Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 20.11.1987, Az.: BVerwG 4 C 39.84

I.

Die klagenden Gemeinden liegen östlich des Verkehrsflughafens S. im Bereich der Anflugsektoren. Sie wenden sich gegen die vom beklagten Land geänderte luftrechtliche Genehmigung dieses Flughafens vom 24. März 1980. Der luftrechtliche Plan wurde mit Beschluß vom 15. September 1987 festgestellt.

Während des Genehmigungsverfahrens beantragten die klagenden Gemeinden, ihnen die von anderen Trägern öffentlicher Belange abgegebenen Stellungnahmen zu übersenden und Akteneinsicht in die mit dem Genehmigungsantrag der beigeladenen Flughafen ... GmbH zusammenhängenden Vorgänge zu gewähren. Daneben erhoben sie gegen das Vorhaben sachliche Einwendungen. Das beklagte Land lehnte die verfahrensbezogenen Anträge der Klägerinnen ab.

Im gerichtlichen Verfahren haben die Klägerinnen geltend gemacht, ihre Informations- und Anhörungsrechte seien nicht hinreichend gewahrt worden. Sie hätten eine Vielzahl von Gutachten oder Stellungnahmen nicht erhalten. Das beklagte Land habe ihnen zu Unrecht Akteneinsicht verweigert. Ein Erörterungstermin sei nicht durchgeführt worden. Dadurch sei es ihnen insgesamt unmöglich gewesen, in ihrer eigenen Stellungnahme die mit der beabsichtigten Flughafenerweiterung verbundenen Probleme umfassend darzulegen. Die Genehmigung weise außerdem zahlreiche Mängel auf. Sie sei von einer unzuständigen Behörde unter Mitwirkung eines befangenen Beamten erteilt worden. Sie sei ohne ein landesplanerisches Beurteilungsverfahren, ohne fachlichen Entwicklungsplan und ohne eine haushaltsrechtlich gebotene Kosten-Nutzen-Analyse ergangen. Die Richtigkeit des eingeholten lärmmedizinischen Gutachtens müsse bezweifelt werden. Der geplante Ausbau sei jedenfalls aus sicherheitstechnischen Gründen nicht notwendig.

Die Klägerinnen haben die Aufhebung des Genehmigungsbescheides beantragt. Hilfsweise haben sie begehrt, das beklagte Land zu verpflichten, in den Genehmigungsbescheid mehrere - näher bezeichnete - Beschränkungen aufzunehmen.

Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage als unbegründet, die Hilfsanträge als unzulässig abgewiesen. Das Berufungsgericht hat die hiergegen gerichtete Berufung als unbegründet zurückgewiesen. Hierzu hat es ausgeführt: Die Klägerinnen könnten im vorliegenden Verfahren nur die Verletzung ihrer Rechte auf formelle Beteiligung am luftrechtlichen Genehmigungsverfahren geltend machen. Der erstrebten umfassenden inhaltlichen Prüfung könne dagegen nicht entsprochen werden. Soweit den Klägerinnen ein Recht auf Information und Anhörung zustehe, habe das beklagte Land dem genügt. Die Klägerinnen könnten nicht beanspruchen, daß ihnen sämtliche Unterlagen, die im Verfahren der Genehmigung entstanden seien, übersandt würden. Das Informations- und Anhörungsrecht der Gemeinden im luftrechtlichen Genehmigungsverfahren stelle keine echte Betroffenenbeteiligung im Sinne des Planungsrechtes dar. Es solle allein gewährleistet werden, daß die Gemeinden in einem möglichst frühen Stadium Kenntnis von einem sie betreffenden Vorhaben erhielten. Danach bestimme sich auch der Umfang der geforderten Akteneinsicht. Ermessensfehler bestünden insoweit nicht. Keine der von den Klägerinnen bezeichneten Unterlagen hätten zudem Aussagen enthalten, deren Kenntnis erst Voraussetzung dafür hätte sein können, daß die Klägerinnen gegenüber der Genehmigungsbehörde ihre eigene Betroffenheit hätten geltend machen können. Eine gesetzliche Verpflichtung zur Durchführung eines Anhörungs- oder Erörterungstermins bestehe im luftrechtlichen Genehmigungsverfahren nicht. Die hilfsweise erhobenen Anträge seien wegen fehlenden Rechtsschutzinteresses und wegen fehlender Klagebefugnis unzulässig.

Mit der vom Berufungsgericht nur zum Anfechtungsantrag zugelassenen Revision rügen die Klägerinnen die Verletzung materiellen Rechts und vertiefen hierzu ihr früheres Vorbringen. Sie beantragen, die vorinstanzlichen Urteile zu ändern und den Genehmigungsbescheid aufzuheben. Die von ihnen zunächst gestellten Hilfsanträge haben sie später zurückgenommen.

Das beklagte Land und die Beigeladene beantragen die Zurückweisung der Revisionen. Sie halten die Anfechtungsklage für unzulässig. Der Klage fehle das Rechtsschutzbedürfnis. Der Rechtsstreit habe sich zudem durch den Planfeststellungsbeschluß erledigt. Im übrigen sei das Berufungsurteil zutreffend.

Der Oberbundesanwalt hat von einer Beteiligung am Revisionsverfahren abgesehen.

II.

Die Revision ist unbegründet. Das Berufungsurteil verletzt revisibles Recht nicht (§§ 137 Abs. 1, 173 VwGO, 562 ZPO). Das Berufungsgericht hat zu Recht eine Verletzung klägerischer Rechte verneint (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1.

Die Anfechtungsklage ist zulässig. Die Klägerinnen sind klagebefugt. Sie können die Verletzung formeller Beteiligungsrechte geltend machen (vgl. Urteil vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 u.a. - BVerwGE 56, 110 <135>; Urteil vom 11. Dezember 1978 - BVerwG 4 C 13.78 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 8; Beschluß vom 8. März 1983 - BVerwG 4 B 190.82 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 14). Den Klägerinnen fehlt auch nicht das erforderliche Rechtsschutzinteresse. Dieses ist insbesondere nicht durch ihre Beteiligung im Planfeststellungsverfahren oder durch den Erlaß des Planfeststellungsbeschlusses vom 15. September 1987 entfallen.

Die Klägerinnen waren nicht gehalten, ihre Rechte auf Information und Anhörung erst im Verfahren der Planfeststellung geltend zu machen; daß sie dies konnten, ändert hieran nichts. Der gesetzlichen Regelung ist nämlich eine entsprechende Verpflichtung nicht zu entnehmen. Die luftverkehrsrechtliche Genehmigung nach § 6 Abs. 1 des Luftverkehrsgesetzes in der hier anwendbaren Fassung vom 4. November 1968 (BGBl. I S. 1113) - LuftVG - hat für das nach §§ 8, 10 LuftVG erforderliche Planfeststellungsverfahren die Bedeutung einer Rechtmäßigkeitsvoraussetzung (vgl. Urteil vom 11. Oktober 1968 - BVerwG 4 C 55.66 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 1; Urteil vom 22. März 1974 - BVerwG 4 C 42.73 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 6; Urteil vom 21. August 1981 - BVerwG 4 C 77.79 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 13). Sie bedarf in den Fällen des § 8 Abs. 1 LuftVG noch der Ergänzung durch eine luftverkehrsrechtliche Planfeststellung (vgl. auch Urteil vom 11. Dezember 1978 - BVerwG 4 C 13.78 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 8; Urteil vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 u.a. - BVerwGE 56, 110 <135>). Zwar ergibt sich aus § 6 Abs. 4 Satz 1 LuftVG, daß die Genehmigung dem jeweiligen Ergebnis der Planfeststellung anzupassen ist. Damit will der Gesetzgeber die Einheitlichkeit des Ergebnisses der von ihm mit Gesetz zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes vom 5. Dezember 1958 (BGBl. I S. 899) eingeführten Planfeststellung und der Genehmigung trotz der getrennten Entscheidungsverfahren erreichen. Daraus folgt indes nicht, daß die Genehmigung ihre Bedeutung als Rechtmäßigkeitsvoraussetzung des Planfeststellungsverfahrens verloren hätte. Eine andere Betrachtungsweise würde den Schutz der Gemeinden zu sehr mindern. Diese sollen in einem frühen Stadium über die beabsichtigte Planfeststellung unterrichtet werden. Das soll ihnen die Möglichkeit eröffnen, sich auf die Auswirkungen des Vorhabens einzurichten. Die aus ihrer Sicht erkennbaren Bedenken können zudem frühzeitig geltend gemacht werden, um noch vor Beginn des Planfeststellungsverfahrens berücksichtigt zu werden. Dieses Ziel würde verfehlt werden, wenn die Genehmigungsbehörde die Gemeinde ohne rechtliches Risiko auf das nachfolgende Planfeststellungsverfahren verweisen könnte. Damit wird dieser Behörde auch keine unzumutbare Belastung angesonnen; denn die Rechte der Gemeinden sind auf Information und Anhörung begrenzt. Andererseits müssen es die Gemeinden hinnehmen, daß sie möglicherweise erst im Verfahren der Planfeststellung eine vollständige Erörterung ihrer Belange erreichen können. Die luftrechtliche Genehmigung erschöpft sich in ihrer rechtlichen Bedeutung zudem nicht in einer Rechtmäßigkeitsvoraussetzung nur für das nachfolgende Planfeststellungsverfahren. Sie kann vielmehr in Verbindung mit dem nach § 12 LuftVG vorgesehenen Ausbauplan oder der Anordnung eines Lärmschutzbereiches durchaus weitergehende Bedeutung erlangen, ohne daß dies im vorliegenden Zusammenhang zu vertiefen ist. Beide Maßnahmen können die Gemeinden im Einzelfall belasten.

Das Rechtsschutzinteresse ist durch den inzwischen erlassenen und noch nicht bestandskräftigen Planfeststellungsbeschluß nicht entfallen. Dieser Beschluß hat die Genehmigung nicht aufgehoben. Der Planfeststellungsbeschluß vom 15. September 1987 vertritt hierzu zwar die Rechtsauffassung, im Verfahren der Planfeststellung werde umfassend über die Zulässigkeit des Vorhabens und damit auch über den Inhalt der luftrechtlichen Genehmigung entschieden (S. 111). Das trifft aber in dieser Allgemeinheit nicht zu. Jedenfalls kann die präventive Funktion der den Gemeinden eingeräumten formellen Verfahrensrechte nicht ersetzt werden. Dem beklagten Land ist allerdings einzuräumen, daß die im Verfahren der Genehmigung beanspruchten Rechte auf Information und Anhörung im Verfahren der Planfeststellung erfüllt sein könnten. So mag es auch im Einzelfall liegen. Das Erfordernis des Rechtsschutzinteresses entfällt indes nur, wenn offenkundig ist, daß die geltend gemachte Beeinträchtigung verfahrensbezogener Rechte in dem sich anschließenden Verfahren der Planfeststellung beseitigt worden ist. Hierfür geeignete Feststellungen sind jedoch vom Berufungsgericht nicht getroffen worden, was der Beklagte nicht durch eine hinreichend substantiierte Aufklärungsrüge (Gegenrüge) beanstandet hat.

2.

Das Berufungsgericht hat die Anfechtungsklage zu Recht als unbegründet angesehen. Der Genehmigungsbescheid verletzt keine Rechte der Klägerinnen.

Die Rechtsstellung der Gemeinde im Verfahren nach § 6 Abs. 1 LuftVG ist in der Rechtsprechung des erkennenden Senats wiederholt behandelt worden (vgl. Urteil vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 u.a. - BVerwGE 56, 110 <137>; Urteil vom 11. Dezember 1978 - BVerwG 4 C 13.78 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 8; Urteil vom 22. Juni 1979 - BVerwG 4 C 40.75 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 11; Beschluß vom 8. März 1983 - BVerwG 4 B 190.82 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 14). Die Informationspflicht der Genehmigungsbehörde beruht auf den Erfordernissen des Rechtsstaats, nach dem niemand zum Objekt behördlichen Handelns gemacht werden darf. Sie dient insoweit der Sicherung der den Gemeinden in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verfassungsrechtlich eingeräumten Rechtsstellung (vgl. auch BVerfGE 56, 298 <317 ff.>). Danach sind zwei Gesichtspunkte bedeutsam: Der Gemeinde soll in erster Linie durch Information die Möglichkeit eröffnet werden, sich in ihrer Planung frühzeitig auf das beabsichtigte Vorhaben einzurichten, ohne durch das beabsichtigte Vorhaben überrascht zu werden. Das dient erkennbar der gebotenen Koordination, die auf einer ersten Stufe eine wechselseitige Information bedingt. Zweitens erhält die Gemeinde durch diese Informationen bereits im Genehmigungsverfahren Gelegenheit, auf die sie berührenden Belange hinzuweisen und dadurch auf die Genehmigungsentscheidung Einfluß zu nehmen. Die Gemeinde kann daher geltend machen, daß ein Vorhaben nach § 6 Abs. 1 LuftVG genehmigungsbedürftig sei. Sie kann beanspruchen, über das Vorhaben, das Gegenstand eines Genehmigungsantrages ist, informiert zu werden. Schließlich kann sie geltend machen, die Genehmigungsbehörde habe sie über ein Vorhaben, das Gegenstand eines Genehmigungsantrages sei, anzuhören und die von ihr vorgetragenen Einwendungen und Äußerungen zur Kenntnis zu nehmen. Mit dieser Zielsetzung kann die Gemeinde ihre eigene Planung angemessen einrichten und zudem der Genehmigungsbehörde frühzeitig darlegen, in welcher Hinsicht das beabsichtigte Vorhaben ihre eigenen Planungsinteressen berührt.

Zur Änderung dieser - verschiedentlich auch kritisierten - Rechtsprechung sieht der erkennende Senat keinen begründeten Anlaß. Das Verhältnis zwischen dem Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG einerseits und dem Planfeststellungsverfahren nach §§ 8, 10 LuftVG andererseits mag nicht immer die wünschenswerte Klarheit besitzen. Das gilt insbesondere für die sich überlagernden Entscheidungsinhalte von Genehmigung und nachfolgender Planfeststellung (vgl. Ronellenfitsch DVBl. 1984, 501 <508>). Insbesondere die Gemeinden befürchten, daß im Genehmigungsverfahren die "eigentlichen" Entscheidungen fallen. Gerade dies hat den erkennenden Senat bewogen, der Gemeinde bereits im Verfahren der Genehmigung ein Informations- und Anhörungsrecht zur Sicherung ihrer in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verfassungsrechtlich gewährleisteten Rechtsstellung zuzugestehen. Insbesondere die gemäß § 6 Abs. 2 LuftVG gebotene "besondere" Prüfung, ob u.a. die Erfordernisse des Städtebaus angemessen berücksichtigt worden sind, setzt nämlich Informationen voraus, die durch Anhörung der betroffenen Gemeinde zu erlangen sind. In ihrem Kern bleibt die Entscheidung nach § 6 Abs. 1 LuftVG jedoch ein Fall einer "Unternehmergenehmigung", die im wesentlichen erst durch die nachfolgende Planfeststellung Dritten gegenüber Rechtswirkung entfaltet. Dieser gesetzgeberischen Zielsetzung widerspräche es, das Genehmigungsverfahren lediglich zugunsten der Gemeinden zu einem vorgezogenen Planfeststellungsverfahren zu entwickeln. Aus diesem Grunde kann die Anfechtungsklage der Gemeinde nicht zu derselben verwaltungsgerichtlichen Kontrollintensität führen, wie sie die Rechtsprechung für das Planfeststellungsverfahren entwickelt hat. Die Gemeinde würde damit letztlich einen umfassenden zweifachen Rechtsschutz erhalten. Dies wird durch die sich aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ergebende Rechtsstellung nicht gefordert.

Auf der Grundlage dieser Rechtsprechung hat das Berufungsgericht eine Verletzung formeller Rechte der Klägerinnen verneint. Das Revisionsvorbringen führt zu keinem anderen Ergebnis. Die Gemeinde ist über den Sachverhalt zu unterrichten, dessen Kenntnis ihr die Prüfung der Frage ermöglicht, ob und inwieweit ihre rechtlich geschützten Belange nachteilig durch das beabsichtigte Vorhaben betroffen werden. Der Anspruch umfaßt damit nur diejenigen Informationen, die die Gemeinde benötigt, um sich auf das beabsichtigte Vorhaben einzustellen oder sich gegen die beantragte Genehmigung auszusprechen. Im allgemeinen genügt dazu - wie im vorliegenden Falle geschehen - die Zuleitung der Antragsunterlagen. Das Berufungsgericht hat hierzu in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, die Klägerinnen hätten ein vollständiges Bild ihrer möglichen Betroffenheit erhalten. Diese Erwägungen sind schlüssig und lassen ein Fehlverständnis des Anspruchs auf Information nicht erkennen. Verfahrensrügen sind insoweit nicht erhoben worden. Ein Anspruch auf ergänzende Unterrichtung hätte nur dann bestanden, wenn während des Genehmigungsverfahrens - etwa aufgrund der eingeholten Stellungnahmen anderer Träger öffentlicher Belange - die Möglichkeit einer wesentlichen Abweichung von dem ursprünglich geplanten Vorhaben in Betracht gezogen worden wäre. Das Berufungsgericht hat eine derartige Sachlage nicht festgestellt.

Zweck der "vorgezogenen" Beteiligung der Gemeinde ist dagegen es nicht, ihr einen darüber hinausgehenden Einfluß auf die formelle und inhaltliche Rechtmäßigkeit der Genehmigungsentscheidung einzuräumen. Bereits aus diesem Grunde bezieht sich die Informationspflicht nicht auf sämtliche Entscheidungsgrundlagen. Die Informationspflicht dient auch nicht einer "planerischen Beratung" der betroffenen Gemeinden. Die betroffene Gemeinde soll - wie ausgeführt - insoweit nur die Möglichkeit erhalten, sich zu dem geplanten Vorhaben zu äußern und dabei auf die von dem Vorhaben berührten oder möglicherweise berührten gemeindlichen Belange hinzuweisen. Hier waren die Klägerinnen nach den berufungsgerichtlichen Feststellungen nicht gehindert, ihre Befugnis zur Anhörung durch sachkundiges Vorbringen umfassend auszuüben. Sie haben insbesondere die faire Chance erhalten, die beabsichtigte Planung bei etwa vorhandenen schwerwiegenden Mängeln bereits im Stadium der Genehmigung durch Stellungnahmen abzuwehren.

Das insoweit begrenzte Recht auf Information und Anhörung erfordert generell weder eine uneingeschränkte Akteneinsicht noch eine mündliche Erörterung des beabsichtigten Vorhabens. Es steht vielmehr im Ermessen der Genehmigungsbehörde, wie sie ihrer Verpflichtung nachkommen will. Hat die Gemeinde Unterlagen erhalten, die ihr im Hinblick auf die Genehmigung erlauben, eine positive oder negative Äußerung abzugeben und ihre eigenen planerischen Vorstellungen zu überdenken, so ist dem Anspruch auf Information und Anhörung in aller Regel Genüge getan. Aus den gesetzlichen Vorschriften ergibt sich nichts anderes: Zwar ist die Gemeinde insofern "Beteiligte" im Sinne der §§ 13 Abs. 1, 29 VwVfG. als durch das Genehmigungsverfahren ihr verfahrensbezogenes Recht auf Information und Anhörung beruht wird. Ein Recht auf Akteneinsicht kann ihr damit indes nur insoweit zustehen, als gerade das verfahrensbezogene Recht auf Unterrichtung reicht. In dieser Weise ist auch das bereits erwähnte Urteil des erkennenden Senats vom 11. Dezember 1978 - BVerwG 4 C 13.78 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 8 zu verstehen. Die Gemeinde hat deshalb keinen Anspruch auf Einsicht in sämtliche Unterlagen, insbesondere auch nicht in die Stellungnahmen der anderen Träger öffentlicher Belange und in eingeholte Gutachten.

Die Klägerinnen haben nicht substantiiert geltend gemacht, sie hätten die beantragte Akteneinsicht gerade zur Wahrung ihrer verfahrensbezogenen Rechte gewünscht. Dafür ist auch nichts ersichtlich. Vielmehr sollte die begehrte Akteneinsicht der zusätzlichen Information dienen. Das Berufungsgericht hat dargetan, daß die Klägerinnen auf eine weitergehende Unterrichtung durch Akteneinsicht nicht angewiesen waren, um ihre Befugnis zur Stellungnahme sachgerecht wahrnehmen zu können. Eine weitergehende Akteneinsicht zu gewähren, stand damit im Ermessen der Genehmigungsbehörde. Ermessensfehler sind nicht erkennbar (vgl. §§ 40 VwVfG, 114 VwGO). Eine gesetzliche Verpflichtung zur Durchführung eines Anhörungs- und Erörterungstermins besteht im luftrechtlichen Genehmigungsverfahren nicht (vgl. Urteil vom 11. Dezember 1978 - BVerwG 4 C 13.78 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 8). Auf der Grundlage der berufungsgerichtlichen Feststellungen läßt sich auch insoweit eine ermessensfehlerhafte Handhabung nicht erkennen.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 1 VwGO, 100 Abs. 1 ZPO. Die Hilfsanträge, an denen die Klägerinnen in der Revisionsinstanz nicht mehr festhalten, wirken sich kostenrechtlich nicht aus (vgl. § 19 Abs. 4 GKG), würden aber auch an der Entscheidung über die Kosten ohnedies nichts ändern (vgl. § 155 Abs. 2 VwGO).