I.

Die Kläger wenden sich gegen einen im luftverkehrsrechtlichen Verfahren ergangenen Planfeststellungsbeschluß des Hessischen Ministers für Wirtschaft und Technik (im folgenden: Minister).

Unter Bezugnahme auf die der Beigeladenen früher erteilten Genehmigungen zur Anlage und zum Betrieb des Verkehrsflughafens F./M. genehmigte der Minister durch Bescheid vom 23. August 1966 die Verlängerung zweier Start- und Landebahnen, die Anlage einer neuen Startbahn sowie den Betrieb auf den zu ändernden bzw. neu anzulegenden Bahnen. Den Plan für den Ausbau des Flughafens nach Maßgabe dieser Änderungsgenehmigung stellte er durch Beschluß vom 26. März 1968 fest. Das daraufhin von mehreren Klägern - darunter auch Klägern des vorliegenden Rechtsstreits - angerufene Verwaltungsgericht wies die Klagen ab, soweit von einzelnen Klägern neben dem Planfeststellungsbeschluß auch die Änderungsgenehmigung angefochten worden war, hob aber den Planfeststellungsbeschluß selbst durch Urteile vom 5. November 1968 auf. Die dagegen eingelegten Berufungen wies der Verwaltungsgerichtshof durch rechtskräftig gewordene Urteile vom 18. Februar 1970 zurück, im wesentlichen mit der die Vorinstanz bestätigenden Begründung, die Stadt O. sei zu Unrecht nicht am Planfeststellungsverfahren beteiligt worden; überdies fehle es dem Minister an der Zuständigkeit zum Erlaß eines luftverkehrsrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses, weil die Zuständigkeitsanordnung vom 26. Mai 1959, auf die er sich stütze, ihrem Wesen nach eine Rechtsverordnung sei, die nach hessischem Landesrecht nicht - wie geschehen - im Staatsanzeiger, sondern im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen hätte verkündet werden müssen.

Nach der darauf wiederholten Durchführung des Planfeststellungsverfahrens stellte der Minister durch Beschluß vom 23. März 1971 den Plan für den Flughafenausbau erneut fest, und zwar in wesentlicher Übereinstimmung mit dem Inhalt des früheren Planfeststellungsbeschlusses. Durch Erlaß vom 24. Januar 1972 bestätigte er seine der Beigeladenen erteilte Änderungsgenehmigung vom 23. August 1966 mit Rückwirkung auf diesen Tag. Er führte dazu aus, die Überprüfung der Genehmigung habe ergeben, daß sie keiner Änderung oder Ergänzung im Hinblick auf den neuen Planfeststellungsbeschluß bedürfe.

Die Kläger haben Klage erhoben, mit der sie teils die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses vollen Umfangs, teils die Aufhebung allein seines die Errichtung einer neuen Startbahn betreffenden Teiles A beantragen. Das Verwaltungsgericht hat durch Urteile vom 22. Februar 1972 den Planfeststellungsbeschluß vom 23. März 1971 in seinem Teil A aufgehoben und die Klagen, soweit sie sich auf Teil B des Planfeststellungsbeschlusses - Änderung der vorhandenen Start- und Landebahnen - erstrecken, abgewiesen. Es hat ausgeführt:

Der Minister sei durch die nunmehr geltende "Anordnung (der Landesregierung) über Zuständigkeiten nach dem Luftverkehrsgesetz" vom 25. Oktober 1968 (GVBl. I S. 274) wirksam als Planfeststellungsbeshörde bestimmt worden. Die dem Planfeststellungsbeschluß zugrunde liegende Änderungsgenehmigung vom 23. August 1966 sei im Anfechtungsstreit gegen den früheren Planfeststellungsbeschluß von dessen Aufhebung durch die verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen unberührt geblieben. Allerdings sei sie insofern mit einem Mangel behaftet, als die die Zuständigkeit des Ministers zur Genehmigungserteilung begründende "Anordnung über die Zuständigkeit nach § 31 Abs. 2 des Luftverkehrsgesetzes" vom 19. Januar 1965 (GVBl. I S. 26) von ihm selbst erlassen worden und deshalb aus landesrechtlichen Gründen nichtig gewesen sei. Das führe aber nicht zur Nichtigkeit auch der Änderungsgenehmigung selbst, die im übrigen nach dem Erlaß der "Anordnung (der Landesregierung) über die Zuständigkeiten nach § 31 Abs. 2 des Luftverkehrsgesetzes" vom 17. Januar 1972 (GVBl. I S. 12) vom Minister ausdrücklich bestätigt worden sei. Dennoch sei der Planfeststellungsbeschluß in seinem Teil A rechtsfehlerhaft, und zwar schon deswegen, weil die (nach Rücknahme ihrer Klage in der Berufungsinstanz aus dem Verfahren ausgeschiedene) Gemeinde Gräfenhausen zu Unrecht nicht am Planfeststellungsverfahren beteiligt worden sei. Insoweit sei er überdies auch materiell fehlerhaft, weil der Minister nicht in ausreichendem Maße geprüft habe, ob statt der Anlage einer neuen Startbahn nicht ein weiterer Flughafen zur Entlastung des bestehenden Flughafens Frankfurt/Main errichtet werden könne. Teil B des Planfeststellungsbeschlusses betreffend die Änderung des vorhandenen Start- und Landebahnensystems sei demgegenüber weder in formeller noch in materieller Hinsicht rechtlich zu beanstanden.

Die gegen diese Urteile eingelegten Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen hat der Verwaltungsgerichtshof zurückgewiesen. Auf die Berufungen derjenigen Kläger, die im erstinstanzlichen Verfahren mit ihrem Aufhebungsbegehren hinsichtlich des Planfeststellungsbeschlusses - Teil B - nicht durchgedrungen sind, hat der Verwaltungsgerichtshof unter Änderung der verwaltungsgerichtlichen Urteile den Planfeststellungsbeschluß in vollem Umfange aufgehoben. Seine dahingehenden Urteile vom 24. April 1973 sind im wesentlichen wie folgt begründet:

Die Klagen seien zulässig. Der luftverkehrsrechtliche Planfeststellungsbeschluß bewirke für private Rechte Dritter eine erhebliche Einschränkung ihrer Abwehrrechte bei Besitz- und Eigentumsstörungen, die mit dem Betrieb des Flughafens verbunden seien. Er greife andererseits als überörtliche Planungsentscheidung in die Planungshoheit der von ihr berührten Gemeinden ein. Räumlich erstrecke sich die Rechtsbetroffenheit auf Gemeinden und Grundstückseigentümer mit Grundstücken im Bereich der Flughafenanlagen, im Bauschutzbereich des Flughafens sowie in den vom Minister des Innern festgesetzten Lärmzonen. Einwirkungen außerhalb dieses Rahmens seien für die Klagebefugnis insoweit zu berücksichtigen, als sie auf den dem Betrieb des Flughafens zuzurechnenden Flugverkehr zurückgingen, besonders in den Anflugsektoren und im Bereich der Start- und Landevorgänge außerhalb der Anflugsektoren nach Unterschreitung der Sicherheitsmindesthöhe. Nach Maßgabe dieser Abgrenzung seien alle Kläger im Sinne des § 42 VwGO klagebefugt.

Der Planfeststellungsbeschluß sei vollen Umfanges rechtswidrig, weil es an der für die Planfeststellung vorausgesetzten luftverkehrsrechtlichen Genehmigung der geplanten Ausbaumaßnahmen nach § 6 des Luftverkehrsgesetzes in der Fassung vom 4. November 1960 (BGBl. I S. 1113) - LuftVG - fehle. Die der Beigeladenen am 23. August 1966 erteilte Genehmigung sei rechtswidrig, weil seinerzeit in Hessen keine wirksame Bestimmung der für die Genehmigung zuständigen Behörde bestanden habe. In seiner Zuständigkeitsanordnung vom 19. Januar 1965 (GVBl. I S. 26) habe sich der Minister die Zuständigkeit nach § 31 Abs. 2 LuftVG selbst zugewiesen. Das sei aus landesverfassungsrechtlichen Gründen nicht zulässig gewesen. Freilich obliege die Feststellung der daraus folgenden Verfassungswidrigkeit der Zuständigkeitsanordnung nicht dem Verwaltungsgerichtshof, sondern allein dem Hessischen Staatsgerichtshof. Einer Vorlage an ihn bedürfe es jedoch nicht, weil der Planfeststellungsbeschluß auch aus noch anderen Gründen rechtswidrig sei. Das folge daraus, daß die wegen Unzuständigkeit des Ministers rechtswidrige Änderungsgenehmigung vom 23. August 1966 zusammen mit dem ersten Planfeststellungsbeschluß vom 26. März 1968 durch die früheren Urteile des Verwaltungsgerichts vom 5. November 1968 aufgehoben worden sei. Durch die luftverkehrsrechtliche Genehmigung erhalte der Unternehmer das Recht, den in der Gemehmigungsurkunde beschriebenen Flugplatz anzulegen und zu betreiben. Folge ein Planfeststellungsverfahren nach, so besitze die Genehmigung nur vorläufige Natur; sie hänge ihrer Art und ihrem Bestand nach von dem Ergebnis des Planfeststellungsverfahrens ab und werde erst durch die Planfeststellung mit Inhalt gefüllt. Im Hinblick darauf verbiete es sich, den Bestand der Genehmigung unabhängig vom Bestand des auf sie gegründeten Planfeststellungsbeschlusses zu beurteilen. Mit der gerichtlichen Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses verliere auch die Genehmigung ihre Eignung als Grundlage für ein neues Planfeststellungsverfahren. Daraus ergebe sich, daß die rechtskräftige Aufhebung des (ersten) Planfeststellungsbeschlusses vom 26. März 1968 durch die Urteile des Verwaltungsgerichts vom 5. November 1968 die Aufhebung der Änderungsgenehmigung vom 23. August 1966 einschließe. Dabei sei es ohne Bedeutung, daß das Verwaltungsgericht selbst die Genehmigung seinerzeit als nicht anfechtbar angesehen und die neben der Anfechtung des Planfeststellungsbeschlusses auf die Aufhebung der Genehmigung gerichteten Klagen abgewiesen habe. Die von der Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses umschlossene Aufhebung der Genehmigung sei überdies auch unabhängig davon zu berücksichtigen, ob die jeweiligen Kläger des vorliegenden Rechtsstreits ihrerseits jenen Planfeststellungsbeschluß angefochten gehabt hätten. Die Genehmigung sei vor Abschluß des zweiten Planfeststellungsverfahrens auch nicht erneut wirksam erteilt worden. Soweit in der Bestätigung der Genehmigung vom 24. Januar 1972 eine erneute Genehmigung zu erblicken sei, vermöge sie den bestehenden Mangel nicht zu heilen; denn das Genehmigungsverfahren müsse dem Planfeststellungsverfahren vorausgehen, spätestens aber im Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses abgeschlossen sein. Der Auffassung, das Gesetz lasse die Reihenfolge beider Verfahren offen, könne nicht gefolgt werden. Selbst wenn man demgegenüber annehmen wollte, daß die Erteilung der Genehmigung nach Abschluß des Planfeststellungsverfahrens grundsätzlich zulässig sei und daß hier in der Bestätigung der ursprünglichen Genehmigung eine nachfolgende Genehmigung erblickt werden könne, so ändere sich in der vorliegenden Sache am Entscheidungsergebnis nichts. Denn vor der Bestätigung der Genehmigung durch den Erlaß des Ministers vom 24. Januar 1972 sei die Fluglärmkommission nicht gehört worden, deren Anhörung nach § 32 b LuftVG nunmehr zwingend vorgeschrieben sei.

Gegen dieses Urteil wenden sich der Beklagte und die Beigeladene mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision. Der Beklagte rügt die Verletzung des formellen und des materiellen Bundesrechts und beantragt, die Klagen unter Aufhebung der vorinstanzlichen Urteile abzuweisen, hilfsweise, die Sache in die Vorinstanz zurückzuverweisen. Die Beigeladene rügt die Verletzung des materiellen Bundesrechts und verfolgt ebenfalls ihren in den Vorinstanzen gestellten Klagabweisungsantrag weiter.

Soweit die Kläger im Revisionsverfahren vertreten sind, beantragen sie, die Revisionen zurückzuweisen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er tritt dem angefochtenen Urteil entgegen und hält die Revisionen für begründet.

Durch Beschluß vom 30. Januar 1974 hat der erkennende Senat die bis dahin einzeln durchgeführten Verfahren zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbunden (§ 93 Satz 1 VwGO).

II.

Die Revisionen haben Erfolg. Sie führen unter Aufhebung der angefochtenen Urteile zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht. Die vorinstanzlichen Entscheidungen sind unvereinbar mit den §§ 6 und 8 des Luftsverkehrsgesetzes in der Fassung vom 4. November 1968 (BGBl. I S. 1113) - LuftVG - und beruhen insoweit auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO).

Die angefochtenen Urteile werden getragen von der Annahme, der Planfeststellungsbeschluß vom 23. März 1971 sei rechtswidrig, weil er mit einem wesentlichen Mangel des Verwaltungsverfahrens behaftet sei; es fehle an der für die Planfeststellung vorausgesetzten luftverkehrsrechtlichen Genehmigung nach § 6 LuftVG, weil die der Beigeladenen im Jahre 1966 erteilte Änderungsgenehmigung das rechtliche Schicksal des ursprünglichen Planfeststellungsbeschlusses vom 26. März 1968 teile und deshalb in dem ersten verwaltungsgerichtlichen Verfahren durch die Urteile des Verwaltungsgerichts vom 5. November 1968 zusammen mit diesem aufgehoben worden sei. Diese Annahme hält der rechtlichen Prüfung nicht stand. Sie verkennt das Wesen von luftverkehrsrechtlicher Genehmigung und luftverkehrsrechtlicher Planfeststellung sowie deren Verhältnis zueinander; sie beruht überdies auf der Abweichung von der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.

Das Verfahren des Luftverkehrsgesetzes bei der öffentlich-rechtlichen Zulassung von Flugplätzen ist dadurch gekennzeichnet, daß es für die Anlage und den Betrieb von Flugplätzen jeder Art eine vorherige Genehmigung nach § 6 voraussetzt, für die Anlage von Flughäfen und von Landeplätzen mit beschränktem Bauschutzbereich daneben auch eine Planfeststellung nach § 8 vorschreibt. Für die öffentlich-rechtliche Zulässigkeit bestimmter Flugplatzvorhaben läßt das Gesetz demnach eine Genehmigung allein genügen, während es die Ausführung bestimmter anderer Vorhaben in öffentlich-rechtlicher Hinsicht außer von einer Genehmigung auch von einer zusätzlichen Planfeststellung abhängig macht. Für keine der beiden öffentlich-rechtlichen Gestattungen kann dabei ernstlich zweifelhaft sein, daß sie für den ihnen gesetzlich jeweils zugewiesenen Regelungsbereich auf den Erlaß einer hoheitlichen Entscheidung mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen gerichtet sind. Unabhängig von der Frage nach dem Inhalt dessen, was luftverkehrsrechtliche Genehmigung und Planfeststellung im einzelnen an Rechtsgewährungen enthalten, beseitigen sie jedenfalls für den konkreten Fall das gesetzliche Verbot, einen Flugplatz ohne die erforderliche öffentlich-rechtliche Erlaubnis anzulegen und zu betreiben. Schon deshalb sind sie - nicht anders übrigens als Genehmigungen, Planfeststellungen und Bewilligungen anderer Art auf zahlreichen anderen Rechtsgebieten auch - ihrem Wesen nach Verwaltungsakte und als solche nicht nur von jeweils eigenständigem Regelungsgehalt, sondern ebenso auch einem jeweils eigenen rechtlichen Schicksal unterworfen.

Das gilt ohne Einschränkung auch für jene Fälle, in denen wegen der Art des Vorhabens die luftverkehrsrechtliche Genehmigung voraussetzungsgemäß einer Ergänzung durch eine Planfeststellung bedarf. Dieses zusätzliche rechtliche Erfordernis führt zwar zu einer sowohl sachlichen als auch verfahrensmäßigen Verzahnung von Genehmigung und Planfeststellung innerhalb eines insoweit mehrstufigen Verwaltungsverfahrens. In dem dadurch bestimmten Rahmen bleibt aber die Selbständigkeit von Genehmigungsverfahren und Planfeststellungsverfahren, vornehmlich auch im Hinblick auf die sie jeweils abschließenden - eigenen - Verwaltungsentscheidungen, unberührt. Das hat der erkennende Senat in anderem Zusammenhang wiederholt näher dargelegt; dazu bedarf es hier nicht erneuter Erörterung (vgl. z.B. Beschluß vom 21. Februar 1973 - BVerwG IV CB 68.72 - [Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 4 = DÖV 1973, 342]; Beschluß vom 29. November 1973 - BVerwG IV B 108.73 -).

Einzugehen ist dagegen auf die irrige Ansicht des Berufungsgerichts, daß es sich für seine diesen Entscheidungen zuwiderlaufende Auffassung, die luftverkehrsrechtliche Genehmigung gehe als Bestandteil in dem nachfolgenden Planfeststellungsbeschluß auf, auf das Urteil des erkennenden Senats vom 11. Oktober 1968 - BVerwG IV C 55.66 - (Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 1 = DÖV 1969, 283 = NJW 1969, 340) stützen könne. Alles, was das Berufungsgericht dazu ausführt, geht daran vorbei, daß in jener Entscheidung des Senats die Frage zu klären war, ob ein privater Nachbar eines planfeststellungspflichtigen Flughafens eine Rechtsverletzung im Sinne des § 42 VwGO schon gegenüber der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung geltend machen könne oder auf die Anfechtung des Planfeststellungsbeschlusses verwiesen sei. Die Beantwortung dieser Frage im Sinne der Anfechtbarkeit erst des Planfeststellungsbeschlusses enthält daher unmittelbar nur eine Aussage zum Umfang des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes gegenüber luftverkehrsrechtlichen Verwaltungsakten und läßt sich schon aus diesem Grunde nicht als Beleg für die vom Berufungsgericht vertretene Ansicht zur Rechtsnatur der Genehmigung nach § 6 LuftVG anführen. Außerdem läßt das Berufungsgericht aber auch unberücksichtigt, daß das genannte Urteil des Senats in seinem Ausgangspunkt gerade auf der Feststellung beruht, daß alle Versuche zurückzuweisen seien,

"der Genehmigung nach § 6 LuftVG nur einen gleichsam relativen Charakter ... (beizumessen) und die Genehmigung ... allenfalls als Verwaltungsakt gegenüber ... dem Flughafenunternehmer"

anzusehen. In jenem Urteil wird ausgeführt: Bei der Genehmigung handele es sich um einen gestaltenden Verwaltungsakt, durch den nicht nur die Anlage eines Flugplatzes, sondern auch sein Betrieb erlaubt werde, mit dem das etwa nachfolgende Planfeststellungsverfahren unmittelbar nichts mehr zu tun habe. Der Regelungsgehalt der Genehmigung wirke schlechthin und lasse sich nicht auf den Unternehmer begrenzen, so daß nicht davon gesprochen werden könne, diesem gegenüber liege ein Verwaltungsakt vor, nicht jedoch gegenüber anderen Personen.

An diese Erwägungen knüpft das vom Berufungsgericht ebenfalls angeführte Urteil des erkennenden Senats vom 14. Februar 1969 - BVerwG IV C 82.66 - (Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 2 = DÖV 1969, 428 = NJW 1969, 1133) zur Klagebefugnis von Gemeinden gegenüber luftverkehrsrechtlichen Genehmigungen unmittelbar an: Die Genehmigung nach § 6 LuftVG sei eine Unternehmergenehmigung. Sie sei demnach nicht nur und nicht einmal in erster Linie eine Planungsentscheidung; allerdings sei sie auch Planungsentscheidung und habe - worauf es in dem damaligen Verfahren ankam - insoweit Auswirkungen auf die Planungen der Gemeinden in deren örtlichem Bereich mit der Folge, daß ihnen die Klagebefugnis im Hinblick auf ihre eigene Planungshoheit einzuräumen sei. - Auf die in dieser Entscheidung besonders hervorgehobene Doppelnatur der Genehmigung als Unternehmergenehmigung einerseits und als Planungsentscheidung andererseits weist schließlich auch das Urteil des erkennenden Senats vom 17. Februar 1971 - BVerwG IV C 96.68 - (Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 3) hin. Darauf, daß die Genehmigung als hoheitliche Entscheidung selbständiger Verwaltungsakt sei, war in jenem Verfahren - als nicht mehr klärungsbedürftig - nicht einzugehen.

Dieser rechtliche Ansatz wird nicht in Frage gestellt durch die Erwägungen, mit denen der erkennende Senat in seinem Urteil vom 11. Oktober 1968 - BVerwG IV C 55.66 - im einzelnen seine Entscheidung begründet hat, daß der private Nachbar eines Flughafens trotz des in dieser Entscheidung hervorgehobenen Charakters der Genehmigung als eines allgemein wirksamen Verwaltungsaktes durch sie dennoch nicht im Sinne des § 42 VwGO in seinen Rechten verletzt werden könne. Was damit an allgemeinen und besonderen Fragen zur Rechtsbetroffenheit Dritter und zur Rechtsschutzgewährung bei Verwaltungsakten mit Drittwirkung verbunden ist, ist für die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits ohne Bedeutung. Die Verneinung einer möglichen Verletzung von Rechten bestimmter Dritter durch eine einem anderen erteilte öffentlichrechtliche Gestattung ist offensichtlich etwas anderes als die Aussage über den Rechtscharakter dieser Gestattung. Richtig ist allerdings, daß sich die Frage nach einer Rechtsverletzung Dritter im Hinblick auf die Vorschriften des Art. 19 Abs. 4 GG und § 42 VwGO in diesem Zusammenhang überhaupt nur dann stellt, wenn die zur Rede stehende Gestattung ihrem Wesen nach als Verwaltungsakt mit unmittelbarer Wirkung nach außen gewertet wird. Davon geht - wie dargelegt - das erwähnte Urteil vom 11. Oktober 1968 betont aus, und allein von dieser Voraussetzung her kommt es bei der Würdigung des Verhältnisses von luftverkehrsrechtlicher Genehmigung zur Planfeststellung zu dem Ergebnis, daß in den Fällen, in denen der Flugplatzunternehmer wegen der Regelung des § 8 LuftVG eine ihm erteilte Genehmigung für sich allein noch nicht ausnutzen darf, sondern vor der Ausführung des Vorhabens eine Planfeststellung herbeiführen muß, eben deswegen eine Rechtsverletzung Dritter erst mit dem Erlaß des Planfeststellungsbeschlusses eintreten und demnach erst diesem gegenüber geltend gemacht werden kann. Nur in diesem Sinne wird in dem Urteil des Senats die Genehmigung mit einer "leeren Hülse" verglichen; und allein unter dieser Voraussetzung ist auch der Hinweis zu verstehen, daß die Genehmigung "vorbereitende Verwaltungsentscheidung" ohne "unmittelbare Außenwirkung" ist, als "Planungsentscheidung ihren Niederschlag nach außen hin gegenüber dem Nachbarn im Planfeststellungsbeschluß findet" und insoweit als "Element dieses Beschlusses mit diesem angreifbar" ist. Der Rechtscharakter der Genehmigung als eines gegenüber dem Planfeststellungsbeschluß selbständigen Verwaltungsaktes wird durch diese ersichtlich auf Rechtsschutzfragen ausgerichteten Bemerkungen nicht in Zweifel gezogen.

Die Auffassung des Berufungsgerichts, die der Beigeladenen erteilte Genehmigung vom 23. August 1966 sei derart zu einem unselbständigen Bestandteil des Planfeststellungsbeschlusses vom 26. März 1968 geworden, daß sie im ersten verwaltungsgerichtlichen Verfahren mit diesem ebenfalls beseitigt worden sei, entbehrt demnach der Grundlage. Soweit die Genehmigung in jenem ersten verwaltungsgerichtlichen Verfahren von einigen Klägern ausdrücklich angefochten und dadurch Gegenstand des Rechtsstreits geworden war, sind die auf ihre Aufhebung gerichteten Klagen rechtskräftig abgewiesen worden. Soweit allein der Planfeststellungsbeschluß vom 26. März 1968 angefochten war, war die Genehmigung nicht unmittelbarer Streitgegenstand. Sie blieb daher, wie der Oberbundesanwalt mit Recht hervorhebt, durch die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses in ihrem formalen Bestand unberührt. Im Hinblick auf die bundesrechtlich nicht haltbare Annahme des Berufungsgerichts, der im vorliegenden Rechtsstreit angefochtene (zweite) Planfeststellungsbeschluß vom 23. März 1971 sei rechtswidrig, weil es an der für ihn vorausgesetzten luftverkehrsrechtlichen Genehmigung fehle, haben die angefochtenen Urteile daher keinen Bestand.

Damit gewinnt die - in den angefochtenen Urteilen wegen ihrer landesverfassungsrechtlichen Voraussetzung freilich letzten Endes der Entscheidung durch den Hessischen Staatsgerichtshof vorbehaltene - Erwägung des Berufungsgerichts an Bedeutung, daß der Planfeststellungsbeschluß auch noch aus einem weiteren Grunde rechtswidrig und deshalb aufhebbar sei; die ihm zugrunde liegende Genehmigung sei nämlich nicht nur einschlußweise mit dem ersten Planfeststellungsbeschluß aufgehoben worden, sondern darüber hinaus auch ihrerseits rechtswidrig, weil es zum Zeitpunkt ihres Erlasses im Lande Hessen an einer wirksamen Bestimmung der für die Erteilung der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung zuständigen Behörde gefehlt habe. - Die angefochtenen Urteile können indessen auch nicht im Hinblick auf diese Erwägungen aufrechterhalten werden. Dabei ist zwar gemäß § 173 VwGO in Verbindung mit § 562 ZPO für die Revisionsentscheidung von der in Anwendung irrevisiblen Landesrechts gewonnenen Ansicht des Berufungsgerichts auszugehen, daß die Zuständigkeitsanordnung vom 19. Januar 1965 (GVBl. I S. 26) aus landesverfassungsrechtlichen Gründen nichtig gewesen sei. Der vom Berufungsgericht daraus gezogene Schluß, die deshalb gegebene Rechtswidrigkeit der Genehmigung wirke sich in der Weise auf die Rechtmäßigkeit auch des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses aus, daß sie dessen Aufhebung rechtfertige, ist jedoch unvereinbar mit Bundesrecht.

Wie der erkennende Senat in seinem wiederholt erwähnten Urteil vom 11. Oktober 1968 ausgeführt hat, trifft es allerdings zu, daß durch die Genehmigung des Planvorhabens nach § 6 LuftVG erst die Voraussetzungen für das Planfeststellungsverfahren nach den §§ 8 ff. LuftVG geschaffen werden. Das ist in diesen Vorschriften zwar nicht unmittelbar zum Ausdruck gebracht, folgt aber aus dem Verhältnis, in das Genehmigung und Planfeststellung nach der gesetzlichen Regelung zueinander gestellt sind. Durch die Genehmigung wird der Gegenstand des Unternehmens bestimmt; und erst aus der Art des Gegenstandes ergibt sich, ob ein Planfeststellungsverfahren nach den §§ 8 ff. LuftVG durchzuführen ist. Dabei braucht für die vorliegende Entscheidung nicht auf die Frage eingegangen zu werden, ob das Genehmigungsverfahren einen bestimmten (gegebenenfalls welchen) Stand erreicht haben muß, bevor das Planfeststellungsverfahren eingeleitet oder doch abgeschlossen werden darf. Unerörtert bleiben kann auch die weitere Frage, welcher Verfahrensbeteiligte im Falle eines Verstoßes gegen insoweit bestehende Anforderungen an das Verwaltungsverfahren in seinen Rechten überhaupt verletzt sein und einen solchen Verstoß daher mit Erfolg gegen den Planfeststellungsbeschluß geltend machen könnte (vgl. zum - eingeschränkten - Nachbarschutz bei Mängeln des Verwaltungsverfahrens: Urteil vom 20. Oktober 1972 - BVerwG IV C 107.67 - in BVerwGE 41, 58 [64/65]; Urteil vom 14. Dezember 1973 - BVerwG IV C 50.71 -). Denn die aus dem Verhältnis von luftverkehrsrechtlicher Genehmigung und Planfeststellung herzuleitenden verwaltungsverfahrensrechtlichen Anforderungen an den Planfeststellungsbeschluß sind jedenfalls erfüllt, wenn und solange die der Planfeststellung zugrunde liegende Genehmigung rechtswirksam ist. Darin äußern sich sowohl Folge als auch wesentlicher Zweck der Mehrstufigkeit des Verwaltungsverfahrens. Für die in einem solchen Verwaltungsverfahren vorgesehenen Verwaltungsentscheidungen gilt, was nach allgemeinen Grundsätzen für Verwaltungsakte überhaupt gilt. Sie dürfen zwar nur erlassen werden, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen für die mit ihnen bezweckte Rechtsfolge in formeller und materieller Hinsicht erfüllt sind; ist der Verwaltungsakt aber erlassen, so beruht die in ihm angeordnete Rechtfolge unabhängig von ihren rechtlichen Voraussetzungen und einem dem Verwaltungsakt etwa anhaftenden Rechtsmangel allein auf seiner Rechtswirksamkeit.

Gründe, die die Rechtswirksamkeit der der Beigeladenen erteilten Genehmigung vom 23. August 1966 in Frage stellen könnten, sind nicht gegeben. Auch vom Rechtsstandpunkt des Berufungsgerichts aus, daß wegen Nichtigkeit der Zuständigkeitsanordnung vom 19. Januar 1965 die Übertragung der Zuständigkeit für Entscheidungen nach § 6 LuftVG auf den Minister ihrerseits unwirksam gewesen sei, ergibt sich allenfalls im Sinne der Aufhebbarkeit die Rechtswidrigkeit, nicht aber im Sinne der Unwirksamkeit die Nichtigkeit der Genehmigung.

Nach der vom Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung vertretenen sogenannten Evidenztheorie ist ein Verwaltungsakt nicht schon deshalb nichtig und damit rechtlich unwirksam, weil er unter Verstoß gegen zwingende gesetzliche Vorschriften oder ohne hinreichende rechtliche Grundlage ergangen ist. Zur Nichtigkeit führt vielmehr nur ein besonders schwerer Form- oder Inhaltsfehler, der mit der Rechtsordnung unter keinen Umständen vereinbar ist und überdies für den urteilsfähigen Bürger offensichtlich sein muß (vgl. z.B. Urteile vom 8. November 1963 - BVerwG IV C 123.62 - und vom 12. Mai 1966 - BVerwG II C 84.63 - in Buchholz 310 Vorbemerkung III zu § 42 VwGO Ziff. 2 Nrn. 14 und 17). Ein so schwerwiegender Mangel ist nach dem Urteil des erkennenden Senats vom 16. April 1971 - BVerwG IV C 36.68 - (Buchholz 424.01 § 8 FlurbG Nr. 3) bei einer sachlichen Zuständigkeitsverletzung nur anzunehmen, wenn ein Fall der absoluten Unzuständigkeit vorliegt, d.h. die Behörde unter keinen wie immer gearteten Umständen mit der Sache befaßt sein kann. Von einem solchen Mangel kann hier schon deshalb nicht die Rede sein, weil nicht die sachliche Zuständigkeit des Ministers selbst fraglich ist, sondern allein die formellen Voraussetzungen, unter denen nach hessischem Landesorganisationsrecht die gewollte Zuständigkeitsübertragung stattzufinden hatte. Das führte im Hinblick auf die materielle Übereinstimmung zwischen der bei der Genehmigungserteilung tatsächlich in Anspruch genommenen Zuständigkeit und der beabsichtigten Kompetenzübertragung schon zu keiner schwerwiegenden Kompetenzverfehlung, nimmt der Kompetenzverfehlung aber erst recht die Offensichtlichkeit (vgl. auch Urteil vom 16. Juli 1968 - BVerwG I C 81.67 - in BVerwGE 30, 138 [BVerwG 16.07.1968 - I C 81/67] [139]). Von dieser Beurteilung geht auch das Berufungsgericht bei seiner Feststellung aus, daß die Genehmigung "rechtswidrig" (und nicht etwa nichtig) gewesen sei. Auf die Frage, inwieweit diese Folgerung (schon) in Anwendung der bundesrechtlichen Vorschriften des Luftverkehrsgesetzes zu ziehen ist und inwieweit sie sich aus der Anwendung von Landesrecht ergibt, braucht daher nicht eingegangen zu werden.

Die demnach rechtswirksame und als verwaltungsverfahrensrechtliche Voraussetzung des Planfeststellungsbeschlusses ausreichende Genehmigung kann im vorliegenden Rechtsstreit auch nicht mehr mit dem Ziel ihrer nachträglichen Aufhebung mittelbar oder unmittelbar angefochten werden. Soweit sie nach Maßgabe der - hier nicht weiter zu erörternden - Rechtsprechung des erkennenden Senats für einzelne Verfahrensbeteiligte innerhalb der nach ihrem Erlaß in Lauf gesetzten Fristen (§§ 58, 70 und 74 VwGO) anfechtbar war, hat sie nach Eintritt ihrer Unanfechtbarkeit Bestandskraft erlangt. Soweit sie für andere Beteiligte im Hinblick auf das notwendig nachfolgende Planfeststellungsverfahren der Anfechtung von vornherein nicht unterlag, hat es damit sein Bewenden. Auch unter dieser Voraussetzung steht im Anfechtungsverfahren gegen den Planfeststellungsbeschluß der formelle Bestand der Genehmigung nicht mehr zur Entscheidung. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Urteil des erkennenden Senats vom 11. Oktober 1968. Die dort für den (privaten) Nachbarn eines Flughafens dargelegte Möglichkeit, eine Inzidentprüfung der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung im Rahmen der Anfechtung des nachfolgenden Planfeststellungsbeschlusses zu erreichen, bedeutet ersichtlich nicht, daß die - in dem Urteil gerade verneinte - Anfechtungsbefugnis hinsichtlich der Genehmigung nur gewissermaßen zeitweilig hätte ausgesetzt und mit dem Erlaß des Planfeststellungsbeschlusses als solche hätte wiederhergestellt werden sollen. Die Entscheidung beruht vielmehr auf der Erwägung, daß eine Genehmigung mit notwendig nachfolgender Planfeststellung eine Rechtsbetroffenheit Dritter für sich allein nicht herbeiführt und deshalb nur über den Planfeststellungsbeschluß und mit diesem nur insoweit angreifbar ist, als sie in ihrem materiellen Entscheidungsgehalt durch ihn verwirklicht wird. Das schließt im Rahmen der Anfechtung des Planfeststellungsbeschlusses nicht nur die Aufhebbarkeit der Genehmigung, sondern auch die Berufung auf andere als materielle Mängel der Genehmigungsentscheidung zur Begründung einer Rechtsbetroffenheit Dritter durch die Planfeststellung aus.

Die angefochtenen Urteile müssen daher aufhoben werden. Da das Berufungsgericht bisher weder zur Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses selbst Stellung genommen noch insoweit Feststellungen tatsächlicher Art getroffen hat, ist eine abschließende Entscheidung in der Revisionsinstanz nicht möglich.

Für die erforderliche neue Verhandlung und Entscheidung vor dem Berufungsgericht wird folgendes zu bedenken sein:

Die mit der Berufung angefochtenen Urteile des Verwaltungsgerichts beruhen u.a. auf der Annahme, der Planfeststellungsbeschluß unterliege in seinem Teil A der Aufhebung (schon) deshalb, weil die Gemeinde Gräfenhausen zu Unrecht nicht am Planfeststellungsverfahren beteiligt worden sei. Dabei muß sowohl den Urteilen des Verwaltungsgerichts als auch einer früheren Entscheidung des Berufungsgerichts (Urteil vom 18. Februar 1970 - II OE 130/68 - in VwRspr. 21, 858) entnommen werden, daß beide Gerichte der Annahme sind, die Unterlassung der gebotenen Anhörung eines Verfahrensbeteiligten im Planfeststellungsverfahren könne im Streit um den Planfeststellungsbeschluß mit Erfolg auch von anderen Verfahrensbeteiligten geltend gemacht werden. Diese Ansicht trifft nicht zu; sie verstößt gegen Bundesrecht. Das vorsorglich hervorzuheben, besteht Anlaß angesichts des Umstandes, daß die Gemeinde Gräfenhausen nach der Zurücknahme ihrer Klage in der Berufungsinstanz aus dem gerichtlichen Verfahren ausgeschieden ist. - Die Anhörung einer Gemeinde, die nach § 10 Abs. 2 Satz 2 LuftVG und den zu dieser Vorschrift vom erkennenden Senat entwickelten Grundsätzen am Planfeststellungsverfahren zu beteiligen ist, dient allein der Sicherung ihrer eigenen gemeindlichen Planungshoheit, nicht hingegen den Interessen anderer Verfahrensbeteiligter (vgl. [für § 36 Abs. 1 BBauG] Urteil vom 6. Dezember 1967 - BVerwG IV C 94.66 - in BVerwGE 28, 268). Die Verletzung des Anhörungsrechtes führt daher zu einer Rechtsverletzung allein der betroffenen Gemeinde. Allein sie kann daher im Sinne des § 42 VwGO den Planfeststellungsbeschluß mit der Begründung anfechten, er sei - ihr gegenüber - rechtswidrig. Und allein im Verhältnis zu ihr können daher auch die Voraussetzungen des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO gegeben sein, unter denen das Verwaltungsgericht den angefochtenen Verwaltungsakt aufheben darf. Da die in diesem Sinne vorliegend allein betroffene Gemeinde Gräfenhausen ihre Klage in der Berufungsinstanz zurückgenommen hat, ist daher im weiteren gerichtlichen Verfahren auf deren Nichtanhörung nicht mehr einzugehen.

Das gilt auch im Hinblick auf die Erwägungen des Berufungsgerichts in dessen erwähntem Urteil vom 18. Februar 1970, nach denen der wesentliche Verfahrensmangel der Nichtanhörung einer Gemeinde notwendig zu einer materiell fehlerhaften Ermessensentscheidung und jedenfalls deshalb zu einer allen Beteiligten gegenüber wirkenden Fehlerhaftigkeit des Planfeststellungsbeschlusses führen soll. Diese Ansicht ist offensichtlich rechtsirrig. Die Nichtanhörung einer im Verwaltungsverfahren zu beteiligenden Gemeinde macht notwendig nur das Verwaltungsverfahren fehlerhaft. Die Frage, ob das Auswirkungen auch auf die Rechtmäßigkeit der in dem Verfahren ergehenden Sachentscheidungen hat, beantwortet sich unabhängig davon danach, ob diese Entscheidungen materiell jenen Anforderungen entsprechen, die sich aus dem rechtsstaatlichen Gebot einer gerechten Abwägung der von ihr berührten öffentlichen und privaten Belange ergeben (vgl. zum Abwägungsgebot Urteil vom 12. Dezember 1969 - BVerwG IV C 105.66 - in BVerwGE 34, 301 [308 ff.]; Urteil vom 20. Oktober 1972 - BVerwG IV C 14.71 - in BVerwGE 41, 67).

Einen in diesem Sinne materiellen Mangel des Planfeststellungsbeschlusses sieht das Verwaltungsgericht hinsichtlich seines Teiles A deshalb als gegeben an, weil der Minister "die ernsthafte Prüfung von Alternativprojekten vermissen" lassen habe. Soweit es darauf ankommt, wird in der Berufungsinstanz zu klären sein, ob diese Ansicht von ihrer tatsächlichen Voraussetzung her begründet ist. Dabei wird jedoch in rechtlicher Hinsicht folgendes zu berücksichtigen sein:

Das Verwaltungsgericht begründet seine Auffassung von der Rechtswidrigkeit der Planfeststellung wegen unzulänglicher Prüfung von Alternativprojekten durch den Minister mit einem Hinweis auf das, was angeblich insoweit durch das Urteil des erkennenden Senats vom 14. Februar 1969 - BVerwG IV C 82.66 - (a.a.O.) gefordert wird. Tatsächlich hat der Senat in diesem Urteil für den dort gegebenen Sachverhalt jedoch lediglich ausgesprochen, daß den am luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahren zu beteiligenden Gemeinden die Möglichkeit einer Stellungnahme zu solchen Alternativstandorten für einen neu anzulegenden Landeplatz eingeräumt werden müsse, die von dem Unternehmer und der Luftverkehrsbehörde ihrerseits in Erwägung gezogen waren. Das betrifft demnach unmittelbar allein den jeweiligen Umfang des - formellen - Beteiligungsrechts einer anhörungsberechtigten Gemeinde. Deshalb läßt sich daraus weder schließen, daß die "Prüfung von Alternativstandorten" im luftverkehrsrechtlichen Verfahren schlechthin "zwingend geboten" und also als Prüfungsvorgang selbst unabdingbare Voraussetzung jeder materiell rechtmäßigen luftverkehrsrechtlichen Entscheidung sei; noch lassen sich die Erwägungen jenes Urteils überhaupt unmittelbar auf einen Fall übertragen, in dem - wie hier - der Flughafenunternehmer die Erweiterung eines vorhandenen Flughafens, d.h. ein zwangsläufig standortgebundenes Vorhaben erstrebt. Ob die öffentlich-rechtliche Genehmigung eines solchen Vorhabens materiell rechtmäßig ist, hängt nach den zuvor erwähnten Grundsätzen des rechtsstaatlichen Abwägungsgebotes vielmehr davon ab, ob eine sachgerechte Abwägung der von der Planung berührten Belange stattgefunden hat, die nach Lage der Dinge bei der Abwägung berücksichtigt werden mußten. In dem dadurch gezogenen Rahmen kann dann freilich auch der Umstand Bedeutung haben, daß sich gegenüber der beabsichtigten und zu nachteiligen Folgen führenden Erweiterung eines vorhandenen Flughafens die Neuanlage eines die Belange Dritter weniger beeinträchtigenden Flughafens an anderer Stelle als Alternativlösung anbietet oder gar aufdrängt. -

Die Sache war danach unter Aufhebung der angefochtenen Urteile an das Berufungsgericht zurückzuverweisen. Dabei hielt es der erkennende Senat für sachdienlich, den Rechtsstreit an einen anderen, mit der Sache bisher nicht befaßten Senat des Berufungsgerichts zu verweisen.