein bereits mehrfach erwähntes Urteil vom 20. Oktober 1989 - BVerwG 4 C 12.87 - (a.a.O.): Hierin ist die Berechnung des Geräuschpegels auf der Grundlage der RLS-81 als ein mögliches und grundsätzlich geeignetes Verfahren, das zur Ermittlung eines rechnerischen Durchschnittswerts der voraussichtlichen Lärmeinwirkung als einem Ausgangspunkt und regelhaften Orientierungswert der konkreten Rechtsanwendung führe, nicht in Zweifel gezogen worden. Gleichzeitig hat der Senat aber erneut betont, daß die Angabe eines Zahlenwertes und der darin liegende Bezug zu einem bestimmten Regelwerk den Tatrichter bei der gegenwärtigen Rechtslage (Fehlen der vorgesehenen verordnungsrechtlichen Festlegung von Lärmgrenzwerten) nicht der Aufgabe entheben könnten, die Umstände des Einzelfalles zu beachten; hiernach hänge die Belastung des Menschen durch Lärm von einem Bündel von Faktoren ab, die sich vielfach nur unvollkommen in einem einheitlichen Meßwert erfassen ließen.

16.

Die Kläger rügen, daß das Berufungsgericht von dem Urteil des beschließenden Senats vom 25. Februar 1988 - BVerwG 4 C 32 und 33.86 - (NVwZ 1989, 152) abgewichen sei. Damit haben sie keinen Erfolg. Selbst wenn unterstellt wird, daß in der Beschwerdeschrift vom 16. Februar 1989 insoweit eine Abweichung durch Darlegung divergierender abstrakter Rechtssätze hinreichend bezeichnet worden ist, kann das angegriffene Urteil hierauf nicht beruhen. Das Berufungsgericht hat zugunsten der Kläger einen Abwägungsfehler bejaht; es hat ihn aber als durch Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses um weitere Schutzmaßnahmen für überwindbar erachtet und deswegen dem Antrag auf (teilweise) Aufhebung des Planes nicht stattgegeben. Daß es sich damit grundsätzlich im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts befindet, ist bereits unter 1. dieses Beschlusses dargelegt worden.

17.

Soweit die Kläger als Verstoß gegen § 108 Abs. 1 VwGO geltend machen, im Berufungsurteil fehle es an einer nachvollziehbaren Begründung für die Annahme, daß die Planfeststellungsbehörde weitere Lärmschutzmaßnahmen ergreifen werde, wenn sich dies zum Schutz der Kläger als notwendig erweisen sollte, wird damit kein Verfahrensmangel dargelegt. Die Wiedergabe der Auffassung der Planfeststellungsbehörde im Tatbestand des Urteils, wonach weitere Schallschutzmaßnahmen nicht vertretbar seien, begründet den von den Klägern behaupteten verfahrensfehlerhaften Widerspruch im Berufungsurteil nicht. Die in der Begründung des Ergänzungsbeschlusses vom 20. Juni 1986 niedergelegte Ansicht der Planfeststellungsbehörde in bezug auf weitere Schallschutzmaßnahmen steht einer unvoreingenommenen erneuten Prüfung nach Maßgabe der Rechtsauffassung des Gerichts und unter Beachtung des in § 17 Abs. 4 Satz 1 und Satz 2 FStrG niedergelegten Rangverhältnisses von technischen Schallschutzmaßnahmen und - hilfsweisem - Geldausgleich mit einem abweichenden, den Klägern günstigeren Ergebnis nicht entgegen.

18.

Die Abweisung des ersten Hilfsantrages der Kläger wegen der bereits bestehenden Vorbelastung ihres Grundstücks beruht nicht auf den in der Beschwerde insoweit geltend gemachten Verfahrensmängeln. Das Berufungsgericht hat die Abwägung der klägerischen Lärmschutzbelange u.a. auch deshalb beanstandet, weil - ungeachtet einer gegebenen Vorbelastung - mit der Verwirklichung der A 661/A 66 eine weitere Quelle für Verkehrslärm geschaffen werde, die aus einer anderen Richtung auf das klägerische Grundstück einwirke und auf besonders schutzwürdige Räume und Außenwohnbereiche treffe. Dies habe die Behörde zu Unrecht nicht in die planerische Abwägung mit einbezogen. Wenn das Berufungsgericht dennoch den ersten Hilfsantrag für unbegründet erachtet hat, weil die bestehende Vorbelastung der Kläger bereits erheblich über den in ihrem Antrag genannten Werten von 55 dB (A) am Tage und 45 dB (A) in der Nacht liege, so löste dies hier weder eine Verpflichtung des Vorsitzenden zu einem vorherigen Hinweis (§ 86 Abs. 3 VwGO) noch besondere Anforderungen an die Auslegung des Antrages der Kläger (§§ 129, 88 VwGO) oder an die Begründung der Berufungsentscheidung (§ 108 Abs. 1 VwGO) aus. Das Berufungsgericht legt dar, auch unter Berücksichtigung des Umstandes, daß mit der Ostumgehung Frankfurt eine zusätzliche Immissionsquelle geschaffen werde, schließe die tatsächliche Geräuschvorbelastung einen Anspruch der Kläger aus, daß durch aktive Schallschutzmaßnahmen ein Außenpegel von 55/45 dB (A) sicherzustellen sei. Damit hat das Berufungsgericht die vorhandene Vorbelastung einerseits und das Hinzukommen einer weiteren Geräuschquelle andererseits innerhalb eines jedenfalls vertretbaren und für die anwaltlich vertretenen Kläger auch vorhersehbaren Rahmens mit einem bestimmten Ergebnis materiell gewürdigt. Die Kläger halten diese Würdigung für unzutreffend. Das ist jedoch für die begehrte Zulassung der Revision wegen eines Verfahrensmangels unerheblich.

Die Entscheidung über die Kosten des Beschwerdeverfahrens folgt aus § 154 Abs. 2, § 159 Satz 2, § 162 Abs. 3 VwGO. Besondere Billigkeitsgründe dafür, den Klägern auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1) jedenfalls insoweit aufzuerlegen, als diese sich zunächst - bis zur Niederlegung des Mandats durch die von ihr zunächst beauftragten Prozeßbevollmächtigten - mit einem eigenen, in der Sache letztlich erfolgreichen Antrag auf Zurückweisung der Beschwerde am Verfahren beteiligt hatte, bestehen nicht, nachdem die Beigeladene zu 1) im weiteren Verlauf des Beschwerdeverfahrens den Antrag auf Zurückweisung der Beschwerde nicht mehr verfolgt, sondern den Standpunkt der Kläger unterstützt hat.

[...].