Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 29.11.1973, Az.: BVerwG IV B 108.73

Die Beschwerden bleiben ohne Erfolg. Mit dem Beschwerdevorbringen wird nicht im Sinne des § 132 Abs. 3 Satz 3 VwGO ein Grund dargelegt, der die Zulassung der Revision rechtfertigen könnte.

Die Rechtssache hat keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

Mit ihren Klagen begehren die Klägerinnen der Sache nach, daß dem Beklagten untersagt werde, das ihrer Ansicht nach rechtswidrig eingeleitete und bei seiner Durchführung mit Verfahrensmängeln behaftete luftverkehrsrechtliche Planfeststellungsverfahren weiterzuführen und durch, einen Planfeststellungsbeschluß gemäß den §§ 8 ff. des Luftverkehrsgesetzes in der Fassung vom 4. November 1968 (BGBl. I S. 1113) - LuftVG - abzuschließen, bevor rechtskräftig über ihre Anfechtungsklagen gegen die der Beigeladenen zu 1) erteilte luftverkehrsrechtliche Genehmigung nach § 6 LuftVG entschieden worden sei. Das Berufungsgericht geht davon aus, daß dieses Begehren auf die Gewährung vorbeugenden gerichtlichen Rechtsschutzes gerichtet sei. Das ist offensichtlich frei von Rechtsfehlern. Ungeachtet der vielfachen Aufgliederung des förmlichen Klageantrags und seiner Einkleidung teils in Unterlassungsanträge, teils in Feststellungsanträge ist das Ziel der Klagen sinnvoll nur dann zu bestimmen, wenn angenommen wird, daß mit ihnen im Ergebnis einer Rechtsverletzung vorgebeugt werden soll, die nach Ansicht der Klägerinnen durch den Erlaß des Planfeststellungsbeschlusses für sie zu erwarten ist.

Das so verstandene Klagebegehren hält das Berufungsgericht in Übereinstimmung mit der Rechtsauffassung schon des Verwaltungsgerichts für unzulässig. Dem wäre in einem Revisionsverfahren zu folgen, ohne daß die Rechtsansicht des Berufungsgerichts nach ihrem prozessualen Ausgangspunkt oder nach der ihr zugrunde liegenden materiell-rechtlichen Wertung auf klärungsbedürftige rechtsgrundsätzliche Fragen führen könnte.

In prozeßrechtlicher Einsicht ist die grundsätzliche Zulässigkeit vorbeugenden verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes vom Bundesverwaltungsgericht in gesicherter und ständiger Rechtsprechung anerkannt. Durch sie sind auch die Voraussetzungen geklärt, unter denen vorbeugender Rechtsschutz im Einzelfall mit Erfolg begehrt werden kann. Danach ist - wie das Berufungsgericht unter Hinweis auf einschlägige Entscheidungen näher dargelegt hat - für einen vorbeugenden Rechtsschutz kein Raum, wenn und solange der Betroffene nicht ein gerade auf einen solchen Rechtsschutz gerichtetes besonderes Rechtsschutzbedürfnis hat und deshalb zumutbarerweise auf den von der Verwaltungsgerichtsordnung als grundsätzlich angemessenen und ausreichend angesehenen nachträglichen Rechtsschutz verwiesen werden kann (vgl. z.B. Urteil vom 12. Januar 1967 - BVerwG III C 58.65 - in BVerwGE 26, 23 [25 f.]; Urteil vom 16. April 1971 - BVerwG IV C 66.67 - [DVBl. 1971, 746 = BauR 1971, 100]; Urteil vom 8. September 1972 - BVerwG IV C 17.71 - in BVerwGE 40, 323 [326]; Beschluß vom 21. Februar 1973 - BVerwG IV CB 68.72 - [Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 4 = DÖV 1973, 342]; Beschluß vom 21. Februar 1973 - BVerwG IV CB 69.72 - [DÖV 1973, 345 = DVBl. 1973, 448]). Die Beschwerde trägt keinen beachtlichen Gesichtspunkt vor, unter dem eine rechtsgrundsätzliche Ergänzung dieser Rechtsprechung in Betracht kommen könnte.

Entsprechendes gilt auch im Hinblick auf die vom Berufungsgericht im vorliegenden Zusammenhang einschlußweise erörterten Fragen des materiellen Rechts. Alles, was die Beschwerde dazu als rechtsgrundsätzlich erörterungsbedürftig anführt (Beschwerdeschrift Seiten 5 bis 45), geht an dem Umstand vorbei, daß im Rahmen der hier zur Rede stehenden Zulässigkeitsprüfung das materielle Recht, insbesondere also die einschlägigen Regelungen des Luftverkehrsgesetzes, von rechtserheblicher Bedeutung ausschließlich insoweit sein kann, als es zur Beantwortung der Frage herangezogen werden muß, ob es den Klägerinnen zuzumuten ist, den Erlaß der von ihnen schon vorsorglich bekämpften luftverkehrsrechtlichen Entscheidung zunächst abzuwarten und Rechtsschutz sodann im Wege der Anfechtung des Planfeststellungsbeschlusses zu suchen. Deshalb erweisen sich sämtliche Fragen der Beschwerde von vornherein als gegenstandslos, die sich mit den Gründen befassen, aus denen sich ihrer Ansicht nach die Rechtswidrigkeit oder gar die Nichtigkeit der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung und des auf ihr beruhenden Planfeststellungsverfahrens ergeben. Offenbar verschließt sich die Beschwerde insoweit der Einsicht, daß im gerichtlichen Verfahren die Rechtmäßigkeit einer Verwaltungsentscheidung unmittelbarer Gegenstand der Prüfung nur im Rahmen einer zulässigen Klage sein kann. Darin mag es begründet liegen, daß das umfangreiche Beschwerdevorbringen gerade zu der für den Erfolg der Klage ersichtlich vorrangigen Frage, ob und inwieweit aus einem Rückgriff auf das hier konkret anzuwendende materielle Recht die Notwendigkeit vorbeugenden Rechtsschutzes hergeleitet werden kann, keine oder jedenfalls keine den Anforderungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Satz 3 VwGO genügenden Darlegungen enthält.

Die Revision ist auch nicht gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen. Das angefochtene Urteil weicht weder in verfahrensrechtlicher noch in materiell-rechtlicher Hinsicht von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ab.

Soweit die Beschwerde auf die Ausführungen zum vorbeugenden Rechtsschutz in dem bereits erwähnten Urteil des beschließenden Senats vom 8. September 1972 - BVerwG IV C 17.71 - verweist, ist schon eingangs hervorgehoben worden, daß das angefochtene Urteil von dieser Entscheidung nicht nur nicht abweicht, sondern ausdrücklich von ihr ausgeht.

Von den von der Beschwerde weiterhin angeführten sechs Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zum luftverkehrsrechtlichen Genehmigungs- und Planfeststellungsverfahren sowie zur Bedeutung der aufschiebenden Wirkung von Rechtsbehelfen weicht das angefochtene Urteil zunächst schon deshalb nicht ab, weil es - von seinem Standpunkt aus folgerichtig - keine Aussage zur Rechtmäßigkeit des von den Klägerinnen bekämpften luftverkehrsrechtlichen Verfahrens macht. Soweit das Berufungsgericht andererseits unter Würdigung der Regelungen der §§ 6 und 8 LuftVG sowie des § 80 VwGO davon ausgeht, daß die Verweisung der Klägerinnen auf nachträglichen Rechtsschutz auch bei Durchführung des Planfeststellungsverfahrens nicht die Gefahr einer irreparablen Verkürzung ihrer Mitwirkungsrechte oder überhaupt eines dadurch bedingten Rechtsverlustes besorgen lasse, beruht seine Entscheidung zum einen auf der Berücksichtigung der Verhältnisse des konkreten Sachverhalts, zum anderen auf einer Rechtsansicht, die vollen Umfangs mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts übereinstimmt. Insoweit ist insbesondere auf die beiden auch von der Beschwerde bezeichneten Beschlüsse des Senats vom 21. Februar 1973 (BVerwG IV CB 68.72 und IV CB 69.72 a.a.O.) hinzuweisen. Dort ist naher dargelegt, daß, soweit den Gemeinden in ihrer Eigenschaft als Selbstverwaltungskörperschaften und als Trägern eigener Planungshoheit im luftverkehrsrechtlichen Verfahren eine besondere, verfassungsrechtlich abgesicherte Rechtsstellung zukommt, diese in einer spezifischen Weise gerade auf ihre rechtzeitige und ausreichende Beteiligung am Willensbildungs- und Entscheidungsprozeß des Trägers der überörtlichen Planung gerichtet ist. Diese Rechtsposition, deren eingetretene oder bevorstehende Verletzung das Berufungsgericht hier ausdrücklich verneint, bewirkt demnach schon als solche einen - freilich nicht im engeren prozeßrechtlichen Sinn zu verstehenden - vorbeugenden Rechtsschutz. Durch sie wird sichergestellt, daß die Gemeinden auf die sie berührenden Sachentscheidungen des überörtlichen Planungsträgers frühzeitig Einfluß nehmen können und durch deren Erlaß nicht vor vollendete Tatsachen gestellt werden. Schon im Hinblick darauf ist die Zulässigkeit eines vorbeugenden gerichtlichen Rechtsschutzes nur mit Zurückhaltung zu beurteilen. Es kommt jedoch hinzu, daß das Luftverkehrsgesetz das luftverkehrsrechtliche Planungsverfahren bei Vorhaben der hier zur Rede stehenden Art in das Genehmigungs- und das Planfeststellungsverfahren mit je einer diese Verfahren abschließenden Verwaltungsentscheidung gliedert und damit dem davon rechtlich Betroffenen in beiden Verfahrens stufen nachträglichen Rechtsschutz ermöglicht. Angesichts dessen kann die Vorverlegung des gerichtlichen Rechtsschutzes auf einen Zeitpunkt oder einen Verfahrensstand schon vor dem Erlaß einer diese Verfahrens stufen abschließenden Verwaltungsentscheidung nur in Ausnahmefällen unter ganz besonderen. Verhältnissen überhaupt in Betracht kommen. Das ergibt sich nicht nur aus dem Erfordernis einer sinnvollen Konzentration des Rechtsschutzes, auf das der Senat bereits in seinem Urteil vom 11. Oktober 1968 - BVerwG IV C 55.66 - (Buchholz 442.40 § 6 Nr. 1 = DÖV 1969, 283) hingewiesen hat, sondern ebenso auch aus den Erfordernissen einer sachgerechten rechtsstaatlichen Planung, deren Kontrolle zwar dem berechtigten Rechtsschutzbedürfnis der von ihr Betroffenen genügen muß, die aber durch eine ungerechtfertigte Häufung von verwaltungsgerichtlichen Prozessen nicht lahmgelegt oder ineffektiv gemacht werden darf. Das angefochtene Urteil beruht ersichtlich auf diesen Erwägungen und steht daher mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in Einklang.

Die Revision ist endlich auch nicht gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO mit Rücksicht auf die von der Beschwerde geltend gemachten Verfahrensmängel zuzulassen.

Soweit die Beschwerde vorbringt, das Berufungsgericht habe unter Verstoß gegen § 86 Abs. 1 VwGO den Sachverhalt unzureichend aufgeklärt, läßt sie außer acht, daß es für das Maß der erforderlichen Sachaufklärung allein auf die Rechtsauffassung ankommen kann, von der das Berufungsgericht bei der Beurteilung des Falles ausgegangen ist. Unter den vom Berufungsgericht angenommenen rechtlichen Voraussetzungen, daß die von den Klägerinnen erhobenen Klagen unzulässig seien, bedurfte es daher der von der Beschwerde als erforderlich bezeichneten Sachaufklärung weder im Hinblick auf die geplante Flughafenanlage noch im Hinblick auf den zu erwartenden Flugverkehr. Die Ansicht der Beschwerde, § 86 Abs. 1 VwGO wolle sicherstellen, "daß das Gericht ausgehend von der richtigen rechtlichen Beurteilung des Falles den Sachverhalt" erforsche, ist unzutreffend. Selbstverständlich kann sich die Sachaufklärungspflicht der Tatsacheninstanz vernünftigerweise allein auf solche Gegenstände erstrecken, die nach ihrer eigenen rechtlichen Beurteilung entscheidungserheblich sind.

Die Rüge der Beschwerde, das Berufungsgericht habe unter Verstoß gegen § 86 Abs. 2 VwGO die Ablehnung von Beweisanträgen unzureichend begründet, beruht auf ihrer unzutreffenden Beurteilung der Rechtserheblichkeit der von den Klägerinnen in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisanträge. Mit ihr wird daher ein Verfahrensmangel in Wirklichkeit nicht dargelegt. Das gilt auch, soweit die Beschwerde in diesem Zusammenhang rügt, die Rechtsverfolgung der Klägerinnen sei erschwert worden dadurch, daß die von ihnen unter Beweis gestellten Tatsachen vom Berufungsgericht teils als unerheblich bezeichnet und teils als wahr unterstellt worden seien. Es kann dahingestellt bleiben, warum das Berufungsgericht bei der Begründung seines die Beweisanträge ablehnenden Beschlusses diese Differenzierungen vorgenommen hat. Denn aus dem Beschluß war jedenfalls ersichtlich, daß das Berufungsgericht von jeder Beweiserhebung absehen werde. Da schon im Hinblick auf die erstinstanzliche Entscheidung die Frage nach der Zulässigkeit der Klagen von Anfang an im Vordergrund gestanden hat, kann keine Rede davon sein, daß die Klägerinnen im Sinne des von der Beschwerde angeführten Urteils vom 23. Juni 1961 - BVerwG IV C 308.60 - (BVerwGE 12, 268) außerstande gewesen wären, sich auf die durch die Ablehnung ihrer Beweisanträge geschaffene Verfahrenslage einzustellen.

Endlich hat das Berufungsgericht offensichtlich auch nicht gegen die Vorschriften des § 65 VwGO über die Beiladung verstoßen. Die Beschwerde meint zu Unrecht, das Berufungsgericht hätte den ehemaligen Minister für Wirtschaft und Verkehr des Landes Schleswig-Holstein notwendig zum Rechtsstreit beiladen müssen, weil er als Mitglied des Aufsichtsrats der Beigeladenen zu 1) "bei der Erteilung der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung in einem Interessenwiderstreit" gestanden habe. Wie der beschließende Senat bereits in seinem Beschluß vom 21. Februar 1973 - BVerwG IV CB 68.72 - zu einer ähnlichen Verfahrensrüge dargelegt hat, sind die Amtswalter der zuständigen Luftfahrtbehörde dadurch, daß sie an einem luftverkehrsrechtlichen Verfahren mitgewirkt haben, nicht als Dritte an dem streitigen Rechtsverhältnis beteiligt, wie sich notwendig daraus ergibt, daß sie in ihrer Eigenschaft als für die Luftfahrtbehörde tätig gewordene Amtswalter von der das luftverkehrsrechtliche Verfahren abschließenden Entscheidung weder im Hinblick auf deren begünstigende noch im Hinblick auf deren belastende Wirkungen betroffen werden können.

Danach war den Beschwerden der Erfolg zu versagen. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2 und 162 Abs. 3 VwGO. Der Senat hat keinen Anlaß gesehen, entsprechend der Anregung der Klägerinnen über die Beschwerden mündlich zu verhandeln.