Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 28.11.1995, Az.: BVerwG 11 VR 38/95

I.

Die Antragsteller wenden sich gegen den Planfeststellungsbeschluß für das Bauvorhaben "Verkehrsanlagen im Zentralen Bereich Berlin". Das Vorhaben umfaßt Tunnelbauten für die Fernbahn, eine Bundesstraße (B 96) und eine U-Bahn (U 5), die in Nord-Süd-Richtung den Berliner Tiergarten unterqueren (sog. Tiergartentunnel) und im Bereich des neuen Lehrter Bahnhofs die in West-Ost-Richtung verlaufenden Verkehrslinien der Stadtbahn kreuzen.

Die vom Planfeststellungsabschnitt umfaßte Fernbahntrasse beginnt im Süden nördlich der Eisenbahnbrücke über den Prellerweg und gelangt über den Bahnhof Papestraße, dessen Neubau mit einer Verlegung der dortigen S-Bahn (S 2 und S 4) einhergeht, auf das Gelände des Potsdamer Güterbahnhofs, wo sie in den Tunnel geführt wird, der zunächst den Landwehrkanal unterquert. Am Potsdamer Platz ist ein unterirdischer Bahnhof geplant, der zugleich - ebenso wie ein Kreuzungsbauwerk mit dem Tunnel der B 96 und eine Teilstrecke unter der Neuen Potsdamer Straße - zu den "bautechnischen Vorleistungen" zählt, mit denen in diesem Bereich der Bau einer weiteren U-Bahn (U 3) vorbereitet werden soll. Durch den Tiergarten führen vom Potsdamer Platz zum Platz der Republik vier eingleisige Tunnelröhren. Der Tunnel unterquert sodann im Spreebogen westlich des Humboldthafens die Spree und erreicht den neuen Lehrter Bahnhof, wo die in Hochlage kreuzende Stadtbahntrasse eine gestrecktere Linienführung erhält. Nördlich hiervon taucht die Fernbahntrasse in Höhe der Döberitzer Straße wieder aus dem Tunnel auf und endet an der Tegeler Straße mit einem Viadukt (Eisenbahnbrücke Nord-Ost) zur Ostanbindung hin.

Die vierspurige Trasse des Straßentunnels beginnt im Süden mit der Anbindung an die Kanaluferstraßen (Reichpietschufer/Schöneberger Ufer), wobei in diesem Bereich eine neue Straßenbrücke über den Landwehrkanal gebaut werden soll. Im Bereich des Potsdamer Platzes und des Tiergartens verläuft der Straßentunnel in ungefähr 150 bis 300 m Abstand westlich von dem geplanten Fernbahntunnel, bevor er südlich der Fürst-Bismarck-Straße (Schweizer Botschaft) nach Osten schwenkt, sich dem Fernbahntunnel im Spreebogen annähert und dort ebenfalls die Spree unterquert. Der Straßentunnel endet jenseits der Invalidenstraße an einer Rampe, die die Trasse südlich der Döberitzer Straße an die Heidestraße heranführt. Weitere Zu- und Ausfahrtsrampen sind am Kemperplatz und an der Invalidenstraße geplant. Über die zuletzt genannte Zufahrt soll der neue Lehrter Bahnhof erschlossen werden.

Für die derzeit am Alexanderplatz endende U-Bahnlinie U 5 soll im Tiergartenbereich beginnend am Pariser Platz ein zweigleisiger Tunnel gebaut werden, der von Osten aus südlich der Scheidemannstraße in Parallelführung zu dem westlich gelegenen Eisenbahntunnel einschwenkt und zunächst den neuen Bahnhof Reichstag erreicht. Von dort aus unterquert der Tunnel im Spreebogen die Spree und führt ebenfalls zum neuen Lehrter Bahnhof. Dort schwenkt die Trasse nördlich der Invalidenstraße nach Westen und kreuzt die Zu- und Ausfahrtsrampe des Straßentunnels sowie den Fernbahntunnel. Das Ende des Tunnels befindet sich in Höhe der Döberitzer Straße.

Das Planfeststellungsverfahren wurde mit Antrag vom 27. April 1994 durch die Beigeladene zu 1 (Deutsche Bahn AG) eingeleitet, die als Vorhabenträgerin vor allem für die Nord-Süd-Fernbahnverbindung und die Kreuzungsbereiche dieser Bahnstrecke mit der geplanten B 96 und der U 5 auftrat. Der Beigeladene zu 2 (Land Berlin) erklärte unter dem 3. Mai 1994, der Antrag sei auch in seinem Namen gestellt, und trat als Vorhabenträger für die geplante B 96 und die U 5 sowie für die "bautechnischen Vorleistungen" für die U 3 auf. Die Beigeladenen machten übereinstimmend geltend, daß nach § 78 VwVfG die Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes für die Planfeststellung begründet sei.

Im Anhörungsverfahren erhoben die Antragsteller gegen das Vorhaben Einwendungen.

Der Antragsteller zu 1 ist ein durch den Beigeladenen zu 2 gemäß § 29 Abs. 2 BNatSchG anerkannter Naturschutzverband, in dem 14 in Berlin tätige Naturschutzverbände zusammengeschlossen sind, von denen sieben selbst ebenfalls gemäß § 29 Abs. 2 BNatSchG anerkannt sind. Er nahm unter dem 11. Juli 1994 ausführlich zu dem Vorhaben Stellung und lehnte es u.a. wegen der davon ausgehenden Bedrohung des Baumbestandes im Tiergarten ab.

Der Antragsteller zu 2 ist Mieter in einem Hause, das sich nach seinen Angaben ca. 140 m weit von der zur Heidestraße führenden Zu- und Ausfahrtsrampe des Straßentunnels, ebenso weit von dem planfestgestellten Teil der Stadtbahntrasse und ca. 50 m weit von der verbreiterten Invalidenstraße entfernt befindet. Er machte mit einem Schreiben vom 29. Juni 1995 geltend, die Bahntrasse vor seinem Haus werde zu einer Lärmbelastung führen, die ein normales Wohnen nicht mehr möglich mache. Der Wohnwert seiner Wohnung werde dadurch erheblich beeinträchtigt. Insbesondere werde ein Öffnen der Fenster ohne erhebliche Belästigung nicht mehr möglich sein. Balkone könnten nicht mehr benutzt werden. Die Berechnung des Lärms sei nicht richtig, weil Einzelquellen berücksichtigt worden seien und sich nicht der Lärm der verschiedenen Verkehrsträger im Ergebnis niederschlage. Hinzu komme eine extreme Luftbelastung, weil der Verkehr von der Invalidenstraße und aus dem Tunnelausgang nicht werde abfließen können.

Die Antragstellerin zu 3 ist Mieterin in einem Hause, das sich nach ihren Angaben ca. 110 m weit von der südlichen Fernbahntrasse entfernt befindet. In einem nicht datierten Schreiben, das "im Auftr." mit einem anderen Namen unterzeichnet ist, wandte sie sich mit der Begründung gegen das Vorhaben, es werde einen zu starken Eingriff in Natur und Landschaft bedeuten, verkehrspolitisch nicht sinnvoll sein und eine Verschwendung von Steuergeldern darstellen. Persönlich betroffen sei sie, weil die geplante Eisenbahn vor ihrer Haustür mit einem Lärmpegel fahren solle, der über den zulässigen Grenzwerten liege.

Der Antragsteller zu 4 ist Mieter in einem Hause, das sich nach seinen Angaben ca. 55 m weit von der südlichen Fernbahntrasse und ca. 50 m von der Ringbahn (S-Bahn) entfernt befindet. Er wandte mit einem Schreiben vom 11. Juli 1995 ein, sein Wohnhaus liege zwischen dem Bahnhof Papestraße und der umzubauenden S 4. Bei Betrieb beider Verkehrsprojekte sei ein Wohnen wegen der Lärmbelastungen dort nicht mehr zumutbar. Schallschutzfenster stellten keine Lösung dar, weil ein Öffnen der Fenster ohne Belastung nicht mehr möglich sein werde. Auch die optische und akustische Belästigung durch die Baustelle sei sehr stark. Es sei eine Zumutung, daß keine Parkmöglichkeit am Haus vorhanden sei. Ihm wäre daher Ersatzwohnraum am liebsten.

Die Antragstellerin zu 5 ist Mieterin in einem Hause, das sich nach ihren Angaben ca. 100 m weit von der südlichen Fernbahntrasse entfernt befindet. In einem Schreiben vom 4. Juli 1995 machte sie geltend, in der Umgebung des Südgeländes und des Lindenhofs werde massiert Lärm auftreten. Die Lärmbelästigung werde dermaßen zunehmen, daß für sie ein Wohnen/Arbeiten nicht mehr zumutbar sein werde. Schallschutzfenster seien keine ausreichende Maßnahme gegen den Lärm, weil sie Fenster auch öffnen wolle. Sie fordere eine drastische Geschwindigkeitsbeschränkung für die Züge und zusätzliche Lärmschutzmaßnahmen, wie z.B. eine tunnelähnliche überirdische Umbauung der Trasse. Außerdem fordere sie eine Verschiebung der Trasse in östliche Richtung und die Errichtung einer Fußgängerbrücke als Anbindung der Lindenhofsiedlung an den Naturpark.

Änderungen der Planung, die die bauliche Gestaltung des neuen Lehrter Bahnhofs sowie der Stadtbahntrasse, die Verbreiterung der Invalidenstraße, den Bau einer Lkw-Andienung an der Oströhre des Straßentunnels (Sony), die Gestaltung eines Betriebsgebäudes am Reichpietschufer und den Landschaftspflegerischen Begleitplan (LPB) betreffen, wurden von den Beigeladenen unter dem 16. Dezember 1994 zum Gegenstand des Planfeststellungsverfahrens gemacht. Der Antragsteller zu 1, der zu der Planänderung mit Schreiben vom 16. Dezember 1994 angehört wurde, gab unter dem 16. Januar 1995 hierzu eine ausführliche Stellungnahme ab, mit der er seine ablehnende Haltung zu dem Vorhaben bekräftigte.

Der Planfeststellungsbeschluß wurde unter dem 12. September 1995 erlassen. Er weist u.a. die Einwendungen der Antragsteller zurück und enthält neben wasserrechtlichen Regelungen, die ein "Grundwassermanagement" ermöglichen sollen, verschiedene Auflagen, die zusammen mit den in den planfestgestellten Unterlagen vorgesehenen Vorkehrungen den Schutz der Umwelt und der von Immissionen betroffenen Anlieger gewährleisten sollen.

Am 11. Oktober 1995 haben die Antragsteller im Verfahren BVerwG 11 A 86.95 Klage erhoben und gleichzeitig um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Sie machen geltend:

Der Planfeststellungsbeschluß sei aus verschiedenen Gründen rechtswidrig bzw. sogar nichtig. Er sei von einer unzuständigen Behörde verfügt worden, weil die Voraussetzungen des § 78 Abs. 1 VwVfG nicht vorlägen. Jedenfalls für die Trasse der B 96 lasse sich nicht vertreten, daß nur eine einheitliche Planfeststellungsentscheidung mit der Fernbahntrasse möglich sei. Mit gewissen Einschränkungen gelte das auch für den Tunnel der U-Bahn. Zweifelhaft sei, ob der Planfeststellungsbeschluß dem Gebot hinreichender Bestimmtheit (§ 37 Abs. 1 VwVfG) entspreche. In seinem "verfügenden Teil" werde der Gegenstand der Planfeststellung nicht genau bezeichnet, sondern nur auf die Anträge der Beigeladenen Bezug genommen, die aber nicht beigefügt seien. Insbesondere für Dritte sei nicht erkennbar, was der Plan überhaupt regele und welche Anfechtungslast ihnen obliege. Es fehle an der Planrechtfertigung, weil die ihr zugrundeliegenden Prognoseentscheidungen unzureichend und wissenschaftlich unkorrekt seien. Dies wirke sich bereits auf die Linienbestimmung des Antragsgegners aus. Es lägen verschiedene Verstöße gegen das deutsche und europäische Recht der Umweltverträglichkeitsprüfung vor. Die Umweltauswirkungen des Vorhabens seien teilweise sehr unzureichend geprüft worden. Die Prüfung der Vorhabenalternativen einschließlich der Null-Lösung sei unterblieben. Die Einschränkung der Öffentlichkeitsbeteiligung durch § 2 Abs. 2 VerkPBG sei wegen Verstoßes gegen Art. 6 und Art. 8 der Richtlinie 85/337/EWG nichtig, so daß im Hauptsacheverfahren eine Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften angezeigt sein werde. Die mit dem Plan aufgeworfenen umfangreichen Probleme seien nicht bewältigt und teilweise nicht einmal abgewogen worden. Dies gelte insbesondere für den zusätzlichen Verkehr, der in der Umgebung des Planbereichs für mehrere 100 000 Menschen geschaffen werde. Angesichts der scherwiegenden Lärmimmissionen fehlten die immissionsschutzrechtlich gebotenen Grenzwertfestsetzungen. Zwar sehe der Plan derartige Grenzwerte vor, stelle es aber letztlich in das Belieben der Beigeladenen zu 1, ob diese Grenzwerte eingehalten würden. Rechtswidrig sei es schließlich, daß wesentliche Änderungen der Planung ohne Öffentlichkeitsbeteiligung zugelassen worden seien.

Eine Rechtsverletzung zu Lasten des Antragstellers zu 1 liege darin, daß ihm durch die von einer unzuständigen Bundesbehörde verfügte Planfeststellung die Möglichkeit genommen worden sei, gemäß § 39 b NatSchGBln eine Verbandsklage zu erheben, ohne eine Verletzung eigener Rechte geltend machen zu müssen. Zuständig für den Planfeststellungsbeschluß wären - jedenfalls teilweise - nämlich Behörden des Landes Berlin gewesen.

Die Antragsteller zu 2 bis 5 seien durch schwerwiegende zusätzliche Lärmbelastungen in ihren Rechten verletzt. Die Fenster ihrer Wohn-, teilweise auch ihrer Schlafräume seien auf die planfestgestellte Lärmquelle ausgerichtet.

Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sei erforderlich, um einen effektiven Rechtsschutz i.S. von Art. 19 Abs. 4 GG zu gewährleisten. Dieser wäre nicht zu erreichen, wenn über den Rechtsschutzantrag erst zu einem Zeitpunkt entschieden würde, in welchem im Tiergarten bereits erheblicher Baumbestand beseitigt sei und das Vorhaben in einem Umfang realisiert worden sei, daß ein effektiver Baustopp nicht mehr möglich sei.

Die Antragsteller beantragen sinngemäß,

die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen den Planfeststellungsbeschluß vom 12. September 1995 anzuordnen.

Die Antragsgegnerin und die Beigeladenen beantragen,

den Antrag abzulehnen.

Sie meinen, die Antragsteller seien bereits nicht antragsbefugt.

II.

Der Senat sieht sich durch den von den Antragstellern mit Schriftsatz vom 24. November 1995 gestellten Antrag, den Beigeladenen aufzugeben, "dem Senat mitzuteilen, ob sie beabsichtigen, innerhalb der nächsten fünf Jahre den angefochtenen Plan durchzuführen", nicht gehindert, im vorläufigen Rechtsschutzverfahren eine Sachentscheidung zu treffen. Diesem Antrag, der sich auf die Frist des § 20 Abs. 4 Satz 1 (= § 75 Abs. 4 VwVfG) bezieht, ist nicht stattzugeben.

Die von den Antragstellern in diesem Zusammenhang angeführten Presseveröffentlichungen mögen belegen, daß eine termingerechte Fertigstellung des planfestgestellten Vorhabens zweifelhaft ist. Die Antragsteller vermuten sogar, "der gesamte Planfeststellungsbeschluß solle auf etwa 15 Jahre nicht vollzogen werden", was aber ebenfalls dahinstehen kann. Nach § 20 Abs. 4 AEG tritt ein Planfeststellungsbeschluß nämlich nur dann außer Kraft, wenn mit seiner Durchführung "nicht innerhalb von fünf Jahren nach Eintritt der Unanfechtbarkeit begonnen" wird. Letzteres wird von den Antragstellern nicht schlüssig behauptet. Aus den von ihnen in Fotokopie vorgelegten Presseberichten ergibt sich im Gegenteil, daß weiterhin Bauarbeiten zur Ausführung des Planes anstehen. Selbst wenn nicht schon in der Zwischenzeit mit dem Vorhaben begonnen worden sein sollte, ist somit ein Baubeginn innerhalb der Frist des § 20 Abs. 4 AEG nach den eigenen Angaben der Antragsteller zu erwarten. Abgesehen davon könnte diese Frist unter den in § 20 Abs. 4 AEG bezeichneten Voraussetzungen auch verlängert werden.

Der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO bleibt ohne Erfolg.

1. Die Antragsteller zu 2 bis 5 haben keinen Anspruch auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 VwGO und damit auf einen Baustopp. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Planfeststellungsbeschlusses, das Grundlage des in § 5 Abs. 2 des Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetzes vom 16. Dezember 1991 - BGBl I S. 2174 - (VerkPBG) geregelten Ausschlusses des Suspensiveffektes der Anfechtungsklage ist, überwiegt ihr Interesse an der Beibehaltung des bisherigen Zustandes, weil ihre Anfechtungsklage keine hinreichende Aussicht auf Erfolg hat.

Aus der Grundstücksbezogenheit sowohl des Bebauungsrechts wie auch des Straßenplanungsrechts hat das Bundesverwaltungsgericht (vgl. Urteil vom 16. September 1993 - BVerwG 4 C 9.91 - Buchholz 407.4 § 17 Nr. 94; Beschluß vom 26. Juli 1990 - BVerwG 4 B 235.89 - Buchholz 406.19 Nr. 99) gefolgert, daß bei einem Nutzungskonflikt die benachbarten Grundstücke durch ihre Eigentümer repräsentiert werden. Wer dagegen als Mieter lediglich ein obligatorisches Recht an dem Grundstück von dessen Eigentümer herleitet, hat aus dieser Rechtsposition gegen die einem Dritten erteilte Baugenehmigung oder einen straßenrechtlichen Planfestellungsbeschluß kein öffentlich-rechtliches Abwehrrecht, sondern ist darauf beschränkt, seine Rechtsposition gegenüber dem Eigentümer geltend zu machen. Gleiches hat für die im vorliegenden Fall angegriffene eisenbahnrechtliche Planfeststellung zu gelten.

Mieter haben somit nicht allgemein an einem Drittschutz teil, der sich aus dem fachplanungsrechtlich geregelten Abwägungsgebot herleiten lassen mag. Unberührt davon bleibt für sie allerdings die Möglichkeit, sich auf den von § 41 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes vom 14. Mai 1990 - BGBl I S. 880 - (BImSchG) normierten Schutz vor Verkehrslärm zu berufen, der durch die Verkehrslärmschutzverordnung vom 12. Juni 1990 - BGBl I S. 1036 - (16. BImSchV) konkretisiert ist. Wenn es in § 41 Abs. 1 BImSchG heißt, daß keine "schädlichen Umwelteinwirkungen" (§ 3 Abs. 1 BImSchG) durch Verkehrsgeräusche hervorgerufen werden dürfen, so verweist die Vorschrift auf den immissionsschutzrechtlichen Begriff der Nachbarschaft; dieser umfaßt auch Anwohner, die keine Eigentümer sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 1982 - BVerwG 7 C 50.78 - Buchholz 406.25 § 5 BImSchG Nr. 6).

Den Antragstellern zu 2 bis 5 steht aber auf der Grundlage von § 41 BImSchG kein Anspruch auf (Teil-)Aufhebung der Planfeststellung zu, wenn eine fehlerhafte Vernachlässigung ihrer Schallschutzbelange durch eine Planergänzung - etwa durch Anordnung aktiven oder passiven Lärmschutzes - nachträglich ausgeglichen werden kann. Eine (teilweise) Planaufhebung käme nur in Betracht, wenn das Fehlen einer Schallschutzauflage von so großem Gewicht sein könnte, daß die Ausgewogenheit der Planung insgesamt in Frage gestellt wäre (vgl. BVerwGE 56, 110 (133)[BVerwG 07.07.1978 - 4 C 79/76];  91, 17 (20) [BVerwG 10.09.1992 - 5 C 71/88]). Dafür ist von den Antragstellern zu 2 bis 5 nichts vorgetragen worden, so daß sie sich darauf verweisen lassen müssen, Ansprüche auf verbesserten Schallschutz im Wege einer Verpflichtungsklage zu verfolgen, die eine Anordnung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 VwGO nicht zuläßt (vgl. BVerwG, Beschluß vom 19. September 1995 - BVerwG 11 VR 17.95 -).

2. Der Antragsteller zu 1 ist nicht antragsbefugt.

2.1. Er kann seine Antrags- und Klagebefugnis nicht aus § 39 b des Berliner Naturschutzgesetzes vom 30. Januar 1979 - GVBl S. 183 - in der durch das Gesetz vom 25. September 1990 - GVBl S. 2077 - geänderten Fassung (NatSchGBln) herleiten.

Gemäß Absatz 1 der genannten Vorschrift können in Berlin anerkannte Naturschutzverbände, zu denen der Antragsteller zu 1 zählt, u.a. gegen Planfeststellungsbeschlüsse unter bestimmten Voraussetzungen "Rechtsschutz nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung beantragen, ohne die Verletzung eigener Rechte geltend zu machen". Das Berliner Landesrecht kennt somit eine naturschutzrechtliche Verbandsklage (zur Zulässigkeit derartiger Regelungen vgl. BVerwGE 78, 347 (348 f.)[BVerwG 18.12.1987 - 4 C 9/86];  92, 263 (264 f. [BVerwG 29.04.1993 - 7 A 2/92]); auch bereits BVerwG, Beschluß vom 14. September 1987 - BVerwG 4 B 178.87 - Buchholz 310 § 42 VwGO Nr. 149). Die damit bewirkte Erweiterung der Klagebefugnis erstreckt sich jedoch nicht auf den Erlaß eines Planfeststellungsbeschlusses durch eine Bundesbehörde, hier also des Eisenbahn-Bundesamtes. Dies ergibt sich bereits aus § 39 Abs. 1 NatSchGBln selbst; dort heißt es, der anerkannte Naturschutzverband müsse geltend machen, Erlaß, Ablehnung oder Unterlassung "eines Verwaltungsaktes einer Behörde des Landes" widerspreche naturschutzrechtlichen Vorschriften des Bundes oder des Landes Berlin. Im übrigen würde Bundesrecht es nicht zulassen, daß ein Land Bundesbehörden im Wege der Verbandsklage einer erweiterten gerichtlichen Kontrolle unterwirft (vgl. BVerwGE 92, 263 (265 f.)[BVerwG 29.04.1993 - 7 A 3/92]).

2.2. Der Antragsteller zu 1 ist auch nicht i.S. von § 42 Abs. 2 VwGO antrags- und klagebefugt. Eine Rechtsbetroffenheit durch den angefochtenen Planfeststellungsbeschluß liegt offensichtlich nicht vor.

Der Antragsteller zu 1 macht nicht geltend, sein Beteiligungsrecht aus § 29 Abs. 1 Satz 1 des Bundesnaturschutzgesetzes vom 12. März 1987 - BGBl I S. 889 - (BNatSchG) sei im vorliegenden Verfahren verletzt worden. Rechtsschutz gegen den Planfeststellungsbeschluß erstrebt der Antragsteller zu 1 nicht mit dem Ziel, weitergehend an der Planfeststellung mitzuwirken, als dies bisher geschehen ist (zu der in diesem Fall gegebenen Klagebefugnis vgl. BVerwGE 87, 62 (68 ff.)[BVerwG 31.10.1990 - 4 C 7/88]; auch BVerwG, Beschluß vom 30. Oktober 1992 - BVerwG 4 A 4.92 - Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 13). Er möchte den Planfeststellungsbeschluß vielmehr deswegen zu Fall bringen, weil er der Meinung ist, ihm sei durch eine fehlerhafte Anwendung des § 78 VwVfG die Möglichkeit vorenthalten worden, die Vereinbarkeit des planfestgestellten Vorhabens - zumindest teilweise - einer Überprüfung im Rahmen der naturschutzrechtlichen Verbandsklage nach § 39 b NatSchGBln zu unterwerfen.

Damit wird von dem Antragsteller keine durch § 42 Abs. 2 VwGO geschützte Rechtsposition geltend gemacht. Solange nämlich gegen von Bundesbehörden erlassene Planfeststellungsbeschlüsse eine Verbandsklage unzulässig ist, beschränkt sich der Anspruch, den ein anerkannter Naturschutzverband im Klagewege verfolgen kann, auf die Fälle einer Verletzung seines Beteiligungsrechts aus § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG. Insoweit wird die Klagebefugnis auch dann zu bejahen sein, wenn der Naturschutzverband geltend macht, dieses Beteiligungsrecht sei durch das rechtswidrige Unterlassen der Planfeststellung vereitelt worden (vgl. BVerwG, Beschluß vom 14. August 1995 - BVerwG 4 NB 43.94 - BA S. 8). Dagegen gehört der Fall, daß ein Naturschutzverband beanstandet, ihm sei durch das rechtswidrige Unterlassen einer landesbehördlichen Planfeststellung die Möglichkeit einer Verbandsklage vorenthalten worden, nicht mehr zu dem Schutzbereich der Normen, die dem Verband zur Durchsetzung seiner Rechtsposition gegenüber Bundesbehörden zur Verfügung stehen. Gegen Vorhaben in Berlin mag er insofern Verbandsklage gegen die "Unterlassung eines Verwaltungsaktes einer Behörde des Landes Berlin" (§ 39 b Abs. 1 NatSchGBln) erheben können. Eine derartige Klage müßte sich aber gegen die für eine Planfeststellung zuständigen Landesbehörden richten. Diese besondere Form der Verbandsklage kann nicht gegen eine Bundesbehörde zulässig sein. Denn auch dies würde dem erkennbaren Willen des Bundesgesetzgebers widerstreiten, von der Einführung einer Verbandsklage im Bundesbereich abzusehen (vgl. BTDrucks 7/5251, S. 13). Damit muß zugleich der Versuch des Antragstellers zu 1 scheitern, seine von § 42 Abs. 2 VwGO geschützte Rechtsposition aus § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG gewissermaßen durch das landesrechtliche Verbandsklagerecht anzureichern. Denn dies würde einen nicht lösbaren inneren Widerspruch zum Ausschluß der bundesrechtlichen Verbandsklage führen, indem Bundesbehörden in diesem Bereich einer erweiterten gerichtlichen Kontrolle unterworfen würden (oben 1).

Abgesehen davon rügt der Antragsteller zu 1 zu Unrecht einen Verstoß des Eisenbahn-Bundesamtes gegen § 78 VwVfG. Die Voraussetzungen für einen Zuständigkeitsübergang nach der genannten Vorschrift lagen vor.

Es treffen hier mehrere selbständige Vorhaben, für deren Durchführung bundesrechtlich geregelte Planfeststellungsverfahren vorgeschrieben sind (vgl. § 18 Abs. 1 AEG, § 17 Abs. 1 Satz 1 FStrG, § 28 Abs. 1 i.V.m. § 4 Abs. 2 PBefG), derart zusammen, daß zumindest für Teile dieser Vorhaben nur eine einheitliche Entscheidung möglich ist (§ 78 Abs. 1 VwVfG). Beide Vorhabenträger - die Beigeladenen zu 1 und zu 2 - wollen gleichzeitig Verkehrsbauten errichten, die in einem engen räumlichen Zusammenhang stehen. Keines der Vorhaben stellt sich als bloße Folgemaßnahme des jeweils anderen Vorhabens dar, so daß die Zuständigkeitsregelung des § 75 Abs. 1 VwVfG nicht durchgreift. Denn Folgemaßnahmen im Sinne der zuletzt genannten Vorschrift müssen von der Planung eines Vorhabenträgers veranlaßt sein. Planen dagegen - wie hier - mehrere Vorhabenträger gleichzeitig planfeststellungsbedürftige Baumaßnahmen, liegen selbständige Vorhaben vor, die eine Anwendung des § 78 VwVfG fordern, wenn diese Vorhaben nur einer einheitlichen Zulassungsentscheidung unterworfen werden können (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Februar 1988 - BVerwG 4 C 55.84 - Buchholz 316 § 78 VwVfG Nr. 2). Letzteres ist der Fall, wenn jeder der Vorhabenträger zur sachgerechten Verwirklichung seines Planungskonzepts darauf angewiesen ist, daß über die Zulassung der zusammentreffenden Vorhaben nur in einem Verfahren entschieden wird (vgl. BVerwG, Beschluß vom 19. Dezember 1989 - BVerwG 4 B 224.89 - Buchholz 316 § 75 VwVfG Nr. 5). Die Notwendigkeit einer "einheitlichen Entscheidung" besteht dagegen nicht, wenn planerisch erhebliche Belange des einen Verfahrens im anderen durch Verfahrensbeteiligung und durch Berücksichtigung - etwa im Rahmen planerischer Abwägung - angemessen erfaßt werden. Ein nur materielles Interesse an der planerischen Koordination verschiedener Belange rechtfertigt für sich nicht, die gesetzliche Verfahrenszuständigkeit zu ändern (vgl. BVerwG, Beschluß vom 23. Dezember 1992 - BVerwG 4 B 188.92 - Buchholz 316 § 74 VwVfG Nr. 20). Hiernach sind die im angefochtenen Planfeststellungsbeschluß verlautbarten Gründe (S. 228 ff.) für die Anwendung des § 78 VwVfG tragfähig.

Die im Planfeststellungsbeschluß diskutierte Frage, ob das Erfordernis einer einheitlichen Entscheidung (nur) im Sinne einer räumlichen Überschneidung auszulegen ist, kann dabei letztlich offenbleiben. Unzweifelhaft ist bei Verkehrsbauten eine räumliche Überschneidung der Trassen ein starkes Indiz für die Anwendbarkeit von § 78 VwVfG. Ebenso kann aber auch bereits bei einer Parallelführung von Trassen an die Notwendigkeit einer einheitlichen Planungsentscheidung zumindest dann gedacht werden, wenn Schwierigkeiten der Geländetopographie nur durch eine gemeinsame Baumaßnahme der Vorhabenträger überwunden werden können (vgl. Beispiele in Nr. 4 Abs. 1 der Planfeststellungsrichtlinien vom 28. Oktober 1994 - VkBl 1994, 749). Im vorliegenden Fall sind im Bereich vom Spreebogen bis zur Döberitzer Straße beide Formen der Verflechtung gewissermaßen gehäuft vorzufinden. Insofern kann zur Vermeidung von Wiederholungen auf die - nicht bestrittenen - Angaben im Planfeststellungsbeschluß (S. 231) verwiesen werden. Ergänzend ist lediglich anzumerken, daß auch die neue Trasse der Stadtbahn zum planfestgestellten Vorhaben gehört und sich damit eine zusätzliche räumliche Überschneidung der verschiedenen Verkehrswege in diesem Bereich ergibt, die in der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses nicht erwähnt ist. Weiter südlich findet sich im Bereich des Potsdamer Platzes eine weitere Überschneidung der Verkehrsbauten, weil hier "bauliche Vorleistungen" für den Bau einer U-Bahn (U 3) erstellt werden sollen, deren Trasse die Tunnelbauten für die Fernbahn und die B 96 kreuzt.

Es ist auch richtig, daß der Grundsatz der Einheitlichkeit der Planungsentscheidung, der in § 78 Abs. 1 VwVfG Ausdruck gefunden hat, von der Rechtsprechung seit jeher als Ausfluß des planerischen Gebots der Konfliktbewältigung betrachtet worden ist, das wiederum aus dem Abwägungsgebot abzuleiten ist (vgl. z.B. BVerwGE 57, 297 (302)[BVerwG 09.03.1979 - 4 C 41/75];  61, 307 (311) [BVerwG 23.01.1981 - 4 C 68/78]). Der vorliegende Fall ist unter diesem Aspekt geradezu ein Musterbeispiel dafür, daß durch eine Häufung von Verflechtungen auf verhältnismäßig engem Raum zwecks Bewältigung der vielfältigen Konflikte eine Koordinierung der Vorhaben erforderlich wird, die nicht mehr durch bloße gegenseitige Rücksichtnahme und Abstimmung der Vorhabenträger geleistet werden kann. Zutreffend betont der Planfeststellungsbeschluß, daß in einer derartigen Situation ein "Wettlauf der Zulassungsbehörden" untragbar wäre. Erst recht wären divergierende Entscheidungen in einem Fall wie dem vorliegenden einer vernünftigen Lösung der von der Planung aufgeworfenen Konflikte abträglich. Dem erhöhten planerischen Koordinierungsbedarf muß deswegen durch eine einheitliche Zulassungsentscheidung Rechnung getragen werden. Die Kompetenzfrage darf sich nicht als Schranke für eine in jeder Hinsicht optimale Planung erweisen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Mai 1994 - BVerwG 7 A 21.93 - Buchholz 316 § 74 VwVfG Nr. 30). Der Hinweis auf einen angeblich ähnlich starken Koordinierungsbedarf mit dem Großbauvorhaben am Potsdamer Platz, den der Antragsteller zu 1 gegen die Notwendigkeit einer einheitlichen Zulassungsentscheidung für den sog. Tiergarten-Tunnel anführt, geht fehl. Eine Erstreckung des § 78 VwVfG auf die geplante Bebauung des Potsdamer Platzes scheitert nämlich daran, daß insoweit nicht Planfeststellungsverfahren verschiedener Vorhabenträger zusammentreffen. Insofern läßt das Fehlen einer einheitlichen Zulassungsentscheidung in jenem Fall keine Rückschlüsse auf die Anwendbarkeit des § 78 VwVfG für das hier planfestgestellte Vorhaben zu.

Gegen die Anwendbarkeit des § 78 VwVfG wendet sich der Antragsteller zu 1 ferner mit dem Hinweis, durch Presseberichte sei nachträglich publik geworden, daß die Beigeladenen Erwägungen anstellten, "nur den Autotunnel in einem Teilstück zu errichten und den Rest in 15 Jahren und den Eisenbahntunnel mitsamt der überirdischen Anlagen überhaupt nicht". Nach seiner Ansicht soll dies belegen, daß die verschiedenen Vorhaben nichts miteinander zu tun haben und daher nicht einer einheitlichen Entscheidung nach § 78 Abs. 1 VwVfG bedürfen. Auch dem ist nicht zuzustimmen. In der Rechtsprechung ist geklärt, daß es im Falle der Anfechtung eines Planfeststellungsbeschlusses für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage auf den Zeitpunkt seines Erlasses ankommt (vgl. z.B. BVerwG, Beschluß vom 9. Mai 1989 - BVerwG 7 B 185.88 - Buchholz 451.22 AbfG Nr. 34). Damit sind Entwicklungen, die die Verwirklichung des planfestgestellten Vorhabens teilweise in Frage stellen, nicht geeignet, nachträglich den nach § 78 VwVfG bewirkten Zuständigkeitsübergang zweifelhaft erscheinen zu lassen.

Die von § 78 Abs. 1 VwVfG ausgelöste Konzentrationswirkung erfaßt nicht nur den "Überschneidungsbereich". Die im Schrifttum anscheinend vertretene abweichende Auffassung (z.B. Obermayer, Kommentar zum VwVfG, 2. Aufl. 1990, Rn. 13 zu § 78), ist abzulehnen. Sie ist mit den von der Rechtsprechung (z.B. BVerwGE 62, 342 (353 f.)[BVerwG 26.06.1981 - 4 C 5/78]; zusammenfassend BVerwG, Beschluß vom 26. Juni 1992 - BVerwG 4 B 1-11.92 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 89; zu eisenbahnrechtlichen Besonderheiten Urteil vom 27. Juni 1990 - BVerwG 4 C 26.87 - Buchholz 442.08 § 36 BBahnG Nr. 18) aus dem Abwägungsgebot entwickelten Grundsätzen der Abschnittsbildung nicht vereinbar. Diese Grundsätze erleiden durch § 78 VwVfG keine Durchbrechung, sondern sind auch hier zu beachten (vgl. BVerwG, Beschluß vom 14. September 1987 - BVerwG 4 B 176, 177 und 181.87 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 67). Ob die Erwägungen, die der angefochtene Planfeststellungsbeschluß zu dieser Frage enthält (S. 233), einer rechtlichen Überprüfung standhalten, kann dahinstehen. Den insoweit vom Antragsteller zu 1 erhobenen Rügen braucht der Senat nicht nachzugehen. Etwaige Fehler der Abschnittsbildung schlagen nicht - wie der Antragsteller zu 1 annimmt - auf eine nach § 78 VwVfG begründete Behördenzuständigkeit durch. Die von der Rechtsprechung entwickelten Anforderungen an die Abschnittsbildung begrenzen den planerischen Gestaltungsspielraum, nicht aber den Anwendungsbereich von § 78 VwVfG. Dementsprechend macht eine fehlerhafte Abschnittsbildung - ihr Vorliegen unterstellt - zwar die Planfeststellung rechtswidrig, nicht aber die Planfeststellungsbehörde unzuständig.

Gemäß § 78 Abs. 2 Satz 1 VwVfG richtet sich die Zuständigkeit für das einheitliche Planfeststellungsverfahren nach den Vorschriften für dasjenige Vorhaben, das "einen größeren Kreis öffentlich-rechtlicher Beziehungen berührt". Außer vielleicht in den von § 78 Abs. 2 Sätze 2 und 3 VwVfG angesprochenen Zweifelsfällen soll demnach die Zuständigkeitsfrage nicht durch eine Ermessensentscheidung geklärt werden. Die Bestimmung der Zuständigkeit soll vielmehr rechtlich an objektive Kriterien gebunden sein. Dabei hat der Gesetzgeber Wert darauf gelegt, daß nicht (allein) die Größe der Vorhaben oder ihr Raumbedarf ausschlaggebend sein soll, sondern das Ausmaß der von dem Vorhaben berührten öffentlichen Interessen. Nichts anderes ist mit dem scheinbar nur einen quantitativen Aspekt ansprechenden und deswegen mißverständlichen Wortlaut der Vorschrift gemeint. Im Schrifttum wird dementsprechend nahezu einhellig die Auffassung vertreten, daß auch die qualitativen Auswirkungen des jeweiligen Vorhabens mit in den Blick zu nehmen sind (vgl. z.B. Knack/Busch, VwVfG, 4. Aufl. 1994, § 78 Rn. 5). Im vorliegenden Fall bildet das Projekt der Beigeladenen zu 1 nicht nur wegen seines Raumbedarfs und seiner Baumasse den Schwerpunkt des gesamten Bauvorhabens. Auch gemessen an seinen Umweltauswirkungen und seiner verkehrspolitischen Bedeutung läßt dieses Vorhaben die vom Beigeladenen zu 2 geplanten Vorhaben zurücktreten, so daß die Durchführung der Planfeststellung nach den eisenbahnrechtlichen Vorschriften nicht zu beanstanden ist. Die vom Antragsteller zu 1 in diesem Zusammenhang gegen die Begründung des Planfeststellungsbeschlusses (S. 233 f.) erhobenen Einwände überzeugen nicht. Insbesondere trifft es nicht zu, daß der Straßentunnel allein schon deswegen, weil er in offener Bauweise erstellt wird, schwerwiegendere Umweltauswirkungen zur Folge hat als der Eisenbahntunnel. Insofern verkennt der Antragsteller zu 1, daß für die Gewichtung im Rahmen von § 78 Abs. 2 Satz 1 VwVfG nicht nur die vorübergehend in der Bauphase auftretenden Umwelteinwirkungen heranzuziehen sind.

2.3. Die Klage- und Antragsbefugnis des Antragstellers zu 1 läßt sich auch nicht auf der Grundlage von Art. 5 i.V.m. Art. 189 Abs. 3 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vom 25. März 1957 - BGBl II S. 766 - in der Fassung des Vertrages über die Europäische Union vom 7. Februar 1992 - BGBl II S. 1253/1256 - (EGV) bejahen. Der Antragsteller zu 1 hat nicht darzulegen vermocht, daß im Interesse einer effektiven Durchsetzung der Richtlinie des Rates über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten vom 27. Juni 1985 (85/337/EWG) - ABl EG Nr. L 175 vom 5. Juli 1985 - (UVP-Richtlinie) ein Bedürfnis besteht, von der Anwendung der die Klage- und Antragsbefugnis beschränkenden nationalen Normen abzusehen. Seit die UVP-Richtlinie durch das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 12. Februar 1990 - BGBl I S. 205 - (UVPG) in nationales Recht umgesetzt worden ist, richten sich die diesbezüglichen Anforderungen nach diesem Gesetz. Die UVP-Richtlinie enthält keinerlei Anhalt dafür, daß der nationale Gesetzgeber verpflichtet wäre, Naturschutzverbänden eine weitergehende Klagemöglichkeit zu eröffnen, als sie das nationale Recht allgemein bei der Verletzung von Verfahrensvorschriften eröffnet (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Juni 1995 - BVerwG 4 C 4.94 - UPR 1995, 391 [BVerwG 22.02.1995 - BVerwG 11 VR 1.95] (395)). Soweit der Antragsteller zu 1 die richtlinienkonforme Auslegung und Anwendung des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung in Zweifel zieht, reicht dies von vornherein nicht aus, um eine Erweiterung seiner Klage- und Antragsbefugnis zu rechtfertigen. Der Umstand, daß er darüber hinaus eine unzureichende Umsetzung der UVP-Richtlinie rügt, indem er geltend macht, § 2 Abs. 2 VerkPBG sei wegen Verstoßes gegen Art. 6 und Art. 8 der UVP-Richtlinie gemeinschaftsrechtswidrig, rechtfertigt eine andere Beurteilung nicht. Denn diese Rüge geht fehl.

Die nach Nr. 9 der Anlage zu § 3 Abs. 1 Satz 1 UVPG beim Bau von planfeststellungsbedürftigen Eisenbahnanlagen erforderliche Umweltverträglichkeitsprüfung ist nach § 18 Abs. 1 Satz 2 AEG Bestandteil des Planfeststellungsverfahrens. Ein vorgelagertes Linienbestimmungsverfahren i.S. von § 2 Abs. 3 Nr. 2 UVPG findet grundsätzlich nicht statt. Dementsprechend fordert § 15 UVPG nur für andere Bereiche der Infrastrukturplanung die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung auf der Stufe der Linienbestimmung. Abweichend hiervon ist für die dem Geltungsbereich von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 und 5 VerkPBG unterfallenden Bauvorhaben der Bundeseisenbahnen durch § 2 Abs. 1 VerkPBG erstmals ein Linienbestimmungsrecht des Bundesministers für Verkehr begründet worden. Dieses zeichnet sich durch die Besonderheit aus, daß § 15 UVPG nur mit der Maßgabe Anwendung findet, "daß die Einbeziehung der Öffentlichkeit im nachfolgenden Planfeststellungsverfahren stattfindet" (§ 2 Abs. 2 Satz 1 VerkPBG).

Der darin liegende Verzicht auf eine Öffentlichkeitsbeteiligung im eisenbahnrechtlichen Linienbestimmungsverfahren verstößt nicht gegen Regelungen der UVP-Richtlinie. Art. 6 Abs. 3 der UVP-Richtlinie überläßt den Mitgliedsstaaten die nähere Regelung, wie die Öffentlichkeit in die Umweltverträglichkeitsprüfung einzubeziehen ist. Durch Art. 6 Abs. 2 der UVP-Richlinie ist lediglich vorgegeben, daß der Öffentlichkeit der Genehmigungsantrag sowie die nach Art. 5 der UVP-Richtlinie eingeholten Informationen zugänglich gemacht und der betroffenen Öffentlichkeit vor Durchführung des Vorhabens Gelegenheit zur Äußerung gegeben wird. Dem kann im Zulassungsverfahren - hier im Planfeststellungsverfahren - zumindest dann genügt werden, wenn das vorgelagerte Linienbestimmungsverfahren keine rechtliche Außenwirkung hat (vgl. Hoppe/Wagner, UVPG-Kommentar, 1995, § 9 Rn. 54). Denn das Anliegen der Richtlinie, "daß bei allen technischen Planungs- und Entscheidungsprozessen die Auswirkungen auf die Umwelt so früh wie möglich berücksichtigt werden" (Einleitung der UVP-Richtlinie), erfordert bei einem gestuften Ablauf der Planung nicht ausnahmslos eine Öffentlichkeitsbeteiligung bereits auf den Planungsstufen, die dem Zulassungsverfahren vorgelagert ist. Die mit Art. 6 Abs. 3 der UVP-Richtlinie den Mitgliedsstaaten bei der näheren Regelung der Öffentlichkeitsbeteiligung eingeräumten Spielräume ermöglichen es den Mitgliedsstaaten vielmehr, aus Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten - etwa aus Gründen der Verfahrensbeschleunigung - die Öffentlichkeitsbeteiligung auf das Zulassungsverfahren zu konzentrieren.

Daß im Anwendungsbereich des § 2 Abs. 1 Satz 1 VerkPBG gewichtige Gründe dafür sprechen, dem in der UVP-Richtlinie angelegten Prinzip der Frühzeitigkeit (vgl. § 1 UVPG) nicht auch durch eine Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Linienbestimmung Rechnung zu tragen, liegt auf der Hand. Da die Linienbestimmung den Verlauf der Trasse nur im allgemeinen, nämlich in ihrem grundsätzlichen Verlauf zwischen den vorgesehenenen Anfangs- und Endpunkten bestimmen soll und die grundstücksgenaue Planungsentscheidung erst durch die Planfeststellung bewirkt wird (vgl. BVerwGE 62, 342 (346 f.)[BVerwG 26.06.1981 - 4 C 5/78]), könnte nämlich durch eine vorgezogene Öffentlichkeitsbeteiligung das nachfolgende Planfeststellungsverfahren nicht von einer erneuten Öffentlichkeitsbeteiligung - und den damit verbundenen Verzögerungen - entlastet werden (vgl. § 15 Abs. 4 UVPG).

Der eisenbahnrechtlichen Linienbestimmung fehlt eine rechtliche Außenwirkung, die die Effektivität einer Öffentlichkeitsbeteiligung im Planfeststellungsverfahren in Frage stellen könnte. Die Linienbestimmung ist im Eisenbahnrecht ein behördeninterner Vorgang, der inhaltlich in die nachfolgende Planfeststellung eingeht (vgl. BVerwGE 62, 342 (344 ff.)[BVerwG 26.06.1981 - 4 C 5/78]). Sie ist unter dem Gesichtspunkt der Planrechtfertigung und des Abwägungsgebots von Bedeutung für die Rechtmäßigkeit der Planungsentscheidung (vgl. BVerwGE 62, 342 (347)[BVerwG 26.06.1981 - 4 C 5/78]) und kann unter beiden Aspekten im Rahmen der im Planfeststellungsverfahren stattfindenden Öffentlichkeitsbeteilgung von Einwendern in Frage gestellt werden. Mit der Planfeststellung unterliegt sie schließlich der gerichtlichen Überprüfung. Der gerügte Verstoß gegen Art. 6 und Art. 8 der UVP-Richtlinie ist unter diesen Gegebenheiten nicht erkennbar.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 159 Satz 1, § 162 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 2 ZPO, die Festsetzung des Streitwerts auf § 13 Abs. 1 Satz 1, § 20 Abs. 3 GKG i.V.m. § 5 ZPO. Im Antragsverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO betragen die jeweiligen Einzelstreitwerte für den Antragsteller zu 1 20 000 DM und für die Antragsteller zu 2 bis 5 je 10 000 DM.

Dr. Diefenbach

Dr. Storost

Vallendar