I.

Die Klägerin wendet sich gegen den im luftverkehrsrechtlichen Verfahren ergangenen Planfeststellungsbeschluß des Beklagten für den Ausbau des Verkehrslandeplatzes Dortmund-Wickede.

Der Landeplatz wurde 1963 angelegt und nach den Genehmigungsbescheiden vom 1. Februar 1963 und vom 12. Januar 1966 für Motorflugzeuge bis zu 3.000 kg Fluggewicht und für Hubschrauber bis zu 4.000 kg Fluggewicht sowie für Segelflugzeuge und Motorsegler zugelassen. Die Start- und Landebahn ist 650 m lang.

Seit 1969 verfolgen die Stadt Dortmund und die Beigeladene das Ziel, den Landeplatz auszubauen und zu erweitern sowie für ihn die Festsetzung eines beschränkten Bauschutzbereiches nach § 17 des Luftverkehrsgesetzes - LuftVG - zu erreichen. Das führte zunächst zum Erlaß eines Planfeststellungsbeschlusses des Beklagten vom 29. Januar 1971, den der Beklagte jedoch wieder aufhob, nachdem ein von Flugplatzanliegern betriebenes Verfahren auf vorläufigen Rechtsschutz beim Verwaltungsgericht Erfolg gehabt hatte.

Der Beklagte erteilte der Beigeladenen sodann mit Bescheid vom 9. Juli 1971 die bis zum 31. Juli 1976 befristete Genehmigung "zur Erweiterung und Änderung der Anlage und des Betriebs (Ausbau) des Landeplatzes" und dessen spätere Inbetriebnahme als "Verkehrslandeplatz". Die Genehmigung erstreckt sich vor allem auf die Anlegung einer neuen Start- und Landebahn von 850 m Länge und die dadurch ermöglichte Erhöhung der höchstzulässigen Fluggewichte für Motorflugzeuge und Drehflügler auf 5.700 kp. Unter Punkt C Nr. 8 der Genehmigung heißt es: "Die Festlegung eines beschränkten Bauschutzbereiches nach den Vorschriften des Luftverkehrsgesetzes ist später vorgesehen."

Am 10. März 1975 erließ der Beklagte in wesentlicher Übereinstimmung mit dieser Genehmigung den im vorliegenden Rechtsstreit angefochtenen Planfeststellungsbeschluß zum Ausbau des Verkehrslandeplatzes Dortmund-Wickede. Punkt V Nr. 10 des Planfeststellungsbeschlusses lautet: "Für den Verkehrslandeplatz gelten die Bestimmungen eines beschränkten Bauschutzbereiches gemäß § 17 LuftVG." Soweit der Planfeststellungsbeschluß von der Genehmigung vom 9. Juli 1971 in Einzelheiten abweicht, trug der Beklagte dem durch eine Genehmigungsänderung vom 13. März 1975 gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1 LuftVG Rechnung.

Nachdem die daraufhin eingelegten Widersprüche der Klägerin gegen den Planfeststellungsbeschluß vom 10. März 1975, die Genehmigung vom 9. Juli 1971 und die Genehmigungsänderung vom 13. März 1975 erfolglos geblieben waren, erhob die Klägerin Anfechtungsklage, mit welcher sie ihr gegen den Planfeststellungsbeschluß gerichtetes Aufhebungsbegehren weiterverfolgt.

Während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens erteilte der Beklagte der Beigeladenen am 13. Juli 1976 einen weiteren Genehmigungsbescheid. Damit wird die Genehmigung vom 9. Juli 1971 in ihrer durch die Genehmigungsänderung vom 13. März 1975 erreichten Fassung mit Rücksicht auf die am 31. Juli 1976 ablaufende Geltungsdauer inhaltlich unverändert erneuert und nunmehr bis zum 31. Juli 1986 befristet. Den gegen diesen Genehmigungsbescheid eingelegten Widerspruch der Klägerin wies der Beklagte als unzulässig zurück, weil der Widerspruch eine nach Ansicht des Beklagten planfeststellungsbedürftige Maßnahme betreffe, die nur im Zusammenhang mit dem Planfeststellungsbeschluß angefochten werden könne.

Ebenfalls während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens verfügte der Beklagte durch Bescheid vom 26. September 1977 "zur Klarstellung der getroffenen Regelungen", daß für den Verkehrslandeplatz in dem in dem Bescheid näher beschriebenen Umfang die Bestimmungen über den beschränkten Bauschutzbereich gemäß § 17 LuftVG gelten sollen. Gleichzeitig ergänzte der Beklagte die Genehmigung vom 13. Juli 1976 um die Bestimmung des beschränkten Bauschutzbereiches und faßte den Wortlaut der Genehmigung neu zusammen. Die Festsetzung des beschränkten Bauschutzbereiches wurde im Oktober 1977 öffentlich bekanntgemacht.

Das Verwaltungsgericht hat den Planfeststellungsbeschluß und den dazu ergangenen Widerspruchsbescheid aufgehoben. Sein der Klage stattgebendes Urteil beruht im wesentlichen auf der Erwägung:

Die gesetzlichen Voraussetzungen für den Erlaß eines Planfeststellungsbeschlusses lägen nicht vor. § 8 Abs. 1 LuftVG ermächtige die Planfeststellungsbehörde nur dann zur Durchführung des Planfeststellungsverfahrens für Landeplätze, wenn zuvor oder spätestens bis zum Erlaß des Planfeststellungsbeschlusses oder des daraufhin ergehenden Widerspruchsbescheides ein beschränkter Bauschutzbereich gemäß § 17 LuftVG festgestellt worden sei. Daran fehle es hier. Die vom Beklagten erst im Laufe des Klageverfahrens getroffene Regelung könne nicht berücksichtigt werden.

Das Berufungsgericht hat auf die Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen das Urteil des Verwaltungsgerichts aufgehoben und die Klage abgewiesen. Das Berufungsurteil beruht im wesentlichen auf folgenden Gründen:

Der Planfeststellungsbeschluß sei rechtmäßig. Er begegne insbesondere in verfahrensrechtlicher Hinsicht keinen Bedenken. Weder die Vorschrift des § 8 Abs. 1 LuftVG noch die hier einschlägigen Regelungen der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung - LuftVZO - legten eine zwingende zeitliche Reihenfolge im Verhältnis zwischen der Bestimmung eines beschränkten Bauschutzbereiches und dem Erlaß eines Planfeststellungsbeschlusses für Landeplätze fest. Vorrang vor dem Erlaß des Planfeststellungsbeschlusses habe lediglich die Genehmigungserteilung, weil die Genehmigung den Gegenstand des luftverkehrsrechtlichen Verfahrens überhaupt erst bestimme.

Der Feststellung des beschränkten Bauschutzbereiches komme eine solche Bedeutung nicht zu; sie bereite die Planfeststellung auch nicht in anderer Weise inhaltlich vor. Eine Planfeststellung sei daher auch schon dann möglich und zulässig, wenn die Bestimmung des beschränkten Bauschutzbereiches zuvor noch nicht förmlich erfolgt, aber - wie hier - von der zuständigen Luftverkehrsbehörde von vornherein eindeutig und verbindlich angekündigt worden sei. Selbst wenn jedoch dieser Ansicht nicht zu folgen wäre, so stelle die nachträgliche Bestimmung eines beschränkten Bauschutzbereiches einen Verstoß lediglich gegen das Verwaltungsverfahren dar. Dadurch werde die Klägerin nicht in eigenen Rechten verletzt. In materieller Hinsicht ergebe die Prüfung, daß sich der Beklagte innerhalb der Grenzen der ihm zustehenden planerischen Gestaltungsfreiheit gehalten habe. Insbesondere sei die Planung weder unter dem Gesichtspunkt der Planungsrechtfertigung noch unter dem des Abwägungsgebotes zu beanstanden. Der Beklagte habe vor allem auch den infolge des Ausbaues zu erwartenden Fluglärm rechtsfehlerfrei bei seiner Abwägung berücksichtigt. Soweit bei einzelnen Grundstücken der Klägerin die Lärmbeeinträchtigung über die kritische Grenze hinausgehen sollte, stehe ihr ein Anspruch nicht auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, sondern allenfalls auf Ergänzung des Planes durch weitere Lärmschutzauflagen zu. Einen dahingehenden Antrag habe die Klägerin jedoch nicht gestellt. Soweit sich die Klägerin in diesem Zusammenhang auf ihre Planungshoheit berufe, lasse sich nicht feststellen, daß der Flugplatzausbau zur Beeinträchtigung gemeindlicher Planungen führen werde.

Gegen dieses Urteil wendet sich die Klägerin mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision. Sie begehrt die Wiederherstellung des ihrer Klage stattgebenden erstinstanzlichen Urteils.

Der Beklagte und die Beigeladene treten der Revision entgegen. Sie halten das Berufungsurteil für zutreffend.

II.

Die Entscheidung kann ohne mündliche Verhandlung ergehen, weil die Beteiligten ihr Einverständnis dazu erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision ist begründet. Sie führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückweisung der Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen gegen das erstinstanzliche Urteil (§ 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO). Das Berufungsurteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO).

Im Ergebnis mit Recht hat das Verwaltungsgericht angenommen, daß der angefochtene Planfeststellungsbeschluß erlassen worden ist, ohne daß dafür die gesetzlichen Voraussetzungen gegeben waren. Die im vorliegenden Rechtsstreit in Betracht zu ziehenden Bescheide des Beklagten sind ergangen in Anwendung des Luftverkehrsgesetzes in seiner Fassung vom 4. November 1968 (BGBl. I S. 1113) - LuftVG - sowie in Anwendung der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung in ihrer Fassung vom 28. November 1968 (BGBl. I S. 1263) - LuftVZO -. Inzwischen gelten das Luftverkehrsgesetz in der Neufassung vom 14. Januar 1981 (BGBl. I S. 61) und die Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung in der Neufassung vom 13. März 1979 (BGBl. I S. 308). Das wirft keine Rechtsgeltungsfragen auf, weil die hier einschlägigen Vorschriften unverändert geblieben sind.

Nach § 8 Abs. 1 LuftVG dürfen u.a. Landeplätze mit beschränktem Bauschutzbereich nach § 17 LuftVG nur angelegt, bestehende nur geändert werden, wenn der Plan nach § 10 LuftVG vorher festgestellt ist. Nach den gesetzlichen Merkmalen dieser Regelung erstreckt sich ihr Anwendungsbereich demnach auf zwei Fallgruppen: Sie betrifft zum einen die Anlegung neuer und zum anderen die Änderung bestehender Landeplätze mit beschränktem Bauschutzbereich. Für beide Fallgruppen folgt aus § 8 Abs. 1 LuftVG, daß die auf Neuanlegung oder auf Änderung gerichteten Genehmigungen nach § 6 LuftVG ihrem wesentlichen Entscheidungsgehalt nach allein Unternehmergenehmigungen sind und als solche für die öffentlich-rechtliche Zulassung von Anlegung und Änderung eines Landeplatzes mit beschränktem Bauschutzbereich nicht ausreichen. Sie bedürfen vielmehr in planungsrechtlicher Hinsicht der Ergänzung durch eine Planfeststellung gemäß § 10 LuftVG (vgl. dazu Urteil vom 11. Dezember 1978 - BVerwG 4 C 13.78 in Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 8 S. 1 [12 f.]). Darin unterscheiden sie sich grundlegend von solchen Genehmigungen, die sich auf nicht planfeststellungsbedürftige Ausbaumaßnahmen, u.a. also auf die hier in Betracht zu ziehende Anlegung und Änderung von Landeplätzen ohne beschränkten Bauschutzbereich beziehen. Die luftverkehrsrechtliche Genehmigung einer solchen, nach § 8 Abs. 1 LuftVG der Planfeststellung nicht unterliegenden Maßnahme ist gleichzeitig sowohl Unternehmergenehmigung als auch Planungsentscheidung, durch welche die luftverkehrsrechtliche Zulassung des Vorhabens in einem einstufigen Verfahren endgültig bewirkt wird (vgl. z.B. Urteil vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 - in BVerwGE 56, 110 [135]).

Der von der Klägerin im vorliegenden Rechtsstreit angefochtene Planfeststellungsbeschluß ist unter dem Gesichtspunkt keiner der beiden Fallgruppen des § 8 Abs. 1 LuftVG gerechtfertigt. Im Sinne dieser Vorschrift steht weder die Anlegung eines neuen Landeplatzes noch die Änderung eines bestehenden Landeplatzes mit beschränktem Bauschutzbereich zur Rede. Die Ausbauabsichten der Beigeladenen beziehen sich vielmehr auf einen seit 1963 ohne beschränkten Bauschutzbereich bestehenden Landeplatz, für den sie allerdings die Bestimmung eines beschränkten Bauschutzbereiches nachträglich begehrt. Zur Erreichung dieser Ziele war bei dem hier gegebenen Sachverhalt ein Planfeststellungsverfahren weder erforderlich noch auch nur zulässig:

Das gilt zunächst für die erstrebte Änderung des Landeplatzes durch die Anlegung einer neuen Start- und Landebahn und die damit verbundenen Maßnahmen. Diese Änderung ist mit der gemäß § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG zulässigerweise erlassenen (Änderungs-)Genehmigung vom 9. Juli 1971 abschließend zugelassen worden (vgl. zur Änderungsgenehmigung im Unterschied zur Genehmigungsänderung Urteil vom 22. Juni 1979 - BVerwG 4 C 40.75 - in Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 11 S. 21 [28 f.]). Für ein den Gegenstand dieser Genehmigung betreffendes zusätzliches Planfeststellungsverfahren bestand nach § 8 Abs. 1 LuftVG kein Raum. Denn da bei Erlaß der Genehmigung vom 9. Juli 1971 für den Landeplatz ein beschränkter Bauschutzbereich nicht bestimmt (sondern in dieser Genehmigung für später nur unverbindlich angekündigt) war, fehlte es an der maßgebenden Voraussetzung, unter der § 8 Abs. 1 LuftVG im Rahmen seiner hier allein in Betracht kommenden zweiten Fallgruppe die Änderung von Landeplätzen einer Planfeststellung unterwirft. Im Sinne der zuvor angeführten Rechtsprechung kam der Genehmigung vom 9. Juli 1971 eine Doppelfunktion als Unternehmergenehmigung und (endgültiger) Planungsentscheidung in der Weise zu, daß die luftverkehrsrechtliche Zulassung des Änderungsvorhabens damit abschließend bewirkt war. Entsprechendes gilt auch für die Genehmigung vom 13. Juli 1976, deren wesentlicher Entscheidungsinhalt sich darin erschöpft, die bis zum 31. Juli 1976 befristet gewesene und bis dahin nicht ausgenutzte Genehmigung vom 9. Juli 1971 über diese Befristung hinaus mit zeitlicher Geltung nunmehr bis zum 31. Juli 1986 sachlich unverändert zu erneuern.

Mit dem angefochtenen-Planfeststellungsbeschluß konnte aber auch nicht - wie das Berufungsgericht in Erwägung zieht - rechtmäßigerweise eine Regelung über die nachträgliche Festlegung eines beschränkten Bauschutzbereiches selbst getroffen werden. Dabei kann davon abgesehen werden, daß die vom Berufungsgericht für seine Ansicht angeführte Bemerkung des Planfeststellungsbeschlusses: "Für den Verkehrslandeplatz gelten die Bestimmungen eines beschränkten Bauschutzbereiches gemäß § 17 LuftVG", weder die für die Festsetzung eines beschränkten Bauschutzbereiches erforderliche inhaltliche Bestimmtheit auf weist, noch unter Einhaltung des nach § 18 LuftVG dafür vorgeschriebenen Verfahrens ergangen ist. Maßgebend ist vielmehr, daß das Luftverkehrsgesetz die Bestimmung eines beschränkten Bauschutzbereiches generell dem Genehmigungsverfahren zuordnet und daher vom Planfeststellungsverfahren ausschließt. Das ergibt sich aus § 17 Satz 1 LuftVG und § 52 Abs. 2 Nr. 3 LuftVZO. Nach diesen Vorschriften ist ein beschränkter Bauschutzbereich "bei der Genehmigung" zu bestimmen, und ist diese Bestimmung in die Genehmigungsurkunde aufzunehmen. Diese verwaltungsverfahrensrechtliche Regelung ist zwingend. Sie beruht in der Sache auf dem Umstand, daß die Bestimmung eines beschränkten Bauschutzbereichs bei Landeplätzen die Voraussetzung für eine Planfeststellung herbeiführt und daher nicht Rechtens in jenem Planfeststellungsbeschluß getroffen werden kann, der aufgrund einer solchen Bestimmung erst erlassen werden darf.

Der danach auch unter diesem Gesichtspunkt gebotenen Folgerung, daß der angefochtene Planfeststellungsbeschluß objektiv rechtswidrig ist, versucht der Beklagte allerdings mit der Überlegung entgegenzutreten, ein etwaiger Mangel des Planfeststellungsbeschlusses müsse jedenfalls aber durch die spätere Bestimmung des beschränkten Bauschutzbereiches in dem während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens ergangenen Genehmigungsbescheid vom 26. September 1977 als geheilt angesehen werden. Dem kann jedoch aus einem doppelten Grund nicht gefolgt werden.

Zum einen ergibt sich - wie das Verwaltungsgericht mit Recht dargelegt hat - aus der Zweistufigkeit des luftverkehrsrechtlichen Verfahrens auf Zulassung planfeststellungsbedürftiger Maßnahmen und der diesem Verfahren zugrundeliegenden Stufenfolge von Genehmigung und Planfeststellung, daß der von der Genehmigung abhängige Planfeststellungsbeschluß jedenfalls nicht rechtmäßigerweise in Umkehrung der Stufenfolge vor der Genehmigung erlassen werden kann und daß eine Heilung insoweit - von allem anderen abgesehen - schon deshalb ausscheiden muß, weil ein derart vorweggenommener Planfeststellungsbeschluß in materiellrechtlicher Hinsicht notwendigerweise auf einem Abwägungsmangel beruht (vgl. dazu auch Urteil vom 22. März 1974 - BVerwG IV C 42.73 - in Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 6 S. 16 [24 f.]).

Zum anderen muß der Einwand des Beklagten aber auch daran scheitern, daß der Genehmigungsbescheid vom 26. September 1977 neben der bloßen Wiedergabe des Inhalts der früheren Genehmigung vom 13. Juli 1976 als eigenen Regelungsgehalt allein die nachträgliche Bestimmung des beschränkten Bauschutzbereiches für den Landeplatz aufweist, eine derart isolierte Bestimmung des beschränkten Bauschutzbereiches für sich allein eine Planfeststellung aber nicht zu rechtfertigen vermag. Dabei ist vorab hervorzuheben, daß die nachträgliche Bestimmung eines beschränkten Bauschutzbereiches als solche keinen rechtlichen Bedenken begegnet. Das Luftverkehrsgesetz enthält insoweit zwar keine ausdrückliche Regelung. Das bedeutet jedoch nicht, daß die nachträgliche und isolierte Festsetzung eines beschränkten Bauschutzbereiches für Landeplätze ausgeschlossen wäre. Das Gegenteil ergibt sich aus dem Zweck, den das Gesetz mit den Vorschriften über den beschränkten Bauschutzbereich für Landeplätze verfolgt. Danach sollen Landeplätze, die nach Art und Umfang des Flugbetriebes einer Sicherung bedürfen, durch den beschränkten Bauschutzbereich von sicherheitsgefährdenden Störungen freigestellt werden, die insbesondere für den An- und Abflug aus der Bebauung in der Umgebung des Landeplatzes entstehen können (vgl. Urteil vom 16. Juli 1965 - BVerwG IV C 30.65 - in BVerwGE 21, 354 [357] zu § 12 LuftVG). Unter diesem Gesichtspunkt können sich die sachliche Notwendigkeit und damit auch die Rechtfertigung für die Bestimmung eines beschränkten Bauschutzbereiches offensichtlich auch erst nachträglich, d.h. für solche Landeplätze ergeben, deren Flugbetrieb einer Sicherung ursprünglich nicht bedurft hat. Dem muß durch die nachträgliche Bestimmung eines beschränkten Bauschutzbereiches Rechnung getragen werden können, die in verfahrensrechtlicher Hinsicht durch eine Änderung der Genehmigung im Verfahren nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG vorzunehmen ist.

Der Einwand des Beklagten kann jedoch deshalb nicht zum Erfolg führen, weil in der nachträglichen Bestimmung eines beschränkten Bauschutzbereiches für sich allein kein planfeststellungsbedürftiger und daher auch kein planfeststellungsfähiger Vorgang liegt. Das ergibt sich ohne weiteres aus der eingangs näher dargelegten Reichweite des § 8 Abs. 1 LuftVG. Der Planfeststellung unterliegt danach die Anlegung und die Änderung von Landeplätzen mit beschränktem Bauschutzbereich, nicht aber die Bestimmung des beschränkten Bauschutzbereiches selbst. Dieses Ergebnis, mit dem eine von der Sache her nicht gebotene doppelte Entscheidung über den beschränkten Bauschutzbereich sowohl durch eine Änderungsgenehmigung als auch durch eine inhaltsgleiche Planfeststellung ohne eigenen Entscheidungsgehalt vermieden wird, ist auch unter Rechtsschutzgesichtspunkten nicht zu beanstanden. Für diejenigen, die durch die nachträgliche Bestimmung eines beschränkten Bauschutzbereiches betroffen sein können, wird der Rechtsschutz nicht beeinträchtigt. Sie können, wie gegen alle luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsentscheidungen, denen eine Planfeststellung nicht notwendigerweise nachzufolgen hat, auch gegen die durch die Bestimmung des beschränkten Bauschutzbereiches veranlaßte Änderungsgenehmigung mit Rechtsmitteln vorgehen.

Der nach alledem objektiv rechtswidrige Planfeststellungsbeschluß war auf die Klage der Klägerin aufzuheben. Freilich könnte bei dem hier gefundenen Ergebnis fraglich sein, ob die Klägerin durch den Planfeststellungsbeschluß im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO in ihren eigenen subjektiven Rechten überhaupt verletzt wird. Denn ihr mit der Klage verfolgtes Ziel wird durch die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses letzten Endes deshalb nicht erreicht, weil die von der Klägerin der Sache nach allein bekämpfte Änderung des Landeplatzes durch die Anlegung einer neuen Start- und Landebahn mit den Genehmigungen vom 9. Juli 1971 und vom 13. Juli 1976 zugelassen worden ist und diese Genehmigungen gegenüber der Klägerin bestandskräftig geworden sind. Dennoch unterliegt der angefochtene Planfeststellungsbeschluß auf die Klage der Klägerin der Aufhebung. Denn wenn auch der Planfeststellungsbeschluß ihr gegenüber bestandskräftig würde, so träte in bezug auf ihn die Ausschlußwirkung der Vorschrift des § 9 Abs. 3 LuftVG ein, die auf allein genehmigte Flugplätze keine Anwendung findet. Darin läge im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO eine zusätzliche Rechtsbeeinträchtigung.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 bis 3, 159 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 100 Abs. 1 ZPO, § 162 Abs. 3 VwGO.