Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 31.10.1990, Az.: BVerwG 4 C 7.88

I.

Der Kläger, ein anerkannter Naturschutzverband, wandte sich mit seiner am 30. Dezember 1985 beim Verwaltungsgericht Sigmaringen erhobenen Klage gegen den Planfestatellungsbeschluß des Landratsamts Bodenseekreis vom 5. Dezember 1985, mit dem auf Antrag der beigeladenen Stadt die Erweiterung und Sicherung des Yacht- und Gondelhafens in Friedrichshafen genehmigt wurde. Der Kläger machte zur Begründung seines zunächst gestellten Antrages auf Aufhebung des, Planfeststellungsbeschlusses geltend, ihm sei im Verfahren der Planfeststellung nicht ausreichend Gelegenheit zur Äußerung sowie zur Einsicht in die einschlägigen Gutachten über das Vorhaben gewährt worden. Nach zwischenzeitlichem Ruhen des Verfahrens erklärte der Kläger mit Schriftsatz vom 16. Oktober 1986 den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt. Hierzu führte er aus, daß er in einem Termin vom 21. Februar 1986 ausführlich zu dem planfestgestellten Vorhaben angehört worden sei; eine gutachtliche Stellungnahme vom 19. Juli 1985 sei ihm zur Verfügung gestellt worden. Der Beklagte habe mit Schreiben vom 6. Oktober 1986 ein neues Anhörungsverfahren mit dem Ziel eingeleitet, eine Stellungnahme des Klägers zu veranlassen und auch den Planfeststellungsbeschluß vom 5. Dezember 1985 ganz oder teilweise zu ändern.

Nachdem das beklagte Land der Erledigungserklärung widersprochen hatte, hat der Kläger beantragt,

Das beklagte Land hat beantragt,

Eine nachträgliche Erledigung sei nicht eingetreten. Der streitgegenständliche Planfeststellungsbeschluß sei nicht aufgehoben worden. Auch sei die Klage mangels Klagebefugnis von Anfang an unzulässig gewesen. Die gerügte Verletzung des Rechts auf Beteiligung am Verwaltungsverfahren begründe keinen Anspruch auf Aufhebung der getroffenen Entscheidung.

Das Verwaltungsgericht hat gemäß dem Antrag des Klägers festgestellt, daß die Hauptsache erledigt sei. Auf die Berufung des Beklagten hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Urteil vom 15. Januar 1988 (NVwZ 1988, 1039 [VGH Baden-Württemberg 15.01.1988 - 5 S 855/87]) die Klage abgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Das Verwaltungsgericht habe die Erledigung der Hauptsache zu Unrecht festgestellt. Die ursprünglich erhobene Anfechtungsklage sei unzulässig gewesen. § 29 Abs. 1 BNatSchG räume dem anerkannten Verein zwar ein subjektiv-öffentliches Recht auf Mitwirkung am Verwaltungsverfahren ein. Im Falle des § 29 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG sei die Planfeststellungsbehörde mithin rechtlich verpflichtet, dem Verein Gelegenheit zur Äußerung sowie zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten zu geben. Der Verein könne sein Mitwirkungsrecht mit der allgemeinen Leistungsklage und unter Umständen auch im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes durchsetzen. Dies gelte aber nur während des Verwaltungsverfahrens. Nach dessen Abschluß verliere das Recht auf Anhörung seine Durchsetzbarkeit. Der anerkannte Verein habe eine ausschließlich im öffentlichen Interesse gewährte, rein formale Rechtsposition; seine Rechte könnten deshalb durch die Sachentscheidung nicht verletzt werden. Auch aus den Gesetzesmaterialien ergebe sich, daß das anstelle der abgelehnten Verbandsklage geschaffene Anhörungsrecht kein Klägerecht der anerkannten Verbände gegen naturschutzrelevante Maßnahmen begründen sollte. Diese Auslegung verstoße nicht gegen Art. 19 Abs. 4 GG. Die allgemeine Leistungsklage biete in aller Regel ausreichenden Rechtsschutz gegen die Verletzung des Mitwirkungsrechts. Da ein materielles Recht des anerkannten Vereins auf eine bestimmte Entscheidung oder einen rechtmäßigen Ermessensgebrauch fehle, könne sich aus Art. 19 Abs. 4 GG kein Anspruch auf Aufhebung der Sachentscheidung ergeben.

Der Kläger hat die vom Berufungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Revision eingelegt. Mit ihr rügt er die Verletzung des § 29 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG, der §§ 28, 29 VwVfG, des § 42 Abs. 2 VwGO und der Art. 19 Abs. 4 und 20 Abs. 3 GG.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Die Beigeladene tritt der Auffassung des Berufungsgerichts ohne Stellung eines Antrages bei.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren. In Übereinstimmung mit dem zuständigen Bundesressort stimmt er der Auffassung des Berufungsgerichts im Ergebnis zu.

II.

Die zulässige Revision des Klägers hat mit dem Ergebnis der Aufhebung des angefochtenen Urteils und der Zurückverweisung der Sache an die Vorinstanz Erfolg (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

1.

Das Urteil des Berufungsgerichts verletzt Bundesrecht. Das Berufungsgericht hat die vom Kläger beantragte Feststellung, daß sich die Hauptsache nach Klageerhebung erledigt habe, abgelehnt, weil die ursprünglich erhobene Anfechtungsklage mangels einer dem Kläger zustehenden Befugnis, die das Planfeststellungsverfahren abschließende Verwaltungsentscheidung anzufechten, unzulässig gewesen sei. Das widerspricht materiellem Bundesnaturschutzrecht und zugleich Verwaltungsprozeßrecht.

1.1

Auf der Grundlage der Erledigungserklärung des Klägers, der der Beklagte widersprochen hat, hat das Berufungsgericht geprüft, ob die Klage mit ihrem ursprünglichen Antrag, den Planfeststellungsbeschluß vom 5. Dezember 1985 aufzuheben, zulässig war. Auf ein vom Beklagten entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO geltend zu machendes, berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat das Berufungsgericht nicht abgestellt. Vielmehr ist es der Frage, ob dem Kläger für die Anfechtung des Planfeststellungsbeschlusses die Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) zustand, von Amts wegen nachgegangen. Das hält der erkennende Senat für nicht vereinbar mit dem geltenden Verwaltungsprozeßrecht. Danach ist bei (einseitiger) Erledigungserklärung des Klägers die Frage, ob die ursprüngliche Klage zulässig und begründet war, regelmäßig nur dann vom Gericht zu prüfen, wenn der Beklagte sich für seinen Widerspruch gegen die Erledigungserklärung des Klägers und sein Festhalten am Antrag auf Abweisung der Klage auf ein schutzwürdiges Interesse an einer gerichtlichen Entscheidung berufen kann, daß die gegen ihn erhobene Klage von Anfang an unzulässig oder unbegründet war.

Aufgrund der Erledigungserklärung des Klägers im Schriftsatz vom 16. Oktober 1986 an das Verwaltungsgericht ist Gegenstand des anhängigen Verwaltungsstreitverfahrens nur noch die Frage, ob sich die Hauptsache erledigt hat. Das ist dann der Fall, wenn ein nach der Klageerhebung eingetretenes außerprozessuales Ereignis dem Klagebegehren die Grundlage entzogen hat und die Klage deshalb für den Kläger gegenstandslos geworden ist. Der Kläger ist nach einer solchen Entwicklung nicht genötigt, die Klage zurückzunehmen, was für ihn mit der Kostenlast gemäß § 155 Abs. 2 VwGO verbunden wäre. Er ist auch nicht auf die von einem besonderen Feststellungsinteresse abhängige Umstellung seines Klageantrags auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) beschränkt. Vielmehr eröffnet ihm das Prozeßrecht die Möglichkeit, den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt zu erklären. Die Wirksamkeit dieser Erklärung hängt nicht davon ab, daß die Klage ursprünglich zulässig und begründet war. Schließt sich der Beklagte der Erklärung des Klägers an, so ist nach § 161 Abs. 2 VwGO über die Kosten des Verfahrens zu entscheiden. Widerspricht der Beklagte, so wird der Rechtsstreit fortgesetzt. Indessen hat das Gericht gemäß dem Begehren des Klägers grundsätzlich nur noch die Frage zu prüfen, ob sich das ursprüngliche Klagebegehren durch ein nach Klageerhebung eingetretenes Ereignis außerhalb des Prozesses erledigt hat. Dabei ist die Umstellung vom ursprünglichen Klageantrag auf den Antrag, die Erledigung des Rechtsstreits in der Hauptsache auszusprechen, von den für Klageänderungen geltenden einschränkenden Voraussetzungen der §§ 91, 142 VwGO freigestellt. Erweist sich das Vorbringen des Klägers über ein nachträgliches Ereignis, das seiner Klage die Grundlage entzogen habe, als richtig, so ist dem veränderten Klageantrag stattzugeben; anderenfalls ist die Klage abzuweisen (vgl. zu alledem BVerwGE 20, 146 [BVerwG 14.01.1965 - BVerwG I C 68.61] <149 ff.>, 31, 313 <319 f.>; 34, 159 <160>; 60, 328 <330 f.>; 73, 312 <313>; 82, 41 <42>).

Für die mithin nach einer einseitig gebliebenen Erledigungserklärung des Klägers vom Gericht in der Regel allein noch zu prüfende Frage, ob eine Erledigung der Hauptsache eingetreten ist oder nicht (vgl. auch Beschluß vom 13. Oktober 1987 - BVerwG 4 B 211.87 - Buchholz 303 § 264 ZPO Nr. 1 = NVwZ-RR 1988, 56), kommt es nicht darauf an, ob die Klage ursprünglich begründet war; dem hat das Gericht - vorbehaltlich eines insoweit bestehenden schutzwürdigen Interesses des Beklagten an der gerichtlichen Feststellung, daß der mit der Klage erhobene Anspruch von Anfang an nicht bestanden habe - nicht nachzugehen. Insoweit vertreten die Senate des Bundesverwaltungsgerichts übereinstimmende Auffassungen (vgl. etwa Urteile vom 28. November 1975 - BVerwG 7 C 47.73 - Buchholz 300 § 21 e GVG Nr. 2, insoweit in BVerwGE 50, 11 nicht abgedruckt; vom 23. Oktober 1979 - BVerwG 1 C 63.77 - Buchholz 402.24 § 2 AuslG Nr. 17; vom 14. April 1989 - BVerwG 4 C 22.88 - Buchholz 406.17 Bauordnungsrecht Nr. 29 = NVwZ 1989, 860 und vom 25. April 1989 - BVerwG 9 C 61.88 - BVerwGE 82, 41 <44>). Nicht einheitlich beantwortet wird in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hingegen die Frage, ob bei einseitiger Erledigungserklärung durch den Kläger die Zulässigkeit der ursprünglichen Klage stets oder ebenfalls nur bei Vorliegen eines berechtigten Interesses des Beklagten an einer gerichtlichen Entscheidung über diesen Punkt zu prüfen ist. In jüngerer Zeit haben sich insbesondere der 3. und der 9. Senat des Bundesverwaltungsgerichts dafür ausgesprochen, daß die Erledigung der Hauptsache auf den einseitigen Antrag des Klägers dann nicht festgestellt werden könne, wenn die Klage bereits im Zeitpunkt ihrer Erhebung unzulässig gewesen sei (vgl. Beschluß vom 6. August 1987 - BVerwG 3 B 18.87 - Buchholz 451.54 MStG Nr. 11; Urteil vom 25. April 1989 - BVerwG 9 C 61.80 - BVerwGE 82, 41 <43>; offengelassen im Urteil vom 7. Juli 1977 - BVerwG 1 C 20.74 - Buchholz 310 § 40 VwGO Nr. 164; vgl. auch Beschluß vom 30. Oktober 1969 - BVerwG 8 C 219.67 - BVerwGE 34, 159 <160> für den Fall der einseitigen Erledigungserklärung des Revisionsklägers bei einer von Anfang an unzulässigen Revision). Der erkennende Senat vertritt demgegenüber im Anschluß an das Urteil des 1. Senats vom 14. Januar 1965 - BVerwG 1 C 68.61 - (BVerwGE 20, 146; vgl. auch BVerwGE 73, 312 <313>) die Auffassung, daß der vom Kläger allein noch beantragte Ausspruch des Gerichts, daß sich der Rechtsstreit in der Hauptsache erledigt habe, regelmäßig nicht davon abhängig sein kann, daß die Klage ursprünglich zulässig war. Das gilt jedenfalls für die Klagebefugnis, deren Beurteilung weitgehend von Erwägungen zum materiellen Recht bestimmt wird (vgl. hierzu auch Pietzner, Verwaltungsarchiv 77 <1986>, 299 <315 ff.>). Nach der Erledigungserklärung des Klägers soll das Gericht einer aufwendigen Prüfung des ursprünglichen Klagebegehrens gerade enthoben sein, weil der Kläger eine Entscheidung hierüber nicht mehr begehrt.

Der Senat braucht wegen der bezeichneten Frage (vgl. zu ihr neuerdings auch Manssen, NVwZ 1990, 1018 ff. [BVerwG 25.04.1989 - BVerwG 9 C 61.88]) hier aber nicht den Großen Senat des Bundesverwaltungsgerichts anzurufen. Das angefochtene Urteil beruht nämlich im Ergebnis nicht deshalb auf einem Verfahrensmangel, weil das Berufungsgericht zu Unrecht in eine Prüfung der Zulässigkeit der ursprünglichen Klage eingetreten ist. Nach übereinstimmender Auffassung aller Senate des Bundesverwaltungsgerichts ist - wie bereits erwähnt - über die Zulässigkeit der ursprünglich erhobenen Klage trotz der vom Kläger abgegebenen Erklärung über die Erledigung in der Hauptsache jedenfalls dann vom Gericht zu entscheiden, wenn der Beklagte ein schutzwürdiges - entsprechend dem berechtigten Interesse des Klägers für eine Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) zu beurteilendes - Interesse an der rechtlichen Klärung geltend machen kann, daß die gegen ihn erhobene Klage unzulässig war (vgl. BVerwGE 20, 146 <150, 154>; 31, 318 <320>; 82, 41 <44>; Urteil vom 14. April 1989 - BVerwG 4 C 22.88 - a.a.O.).

Diese Voraussetzung ist hier erfüllt. Der Beklagte hat sich mit seinem Schriftsatz vom 24. November 1986, in dem er der Erledigungserklärung des Klägers widersprochen und u.a. auch auf das Fehlen eines aus dem Beteiligungsrecht des Klägers folgenden Aufhebungsanspruchs hingewiesen hat, jedenfalls sinngemäß auf ein solches Interesse an einer gerichtlichen Entscheidung über die Zulässigkeit der ursprünglichen Klage berufen. Ein solches schutzwürdiges Interesse des Beklagten ist auch gegeben. Darüber hat der Senat als einer entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO festzustellenden prozessualen Voraussetzung der ihm obliegenden rechtlichen Prüfung selbst zu befinden (vgl. Urteil vom 25. März 1981 - BVerwG 8 C 85.80 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 104). Die Frage, ob der Kläger als anerkannter und u.a. in Planfeststellungsverfahren gemäß § 29 Abs. 1 Nr. 4 des Bundesnaturschutzgesetzes - BNatSchG - (hier noch anzuwenden in der - insoweit aber unveränderten - Fassung vom 20. Dezember 1976, BGBl. I S. 3574; ber. 1977 I, S. 560) zu beteiligender Naturschutzverein befugt ist, eine unterbliebene oder den gesetzlichen Anforderungen nicht voll entsprechende Beteiligung im Verfahren mit der Anfechtung des Planfeststellungsbeschlusses als der verfahrensabschließenden Entscheidung geltend zu machen, kann sich im Zuge der Verwaltungspraxis des Beklagten gerade im Verhältnis zum Kläger jederzeit erneut stellen. Daraus folgt, daß hinter dem Widerspruch des Beklagten nicht lediglich ein allgemeines Interesse an der Klärung offener Rechtsfragen steht. Vielmehr ist eine Entscheidung über die Zulässigkeit der ursprünglich vom Kläger erhobenen Klage geeignet, die Rechtsbeziehungen zwischen den Parteien dieses Rechtsstreits zu klären und dadurch weitere Auseinandersetzungen zwischen ihnen über die Handhabung und die Tragweite des naturschutzrechtlichen Beteiligungsrechts des Klägers zu vermeiden. Eine in dieser Weise konkretisierte Wiederholungsgefahr begründet für den Beklagten ein schutzwürdiges Interesse an der von ihm begehrten Entscheidung über die Befugnis des Klägers, den Planfeststellungsbeschluß vom 5. Dezember 1985 wegen einer Verletzung seines Beteiligungsrechts anzufechten, und damit über die Zulässigkeit des ursprünglich erhobenen Klage (vgl. dazu BVerwGE 20, 146 <155>; Urteile vom 7. Juni 1977 - BVerwG 1 C 20.74 - a.a.O.; vom 18. April 1986 - BVerwG 8 C 84.84 - Buchholz 310 § 161 VwGO Nr. 69 = BayVBl. 1987, 502 und vom 3. Juni 1988 - BVerwG 8 C 18.87 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 181 und - BVerwG 8 C 86.86 - NJW 1988, 2630).

1.2

Das Berufungsgericht hat die Klage mit dem ursprünglich gestellten Antrag auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses vom 5. Dezember 1985 als unzulässig angesehen, weil dem Kläger, auch wenn sein Beteiligungsrecht im Planfeststellungsverfahren gemäß § 29 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG verletzt worden sein sollte, die Befugnis fehle, deswegen die dieses Verfahren abschließende Verwaltungsentscheidung anzufechten. Diese Auffassung, auf der das angefochtene Urteil beruht, verletzt die gemäß § 4 Satz 3 BNatSchG unmittelbar geltende Regelung über die Mitwirkung von Verbänden in Planfeststellungsverfahren. Mit der Verneinung einer dem Kläger zustehenden Klagebefugnis hat das Berufungsgericht zugleich auch § 42 Abs. 2 VwGO verletzt.

a)

Gemäß § 29 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG ist - vorbehaltlich inhaltsgleicher oder weitergehender Mitwirkungsformen aufgrund anderer Rechtsvorschriften - einem rechtsfähigen Verein bei Planfeststeilungsverfahren über Vorhaben, die mit Eingriffen in Natur und Landschaft im Sinne des § 8 BNatSchG verbunden sind, Gelegenheit zur Äußerung sowie zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten zu geben, soweit der Verein nach § 29 Abs. 2 BNatSchG anerkannt ist und durch das Vorhaben in seinem satzungsgemäßen Aufgabenbereich berührt wird. Mit dieser Vorschrift ist nicht lediglich eine objektive Pflicht der zuständigen Behörde geschaffen worden, den anerkannten Verband im Rahmen ihres Verfahrens zum Zwecke der umfassenden Information und der Beschaffung verbesserter Entscheidungsgrundlagen anzuhören und zu beteiligen. Vielmehr ergibt eine Auslegung der genannten Verfahrensvorschrift nach Wortlaut, Entstehungsgeschichte und Sinnzusammenhang, insbesondere unter Berücksichtigung ihrer Zielsetzung und ihres Schutzzwecks (vgl. insoweit Urteile vom 14. Dezember 1973 - BVerwG 4 C 50.71 - BVerwGE 44, 235 <239 f.> und vom 22. Februar 1980 - BVerwG 4 C 24.77 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 33), daß mit ihr dem Verein - wie insoweit auch das Berufungsgericht zutreffend entschieden hat - ein selbständig durchsetzbares, subjektiv-öffentliches Recht auf Beteiligung am Verfahren eingeräumt worden ist (ebenso: Hessischer VGH, Beschluß vom 11. Juli 1988 - NVwZ 1988, 1040 unter Aufgabe der gegenteiligen Auffassung im Beschluß vom 27. August 1982, NVwZ 1982, 689 [VGH Hessen 27.08.1982 - II TH 34/82]; Sening, NuR 1983, 146; Ehrlein, VBl. BW 1990, 121 <128>; Waskow, Mitwirkung von Naturschutzverbänden in Verwaltungsverfahren <Diss. 1990>, S. 79; a.A. Bernatzky/Böhm, Bundesnafcurschutzrecht <Band 1>, § 29 Rdziff. 4).

Hierzu ist im einzelnen zu sagen:

§ 29 Abs. 5 Satz 3 BNatSchG bestimmt, daß das "Mitwirkungsrecht" des anerkannten Vereins mit der unanfechtbaren Aufhebung seiner Anerkennung endet. § 29 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG verweist wegen bestimmter Einschränkungen der Anhörung und der Akteneinsicht auf die §§ 28, 29 VwVfG, die ebenfalls subjektivöffentliche Anhörungs- und Einsichtsrechte der Beteiligten eines Verwaltungsverfahrens begründen. Diese Hinweise im Wortlaut der Norm auf ein dem anerkannten Verein zustehendes subjektives Recht auf Beteiligung am Verfahren finden ihre Bestätigung in den Gesetzesmaterialien: Im Bericht des federführenden Bundestagsausschusses zu den verschiedenen Entwürfen für ein Bundesnaturschutzgesetz heißt es, anstelle der von sämtlichen beteiligten Ausschüssen abgelehnten Verbandsklage werde bestimmten auf Landesebene wirkenden und entsprechend anerkannten Organisationen ein "Anhörungsrecht" bei den in Abs. 1 der Vorschrift abschließend aufgezählten Rechtssetzungsakten und Maßnahmen eingeräumt (vgl. BT-Drucks. 7/5251, S. 13 <zu § 29>).

Ausschlaggebend für die rechtliche Qualifizierung der in § 29 Abs. 1 BNatSchG vorgesehenen Beteiligung als eines subjektiven Rechts auf Mitwirkung am Verfahren sind der Sinn und Zweck der Regelung sowie der systematische Zusammenhang zwischen der Beteiligung des Vereins und der dieser vorgeschalteten Anerkennung. Eine Beteiligung gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG ist nur für solche Vereine vorgesehen, die gemäß § 29 Abs. 2 BNatSchG besonders anerkannt sind. Diese Anerkennung ist von einer Reihe formaler und inhaltlicher Voraussetzungen abhängig. Der Verein muß u.a. nach seiner Satzung ideell und nicht nur vorübergehend vorwiegend die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege fördern, die Gewähr für eine sachgerechte Aufgabenerfüllung bieten und jedermann offenstehen, der die Ziele des Vereins unterstützt (vgl. dazu Urteil des erkennenden Senats vom 6. Dezember 1985 - BVerwG 4 C 55.82 - Buchholz 406.401 § 29 BNatSchG Nr. 1). Die Anerkennung kann nach Maßgabe des § 29 Abs. 5 BNatSchG zurückgenommen oder widerrufen werden. Mit dieser ins einzelne ausgestalteten Anerkennungsregelung wird gewährleistet, daß die Beteiligung gemäß § 29 Abs. 1 BNatSchG einem ausgewählten Kreis von Verbänden vorbehalten bleibt, von denen erwartet werden kann, daß sie diese sachgerecht wahrnehmen werden. Mit der Beteiligung der in einem eigens dafür geschaffenen Verfahren anzuerkennenden Vereine verfolgt der Gesetzgeber - wie sogleich noch näher darzulegen ist - das Ziel, die Belange von Naturschutz und Landschaftspflege bei den in § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 4 BNatSchG aufgezählten Regelungen und Maßnahmen, die entweder von allgemeiner Bedeutung oder von im Einzelfall besonderem Gewicht sind, über die vorgeschriebene Berücksichtigung durch die jeweils zuständige Behörde hinaus in besonderer Weise zur Geltung zu bringen. Das vor einer solchen Beteiligung zwingend zu durchlaufende Anerkennungsverfahren dient dazu, das Rechtssubjekt, welches die Beteiligungsbefugnisse wahrnehmen soll, überhaupt erst zu schaffen. Mit seinen strengen Voraussetzungen und seinem Verwaltungsaufwand ist es nur so zu verstehen, daß den anerkannten Vereinen die in § 29 Abs. 1 BNatSchG umschriebene Beteiligung als eigenes, ihnen kraft der Anerkennung zugeordnetes subjektives Recht zustehen soll.

b)

Abweichend von der Auffassung des Berufungsgerichts ist das Beteiligungsrecht aus § 29 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG nicht nur mit einer Leistungsklage, gegebenenfalls auch mit einem Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung, während des noch anhängigen Verwaltungsverfahrens durchsetzbar. Auch nach dessen Abschluß behält es noch seine Bedeutung. Das Bundesnaturschutzgesetz gewährt dem anerkannten Verein nicht lediglich eine rein formale Beteiligtenstellung im laufenden Verwaltungsverfahren. Vielmehr ergibt sich aus dem Regelungsinhalt der Norm auch eine Schutzfunktion zugunsten des anerkannten Vereins in der Weise, daß er allein unter Berufung auf den ihn betreffenden Verfahrensmangel einer unterbliebenen oder unzureichenden Beteiligung, d.h. ohne Rücksicht auf das Entscheidungsergebnis in der Sache, die Aufhebung der behördlichen Entscheidung gerichtlich durchsetzen kann.

Hierzu hat der erkennende Senat im einzelnen erwogen:

(1)

Das dem anerkannten Verein gewährte Recht auf Beteiligung am Planfeststellungsverfahren kann seinen Zweck einer verstärkten Berücksichtigung der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege in diesem Verfahren letztlich nur dann effektiv erfüllen, wenn der Träger dieses Rechts für den Fall, daß er nicht oder nicht ausreichend beteiligt worden ist, unter Berufung hierauf die ergangene Verwaltungsentscheidung angreifen und gegebenenfalls ihre Aufhebung durch das Gericht erreichen kann. Ein Planfeststellungsbeschluß, der ohne die in § 29 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG vorgeschriebene (ordnungsgemäße) Beteiligung des anerkannten Vereins erlassen wird, leidet an einem Rechtsfehler (vgl. auch § 44 Abs. 3 Nr. 3 und 4, § 45 Abs. 1 Nrn. 3 bis 5 VwVfG). Schon mit Rücksicht auf die besondere Natur eines Planfeatsteilungsverfahrens, dessen abschließende Entscheidung auf einer Abwägung unterschiedlicher Belange beruht, kann in aller Regel auch nicht etwa im Sinne des § 46 VwVfG ausgeschlossen werden, daß bei Durchführung der (vollständigen und ordnungsgemäßen) Beteiligung gemäß § 29. Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG eine andere Entscheidung in der Sache hätte ergehen können (vgl. dazu auch Urteil vom 21. April 1982 - BVerwG 8 C 57.80 - Buchholz 316 § 46 VwVfG Nr. 8; Seibert, Festschrift für W. Zeidler (Band 1), S. 469 <478 f.>). Ist aber ein unter Verstoß gegen die Beteiligungsvorschrift des § 29 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG ergangener Planfeststellungsbeschluß rechtswidrig, so bliebe die hierfür ursächliche Verletzung des dem anerkannten Verein zustehenden Beteiligungsrechts sanktionslos, wenn dem Verein die Befugnis zur Anfechtung versagt würde. Für eine solche vom Regelfall der Garantie umfassenden gerichtlichen Rechtsschutzes für subjektive Rechte abweichende Verkürzung ihrer effektiven Gewährleistung sieht der erkennende Senat keinen überzeugenden Grund.

(2)

Der Beklagte macht im Anschluß an die Darlegungen im angefochtenen Urteil geltend, als selbständig bestehend und durchsetzbar anerkannte formale Verfahrens-, insbesondere Beteiligungsrechte dienten immer nur dazu, materielle Rechte zu konkretisieren und zu sichern; der anerkannte Verein verfolge mit der Beteiligung am Verfahren aber gerade keine eigenen materiellen Rechte. Diese Bedenken teilt der erkennende Senat nicht.

Mit § 29 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG ist - wie schon dargelegt - für den anerkannten Verein ein voll ausgebildetes Recht auf Beteiligung am Verfahren begründet worden. An der Schaffung eines solchen subjektiven Verfahrensrechts mit dem Inhalt, daß dessen Verletzung als solche zur Anfechtung der davon betroffenen Verwaltungsentscheidung berechtigt, ist der Gesetzgeber weder durch Art. 19 Abs. 4 GG noch durch § 42 Abs. 2 VwGO gehindert. Art. 19 Abs. 4 GG garantiert als Prozeßgrundrecht einen Mindeststandard, der nicht unterschritten werden darf. Der einfache Gesetzgeber ist nicht gehindert, hierüber hinauszugehen und Rechtsschutz gegen Maßnahmen der öffentlichen Verwaltung auch dann zu gewähren, wenn nicht zugleich auch die Verletzung eigener materieller Rechte geltend gemacht werden kann. § 42 Abs. 2 VwGO bringt das mit dem Vorbehalt anderweitiger gesetzlicher Regelungen zum Ausdruck (vgl. Urteil vom 18. Dezember 1987 - BVerwG 4 C 9.86 - BVerwGE 78, 347 <348 f.>). Abgesehen davon steht hinter dem in § 29 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG begründeten verfahrensmäßigen Beteiligungsrecht aber auch eine materielle Position, deren Schutz und Durchsetzung das Beteiligungsrecht dient und die in ihm ihren normativen Ausdruck findet. Der Gesetzgeber hat mit der Regelung über die Beteiligung der anerkannten Verbände das öffentliche Interesse an Naturschutz und Landschaftspflege in begrenztem Umfang "subjektiviert", damit es verstärkt in die in § 29 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 BNatSchG genannten Verfahren und Entscheidungen eingebracht werden kann:

Aufgrund der Anerkennung und der damit verbundenen Beteiligungsbefugnis ist dem Verein, der die Voraussetzungen des § 29 Abs. 2 BNatSchG erfüllt, die Vertretung der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege (§ 1 BNatSchG) vom Gesetz in besonderer Weise anvertraut worden. Dies hat seinen Grund darin, daß die genannten Ziele - insbesondere bei der Verwirklichung von in Natur und Landschaft eingreifenden größeren Vorhaben - anderweitig oft nicht hinreichend geltend gemacht werden bzw. geltend gemacht werden können. Zwar kann ein durch ein solches Vorhaben in seinem Eigentumsrecht betroffener Dritter unter Berufung auf Art. 14 Abs. 1 GG auch geltend machen, daß die ihn beeinträchtigende Maßnahme wegen eines Verstoßes gegen Vorschriften des Naturschutzes rechtswidrig ist (BVerwGE 78, 347 <355> mit weiteren Nachweisen). Damit macht sich der einzelne Betroffene aber nur die Verletzung eines außerhalb seines Rechtskreises stehenden allgemeinen Interesses zur Verstärkung des Schutzes seiner eigenen Rechte zunutze. Soweit es einen solchen Drittbetroffenen - wie etwa bei Vorhaben in der freien Landschaft - nicht gibt oder dieser gegen das Vorhaben nicht vorgeht, bleibt die Berücksichtigung der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege allein der jeweils zuständigen Behörde im Rahmen der dafür in §§ 3, 8 Abs. 2 Satz 2 und 3 BNatSchG vorgesehenen Verfahren überlassen (vgl. dazu Urteil des erkennenden Senats vom 15. April 1989 - BVerwG 4 C 31.88 - BVerwGE 82, 17 <23 f.>). Der Gesetzgeber hat dies als nicht ausreichend angesehen; er hat deshalb zusätzlich die Rechtsfigur des anerkannten Naturschutzverbandes geschaffen und diesem mit der Anerkennung die Vertretung der Ziele von Naturschutz und Landschaftspflege in bestimmten Verfahren (§ 29 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 BNatSchG) als besondere Aufgabe und insoweit auch als materielle Rechtsposition anvertraut, ohne damit freilich die jeweils zuständigen Behörden von der Wahrung der Belange des Naturschutzes zu entbinden. Mit der Anerkennung ist die Einräumung des Beteiligungsrechts nach § 29 Abs. 1 BNatSchG als des erforderlichen Instruments zur Wahrnehmung der übertragenen Aufgabe verknüpft. Entgegen der Auffassung des Beklagten tritt der die Anfechtungsklage führende Verein also nicht als Popularkläger auf; vielmehr macht er die in der mangelhaften Beteiligung liegende Verletzung seines subjektiven Verfahrensrechts auf Mitwirkung, damit zugleich aber auch die darin liegende Beeinträchtigung der ihm in besonderer Weise zugeordneten Ziele von Naturschutz und Landschaftspflege geltend.

(3)

Das Berufungsgericht und der Beklagte führen für ihre Auffassung ferner an, die im Gesetzgebungsverfahren erzielte Einigkeit über die Ablehnung einer Verbandsklage mache deutlich, daß eine Klage des Vereins gegen naturschutzrelevante Maßnahmen nach Bundesrecht ausgeschlossen sein solle; das als Ersatz gewährte Anhörungsrecht solle auf keinen Fall ein Klagerecht gegen die Sachentscheidung begründen. Auch diese Erwägung steht indessen einer Befugnis des Vereins, einen Planfeststellungsbeschluß wegen Verletzung des Beteiligungsrechts aus § 29 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG anzufechten, nicht entgegen. Eine Umgehung der gesetzgeberischen Entscheidung, auf Bundesebene (vgl. zum Landesrecht BVerwGE 78, 347 <349>) keine Verbandsklage zuzulassen, liegt darin nicht. Mit einer Verbandsklage könnte der Verein die Fehlerhaftigkeit des Planfeststellungsbeschlusses aus allen denkbaren - insbesondere auch aus materiellen - Gründen geltend machen, ohne insoweit behaupten zu müssen, daß er durch eine hieraus folgende Rechtswidrigkeit der Verwaltungsentscheidung in eigenen Rechten verletzt sei. Darum geht es hier jedoch nicht. Der anerkannte Verein ist nämlich darauf beschränkt, die Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses infolge eines Verstoßes gegen sein Beteiligungsrecht geltend zu machen. Weitere Klagegründe stehen ihm nicht zur Verfügung. Diese Beschränkung der zulässigen Klagegründe für eine Anfechtungsklage auf das dem Verein zur Verfolgung ihm anvertrauter Schutzgüter eingeräumte subjektiv-öffentliche Beteiligungsrecht ist zulässig (vgl. BVerwGE 78, 347 <349 f.>; zur Beschränkung der Anfechtungsklage einer Gemeinde gegen eine luftrechtliche Genehmigung auf die Prüfung, ob die Genehmigungsbehörde die Beteiligungsrechte der Gemeinde beachtet hat, vgl. Urteil vom 20. November 1987 - BVerwG 4 C 39.84 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 17 = NVwZ 1988, 731 m.w.N.).

(4)

§ 44 a VwGO greift im vorliegenden Fall nicht ein. Der Kläger wendet sich zwar mit der Rüge mangelnder Beteiligung gegen das Verfahren der beklagten Behörde. Er greift hiermit aber nicht eine Verfahrenshandlung als solche, sondern die das Verfahren abschließende Sachentscheidung an und macht deren Rechtswidrigkeit wegen eines Verfahrensfehlers geltend.

Die Verletzung des Beteiligungsrechts gemäß § 29 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG begründet für den anerkannten Naturschutzverein nach alledem die Befugnis zur Erhebung der Anfechtungsklage gegen einen insoweit verfahrensfehlerhaft ergangenen Planfeststellungsbeschluß. Darüber, welche Rechtsfolgen sich aus einer Verletzung des Beteiligungsrechts in den in § 29 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BNatSchG genannten Fällen ergeben, hat der Senat nicht zu entscheiden.

2.

Das klageabweisende Urteil des Berufungsgerichts erweist sich nicht aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO).

2.1

Die ursprünglich vom Kläger erhobene Anfechtungsklage war nicht aus anderen Gründen unzulässig. Insbesondere fehlte es nicht an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis. Der Beklagte bestreitet zwar, daß sich das Begehren des Klägers erst nach Klageerhebung erledigt habe und beruft sich hierfür u.a. darauf, daß der Kläger an der angefochtenen Planfeststellung schon vor Klageerhebung ausreichend beteiligt worden sei. Dies kann indes hier auf sich beruhen. Träfe das Vorbringen des Beklagten zu, so fehlte es damit allerdings nicht nur an einem nachträglichen erledigenden Ereignis; auch die ursprüngliche Klage, mit der - wie dargelegt - vom Kläger ausschließlich eine Verletzung seines Beteiligungsrechts geltend gemacht werden kann, wäre sodann von Anfang an unbegründet gewesen. Daraus würde jedoch noch nicht folgen, daß die ursprüngliche Klage mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig war.

Ein schutzwürdiges Interesses an einer gerichtlichen Feststellung, daß die Klage gegen den Planfeststellungsbeschluß von Anfang an in der Sache unbegründet war, macht der Beklagte als solches nicht geltend. Es ist auch nicht ersichtlich. Aus den insoweit maßgeblichen, zwischen den Parteien strittigen Fragen, wie der Kläger am Planfeststellungsverfahren hier im einzelnen beteiligt worden ist, läßt sich eine Wiederholungsgefahr als Grundlage eines berechtigten Interesses des Beklagten an einer rechtlichen Klärung für die zukünftigen Beziehungen zwischen ihm und dem Kläger nicht herleiten.

2.2

Das Urteil des Berufungsgerichts wäre auch dann im Ergebnis richtig, wenn sich das ursprüngliche Klagebegehren nicht durch ein nach Klageerhebung eingetretenes Ereignis erledigt hat. Hierüber kann indessen nur aufgrund einer eingehenden tatsächlichen Würdigung des Ablaufs des Planfeststellungsverfahrens einschließlich der erneuten Beteiligung des Klägers nach der Klageerhebung entschieden werden. Das Berufungsgericht hat eine solche Würdigung wegen seines abweichenden Rechtsstandpunkts zur Zulässigkeit der ursprünglichen Klage nicht vorgenommen. Der erkennende Senat sieht davon ab, dies anstelle des Tatsachengerichts selbst zu tun, sondern verweist die Sache aus diesem Grunde an die Vorinstanz zurück (vgl. auch § 173 VwGO in Verbindung mit § 565 Abs. 4 ZPO).

3.

Für die erneute Entscheidung des Berufungsgerichts bemerkt der Senat:

Die vom Kläger behauptete Erledigung scheidet - entgegen der Auffassung des Beklagten - nicht schon deshalb aus, weil der Planfeststellungsbeschluß vom 5. Dezember 1985 als Gegenstand der Anfechtungsklage nicht nach Klageerhebung aufgehoben worden ist. Kann nämlich der Kläger - wie dargelegt - den Planfeststellungsbeschluß nur wegen einer Verletzung seines Beteiligungsrechts angreifen, so erledigt sich diese Klage schon dann, wenn die zuvor unterbliebene oder mangelhafte Beteiligung nach Klageerhebung nachgeholt wird, wovon der Kläger hier selbst ausgeht. Dem eingeschränkten Anfechtungsrecht entsprechend tritt die Erledigung schon mit dem Wegfall des einzigen zu Gebote stehenden Anfechtungsgrundes ein, auch wenn der Planfeststellungsbeschluß als Anfechtungsgegenstand weiterbesteht.

Zwischen den Parteien ist aber streitig, ob erst durch die nach Klageerhebung am 30. Dezember 1985 erfolgte weitere Anhörung des Klägers, dessen Beteiligungsanspruch erfüllt worden sei und sich das Klagebegehren erledigt habe. Der Beklagte hat insoweit geltend gemacht, der angegriffene Planfeststellungsbeschluß vom 5. Dezember 1985 habe gegenüber dem vorangegangenen Planungsstand, zu dem der Kläger unter dem 25. Oktober 1985 grundsätzlich ablehnend Stellung genommen habe, keinen zusätzlichen - beteiligungspflichtigen - Eingriff in Natur und Landschaft enthalten. Das dem Kläger erst nachträglich zur Verfügung gestellte Gutachten des Instituts für Seenforschung vom 19. Juli 1985 sei identisch mit einer Stellungnahme des Wasserwirtschaftsamts Ravensburg vom 10. September 1985, die dem Kläger rechtzeitig zur Kenntnis gelangt sei. Der Kläger tritt diesem Vorbringen entgegen. Erweist sich der Vortrag des Beklagten als richtig, so kommt in Betracht, daß das Klagebegehren sich nicht erst durch die nach Klageerhebung erfolgte weitere Anhörung des Klägers erledigt hat. Hierüber wird das Berufungsgericht aufgrund einer umfassenden Würdigung aller tatsächlichen Umstände des Planfeststellungsverfahrens abschließend zu entscheiden haben.