I.

Der Kläger beantragte im September 1957, sein Grundstück in Garstedt als Landeplatz für Motorflugzeuge zuzulassen. Der Beklagte lehnte diesen Antrag nach Einholung eines Sachverständigengutachtens im Januar 1964 mit im wesentlichen folgender Begründung ab: Das Gelände sei nicht groß genug, nämlich nur 270 m lang und nur 52 (östliche Seite) bzw. 64 m (westliche Seite) breit. Es sei auch nicht ausreichend hindernisfrei. Im Westen verlaufe in einer Entfernung von 100 m eine 30 KV-Freileitung mit 17,5 m hohen Masten und bis auf 6,80 m durchhängenden Leitungsdrähten. Auf der Ostseite befinde sich in 70 m Entfernung das 7 m hohe Wohnhaus des Klägers; hinter ihm liege der Friedrichsgaber Weg mit weiteren Häusern und Chausseebäumen.

Der Kläger hat daraufhin eine (später) auf den Antrag beschränkte Verpflichtungsklage erhoben, die Genehmigung "als Landeplatz für besondere Zwecke für Motorflugzeuge mit Propellerantrieb, die keine längere Start- und Landefläche als 330 m benötigen", zu erteilen. Er hat zur Begründung vorgetragen: Das Gelände sei groß genug. Die Länge betrage nach Rodung der ursprünglich vorhanden gewesenen Obstbäume nicht mehr 270, sondern 330 m. Der Platz sei auch hindernisfrei. Auf die vom Beklagten angeführten Hindernisse komme es nicht an, weil nicht, wie es der Beklagte getan habe, von einer Steigfähigkeit 1: 25 ausgegangen werden dürfe. Er sei damit einverstanden, daß der Platz nur für Maschinen mit einer Steigfähigkeit von 1: 10 zugelassen werde.

Der Beklagte hat an dem ergangenen Bescheid festgehalten und zusätzlich geltend gemacht, daß der Platz im An- und Abfluggebiet des Flughafens Hamburg liege und auch daran die Genehmigung scheitern müsse. Eine Genehmigung unter Auflagen scheide ebenfalls aus.

Das Verwaltungsgericht hat durch Einholung eines Sachverständigengutachtens über die Eignung des Geländes Beweis erhoben und den Beklagten unter Aufhebung des ergangenen Bescheides zur erneuten Bescheidung des Genehmigungsantrages verpflichtet. Es hat diese Entscheidung darauf gestützt, daß der Beklagte im Verwaltungsverfahren zu Unrecht die Prüfung unterlassen habe, ob die Genehmigung nicht wenigstens unter bestimmten Auflagen erteilt werden könne.

Der Beklagte hat Berufung eingelegt, um volle Abweisung der Klage gebeten und ausgeführt: Auch die Möglichkeit einer Genehmigung unter Auflagen habe er bereits im Verwaltungsverfahren geprüft und verneint. Im übrigen genüge, daß er im gerichtlichen Verfahren die ergänzende Beurteilung nachgeschoben habe. Was die Sache selbst anlange, bleibe es dabei, daß der Platz weder ohne noch mit Auflagen als Landeplatz genehmigt werden könne. Wegen der fortgeschrittenen technischen Entwicklung müßten gegenwärtig für einen Landeplatz selbst der dritten Kategorie eine Mindestlänge von 350 m, eine Freifläche von beiderseits 30 m und eine Anflugfläche für eine Steig- und Schwebeneigung von 1: 25 verlangt werden. Daraus ergebe sich in Übereinstimmung mit den Vorschlägen der Arbeitsgemeinschaft Deutscher Verkehrsflughäfen vom 23. März 1956 das Erfordernis einer Länge der trapezförmigen Anflugsektoren von 1.100 m, einer inneren Breite von 60 m und einer äußeren Breite von 250 m. Diesen Anforderungen genüge das Grundstück des Klägers weder auf seiner östlichen noch auf seiner westlichen Seite. Auch das im ersten Rechtszug erstattete Gutachten führe zu keinem anderen Ergebnis, weil es, soweit der Platz für geeignet erklärt werde, ausdrücklich nur fliegerische Gesichtspunkte berücksichtige. Daß jedoch eine Benutzung des Platzes fliegerisch nicht schlechthin ausgeschlossen sei, stehe ohnedies fest. Das sei jedoch nicht entscheidend. Bei der Genehmigung eines Landeplatzes könne nicht auf das Mögliche oder auf die fliegerischen Leistungen bestimmter Piloten, sondern müsse auf das abgestellt werden, was nach den Erfahrungen auch unter ungünstigen Bedingungen den Sicherheitsbedürfnissen genüge.

Der Kläger hat um Rückweisung der Berufung gebeten und sich den Ausführungen des Verwaltungsgerichts angeschlossen. Der Beklagte dürfe nicht einfach schematisch die Vorschläge der Arbeitsgemeinschaft Deutscher Verkehrsflughäfen anwenden; maßgebend müßten vielmehr stets die Besonderheiten des Einzelfalles sein. Bei Beachtung dieser Besonderheiten stehe jedoch fest, daß der Platz für Flugzeuge mit einer Steigfähigkeit von 1: 10 geeignet und er, der Kläger, mit einer Beschränkung auf die Freigabe für derartige Flugzeuge einverstanden sei. Eine Störung des Flugbetriebes auf dem Flughafen Hamburg werde nicht eintreten.

Das Berufungsgericht hat das Urteil der ersten Instanz geändert und die Klage mit folgender Begründung abgewiesen: Die vom Kläger erstrebte Genehmigung als Sonderlandeplatz im Sinne von § 49 der Luftverkehrszulassungsordnung vom 19. Juni 1964 (BGBl. I S. 370) - LuftVZO - richte sich nach § 6 des Luftverkehrsgesetzes in seiner Fassung vom 25. Juli 1964 (BGBl. I S. 529) - LuftVG -. Ihre Erteilung stehe im Ermessen des Beklagten. Der damit gegebene Entscheidungsspielraum sei jedoch insofern begrenzt, als bei fehlender Eignung des Geländes die Genehmigung versagt werden müsse. Ob dies zutreffe, sei gerichtlich voll nachprüfbar. Lediglich über die Frage, ob die Ungeeignetheit des Geländes durch Auflagen oder Befristungen ausgeräumt werden könnte, hätten die zuständigen Verwaltungsbehörden nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden.

Der Beklagte habe die vom Kläger beantragte Genehmigung zu Recht versagt, weil das Gelände als Sonderlandeplatz ungeeignet sei. Für die Geeignetheit eines Geländes lasse § 6 Abs. 2 LuftVG der rechtsanwendenden Behörde einen Spielraum der Sachverhaltsbeurteilung, bei dessen Einhaltung die auf diese Beurteilung gestützte Entscheidung als rechtmäßig zu gelten habe. Im Rahmen dieser Gestaltungsbefugnis habe der Beklagte zu Recht das Merkmal der Eignung durch den Faktor der Hindernisfreiheit konkretisiert und auf die Vorschläge der Arbeitsgemeinschaft Deutscher Verkehrsflughäfen zurückgegriffen. Daß das Grundstück des Klägers den sich daraus ergebenden Anforderungen nicht genüge, sei unstreitig.

Unter diesen Umständen sei auch für eine Genehmigung unter Auflagen kein Raum. Was der Kläger dazu vortrage, gehe von einer Steigfähigkeit von 1: 10 und damit von einem anderen, nach dem Gesagten nicht maßgebenden Begriff der Hindernisfreiheit aus.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision des Klägers, mit der er die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils erstrebt. Er ist der Meinung, daß das Berufungsgericht seine Aufklärungspflicht verletzt und in der Sache selbst gegen Art, 14 GG sowie die §§ 6 LuftVG und 49 LuftVZO verstoßen habe. Dazu meint er: Das Berufungsgericht sei verpflichtet gewesen, die Einzelheiten und Besonderheiten des vorliegenden Falles aufzuklären. Es habe ebensowenig wie der Beklagte einfach die Vorschläge der Arbeitsgemeinschaft Deutscher Verkehrsflughäfen, zugrunde legen dürfen. Diese Vorschläge seien gar nicht für Sonderlandeplätze im Sinne des § 49 LuftVZO gedacht. Sie seien zudem mit Rücksicht auf die Fortschritte der Luftfahrtindustrie veraltet. Die ihnen zugrunde liegende Steigfähigkeit von 1: 25 sei, wie er von Anfang an geltend gemacht und belegt habe, längst überholt. Gegen Art. 14 GG und § 6 LuftVG verstoße das angefochtene Urteil deshalb, weil das Berufungsgericht dem Beklagten einen Ermessensspielraum zugestanden habe. Ferner habe das Berufungsgericht den Begriff der Eignung verkannt. Ein Grundstück sei als Sonderlandeplatz nicht schon dann ungeeignet, wenn es den Vorschlägen der Arbeitsgemeinschaft Deutscher Verkehrsflughäfen nicht entspreche. Selbst wenn aber die Eignung verneint werde, habe der Beklagte jedenfalls nicht ermessensfehlerfrei darüber entschieden, ob diesem Mangel nicht durch Auflagen abgeholfen werden könne.

Der Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen. Er hält die Aufklärungsrüge für unberechtigt und macht sich im übrigen die im angefochtenen Urteil dargelegte Rechtsauffassung zu eigen. Ob § 6 LuftVG die Genehmigung in das behördliche Ermessen stelle und dies mit Art. 14 GG vereinbar sei, spiele für den Ausgang des Verfahrens keine Rolle, weil das Gelände als Landeplatz ungeeignet und infolgedessen eine Genehmigung gar nicht zulässig sei. In der Frage der Eignung habe das Berufungsgericht dem Beklagten zu Recht einen Beurteilungsspielraum zugestanden. Auch darauf komme es aber für das Ergebnis nicht an. Die Vorschläge der Arbeitsgemeinschaft Deutscher Verkehrsflughäfen ergäben unabhängig davon, ob der Beklagte einen Beurteilungsspielraum habe und diese Vorschläge heranziehe, die Grenzlinie dessen, was im Sinne von § 6 LuftVG für geeignet gehalten werden könne. Die gegen diese Vorschläge gerichteten Einwendungen des Klägers gingen fehl. Sie seien für Landeplätze aller Art gedacht und keineswegs überholt;, im Gegenteil würden anderweit eher noch höhere Anforderungen gestellt. Im übrigen seien diese Vorschläge inzwischen durch die Richtlinien des Bundesverkehrsministers für die Genehmigung der Anlage und des Betriebs von Landeplätzen für Flugzeuge vom 25. September 1968 ersetzt worden. Diesen Richtlinien genüge das Grundstück des Klägers ebenfalls nicht.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er beschränkt sich auf Rechtsausführungen zur Frage, ob § 6 LuftVG den zuständigen Behörden einen Ermessensspielraum einräumt und ob unter Berücksichtigung von Art. 14 GG bei Fehlen eines Versagungsgrundes auf die Genehmigung ein Rechtsanspruch besteht.

II.

Die Revision kann keinen Erfolg haben. Das angefochtene Urteil ist im Ergebnis richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Die auf § 86 Abs. 1 VwGO gestützten Verfahrensrügen sind nicht begründet. Der Kläger übersieht bei diesem Vorbringen, daß es für das Maß der erforderlichen Sachaufklärung auf die Rechtsauffassung ankommt, von der das Berufungsgericht bei der Beurteilung des Falles ausgegangen ist. Bei der von ihm zugrunde gelegten Auffassung hatte jedoch das Berufungsgericht keinen Anlaß, den Einzelheiten der gewissermaßen konkreten Eignung des Grundstücks sowie der vom Kläger behaupteten Möglichkeit nachzugehen, einer etwa eingeschränkten Eignung durch eine Genehmigung unter Auflagen Rechnung zu tragen. Wenn nämlich, wie das Berufungsgericht angenommen hat, das Merkmal der Eignung "einen Spielraum der Sachverhaltsbeurteilung" einschließt, "bei dessen Einhaltung die auf diese Beurteilung gestützte Entscheidung ... als rechtmäßig zu gelten hat", und wenn der Beklagte im Rahmen dieses Spielraumes die Eignung unter Heranziehung der Vorschläge der Arbeitsgemeinschaft Deutscher Verkehrsflughäfen "durch den Faktor der Hindernisfreiheit konkretisiert" hat, muß die Genehmigung an der in dieser Richtung unstreitig fehlenden und auch nicht über "Auflagen" herstellbaren Eignung scheitern. Einer weiteren Sachaufklärung bedurfte es dementsprechend unter diesen Voraussetzungen nicht.

Dennoch sind die Verfahrensrügen des Klägers insofern nicht ganz ungerechtfertigt, als das angefochtene Urteil in diesem Zusammenhang zwar nicht gegen Verfahrensrecht verstößt, wohl aber materielles Bundesrecht verletzt (§ 137 Abs. 1 VwGO): § 6 Abs. 2 Satz 2 LuftVG räumt den zuständigen Verwaltungsbehörden mit dem Merkmal "ungeeignet" keinen - der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle nur begrenzt unterworfenen - Beurteilungsspielraum ein. Weder wird mit diesem Merkmal eine Wertung verlangt, die im etwa nachfolgenden Verwaltungsstreitverfahren vom Gericht "nicht nachvollzogen werden kann" (BVerwG, Beschluß vom 13. Februar 1970 - BVerwG VII C 75.66 - in BVerwGE 35, 69 [73]), noch ist sonst ersichtlich, weshalb die behördliche Eignungsbeurteilung zu Lasten aller sonst möglichen (und nicht minder vertretbaren) Beurteilungen einen besonderen "Vorzug oder Schutz" verdienen sollte (BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1969 - BVerwG IV C 105.66 - in BVerwGE 34, 301 [308]). Im übrigen steht die abweichende Ansicht, des Berufungsgerichts auch im Widerspruch zu der das angefochtene Urteil einleitenden Feststellung, daß der Begriff der Ungeeignetheit in seiner "Anwendung von den Verwaltungsgerichten in vollem Umfang nachzuprüfen" sei.

Die mit alle dem zusammenhängenden Fragen bedürfen im Rahmen der vorliegenden Entscheidung keiner weiteren Vertiefung. Denn das angefochtene Urteil erweist sich unabhängig von ihnen als deshalb im Ergebnis richtig, weil die Erteilung einer Genehmigung nach § 6 LuftVG - in der vom Berufungsgericht zugrunde gelegten Fassung ebenso wie in der damit übereinstimmenden neuen Fassung vom 4. November 1968 (BGBl. I S. 1113) - eine Ermessensentscheidung ist und der Beklagte mit der Versagung der Genehmigung von diesem Ermessen fehlerfrei Gebrauch gemacht hat (vgl. § 114 VwGO). Da das der Fall ist, braucht gleichfalls nicht näher erörtert zu werden, ob nicht trotz des fehlenden Beurteilungsspielraumes angenommen werden muß, daß § 6 Abs. 2 Satz 2 LuftVG wegen der dem Grundstück mangelnden Eignung die Genehmigung überhaupt ausschließt. Immerhin mag dazu auf folgendes hingewiesen werden: Der Kläger begehrt eine Genehmigung "als Landeplatz für besondere Zwecke für Motorflugzeuge mit Propellerantrieb, die keine längere Start- und Landefläche als 330 m benötigen". Die damit vorgesehene Beschränkung ist unbedenklich, soweit sie sich auf besondere Zwecke und bestimmte Flugzeugarten bezieht. Das ergibt sich einerseits aus dem Begriff des Sonderlandeplatzes (vgl. § 49 Abs. 2 Nr. 2 LuftVZO in der jetzt geltenden Fassung vom 28. November 1968 [BGBl. I S. 1264]) und andererseits daraus, daß die Freigabe von Flugplätzen, zu denen nach § 6 Abs. 1 Satz 1 LuftVG "Flughäfen, Landeplätze und Segelfluggelände" gehören, ganz allgemein für jeweils bestimmte Flugzeugarten erfolgt (vgl. § 52 Abs. 2 Nr. 1 in Verbindung mit § 42 Abs. 2 Nr. 7 LuftVZO). Keineswegs sicher ist dagegen, daß noch weitergehende, die Genehmigung gewissermaßen zusätzlich individualisierende Beschränkungen mit § 6 LuftVG vereinbar sind. Gegen diese Möglichkeit könnte sprechen, daß zusätzliche Beschränkungen in ihrer Einhaltung häufig kaum zu überwachen sein werden und überhaupt ein öffentliches Interesse an der Einhaltung gewisser Genehmigungstypen bestehen dürfte. Ob sich die vom Kläger erbetene Genehmigung mit der Festlegung auf 330 m Start- und Landefläche in den sich daraus ergebenden Grenzen hält (und etwa auch bei einer Festlegung auf 325, 322 m usw. in diesen Grenzen hielte), scheint dem Senat nicht zweifelsfrei. Sollte der Antrag des Klägers die dem Gesetz entsprechende Typik überschreiten, würde daraus möglicherweise zwar nicht die Unzulässigkeit einer solchen Genehmigung, wohl aber folgen, daß für sie eine Eignung erforderlich ist, bei der die zusätzliche Beschränkung unberücksichtigt bleibt. Auch wenn sich jedoch der Genehmigungsantrag des Klägers innerhalb des fraglichen Rahmens halten sollte, würden damit nicht alle Zweifel ausgeräumt sein. Denn die vom Kläger vorgetragene. Ansicht, daß die seinem Antrag entsprechende beschränkte Eignung des Grundstücks durch den Akteninhalt hinreichend belegt werde, trifft keineswegs zu. Im Gegenteil ergibt dieser Akteninhalt - insbesondere die Äußerungen der Sachverständigen und die eigenen Einlassungen des Klägers - vielleicht sogar, daß das Grundstück nicht einmal beschränkt geeignet ist. Maßstab der Beurteilung können jedenfalls nicht - wie es in den gutachtlichen Äußerungen und den Stellungnahmen des Klägers wiederholt anklingt - solche Gesichtspunkte sein, die, wie beispielsweise ein bestimmtes fliegerisches Können oder eine Kenntnis der Platzverhältnisse, weder verallgemeinerungsfähig noch einer verläßlichen Überwachung zugänglich sind.

Ob das Grundstück des Klägers als Landeplatz "ungeeignet" und deshalb der zwingende Versagungsgrund des § 6 Abs. 2 Satz 2 LuftVG gegeben ist, kann indessen, wie gesagt, dahingestellt bleiben. Selbst wenn eine (eingeschränkte) Eignung gegeben sein sollte, würde die Klage an der entgegenstehenden ermessensfehlerfreien Entscheidung des Beklagten scheitern müssen.

§ 6 LuftVG stellt die Genehmigung von Flugplätzen in das Ermessen der zuständigen Behörden. Das ergibt bereits der Wortlaut und Aufbau dieser Vorschrift. Dürfte die Genehmigung nur versagt werden, wenn einer der im Gesetz bezeichneten (zwingenden) Versagungsgründe erfüllt ist, ergäbe die Aufeinanderfolge der beiden Sätze in § 6 Abs. 2 LuftVG keinen Sinn. Käme es nämlich nur auf die gesetzlichen Versagungsgründe an (§ 6 Abs. 2 Satz 2 und auch Abs. 3 LuftVG), hätte die Behörde überhaupt keine Gelegenheit, außerdem noch "zu prüfen, ob die geplante Maßnahme die Erfordernisse der Raumordnung, der Landesplanung und des Städtebaus angemessen berücksichtigt" (§ 6 Abs. 2 Satz 1 LuftVG). Handelt es sich bei § 6 LuftVG nicht um einen Ermessenstatbestand, müßte der erste Satz des zweiten Absatzes entweder als gegenstandslos angesehen oder entgegen seinem Wortlaut und seiner Stellung ebenfalls als (zwingender) Versagungsgrund behandelt werden. Das letztere ginge jedoch wiederum deshalb nicht an, weil § 6 Abs. 2 Satz 1 LuftVG nur eine beispielhafte Aufzählung enthält ("ist insbesondere zu prüfen"), was, wenn ein zwingender Versagungsgrund vorläge, weder sinnvoll noch verfassungsrechtlich zulässig wäre. Darüber hinaus bestätigt der Sinnzusammenhang, daß die Genehmigungserteilung nach § 6 LuftVG eine Ermessensentscheidung sein muß. Genehmigungen nach § 6 LuftVG sind nämlich, wie der erkennende Senat bereits mehrfach ausgesprochen hat, Ausdruck einer Planung und insofern Planungsentscheidung (Urteile vom 11. Oktober 1968 - BVerwG IV C 55.66 - in NJW 1969, 340 [341] und vom 14. Februar 1969 - BVerwG IV C 82.66 - in BRS 22, 60 [62]). Dem läßt sich auch nicht etwa - mit dem Ziel einer Differenzierung danach, ob ein Planfeststellungsverfahren erforderlich ist oder nicht (vgl. § 8 LuftVG) - entgegenhalten, daß der vom Kläger in Aussicht genommene Sonderlandeplatz gewissermaßen zu unbedeutend sei, um eine (echte) Planungsentscheidung zu erfordern. Denn was in diesem Zusammenhang das Bedürfnis nach einer Planungsentscheidung begründet, ist weniger der Landeplatz als (unter den hier gegebenen Umständen in der Tat unbedeutende technische) Anlage, als weitaus in erster. Linie die von seiner Funktion ausgehende prinzipielle Gefährdung und Belästigung einer weiteren Umgebung. Handelt es sich jedoch bei der Genehmigung nach § 6 LuftVG - zumindest teilweise - um eine Planungsentscheidung, muß den zuständigen Behörden ein Ermessensspielraum allein deshalb zugestanden werden, weil eine "Planung ohne" eine solche "Gestaltungsfreiheit ein Widerspruch in sich wäre" (BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1969 - BVerwG IV C 105.66 - in BVerwGE 34, 301 [304]). Im übrigen sollte insoweit auch nicht übersehen werden, daß die Interessenlage nicht gegen, sondern für das Bestehen eines Ermessensspielraumes spricht. Die mit der Anlage und dem Betrieb von Flugplätzen notwendig verbundenen Auswirkungen auf die Umgebung würden nämlich, wenn § 6 LuftVG keinen Ermessenstatbestand enthielte, zu einer entsprechend strengeren Auslegung der in § 6 Abs. 2 Satz 2 LuftVG vorgesehenen zwingenden Versagungsgründe, insbesondere der Merkmale "öffentliche Sicherheit oder Ordnung" führen müssen und in dieser Konsequenz die Zulassung von Flugplätzen nicht erweitern, sondern beschränken.

Die in § 6 LuftVG zugunsten eines Verwaltungsermessens getroffene Regelung ist auch verfassungsrechtlich unbedenklich. Der Grundsatz, daß die Ausübung eines Grundrechts nicht (oder doch nicht, "ohne daß das öffentliche Interesse dies erfordert" - BVerfG, Urteil vom 5. August 1966 - 1 BvF 1/61 - in BVerfGE 20, 150 [157]) unter ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt gestellt werden darf, das Ansprüche beseitigt und die Erlaubniserteilung vom Ermessen der Verwaltung abhängig macht (vgl. dazu aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts über das Urteil vom 5. August 1966 hinaus namentlich die Beschlüsse vom 10. Juli 1958 - 1 BvF 1/58 - in BVerfGE 8, 71 [76] und vom 8. Januar 1959 - 1 BvR 425/52 - in BVerfGE 9, 83 [BVerfG 08.01.1959 - 1 BvR 425/52] [87]), greift im Zusammenhang mit § 6 LuftVG nicht ein. Ob das für Flughäfen schon deshalb gilt, weil ihr Betrieb gar nicht Grundrechtsausübung, sondern öffentliche Verwaltung ist (vgl. BGH, Urteil vom 10. Juli 1969 - KZR 13/68 - [VkBl. 1970, 730]), mag auf sich beruhen. Darum handelt es sich jedenfalls bei Landeplätzen - zumal bei Landeplätzen ohne Bauschutzbereich - nicht. Dennoch berührt jener Grundsatz auch die Genehmigung von Landeplätzen nicht, weil die in § 6 LuftVG enthaltene Regelung auch in der Verbindung von Verbot, Erlaubnisvorbehalt und Ermessen durch die Sozialgebundenheit der Eigentümerbefugnisse (Art. 14 Abs. 2 Satz 1 GG) gedeckt wird (vgl. dazu insbesondere BVerfG, Beschluß vom 15. Januar 1969 - 1 BvL 3/66 - in BVerfGE 25, 112 [118 ff.]). Noch weniger als etwa bei der Befreiung nach § 31 Abs. 2 Satz 1 BBauG, bei dem Verbot mit Ausnahmevorbehalt in § 9 Abs. 1 und 8 FStrG(BVerwG, Urteil vom 3. September 1963 - BVerwG I C 151.59 - in BVerwGE 16, 301 [304 f.]), beim polizeilichen Schutz von Eigentümerrechten (BVerwG, Urteil vom 18. August 1960 - BVerwG I C 42.59 - in BVerwGE 11, 95 [96 f.]) oder z.B. auch bei der Zulassung von Tankstellen in Wohngebieten (BVerwG, Beschluß vom 13. November 1968 - BVerwG IV B 58.68 - in DVBl. 1969, 361 [362]) geht es bei der Anlage und dem Betrieb von Flugplätzen um die Ausübung eines dem Luftverkehrsgesetz gleichsam vorgegebenen Eigentumsinhaltes. Der Betrieb eines Flugplatzes wirkt sich in einer mit Bauvorhaben kaum vergleichbaren Weise auf die Umgebung aus. Diese Auswirkungen sind von einer Eigenart, die zur Folge hat, daß die Nutzung des Eigentums am unmittelbaren Flugplatzgelände nur eine Art Bezugspunkt für eine darüber weit hinausgehende Nutzung der Umgebung ist. Diese im Wesen der Dinge liegende Fremd- und zugleich Allgemeinbezogenheit eines derartigen Betriebes führt zu einer im Rahmen des Art. 14 GG so stark sozialgebundenen Eigentümerposition, daß sich damit alle verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die von § 6 LuftVG vorgesehene Ermessensentscheidung erledigen.

Der Beklagte hat das ihm nach alledem zustehende Ermessen fehlerfrei zuungunsten des Klägers ausgeübt. Was zunächst den Zeitpunkt der Ermessensausübung anlangt, gilt folgendes: Die von den Beteiligten und von den Vorinstanzen aus Anlaß des eingeschränkten Klageantrages erörterte Möglichkeit, die Genehmigung unter Auflagen zu erteilen, trifft das entscheidende Problem nur bedingt. Anzuknüpfen ist nämlich daran, daß der Kläger mit diesem Klageantrag eine in Vergleich zu seinem ursprünglichen Antrag beschränkte, insofern nur noch teilweise Genehmigung verlangt. Ob der durch die Beschränkung ausgeschlossene Genehmigungsteil zusätzlich durch Auflagen abgesichert werden kann und soll, ist eine zweite (im Zusammenhang mit dem vorliegenden Fall bedeutungslose) Frage. Geht es demnach aber um eine im Vergleich zum ursprünglichen Antrag teilweise Genehmigung, dann entspricht die im Verwaltungsstreitverfahren nachgeschobene, scheinbar nachträgliche Ermerssensausübung des Beklagten dem Gesetz bereits deshalb, weil sie als unmittelbare Reaktion auf die Einschränkung des Klage- und Genehmigungsantrages erfolgt ist. Die mit Genehmigungsanträgen angegangenen Behörden sind grundsätzlich nicht verpflichtet, von sich aus zu prüfen, ob dem Antragsteller eines im ganzen unbegründeten Antrages nicht vielleicht eine teilweise oder gar eine qualitativ vom Antragsgegenstand abweichende (sogenannte modifizierte) Genehmigung erteilt werden könnte. Anders liegt es - bei der teilweisen Genehmigung - lediglich dann, wenn sich für die Behörde ohne weiteres erkennen laßt, daß dem vom Antragsteller verfolgten Interesse auch mit einer nur teilweisen Genehmigung gedient ist. Das kann vor allem zutreffen, wenn es sich um eine nur untergeordnete Einschränkung handelt oder wenn in der Antragsbegründung die Interessenlage in einer Weise offengelegt worden ist, die auch in dieser Richtung Schlüsse zuläßt. Im vorliegenden Fäll bestand für den Beklagten zu derlei weitergehenden Prüfungen kein Anlaß. Der ursprüngliche Antrag deutete nicht darauf hin, daß für die Ziele des Klägers auch eine Genehmigung für Maschinen mit einer bestimmten Steigfähigkeit und bzw. oder einer auf 330 m beschränkten Start- und Landefläche ausreiche. War aber dafür nichts ersichtlich, dann brauchte der Beklagte ohne eine entsprechende Anregung des Klägers insoweit auch nicht in eine Prüfung einzutreten. Da der Kläger erst durch die Änderung seines Klageantrages sein Interesse an einer eingeschränkten Genehmigung offengelegt hat, kann die vom Beklagten daraufhin getroffene Entscheidung nicht deshalb fehlerhaft oder unbeachtlich sein, weil sie erst während der Anhängigkeit des Verwaltungsstreitverfahrens erfolgt ist.

Die Genehmigungsversagung hält auch inhaltlich der Nachprüfung stand. Der von § 6 LuftVG gewährte Ermessensspielraum findet über die Erfordernisse der Raumordnung, der Landesplanung und des Städtebaus (§ 6 Abs. 2 Satz 1 LuftVG) hinaus seinen Orientierungspunkt und damit zugleich seine Grenzen in dem, was nach dem oben Gesagten dem Ermessen als Rechtfertigung zugrunde liegt: Die im Gesetz vorgesehenen Versagungsgründe enthalten nur Minimalforderungen, ohne deren Erfüllung die Genehmigung eines Flugplatzes schlechthin nicht in Betracht kommt. Aus der Erfüllung dieser Minimalanforderungen folgt jedoch angesichts der eigenartigen und intensiven Auswirkungen, die mit der Genehmigung nach § 6 LuftVG für die Allgemeinheit und für Dritte verbunden sind, noch nicht, daß die Erteilung der Genehmigung insgesamt tragbar ist. Das berührt sich - bezogen auf das Merkmal der Eignung - mit der Einsicht, daß sich sehr verschiedene Grade der gegebenen oder fehlenden Eignung denken lassen und infolgedessen ein Gelände, das nach § 6 Abs. 2 Satz 2 LuftVG nicht (völlig) "ungeeignet" ist, deshalb nicht schon im Sinne der Tragbarkeit (positiv) geeignet zu sein braucht. Daraus ergibt sich der Rahmen, der bei der Ausübung des Ermessens nicht überschritten werden darf. Auf dieser Grundlage erweist sich als ermessensfehlerfrei, daß der Beklagte bei seiner Entscheidung auf die (auch inhaltlich durch die Richtlinien von 1968 nicht überholten) Vorschläge der Arbeitsgemeinschaft Deutscher Verkehrsflughäfen von 1956 zurückgegriffen hat. Diese Vorschläge stellten eine sachverständige Konkretisierung dessen dar, was über die Minimalanforderung der Eignung hinaus von einem Flugplatz an Eigenschaften möglichst verlangt werden sollte. Die darauf gestützte Entscheidung des Beklagten hält sich innerhalb der ihm durch § 6 LuftVG gezogenen Grenzen und ist dementsprechend rechtmäßig (§ 114 VwGO).

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO, [...].