I.

Die Klägerin wendet sich gegen eine luftverkehrsrechtliche Flughafengenehmigung.

Im Juli 1966 beantragte die Beigeladene die Genehmigung zur Anlage und zum Betrieb eines dem allgemeinen Verkehr dienenden Flughafens auf dem Flurteil Nagelsholz der damals selbständigen Gemeinde Lenzinghausen im Amt Spenge, Kreis Herford. Diese Gemeinde sowie die vier weiteren Gemeinden des damaligen Amtes Spenge sprachen sich im Verfahren nach § 6 des Luftverkehrsgesetzes in der Fassung vom 4. November 1968 (BGBl. I S. 1113) - LuftVG - gegen die Anlage des geplanten Flughafens aus. In übereinstimmenden Beschlüssen ihrer Gemeindevertretungen vom 21. November 1968 machten sie geltend: Für einen Regionalflughafen im ostwestfälisch-lippischen Raum bestehe kein Bedürfnis. Die Wahl des Standortes in einem relativ dicht besiedelten Gebiet mit landwirtschaftlich wertvollen Böden verstoße auch gegen die Ziele der Landesplanung. Die von dem Flughafen ausgehenden Belästigungen würden überdies die Entwicklung des betroffenen Raumes entscheidend beeinträchtigen.

Durch das Gesetz zur Neugliederung des Landkreises Herford und der kreisfreien Stadt Herford vom 12. Dezember 1968 (GV NW S. 396) wurden die fünf Gemeinden des bisherigen Amtes Spenge mit Wirkung vom 1. Januar 1969 zu der Klägerin zusammengeschlossen. Auf Grund eines Gebietsänderungsvertrages zwischen der Klägerin und der Stadt Bielefeld vom 3. Dezember 1971 wurde das für den Flughafen vorgesehene Gelände in die Stadt Bielefeld eingegliedert.

Der Landkreis Herford, der das Flughafenvorhaben ursprünglich abgelehnt hatte, erklärte im November 1969 seine Bereitschaft, der Beigeladenen als Gesellschafter beizutreten, wenn der Rollweg und die Abfertigungseinrichtungen des Flughafens entgegen der ursprünglichen Planung auf der Nordseite der Anlage errichtet würden. Über diesen Änderungsvorschlag fanden in der Folgezeit mehrere Besprechungen zwischen Vertretern des Beklagten, anderen Behördenvertretern und Sachverständigen statt. An den Besprechungen am 22. April und 8. Mai 1970 nahm auch der Stadtdirektor der Klägerin teil. An einer weiteren Besprechung am 12. Mai 1970 war der Bürgermeister der Klägerin beteiligt, der sich wegen der befürchteten Auswirkungen des Fluglärms und der Baubeschränkungen grundsätzlich gegen das Vorhaben wandte.

Mit Bescheid vom 17. Juli 1970 erteilte der Beklagte der Beigeladenen die Genehmigung, einen Verkehrsflughafen mit dem Namen "Ostwestfalen-Lippe" anzulegen und zu betreiben. Der Genehmigung ist keine Begründung beigegeben; sie enthält auch keinen Ausbauplan.

Mit ihrer Klage hat die Klägerin beantragt:

hilfsweise,

äußerst hilfsweise,

Zur Begründung hat die Klägerin im ersten und im zweiten Rechtszug im wesentlichen vorgetragen:

Die Genehmigung sei rechtswidrig und verletze sie in ihrem Selbstverwaltungsrecht sowie in ihrer Planungshoheit. Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Flughafengenehmigung seien nicht gegeben. Die Notwendigkeit eines Regionalflughafens im ostwestfälischen Raum sei nicht nachgewiesen. Es fehle auch an vergleichenden Standortuntersuchungen, an einer Kosten-Nutzen-Analyse sowie an einem verkehrsprognostischen Gutachten. Das eingeholte lärmphysikalische Gutachten sei inhaltlich fehlerhaft. Deshalb könne auch das auf ihm beruhende lärmmedizinische Gutachten nicht zu einer zutreffenden Aussage kommen. Die Beigeladene habe auch den Nachweis ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit nicht erbracht. In formeller Hinsicht habe der Beklagte ihr - der Klägerin - Recht auf Beteiligung am luftverkehrsrechtlichen Verfahren verletzt. Schon ihre Rechtsvorgängerinnen, die Gemeinden des früheren Amtes Spenge, seien nicht hinreichend beteiligt, insbesondere nicht zu Standortalternativen gehört worden. Sie selbst sei nach der kommunalen Neugliederung überhaupt nicht beteiligt worden. Die Teilnahme von Vertretern der Stadt an Besprechungen im April und Mai 1970 sei nicht ausreichend gewesen, weil hierbei im wesentlichen nur die vom Kreis Herford vorgebrachten Änderungsvorschläge erörtert worden seien. Das Beteiligungsrecht sei nur gewährleistet, wenn dem Rat der Gemeinde ausreichend Gelegenheit gegeben werde, sich zu informieren, sich eine Meinung zu bilden und dieser Meinung Ausdruck zu verleihen. Das sei hier nicht geschehen. Insbesondere sei sie nicht über mögliche Standortalternativen sowie über eine während des Genehmigungsverfahrens vorgenommene Änderung, des Lageplanes unterrichtet worden. Ihre Beteiligung sei trotz Anhörung ihrer Rechtsvorgängerinnen erforderlich gewesen, weil sie durch die kommunale Neugliederung als Stadt und Entwicklungsschwerpunkt dritter Ordnung eine andere Rechtsqualität erhalten habe. Dementsprechend habe sich nach der kommunalen Neugliederung auch ihre Flächennutzungsplanung erheblich geändert. Die Genehmigung sei schließlich auch insoweit fehlerhaft, als die erforderliche raumordnerische Abstimmung der beteiligten Behörden nicht stattgefunden habe. Im übrigen sei die Genehmigung sogar nichtig, weil sie mangels Erstellung eines Ausbauplanes zu unbestimmt sei und außerdem eine Häufung schwerer Rechts- und Ermessensfehler aufweise.

Der Beklagte und die Beigeladene haben beantragt,

Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 10. Dezember 1975 die der Beigeladenen erteilte Genehmigung aufgehoben mit der Begründung, die Genehmigung verletze die Klägerin deshalb in ihrer Planungshoheit, weil der Beklagte sie nicht - unabhängig von der Anhörung ihrer Rechtsvorgängerinnen - in dem erforderlichen Umfang am Genehmigungsverfahren beteiligt habe.

Der Beklagte hat Berufung eingelegt und in Wiederholung seines Vorbringens in der ersten Instanz geltend gemacht:

Die Klage sei unzulässig; eine Verletzung von Rechten der Klägerin könne nicht durch die luftverkehrsrechtliche Genehmigung, sondern erst durch die notwendig nachfolgende Planfeststellung in Betracht kommen. Jedenfalls aber sei die Klage unbegründet. Die Vertreter der Klägerin hätten bei den drei Besprechungen im April und Mai 1970 Gelegenheit gehabt, um Berücksichtigung der gemeindlichen Planungsabsichten zu bitten. Die Klägerin habe nicht dargetan, daß und wie eine solche Berücksichtigung den Inhalt der erteilten Genehmigung hätte verändern können.

Das Berufungsgericht hat unter Änderung des erstinstanzlichen Urteils die Klage abgewiesen. Sein Urteil beruht im wesentlichen auf den folgenden Gründen:

Die Anfechtungsklage sei zulässig. Eine luftverkehrsrechtliche Genehmigung entfalte unmittelbare Rechtswirkungen, die grundsätzlich geeignet seien, die Rechte einer Gemeinde als Trägerin der örtlichen Planungshoheit zu berühren. Mit der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung werde der Flughafenstandort in der Weise vorentschieden, daß der genehmigte Standort im nachfolgenden Planfeststellungsverfahren nicht mehr wegen besserer Eignung anderer Standorte, sondern nur noch wegen absoluter Nichteignung in Frage gestellt werden könne. Außerdem ergäben sich aus der lurftverkehrsrechtlichen Genehmigung Bindungen der Gemeinde für ihre Bauleitplanung; denn die Genehmigung ermögliche die Festsetzung von Bau- und Lärmschutzbereichen, die bei der örtlichen Bauleitplanung zu berücksichtigen seien.

Die Klage sei jedoch nicht begründet. Die angefochtene Genehmigung verletze die Klägerin nicht in ihren Rechten. Das formelle Anhörungs- und Beteiligungsrecht der Klägerin sei gewahrt worden. Ihren Rechtsvorgängerinnen sei durch die Übersendung der Antragsunterlagen Inhalt und Umfang des geplanten Vorhabens mit hinreichender Deutlichkeit bekanntgegeben worden. Allerdings seien ihnen keine Standortalternativen mitgeteilt worden. Dessen habe es jedoch auch nicht bedurft. Denn während des Genehmigungsverfahrens seien Standortalternativen nicht mehr ernsthaft in Betracht gezogen worden. Dies sei, und zwar für insgesamt 15 Plätze, lediglich vor der Einleitung des Genehmigungsverfahrens in einer früheren Phase des schon seit 1960 verfolgten Planes eines Regionalflughafens im ostwestfälischen Raum geschehen. Eine Verpflichtung der Genehmigungsbehörde, innerhalb des Genehmigungsverfahrens von sich aus Erwägungen über Standortalternativen anzustellen, bestehe nicht. Nach der kommunalen Neugliederung habe es einer erneuten Anhörung der Klägerin nicht bedurft. Sie sei gebietsmäßig identisch mit ihren Rechtsvorgängerinnen, die sämtlich angehört worden seien. Die Klägerin habe während des Genehmigungsverfahrens auch keine neue Planungskonzeption entwickelt, die sich von der gemeindlichen Raumplanung ihrer Rechtsvorgängerinnen in so erheblicher Weise unterschiede, daß deshalb eine neue Anhörung erforderlich gewesen wäre. Schließlich sei nach der kommunalen Neugliederung auch die Planung des Flughafens selbst nicht in so erheblichem Maße geändert worden, daß Anlaß für eine neue Anhörung bestanden habe.

Die übrigen Verfahrensvorschriften, deren Verletzung die Klägerin rüge, dienten - anders als das Beteiligungsrecht - nicht dem Schutz der Gemeinden. Die Klägerin könne daher nicht gehört werden mit der Behauptung, die Beigeladene habe ihre wirtschaftliche Leistungsfähigkeit nicht nachgewiesen, es fehle an einer Kosten-Nutzen-Analyse, an einem verkehrsprognostischen Gutachten sowie an einer raumordnerischen Abstimmung, die eingeholten Lärmgutachten seien unzureichend, und es sei keine Fluglärmkommission gebildet worden.

Auch die materiellrechtlichen Rügen der Klägerin seien unbegründet. Im vorliegenden Rechtsstreit beachtlich seien überhaupt nur die die Standortwahl betreffenden Rügen, nicht dagegen solche Rügen, die sich gegen die im Planfeststellungsbeschluß noch korrigierbaren Festsetzungen der Genehmigung richteten. In bezug auf die Standortentscheidung weise der Genehmigungsbescheid jedoch keinen Rechtsfehler auf. Der Beklagte habe sich bei der Standortwahl im Rahmen seiner planerischen Gestaltungsfreiheit gehalten. Die Standortalternative Lockhausen-Uebbentrup, die vor der Einleitung des Genehmigungsverfahrens als einzige noch bis 1964 ernsthaft erwogen worden sei, sei nach Einholung einer gutachtlichen Stellungnahme der Bundesanstalt für Flugsicherung vom 26. Mai 1964 fallengelassen worden. Daß die Klägerin auf Grund der Genehmigung bereits unmittelbar und konkret in ihrer Planungshoheit beeinträchtigt sei, sei weder von ihr vorgetragen noch sonst ersichtlich.

Das mit dem Hauptantrag verfolgte Aufhebungsbegehren sei daher abzuweisen gewesen einschließlich des ersten Hilfsantrages, der in Wahrheit keinen Hilfsantrag, sondern nur eine Hilfsbegründung darstelle. Auch der hilfsweise gestellte Nichtigkeitsfeststellungsantrag sei unbegründet. Die luftverkehrsrechtliche Genehmigung leide nicht an einem zur Nichtigkeit führenden Mangel.

Gegen dieses Urteil wendet sich die Klägerin mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision. Mit Ausnahme des in den Vorinstanzen gestellten ersten Hilfsantrages, den sie in der Revisionsinstanz nicht wiederholt, verfolgt die Klägerin ihr Klagebegehren weiter. Sie rügt die Verletzung des formellen und des materiellen Bundesrechts und vertieft ihr bisheriges Vorbringen.

Der Beklagte und die Beigeladene bitten um Zurückweisung der Revision.

II.

Die Revision hat keinen Erfolg. Das angefochtene Urteil beruht mit seinen es tragenden Erwägungen nicht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO).

In prozessualer Hinsicht ist das Berufungsgericht mit Recht davon ausgegangen, daß zum Rechtsstreit zwischen einer kommunalen Selbstverwaltungskörperschaft und einer Luftverkehrsbehörde über eine im luftverkehrsrechtlichen Verfahren ergangene Entscheidung über die Zulassung eines Flugplatzes weder die Bundesrepublik Deutschland noch ein von dem Flugplatzvorhaben möglicherweise betroffenes Bundesland gemäß § 65 Abs. 2 VwGO notwendig beizuladen sind (vgl. Beschluß vom 21. Februar 1973 - BVerwG IV CB 69.72 - in DVBl. 1973, 448 [451]). Ob eine Beiladung nach § 65 Abs. 1 VwGO als einfache Beiladung zulässig gewesen wäre, kann offenbleiben; denn dafür, daß das Berufungsgericht das ihm nach § 65 Abs. 1 VwGO zustehende Ermessen fehlerhaft angewendet hätte, indem es von einer Beiladung abgesehen hat, ist nichts ersichtlich.

Mit Recht hat das Berufungsgericht in prozessualer Hinsicht weiter angenommen, daß die auf Aufhebung der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung gerichtete Anfechtungsklage der Klägerin zulässig ist.

Der erkennende Senat hat in seinem Urteil vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 u.a. - (DÖV 1978, 804 [BVerwG 07.07.1978 - BVerwG IV C 79/76] [810]) in Anwendung des § 6 des Luftverkehrsgesetzes in der Fassung vom 4. November 1968 (BGBl. I S. 1113) - LuftVG - entschieden, daß im luftverkehrsrechtlichen Verfahren auf Erteilung einer Genehmigung für einen gemäß § 8 LuftVG planfeststellungsbedürftigen Flugplatz den davon betroffenen Gemeinden und Gemeindeverbänden ein - formelles - Beteiligungsrecht zusteht, soweit sie in ihrer Eigenschaft als Selbstverwaltungskörperschaften Träger eigener örtlicher Planungshoheit sind. Die Mißachtung dieses Beteiligungsrechts macht eine luftverkehrsrechtliche Genehmigung objektiv rechtswidrig und verletzt die dadurch betroffene Selbsverwaltungskörperschaft in einem subjektiven Recht. Eine mit einem solchen Mangel behaftete luftverkehrsrechtliche Genehmigung unterliegt daher auf die Anfechtung der betroffenen Selbstverwaltungskörperschaft hin allein um dieses verwaltungsverfahrensrechtlichen Mangels willen, d.h. ohne Rücksicht auf das Entscheidungsergebnis in der Sache, der Aufhebung (vgl. dazu auch Urteil vom 20. Oktober 1972 - BVerwG IV 107.67 - in BVerwGE 41, 58 [64/65] sowie Urteil vom 14. Dezember 1973 - BVerwG IV C 50.71 - in BVerwGE 44, 235 [239]). Daraus folgt daß die Gemeinden und Gemeindeverbände unter Berufung auf ihr Selbstverwaltungsrecht und ihre eigene Planungshoheit in einer zur Zulässigkeit der Anfechtungsklage führenden Weise gemäß § 42 Abs. 2 VwGO grundsätzlich geltend machen können, sie seien durch eine luftverkehrsrechtliche Genehmigung für einen planfeststellungsbedürftigen Flugplatz in ihren Rechten verletzt. Daß im vorliegenden Fall die Anfechtungsklage der Klägerin von einer unter den angeführten Gesichtspunkten ausreichenden und schlüssigen Rechtsschutzbehauptung getragen wird, hat das Berufungsgericht rechtsfehlerfrei dargelegt.

Zutreffend hat das Berufungsgericht indessen auch angenommen, daß die - nach alledem - zulässige Anfechtungsklage in der Sache selbst nicht begründet ist. Die angefochtene luftverkehrsrechtliche Genehmigung ist nicht unter Verletzung des Beteiligungsrechts der Klägerin ergangen. Das aus dem Beteiligungsrecht fließende, es aber auch erschöpfende Recht der Klägerin auf Information und Anhörung ist vom Beklagten im Genehmigungsverfahren beachtet worden.

Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts, die von der Klägerin insoweit nicht im Sinne des § 137 Abs. 2 VwGO mit Verfahrensrügen angegriffen worden und für das Revisionsgericht daher verbindlich sind, sind den fünf Rechtsvorgängerinnen der Klägerin im August 1968 über den Regierungspräsidenten in Detmold und den Oberkreisdirektor in Herford die dem Genehmigungsverfahren zugrunde liegenden Antragsunterlagen übersandt worden. Aus ihnen ergeben sich - wie das Berufungsgericht weiter festgestellt hat - mit einer für das Informationsbedürfnis der Gemeinden "hinreichenden Deutlichkeit" Art und Umfang der geplanten Maßnahmen. Zu der Planung haben die Rechtsvorgängerinnen der Klägerin durch übereinstimmende Beschlüsse ihrer Gemeindevertretungen vom 21. November 1968 zwar in der Sache ablehnend, aber ersichtlich auf der Grundlage einer fundierten Kenntnis des Vorhabens gegenüber dem Beklagten Stellung genommen.

In den damit erreichten Stand des Genehmigungsverfahrens ist nach der kommunalen Neugliederung des Landkreises Herford die Klägerin ohne weiteres eingetreten. Sie entstand gemäß § 5 und § 16 Abs. 1 des Gesetzes zur Neugliederung des Landkreises Herford und der kreisfreien Stadt Herford vom 12. Dezember 1968 (GV NW S. 396) mit Wirkung vom 1. Januar 1969 durch den Zusammenschluß ihrer fünf Rechtsvorgängerinnen. Von diesem Zeitpunkt an war die Klägerin als Rechtsnachfolgerin der zusammengeschlossenen Gemeinden an deren Stelle Beteiligte des luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahrens. Diese Rechtsfolge ergab sich unmittelbar aus der kommunalen Neugliederung. Einer gänzlichen oder teilweisen Wiederholung früherer Abschnitte des Genehmigungsverfahrens bedurfte es nach § 6 LuftVG nicht.

Von der Stellung der Klägerin als Beteiligter des luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahrens sind in der Folgezeit sowohl der Beklagte als auch die Klägerin selbst ausgegangen. Das Berufungsgericht hat insoweit - durch Revisionsrügen nicht angefochten - festgestellt, daß an mehreren Besprechungen mit der Genehmigungsbehörde, die im Zuge des Genehmigungsverfahrens zeitlich nach der kommunalen Neugliederung stattgefunden haben, unter anderem auch die Vertreter der Klägerin beteiligt worden sind. An zwei Besprechungen am 22. April und am 8. Mai 1970 hat der Stadtdirektor der Klägerin, an einer weiteren Besprechung am 12. Mai 1970 hat der Bürgermeister der Klägerin teilgenommen. Dieser hat dabei nach dem vom Beklagten gefertigten Ergebnisprotokoll vom 14. Mai 1970, das sich in den vom Berufungsgericht in Bezug genommenen Genehmigungsakten befindet, die generell ablehnende Haltung der zusammengeschlossenen früheren Gemeinden auch für die Klägerin bekräftigt.

Angesichts dieses Verfahrensverlaufs fehlt es der Rüge der Klägerin, der Beklagte hätte sie zumindest mit Rücksicht darauf erneut anhören müssen, daß sie gegenüber ihren Rechtsvorgängerinnen eine wesentlich veränderte Funktion im Rahmen der Raumordnung übernommen und deshalb auch eine neue Konzeption für die Bauleitplanung entwickelt habe, schon vom tatsächlichen Ansatz her an einer Grundlage: Der Beklagte hat der Klägerin in den drei Besprechungen die Möglichkeit gegeben, sich zu dem Flugplatzvorhaben auch unter dem Gesichtspunkt der durch die kommunale Neuordnung veränderten gemeindlichen Struktur und ihrer dadurch bedingten neuen ortsplanerischen Vorstellungen zu äußern. Im übrigen geht die Rüge der Klägerin aber auch in ihrem rechtlichen Ausgangspunkt fehl; sie beruht auf einer Verkennung von Wesen und Reichweite des Rechts auf die im luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahren gebotene Beteiligung der kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften. Die ihnen durch dieses Recht eingeräumte Position geht im Genehmigungsverfahren inhaltlich nicht über das hinaus, was § 10 Abs. 2 Satz 2 LuftVG den Gemeinden und Gemeindeverbänden im Rahmen des luftverkehrsrechtlichen Planfeststellungsverfahrens einräumt. Daraus ergibt sich im einzelnen:

Das Recht auf Beteiligung dient im luftverkehrsrechtlichen Verfahren ausschließlich dem Zweck, den kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften Gelegenheit zu geben, sich frühzeitig, nämlich jedenfalls noch vor dem Abschluß des Genehmigungsverfahrens, zu dem Flugplatzvorhaben zu äußern, insbesondere auf ihre von dem Vorhaben berührten kommunalen Belange hinzuweisen (Beschluß vom 21. Februar 1973 - BVerwG IV CB 68.72 - in Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 4 S. 10 [12]; Urteil vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 u.a. - in DÖV 1978, 804 [810]; vgl. auch § 18 Abs. 2 FStrG und § 66 Abs. 1 VwVfG). Dem wird durch ihren - gegenüber der Luftverkehrsbehörde bestehenden - Anspruch auf Information und Anhörung Rechnung getragen.

Der Anspruch, auf Information richtet sich seinem Gegenstand nach auf den für die Genehmigungsentscheidung erheblichen Sachverhalt, soweit seine Kenntnis für die von dem Vorhaben potentiell betroffene Selbstverwaltungskörperschaft zur Prüfung der Frage erforderlich ist, ob und inwieweit ihre rechtlich geschützten Belange nachteilig durch das Flugplatzvorhaben betroffen werden (vgl. - dort zur fernstraßenrechtlichen Planfeststellung - Urteil vom 14. April 1978 - BVerwG 4 C 68.76 - in Buchholz 407.4 § 18 FStrG Nr. 7 S. 1 [4/5]). Die Art und Weise der Information hat sich im Einzelfall an ihrem danach gebotenen Umfang auszurichten. Sie wird in der Regel dadurch zu geschehen haben, daß die luftverkehrsrechtliche Genehmigungsbehörde den beteiligten Selbstverwaltungskörperschaften die ihrem gegenständlichen Informationsbedürfnis entsprechenden Unterlagen über das Flugplatzvorhaben - unmittelbar oder über andere Behörden - zur Stellungnahme zuleitet (vgl. etwa Nr. 14 der Richtlinien für die Planfeststellung nach dem Bundesfernstraßengesetz vom 16. August 1976, VkBl. 1976 S. 564).

Dem Anspruch der Selbstverwaltungskörperschaften auf Anhörung genügt die luftverkehrsrechtliche Genehmigungsbehörde dadurch, daß sie deren - etwaige - Stellungnahme zur Kenntnis nimmt und in ihre Erwägungen einbezieht (Urteil vom 14. Februar 1969 - BVerwG IV C 82.66 - in Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 2 S. 1 [4/5]; vgl. auch BVerfG, Beschluß vom 19. Oktober 1977 - 2 BvR 566/76 - in BVerfGE 46, 185 [187] unter Hinweis auf seine ständige Rechtsprechung zum rechtlichen Gehör). Eines förmlichen Verfahrens bedarf es - anders als anscheinend die Klägerin meint - für die Anhörung nicht. § 10 Abs. 2 Satz 2 LuftVG geht davon aus, daß die beteiligten Selbstverwaltungskörperschaften Ihre Stellungnahme im Planfeststellungsverfahren schriftlich abgeben; das gilt demnach auch für das Genehmigungsverfahren. Freilich ist die Luftverkehrsbehörde weder hier noch dort daran gehindert, zur Erfüllung ihrer Anhörungspflicht den Gemeinden und Gemeindeverbänden auch Gelegenheit zur Teilnahme an Besprechungen und zur Abgabe mündlicher Erklärungen zu geben. Die Frage, welche Stelle innerhalb der Selbstverwaltungskörperschaften deren Stellungnahme der Luftverkehrsbehörde gegenüber abzugeben oder sie sonst im luftverkehrsrechtlichen Verfahren zu vertreten hat, bestimmt sich dabei - wie im Hinblick auf das Vorbringen der Klägerin in den Vorinstanzen hervorzuheben ist - nicht nach dem Luftverkehrsrecht, sondern nach dem jeweils einschlägigen kommunalen Organisationsrecht. Die Verfehlung einer danach gegebenen Zuständigkeit im Bereich der Selbstverwaltungskörperschaften selbst mag daher kommunalrechtliche Konsequenzen haben; sie berührt aber nicht die durch die Beteiligung "der Gemeinden" (und Gemeindeverbände) gewährleistete Ordnungsmäßigkeit des luftverkehrsrechtlichen Verfahrens.

Diese Erwägungen machen deutlich, daß das Recht auf Beteiligung am luftverkehrsrechtlichen Verfahren den Selbstverwaltungskörperschaften nicht eine ausschließlich passive Rolle zuweist. Ihr Recht auf Beteiligung findet vielmehr seine Entsprechung in einer Mitwirkungslast. Diese bezieht sich sowohl auf die Information als auch auf die Anhörung. Erscheinen einer am Genehmigungsverfahren beteiligten Selbstverwaltungskörperschaft die ihr zugeleiteten Unterlagen zur Information über die mögliche Betroffenheit ihrer Belange unzureichend, so obliegt es ihr, die Genehmigungsbehörde um ergänzende Auskunft, erforderlichenfalls um Einsicht in die ihr nicht zugeleiteten Genehmigungsunterlagen und -vorgänge zu bitten. Unterläßt sie es, die für sie auf diese Weise erreichbaren Informationsmöglichkeiten in vollem Umfang in Anspruch zu nehmen, so liegt darin allenfalls eine Vernachlässigung ihrer eigenen Interessen, nicht aber eine Verletzung ihres Beteiligungsrechts durch die Luftverkehrsbehörde. Entsprechendes gilt, wenn die beteiligte Selbstverwaltungskörperschaft im Laufe des Genehmigungsverfahrens von der ihr gegebenen Äußerungsmöglichkeit keinen oder nur unzureichenden Gebrauch macht. Sie schöpft ihren Anspruch auf Anhörung dann zwar nicht aus, dieser wird dadurch aber offensichtlich nicht von der Luftverkehrsbehörde verletzt (vgl. dazu Urteil vom 31. August 1964 - BVerwG VIII C 350.63 - in BVerwGE 19, 231 [237]).

Nach diesen Maßstäben sind auch die - den Ausgangspunkt dieser Erwägungen bildenden - Fälle zu beurteilen. Treten im Laufe des luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahrens im Bereich der kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften Änderungen ein, durch die sich ihre Interessenlage auch im Verhältnis zu dem geplanten Flugplatz ändert, so obliegt es nicht, wie die Klägerin und - jedenfalls für bestimmte Fälle - auch das Berufungsgericht meinen, der Luftverkehrsbehörde, das luftverkehrsrechtliche Verfahren ganz oder teilweise zu wiederholen, sondern kraft der Mitwirkungslast der Selbstverwaltungskörperschaft ist es deren Angelegenheit, von sich aus die Genehmigungsbehörde in dafür geeigneter Weise und durch die dafür zuständige kommunale Stelle auf ihre veränderte Interessenlage hinzuweisen. Daß im hier gegebenen Verfahren die Klägerin über die drei Besprechungen mit der Genehmigungsbehörde im April und Mai 1970 hinaus die Gelegenheit zu weiteren Äußerungen gesucht hätte, trägt sie selbst nicht vor.

Das vom Beklagten danach prinzipiell beachtete Beteiligungsrecht der Klägerin ist entgegen ihren mit der Revision vorgetragenen Einwendungen auch nicht hinsichtlich einzelner Punkte rechtswidrig verkürzt worden.

Ohne Erfolg bleibt zunächst die Rüge der Klägerin, der Beklagte habe sie nicht darüber informiert, daß die Beigeladene mit Schreib vom 6. März 1970 den Genehmigungsantrag durch Einführung eines neuen Lageplans geändert habe. In rechtlicher Hinsicht geht diese Rüge allerdings zutreffend von der Annahme aus, daß die luftverkehrsrechtliche Genehmigungsbehörde zu einer - ergänzenden - Information der am Genehmigungsverfahren beteiligten kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften dann verpflichtet ist, wenn wegen einer Änderung des Genehmigungsantrags oder aus sonstigen Gründen eine mehr als nur geringfügige Abweichung der Genehmigung von dem ursprünglich beantragten und den Beteiligten bekanntgegebenen Flugplatzvorhaben in Betracht kommt und durch diese Abweichung die Belange der Selbstverwaltungskörperschaften (zusätzlich) betroffen werden können (vgl. in diesem Sinn zum fernstraßenrechtlichen Planfeststellungsverfahren Urteil vom 10. April 1968 - BVerwG IV C 227.65 - in BVerwGE 29, 282; Beschluß vom 27. September 1978 - BVerwG 4 B 119.78 -). Das hat das Berufungsgericht jedoch nicht verkannt. Es hat vielmehr aus tatsächlichen Gründen verneint, daß hier eine in diesem Sinne erhebliche Änderung des Flugplatzvorhabens vorgenommen worden sei: Der von der Beigeladenen am 6. März 1970 vorgelegte Lageplan für eine "Reservefläche" beziehe sich auf eine allenfalls künftige und insoweit gesondert genehmigungsbedürftige Erweiterung des geplanten Flugplatzes; außerdem ergäben sich daraus auch keine Auswirkungen auf diejenigen Faktoren, die für die von dem Flugplatz ausgehenden Beeinträchtigungen maßgebend seien. Diese in ihrem tatsächlichen Gehalt mit Revisionsrügen nicht angegriffenen Feststellungen tragen den vom Berufungsgericht daraus gezogenen rechtlichen Schluß, daß es an einer erheblichen Änderung des Antragsgegenstandes fehle und daß es daher einer weiteren ausdrücklichen Information der Klägerin durch die Genehmigungsbehörde nicht bedurft habe.

Zum Erfolg führt auch nicht die weitere Rüge der Klägerin, der Beklagte habe ihr Beteiligungsrecht dadurch verletzt, daß er ihr bzw. ihren Rechtsvorgängerinnen erkennbar fehlerhafte Antragsunterlagen, nämlich die mit inhaltlichen Mängeln behafteten lärmphysikalischen und lärmmedizinischen Gutachten, vorgelegt habe. Mit dieser Rüge wird ein Mangel des Anhörungsverfahrens in Wahrheit nicht einmal schlüssig bezeichnet:

Der vom Beteiligungsrecht der kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften umfaßte Anspruch auf Information erstreckt sich - innerhalb der zuvor dargelegten Grenzen - auf den für die Genehmigungsentscheidung erheblichen Sachverhalt. Das betrifft, soweit sie für die Interessen der Selbstverwaltungskörperschaften von Bedeutung sein können, insbesondere die Unterlagen, die vom Antragsteller gemäß § 40 Abs. 1 der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung in der Fassung vom 28. November 1968 (BGBl. I S. 1263) - LuftVZO - mit dem Genehmigungsantrag vorzulegen bzw. von der Luftverkehrsbehörde gemäß § 40 Abs. 2 LuftVZO gegebenenfalls zusätzlich anzufordern sind. Dabei bezieht sich der Informationsanspruch selbstverständlich auf diese Unterlagen so, wie sie im Genehmigungsverfahren vorliegen, nicht aber auf sachlich "richtige" oder "überzeugende" Unterlagen. Die inhaltliche Wertung der Unterlagen unter diesen Gesichtspunkten gehört vielmehr in den Bereich der materiellen Beurteilung des Vorhabens. Insoweit haben die beteiligten Selbstverwaltungskörperschaften zwar im Rahmen ihrer Anhörung Gelegenheit, ihre etwaigen Bedenken geltend zu machen; durch die inhaltliche Fehlerhaftigkeit der vom Antragsteller oder der Genehmigungsbehörde in das Genehmigungsverfahren eingeführten und der Genehmigungsentscheidung zugrunde gelegten Unterlagen kann aber voraussetzungsgemäß nicht schon das Informationsrecht der Selbstverwaltungskörperschaften verletzt werden. Da die Klägerin nicht behauptet und mit Erfolg auch nicht behaupten kann, daß ihr der Beklagte die Möglichkeit versagt habe, die angeblichen Mängel der von ihr beanstandeten Gutachten im Rahmen ihrer Äußerungen geltend zu machen, kommt eine Verletzung ihres Beteiligungsrechts unter dem hier erörterten Gesichtspunkt nicht in Betracht.

Erfolglos macht die Klägerin mit der Revision schließlich geltend, ihr Beteiligungsrecht sei dadurch verletzt worden, daß weder ihre Rechtsvorgängerinnen noch sie selbst vom Beklagten über Erwägungen zu möglichen Standortalternativen für das Flugplatzvorhaben informiert worden seien.

Richtig ist allerdings, daß der erkennende Senat in seinem Urteil vom 14. Februar 1969 - BVerwG IV C 82.66 - (Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 2 S. 1 [6]) entschieden hat, die an einem luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahren beteiligten kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften hätten einen Anspruch darauf, auch über die "ernsthaft in Betracht gezogenen Möglichkeiten" zur Unterbringung eines geplanten Flugplatzes an anderen Standorten unterrichtet zu werden. An dieser Ansicht hält der Senat nach Maßgabe der folgenden Erwägungen fest. Der sich aus ihr ergebende Anspruch der Klägerin ist hier jedoch nicht verletzt worden:

Das Berufungsgericht hat zum vorliegenden Zusammenhang festgestellt: Zwar seien der Klägerin in der Tat keine Standortalternativen zur Kenntnis gebracht worden, obwohl in einem früheren Planungsstadium insgesamt 15 andere Standorte untersucht worden seien. Von diesen möglichen Alternativen sei aber zuletzt allein noch der Standort Lockhausen-Uebbentrup ernsthaft verfolgt worden, bis dann auf Grund einer Stellungnahme der Bundesanstalt für Flugsicherung vom 26. Mai 1964 auch dieser Standort im Jahre 1964 endgültig fallengelassen worden sei. Während des allein noch auf einen einzigen Standort ausgerichteten Genehmigungsverfahrens seien Standortalternativen nicht mehr erwogen worden.

Diese Feststellungen tragen die Annahme des Berufungsgerichts, daß für die Klägerin kein Anspruch auf Information über Standortalternativen entstanden ist. Freilich bedarf es der Klarstellung, daß sich dieser Schluß nicht schon allein aus der Erwägung rechtfertigen läßt, die früher untersuchten Standorte seien spätestens mehr als zwei Jahre vor der Einleitung des Genehmigungsverfahrens endgültig aufgegeben worden. Ebensowenig läßt sich dieser Schluß tragfähig mit dem Hinweis darauf begründen, daß sich der Antrag des Flugplatzunternehmers auf Erteilung einer luftverkehrsrechtlichen Genehmigung nur noch auf einen einzigen Standort gerichtet habe. Denn diese den Anforderungen des § 6 Abs. 2 LuftVG und des § 40 Abs. 1 LuftVZO Rechnung tragende Beschränkung des Genehmigungsantrags auf ein bestimmtes Flugplatzgelände schließt es zwar aus, daß die Genehmigungsbehörde die lulftverkehrsrechtliche Genehmigung für einen anderen als den beantragten Flugplatzstandort erteilt. Sie hindert die Genehmigungsbehörde aber nicht daran, die gemäß § 6 Abs. 2 Satz 2 LuftVG zur Versagung der Genehmigung nötigende Nichteignung des von dem Unternehmer in Aussicht genommenen Geländes gerade auch aus dem Umstand herzuleiten, daß sich an einem anderen Standort eine - an den Anforderungen des § 6 LuftVG gemessen - bessere Lösung, auch für die betroffene Umgebung, finden lasse.

Ein unter diesem Gesichtspunkt von der Genehmigungsbehörde als potentieller Ablehnungsgrund geprüfter anderer Standort gehört wie jeder andere im Genehmigungsverfahren nicht nur ganz beiläufig erörterte Alternativstandort im Sinne der angeführten Rechtsprechung des erkennenden Senats zu den "ernsthaft in Betracht gezogenen Möglichkeiten" zur anderweitigen Unterbringung des geplanten Flugplatzes. Auf einen unter diesem Gesichtspunkt für die Genehmigungsentscheidung berücksichtigten Alternativstandort erstreckt sich der Informationsanspruch der am Genehmigungsverfahren beteiligten kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften daher auch dann, wenn er von dem Flugplatzunternehmer schon (lange) vor der Stellung des Genehmigungsantrages fallengelassen und weder durch ihn noch durch andere Verfahrensbeteiligte in das Genehmigungsverfahren eingeführt worden ist. Ausschlaggebend für den Anspruch der Selbstverwaltungskörperschaften auf Information über "ernsthaft in Betracht gezogene" Alternativstandorte ist jedoch immer, daß solche Standorte mit Relevanz für die Genehmigungsentscheidung innerhalb des Genehmigungsverfahrens in der Tat geprüft und erwogen worden sind. Läßt es die Genehmigungsbehörde daran fehlen, obwohl sich nach Lage der Dinge die Anlage eines Flugplatzes an anderer Stelle als Alternativlösung anbietet oder gar aufdrängt, so wird sich das zwar in der Regel auf die Rechtmäßigkeit der materiellen Genehmigungsentscheidung auswirken (vgl. dazu Urteil vom 22. März 1974 - BVerwG IV C 42.73 - in Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 6 S. 16 [24]); das berührt aber nicht den Informationsanspruch der Verfahrensbeteiligten, der vernünftigerweise nur das umfassen kann, was dem Genehmigungsverfahren zugrunde gelegt worden ist, nicht aber das, was ihm möglicherweise hätte zugrunde gelegt werden sollen.

Bei Berücksichtigung dieser Grundsätze ergibt sich, daß eine Verletzung des Informationsanspruchs der Klägerin hier ausscheidet:

Von den insgesamt 15 in einem früheren Verfahrensstadium untersuchten Alternativstandorten haben 14 im Rahmen des Genehmigungsverfahrens schlechterdings nicht mehr zur Rede gestanden; als Gegenstand der Informationspflicht kamen sie daher von vornherein nicht in Betracht. Der Standort Lockhausen-Uebbentrup ist zwar durch die Aufnahme des Schreibens der Bundesanstalt für Flugsicherung vom 26. Mai 1964 in die Genehmigungsvorgänge in das Genehmigungsverfahren eingeführt worden. Aus den Feststellungen des Berufungsgerichts ergibt sich insoweit aber, daß er nicht mit Relevanz für die Genehmigungsentscheidung geprüft und in Erwägung gezogen worden ist. Für die Luftverkehrsbehörde bestand daher im Hinblick auf diesen von ihr nicht ernsthaft in Betracht gezogenen Standort kein Anlaß, die Klägerin (bzw. deren Rechtsvorgängerinnen) bei der Zuleitung der Unterlagen oder in einem späteren Verfahrensstadium von sich aus zu unterrichten. Im übrigen ist die Stellungnahme der Bundesanstalt für Flugsicherung der Klägerin auch nicht etwa verheimlicht worden. Sie befindet sich bei den Genehmigungsvorgängen und hätte von ihr daher jedenfalls eingesehen werden können.

Nach alledem ergibt sich, daß das Beteiligungsrecht der Klägerin nicht verletzt worden ist. Das muß zur Abweisung ihrer auf Aufhebung des Genehmigungsbescheids gerichteten Anfechtungsklage und daher insoweit zur Bestätigung des Berufungsurteils führen, ohne daß es darüber hinaus einer inhaltlichen Prüfung der Genehmigungsentscheidung bedarf. Entgegen der Rechtsauffassung der Klägerin und der teilweise damit übereinstimmenden Ansicht des Berufungsgerichts kann die Anfechtungsklage einer am Genehmigungsverfahren beteiligten Selbstverwaltungskörperschaft ausschließlich wegen Verletzung des Beteiligungsrechts zum Erfolg führen; die inhaltliche Prüfung der Genehmigungsentscheidung ist mit der Anfechtungsklage nicht zu erreichen, weil die luftverkehrsrechtliche Genehmigung ihrem materiellen Entscheidungsgehalt nach ebensowenig wie in die Rechte privater Dritter (vgl. dazu Urteil vom 11. Oktober 1968 - BVerwG IV C 55.66 - in Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 1) in die Rechte von Selbstverwaltungskörperschaften einzugreifen vermag. Auch dazu hat der erkennende Senat in seinem mehrfach erwähnten Urteil vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 - (a.a.O.) grundsätzlich Stellung genommen. Im Anschluß daran ist unter Berücksichtigung des Vertrages der Klägerin und der Ausführungen des Berufungsgerichts hier folgendes hervorzuheben:

In den durch § 8 LuftVG bestimmten Fällen bedarf die Anlegung und die Änderung von Flugplätzen sowohl einer Genehmigung als auch einer Planfeststellung. Die luftverkehrsrechtliche Zulassung solcher planfeststellungsbedürftiger Flugplätze geschieht danach innerhalb eines insoweit mehrstufigen Verwaltungsverfahrens durch zwei sachlich und verfahrensmäßig miteinander verzahnte, für ihren jeweiligen Regelungsbereich aber selbständige Verwaltungsentscheidungen.

Der Regelungsbereich der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung eines planfeststellungsbedürftigen Flugplatzes ist dadurch gekennzeichnet, daß diese Genehmigung ganz überwiegend Unternehmergenehmigung ist (vgl. Urteil vom 11. Oktober 1968 - BVerwG IV C 55.66 - a.a.O.). Daneben kommt ihr in planungsrechtlicher Hinsicht eine nur mittelbare, nämlich die Planungsentscheidung des Planfeststellungsbeschlusses nur vorbereitende Bedeutung zu. Sie beruht unter anderem auf der nach § 6 Abs. 2 Satz 2 LuftVG zu treffenden und die Fortsetzung des Verfahrens in seiner zweiten Stufe erst ermöglichenden Feststellung, daß das in Aussicht genommene Gelände nicht (überhaupt) ungeeignet ist und daß durch das Vorhaben die öffentliche Sicherheit oder Ordnung nicht gefährdet werden. Auf der Grundlage dieser Feststellung gibt sie dem Flugplatzunternehmer die rechtliche Handhabe, für den mit einem bestimmten Standort genehmigten Flugplatz bei der Planfeststellungsbehörde die nach § 8 LuftVG erforderliche Planfeststellung mit dem Anspruch auf Durchführung des Planfeststellungsverfahrens zu beantragen. Insofern bestimmt, wie der Senat in seinem Urteil vom 22. März 1974 - BVerwG IV C 42.73 - (Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 6 S. 16 [24/25]) näher dargelegt hat, die luftverkehrsrechtliche Genehmigung für einen planfeststellungsbedürftigen Flugplatz den Gegenstand des Unternehmens und schafft erst sie die Voraussetzung für die Planfeststellung. Darin bestätigt sich zugleich, daß die luftverkehrsrechtliche Genehmigung planfeststellungsbedürftiger Flugplätze nicht schon selbst unmittelbar Planungsentscheidung ist. Durch sie können zwar ungeeignete Standorte von vornherein vom Zugang zum Planfeststellungsverfahren ausgeschlossen werden; durch sie wird aber der genehmigte Standort des Flugplatzes in positiver Weise weder verbindlich festgelegt noch auch nur für die Entscheidung im Planfeststellungsverfahren privilegiert, etwa in dem Sinne, daß der genehmigte Standort innerhalb der planerischen Abwägung gegenüber entgegenstehenden Belangen oder im Vergleich zu möglichen Standortalternativen ein durch die Genehmigung vermitteltes zusätzliches Gewicht erhielte.

Von diesem Ansatz her zeigt sich auch, daß das Verhältnis von Genehmigungsentscheidung und Planfeststellung nicht zutreffend beschrieben ist, wenn das Berufungsgericht in diesem Zusammenhang von einem Verhältnis zwischen verbindlicher "Grobplanung" und "Feinplanung" spricht. Das Gesetz hätte zwar eine solche Regelung treffen und - daran anknüpfend - die planerische Grundentscheidung der Genehmigung, die planerischen Einzelentscheidungen der Planfeststellung zuweisen können. So ist das Gesetz aber nicht vorgegangen. Für eine solche Aufteilung des luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahrens in eine - einen Teilbereich abschließende - planerische Grobentscheidung und eine an die Grobentscheidung gebundene Feinentscheidung gibt es im Luftverkehrsgesetz keinen Anhaltspunkt, geschweige denn einen auch nur einigermaßen praktikablen Abgrenzungsmaßstab. Indem sich das Gesetz bei der Zulassung bestimmter Flugplätze für die Notwendigkeit einer Planfeststellung entschieden hat, ohne der gleichwohl als erforderlich beibehaltenen Genehmigung über deren Funktion als Unternehmergenehmigung hinaus einen konkreten Bereich positiver Planungsentscheidungen zuzuweisen, hat es die raumrelevante Planungsentscheidung ausschließlich der Planfeststellung vorbehalten. Erst durch sie kann daher in das Selbstverwaltungsrecht und die Planungshoheit der Gemeinden und Gemeindeverbände eingegriffen werden.

Wenn den kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats dennoch auch für das Verfahren auf Erteilung einer Genehmigung für einen planfeststellungsbedürftigen Flugplatz ein formelles Beteiligungsrecht zusteht, so hat das seinen Grund allein in dem Gewicht, das der Genehmigung als immerhin planungsvorbereitender Entscheidung zukommt. Dieses Gewicht der Genehmigung ergibt sich schon daraus, daß mit ihr gemäß § 12 LuftVG die Festlegung eines Bauschutzbereichs zu verbinden ist und daß sie gemäß § 1 Satz 3 des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm vom 30. März 1971 (BGBl. I S. 282) in bestimmten Fällen die Festsetzung eines Lärmschutzbereichs durch Rechtsverordnung ermöglicht. Darüber hinaus würde es auch an der Lebenswirklichkeit vorbeigehen, wenn die durch die Genehmigungsentscheidung zwar nicht in rechtlicher, wohl aber in tatsächlicher Hinsicht vorgegebene Bindung für die nachfolgende Planfeststellung außer acht gelassen würde. Dieser Zusammenhang gebietet es, den kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften im Verfahren auf Erteilung einer Genehmigung für einen planfeststellungsbedürftigen Flugplatz durch die Einräumung eines Beteiligungsrechts Gelegenheit zu geben, schon auf die Genehmigungsentscheidung Einfluß zu nehmen. Eine inhaltliche Prüfung der im mehrstufigen Verwaltungsverfahren ergangenen luftverkehrsrechtlichen Genehmigung planfeststellungsbedürftiger Flugplätze können sie dagegen nur im Wege der Anfechtung des Planfeststellungsbeschlusses erreichen, in dem die Genehmigung ihren verbindlichen Niederschlag findet.

Auf die Rügen der Klägerin, mit denen sie nicht die Verletzung ihres Beteiligungsrechts, sondern Mängel der Genehmigungsentscheidung selbst geltend macht, ist demnach nicht einzugehen.

Das gilt neben den sich unmittelbar auf das Flugplatzvorhaben beziehenden Einwendungen auch für ihre Rügen, die Genehmigungsentscheidung sei ohne die in § 4 Abs. 5 des Raumordnungsgesetzes vom 8. April 1965 (BGBl. I S. 306) vorgeschriebene Abstimmung ergangen, mit ihr sei kein Ausbauplan festgelegt worden und ihr fehle es an einer Begründung. Mit Blick auf eine mögliche Verletzung des Beteiligungsrechts der Klägerin ist von diesen Rügen nur der Hinweis auf das Fehlen einer Begründung einschlägig. Einer solchen Begründung bedurfte es jedoch - jedenfalls gegenüber der Klägerin - nicht, weil die luftverkehrsrechtliche Genehmigung eines planfeststellungsbedürftigen Flugplatzes als solche in die Rechte der Klägerin nicht einzugreifen vermag (vgl. jetzt § 39 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG). Allerdings kann sich aus der Begründung eines Verwaltungsaktes ergeben, inwieweit die Behörde das Vorbringen der Verfahrensbeteiligten zur Kenntnis genommen und erwogen hat. Fehlt eine Begründung, so besagt dies jedoch nicht, daß die Behörde das Vorbringen der Beteiligten nicht hinreichend berücksichtigt habe; vielmehr ist dann zu prüfen, ob aus anderen Umständen entnommen werden kann, daß die Äußerung des Verfahrensbeteiligten von der Behörde berücksichtigt worden ist. Davon, daß dies hier geschehen ist, ist schon deshalb auszugehen, weil der Beklagte die Stellungnahmen der Rechtsvorgängerinnen der Klägerin zu den Genehmigungsakten genommen und über die Besprechung vom 12. Mai 1970 ein Ergebnisprotokoll gerade auch unter Anführung der Äußerung des Bürgermeisters der Klägerin gefertigt hat. Anhaltspunkte, die demgegenüber auf das Gegenteil schließen lassen könnten, hat die Klägerin nicht vorgebracht; solche Anhaltspunkte sind auch sonst nicht ersichtlich. Da die Verfahrensrügen der Klägerin, das Berufungsgericht habe unter Verstoß gegen § 86 Abs. 1 VwGO und Art. 103 GG seine Aufklärungspflicht verletzt, ausschließlich auf den für den materiellen Inhalt der Genehmigungsentscheidung maßgebenden Sachverhalt bezogen sind, ist auf sie nicht einzugehen. Darauf kommt es nicht an, weil die Genehmigungsentscheidung im vorliegenden Verfahren ihrem Inhalt nach nicht zur Prüfung gestellt werden kann.

Mit Recht hat das Berufungsgericht die Klage auch bezüglich des hilfsweise gestellten Antrags auf Feststellung der Nichtigkeit des mit dem Hauptantrag angefochtenen luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsbescheides vom 17. Juli 1970 abgewiesen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist ein Verwaltungsakt nicht schon deshalb nichtig und damit rechtlich unwirksam, weil er unter Verstoß gegen zwingende gesetzliche Vorschriften oder ohne hinreichende rechtliche Grundlage ergangen ist. Zur Nichtigkeit führt vielmehr nur ein besonders schwerer Form- oder Inhaltsfehler, der mit der Rechtsordnung unter keinen Umständen vereinbar und überdies für den urteilsfähigen Bürger offensichtlich ist (vgl. z.B. Urteil vom 22. März 1974 - BVerwG IV C 42.73 - in Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 6 S. 16 [25] mit weiteren Hinweisen; vgl. jetzt auch § 44 Abs. 1 VwVfG). Von einem derart schweren Mangel des Genehmigungsbescheids kann hier keine Rede sein. Das Berufungsgericht hat mit Recht darauf hingewiesen, daß der Genehmigungsbescheid die nach § 42 Abs. 2 LuftVZO erforderlichen Bestimmungen enthalte. Ob es objektiv-rechtlich einen Mangel darstellt, daß ihm selbst kein Ausbauplan beigefügt ist, bedarf erforderlichenfalls einer Klärung anhand der Vorschriften des § 12 Abs. 1 LuftVG und des § 42 Abs. 3 LuftVZO. Diese Frage ist hier jedoch nicht zu prüfen. Selbst wenn bei Erlaß des Genehmigungsbescheids gegen diese Vorschriften verstoßen worden sein sollte, liegt insoweit weder ein besonders schwerwiegender noch ein offensichtlicher Mangel vor. Das gilt erst recht, soweit die Klägerin auch für diesen Zusammenhang geltend macht, die Genehmigung sei nicht begründet, worden. Das Fehlen einer Begründung würde selbst dann nicht zur Nichtigkeit einer luftverkehrsrechtlichen Genehmigung führen, wenn sie - was, wie vorher dargelegt, jedenfalls der Klägerin gegenüber nicht der Fall ist - erforderlich wäre (vgl. jetzt auch § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG).