Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 22.02.1980, Az.: BVerwG 4 C 24.77

I.

Die Kläger wollen mit ihrer Klage erreichen, daß das beklagte Land verpflichtet wird, für den Ausbau eines Teilabschnitts der Ortsdurchfahrt U. im Zuge der Bundesstraße ... ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen.

Nach den Vorstellungen des Beklagten soll der Ausbau der stark befahrenen Ortsdurchfahrt in drei Abschnitten verwirklicht werden. Für die Abschnitte I und III ist die Planung noch nicht abgeschlossen. Der - zentral - gelegene Abschnitt II ist dagegen nach einem vom Regierungspräsidium Nord-Württemberg genehmigten Planentwurf des Straßenbauamts ... bereits fertiggestellt. Ein Planfeststellungsverfahren wurde insoweit nicht durchgeführt. Die dagegen erhobenen Einwendungen der Kläger wies das Regierungspräsidium Nord-Württemberg mit der Begründung zurück: Eines Planfeststellungsverfahrens habe es nicht bedurft. Der Ausbau des Abschnitts II stelle eine nur unwesentliche Änderung der bisherigen Ortsdurchfahrt dar. Die erforderlichen Grundflächen seien von der beigeladenen Gemeinde U. freihändig erworben und sodann von ihr für die Baumaßnahmen zur Verfügung gestellt worden.

Mit ihrer dagegen erhobenen Klage haben die Kläger - nach der Fassung ihrer Anträge in der Berufungsinstanz - beantragt,

hilfsweise:

Zur Begründung haben sie im ersten und im zweiten Rechtszug im wesentlichen vorgetragen:

Der Ausbau der Ortsdurchfahrt, durch den sie in ihren Belangen betroffen würden, sei - auch im Abschnitt II - keine nur unwesentliche Änderung der Bundesstraße. Die mit dem Ausbau erstrebte Schaffung einer durchgehend zweispurigen, teilweise sogar dreispurigen Fahrbahn für den Ost-West-Verkehr werde vielmehr erheblich in die bisherige Straßenanlage eingreifen. Deshalb dürfe auf die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens nicht verzichtet werden. Daran ändere auch nichts, daß der Träger der Straßenbaulast das Eigentum an den benötigten Grundflächen freihändig erworben habe. Denn nur im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens könne ein gerechter Ausgleich aller von der Baumaßnahme berührten Interessen gefunden werden. Für ihre Grundstücke müsse dabei berücksichtigt werden, daß sie im Einwirkungsbereich des neuen Straßenzuges lägen und erhöhten Belastungen ausgesetzt würden. Die Durchführung des Planfeststellungsverfahrens sei aber ebenso auch zur Wahrung allein ihrer Beteiligungsrechte erforderlich.

Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Zur Begründung hat er im wesentlichen ausgeführt:

Die Klage sei unzulässig, weil die Kläger eine Verletzung ihrer Rechte nicht schlüssig geltend machen könnten. Ein Anspruch auf Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens bestehe nicht. Ein solcher Anspruch könne insbesondere nicht aus der Befugnis der Planbetroffenen hergeleitet werden, sich an einen von der Straßenbauverwaltung eingeleiteten Verfahren zu beteiligen. Wenn durch rechtswidrige Straßenbaumaßnahmen in materielle Rechte von Anliegern eingegriffen werde, so könnten diese den Straßenausbau durch die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes möglicherweise verhindern; sie könnten aber keinesfalls die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens erzwingen.

Die Beigeladene hat keine Anträge gestellt.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Das Berufungsgericht hat die dagegen eingelegte Berufung der Kläger zurückgewiesen. Sein Urteil beruht im wesentlichen auf den folgenden Gründen:

Die mit dem Hauptantrag erhobene Leistungsklage sei zulässig, aber unbegründet. Die Kläger hätten keinen Anspruch auf Einleitung und Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens. § 17 Abs. 1 des Bundesfernstraßengesetzes - FStrG - schreibe für den Bau und die Änderung einer Bundesstraße die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens allein im öffentlichen Interesse vor. Die Vorschrift wende sich demgemäß allein an den Träger der Straßenbaulast. Dem Schütze Dritter diene das Erfordernis eines Planfeststellungsverfahrens dagegen nicht. Das ergebe sich unter anderem daraus, daß die Planfeststellung im Widerstreit zwischen öffentlichen und privaten Interessen der Verwaltung auch das Mittel in die Hand gebe, entgegenstehende Belange Dritter zu überwinden. Drittschutz verleihe das Planfeststellungsverfahren auch nicht mit Rücksicht auf das Abwägungsgebot und die in § 17 Abs. 4 FStrG enthaltene Vorschrift, daß in der Planfeststellung unter bestimmten Voraussetzungen Schutzauflagen zugunsten benachbarter Grundstücke anzuordnen seien. Aus diesem Recht im Verfahren folge kein Recht auf ein Verfahren. Gegen Verfassungsrecht verstoße diese restriktive Auslegung des § 17 Abs. 1 FStrG nicht. Denn gegen Eingriffe in die durch Art. 2 Abs. 2 GG geschützten Rechtsgüter des Lebens, der Gesundheit und der persönlichen Unversehrtheit sowie in das durch Art. 14 GG gewährleistete Eigentum könne ein Betroffener unabhängig von der Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch nehmen. Einer gewissen Erschwerung des Rechtsschutzes gegen Straßenbaumaßnahmen, die ohne Planfeststellung ausgeführt würden, stehe eine umfassendere Angreifbarkeit der Verwaltungsmaßnahme gegenüber. Da aus Art. 19 Abs. 4 GG nicht das Gebot hergeleitet werden könne, die Form hoheitlicher Maßnahmen so zu wählen, daß der einzelne dagegen den umfassendsten Rechtsschutz habe, liege ein Verstoß gegen diese Verfassungsbestimmung nicht vor. Der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag der Kläger sei im Hinblick auf § 43 Abs. 2 VwGO unzulässig. Sofern die Kläger durch die ausgeführte Straßenbaumaßnahme in ihren materiellen Rechten verletzt worden seien, hätten sie ihre Rechte durch Unterlassungsklage verfolgen können; soweit sie sich gegen die Verkehrsführung durch die Sch. Straße und die B. straße oder deren vorgesehene Aufstufung zur Bundesstraße ... wendeten, hätten sie Anfechtungsklage erheben können oder könnten sie dies immer noch tun.

Gegen dieses Urteil wenden sich die Kläger mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision. Sie verfolgen in der Revisionsinstanz allein noch ihr Leistungsbegehren weiter und rügen die Verletzung des materiellen Bundesrechts. Dazu tragen sie im wesentlichen vor:

Das Gebot des § 17 Abs. 1 Satz 1 FStrG, vor dem Bau oder der Änderung einer Bundesstraße eine Planfeststellung durchzuführen, wende sich nicht nur an die Behörde, sondern gebe auch allen Planbetroffenen einen Anspruch auf Planfeststellung. Denn nur im Rahmen einer Planfeststellung sei die im Abwägungsgebot geforderte gerechte Interessenabwägung gewährleistet. Zu Unrecht berufe sich das Berufungsgericht für seine gegenteilige Meinung auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. Oktober 1972 - BVerwG IV C 107.67 - (BVerwGE 41, 58 [63]). Dort sei für eine Bewilligung nach dem Wasserhaushaltsgesetz entschieden worden, daß die Regelung des Verwaltungsverfahrens keinen Drittschutz gewähre. Für das Planfeststellungsverfahren nach dem Bundesfernstraßengesetz müsse dagegen gemäß den allgemeinen Grundsätzen jenes Urteils davon ausgegangen werden, daß die verfahrensrechtliche Schutzfunktion der Planfeststellung gerade in der Wahrung der in ihrem Rahmen vorgesehenen Anhörungs- und Mitwirkungsrechte selbst liege. Für die aus dieser verfahrensrechtlichen Schutzfunktion folgende Klagebefugnis komme es demgemäß nicht darauf an, ob ein Kläger durch die Planfeststellung materiell in seinen Rechten betroffen sei, sondern allein darauf, daß ihm ein Beteiligungsrecht zustehe. Das sei auch die Konsequenz daraus, daß der Kreis der im Planfeststellungsverfahren Beteiligungsberechtigten im Interesse einer umfassenden Ermittlung des Abwägungsmaterials und einer gerechten Abwägung notwendigerweise größer sein müsse als der Kreis derer, die durch das Verfahrensergebnis in ihren rechtlich geschützten Belangen betroffen würden.

Der Beklagte beantragt die Zurückweisung der Revision. Er hält das angefochtene Urteil für zutreffend und vertieft sein bisheriges Vorbringen.

Die Beigeladene ist im Revisionsverfahren nicht gemäß § 67 Abs. 1 VwGO vertreten.

Der Oberbundesanwalt ist mit dem Berufungsgericht der Ansicht, daß die Kläger keinen Anspruch auf Einleitung oder Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens haben.

II.

Die Revision kann keinen Erfolg haben. Das angefochtene Urteil beruht nicht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO).

Gegenstand des Rechtsstreits ist im Revisionsverfahren allein noch der Antrag der Kläger auf Verpflichtung des Beklagten zur Einleitung eines Planfeststellungsverfahrens für den Ausbau des zweiten Abschnitts der Ortsdurchfahrt U. im Zuge der Bundesstraße ... Gegen die im Berufungsurteil ausgesprochene Abweisung des Hilfsantrages auf Feststellung, daß der Straßenausbau in diesem Abschnitt ohne Planfeststellung rechtswidrig gewesen sei, haben die Kläger keine Revision eingelegt. Insoweit ist das angefochtene Urteil rechtskräftig.

Soweit das Berufungsurteil danach der Prüfung in der Revisionsinstanz unterliegt, ist es frei von Rechtsfehlern. Es beruht in seinem rechtlichen Ausgangspunkt auf der Annahme, für den Ausbau des zweiten Abschnitts der Ortsdurchfahrt Uhingen sei eine Planfeststellung erforderlich gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 des Bundesfernstraßengesetzes - FStrG - (jetzt geltend in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Oktober 1974 [BGBl. I S. 2413]). Die demgegenüber im Verwaltungsverfahren vertretene Ansicht des Beklagten, die umstrittene Straßenbaumaßnahme sei als eine nur unwesentliche Änderung der bisherigen Ortsdurchfahrt anzusehen und habe deshalb gemäß § 17 Abs. 2 FStrG einer Planfeststellung nicht bedurft, hat das Berufungsgericht damit einschlußweise zurückgewiesen. Dagegen hat der Beklagte im Revisionsverfahren keine Einwendungen mehr erhoben. Auf diesen Fragenbereich braucht daher für die Revisionsentscheidung nicht weiter eingegangen zu werden, zumal der Umfang der Straßenbaumaßnahmen und ihre verkehrlichen wie städtebaulichen Auswirkungen in der Tat die Annahme ausschließen, der Ausbau der Ortsdurchfahrt sei im zweiten Bauabschnitt eine Änderung oder Erweiterung von nur unwesentlicher Bedeutung im Sinne des § 17 Abs. 2 FStrG.

Das prozessuale Begehren der Kläger, den Beklagten zu verpflichten, für die zur Rede stehende Straßenbaumaßnahme ein Planfeststellungsverfahren "einzuleiten", läßt nicht ohne weiteres erkennen, welche materiellen Ansprüche sie damit verfolgen, insbesondere, auf welche Amtshandlung welcher Verwaltungsbehörde ihr Begehren gerichtet ist. Die insoweit bestehende Unklarheit hat ihre Ursache letzten Endes in der verfassungsrechtlich durch Art. 90 Abs. 2 GG vorgegebenen Eigenart der Bundesstraßenverwaltung. Nach dieser grundgesetzlichen Vorschrift werden die Bundesfernstraßen von den Ländern und den nach Landesrecht zuständigen Selbstverwaltungskörperschaften im Auftrage des Bundes verwaltet. Ihrem Gegenstand nach bezieht sich die Auftragsverwaltung auf die Bundesstraßenverwaltung in ihrem gesamten Umfang. Sie erfaßt mithin sowohl die Hoheitsverwaltung als auch die Vermögensverwaltung der Bundesstraßen und - mit letzteren insbesondere auch diejenigen Verwaltungsaufgaben, die der Erfüllung der Straßenbaulast des Bundes dienen (vgl. dazu Urteil vom 15. April 1977 - BVerwG IV C 100.74 - in BVerwGE 52, 237 [240 f.]). In diesem Rahmen hat der Beklagte in bezug auf die Ortsdurchfahrt U. der Bundesstraße ... durch seine Behörden einerseits gemäß § 5 Abs. 1 FStrG die Aufgaben des Bundes als Träger der Straßenbaulast und andererseits gemäß §§ 18 a Abs. 1 und 22 Abs. 4 FStrG die Aufgaben der Planfeststellungsbehörde wahrzunehmen. Diese doppelte Zuständigkeit des Beklagten führt auf die Frage, ob die Kläger ihn im vorliegenden Verfahren allein in der einen oder in der anderen Eigenschaft in Anspruch nehmen wollen oder ob sie sich mit ihrem Begehren gegen den Beklagten sowohl in seiner Eigenschaft als Träger der die Straßenbaulast wahrnehmenden Behörde als auch in seiner Eigenschaft als Träger der Planfeststellungsbehörde wenden. Letzteres muß nach dem Zusammenhang ihres Vorbringens und der für sie bestehenden Interessenlage angenommen werden. Dies ist von den Klägern in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat auch ausdrücklich klargestellt worden. Ihr Anspruch ist jedoch weder nach der einen noch nach der anderen Sichtung hin begründet.

Das gilt zunächst für den Anspruch der Kläger gegen den Beklagten als den Träger jener Behörde, die die Aufgaben der Straßenbaulast des Bundes zu erfüllen hat:

Nach § 17 Abs. 1 Satz 1 FStrG darf zwar der Träger der Straßenbaulast eine Bundesfernstraße nur bauen oder ändern, wenn der Plan vorher festgestellt ist. Aus dieser Regelung ergeben sich aber keine Rechtsansprüche Dritter gegen den Träger der Straßenbaulast. Das folgt schon daraus, daß § 17 Abs. 1 Satz 1 FStrG dem Träger der Straßenbaulast nicht etwa positiv eine Rechtspflicht zum Handeln mit einer ihr möglicherweise korrespondierenden Rechtsbegünstigung Dritter auferlegt, sondern allein - negativ - das Verbot enthält, Neubau- oder Änderungsmaßnahmen an Bundesfernstraßen ohne vorherige Planfeststellung auszuführen. Mit dieser rechtlichen Lösung folgt die gesetzliche Regelung dem Prinzip des präventiven Verbots mit Erlaubnisvorbehalt. Dem entsprechend werden dem Träger der Straßenbaulast als dem Adressaten dieses Verbots weder überhaupt Rechtspflichten auferlegt noch gar Rechtspflichten gegenüber irgend jemand. Das gilt auch im Verhältnis zur Planfeststellungsbehörde. Die Wirkung des Verbots besteht allein darin, daß der Träger der Straßenbaulast mit der Notwendigkeit belastet ist, durch die Beantragung eines Planfeststellungsverfahrens und die Erwirkung eines Planfeststellungsbeschlusses die einem geplanten Straßenbauvorhaben präventiv entgegenstehende Sperre im konkreten Fall durch eine öffentlich-rechtliche Zulassung zu beseitigen. Führt der Träger der Straßenbaulast entgegen diesem Verbot ein Straßenbauvorhaben aus, so mag das zwar das Recht oder die Pflicht der dafür zuständigen Behörde nach sich ziehen, gegen den Träger der Straßenbaulast oder doch gegen die Ausführung des nicht zugelassenen und daher rechtswidrigen Vorhabens vorzugehen. Für einen Rechtsanspruch Dritter, vom Träger der Straßenbaulast die Einleitung und das Betreiben eines Planfeststellungsverfahrens verlangen zu können, ist dagegen nach der gesetzlichen Regelung kein Raum.

Zu einem für die Kläger günstigeren Ergebnis führt ihr Begehren jedoch auch nicht insoweit, als sie sich damit gegen den Beklagten in seiner Eigenschaft als Träger der Planfeststellungsbehörde wenden.

Dazu ist vorab hervorzuheben, daß der mit der Klage verfolgte Anspruch auf "Einleitung" eines Planfeststellungsverfahrens im Verhältnis zur Planfeststellungsbehörde einer Einschränkung der Sache nach bedarf. Denn, wörtlich verstanden, würde der Antrag insoweit bereits daran scheitern müssen, daß die Planfeststellungsbehörde zwar nach § 18 a Abs. 1 Satz 1 FStrG den Plan durch Planfeststellungsbeschluß feststellt, daß sie aber nicht vor sich aus ein Planfeststellungsverfahren einleiten, sondern nur auf Antrag des Trägers der Straßenbaulast tätig werden darf (vgl. § 18 Abs. 1 Satz 1 FStrG und § 72 Abs. 1 VwVfG in Verbindung mit §§ 73 Abs. 1 Satz 1 und 22 VwVfG). Die Notwendigkeit eines solchen Antrages des Trägers der Straßenbaulast entfällt als Verfahrensvoraussetzung hier auch nicht etwa deshalb, weil die Aufgaben des Trägers der Straßenbaulast und diejenigen der Planfeststellungsbehörde bezüglich der Ortsdurchfahrt U. von Behörden jeweils des Beklagten wahrgenommen werden. Denn durch die Zugehörigkeit der beiden Behörden zu einem einzigen Rechtsträger werden weder die funktionelle Verschiedenheit ihrer Aufgaben noch die unterschiedlichen Behördenkompetenzen innerhalb der Straßenbauverwaltung aufgehoben. Das Begehren der Kläger muß daher, wenn es gegenüber der Planfeststellungsbehörde nicht sehen von vornherein aussichtslos sein soll, so verstanden werden, daß damit nicht die Verpflichtung der Planfeststellungsbehörde zur (eigenen) Einleitung eines Planfeststellungsverfahrens, sondern deren Verpflichtung erreicht werden soll, den Träger der Straßenbaulast zu einer Antragstellung zu veranlassen. Davon wird im folgenden ausgegangen. Indessen bleibt auch dieses Begehren sachlich ohne Erfolg. Weder räumen die Vorschriften, die das fernstraßenrechtliche Planfeststellungsverfahren regeln, vorhabenbetroffenen Dritten gegen die Planfeststellungsbehörde ein subjektives öffentliches Recht auf Tätigwerden ein, noch haben Dritte gegenüber der Planfeststellungsbehörde einen Anspruch wenigstens darauf, daß diese von einer ihr etwa objektiv-rechtlich zustehenden Ermächtigung zum Einschreiten gegen den Träger der Straßenbaulast ermessensfehlerfrei Gebrauch macht:

Zum subjektiven Rechtsschutz durch Vorschriften über das Verwaltungsverfahren hat das Bundesverwaltungsgericht wiederholt Stellung genommen. Nach seiner ständigen Rechtsprechung kann eine verwaltungsverfahrensrechtliche Regelung den durch sie Begünstigten zwar ein subjektives öffentliches Recht einräumen. Von solcher Qualität ist eine Verfahrensvorschrift aber im Einzelfall nur dann, wenn sie nicht nur der Ordnung des Verfahrensablaufs, insbesondere einer umfassenden Information der Verwaltungsbehörde dient, sondern dem betroffenen Dritten in spezifischer Weise und unabhängig vom materiellen Recht eine eigene, nämlich selbständig durchsetzbare verfahrensrechtliche Rechtsposition gewähren will, sei es im Sinne eines Anspruchs auf die Durchführung eines Verwaltungsverfahrens überhaupt, sei es im Sinne eines Anspruchs auf die ordnungsgemäße Beteiligung an einem (anderweitig) eingeleiteten Verwaltungsverfahren. Die Frage, ob eine solche verfanrensrechtliche Rechtsposition im Rahmen einer konkreten gesetzlichen Regelung anzunehmen ist, beantwortet sich dabei nicht nach der Art und Beschaffenheit desjenigen materiellen Rechts, auf das sich das vorgeschriebene Verwaltungsverfahren bezieht, sondern allein nach der Zielrichtung und dem Schutzzweck der Verfahrensvorschrift selbst. Aus ihren Regelungsgehalt muß sich ergeben, daß die Regelung des Verwaltungsverfahrens mit einer eigenen Schutzfunktion zugunsten einzelner ausgestattet ist, und zwar in der Weise, daß der Begünstigte unter Berufung allein auf einen ihn betreffenden Verfahrensmangel, d.h. ohne Rücksicht auf das Entscheidungsergebnis in der Sache, die Aufhebung bzw. den Erlaß einer verfahrensrechtlich gebotenen behördlichen Entscheidung gerichtlich soll durchsetzen können (vgl. z.B. Urteil vom 20. Oktober 1972 - BVerwG IV C 107.67 - in BVerwGE 41, 58 [64 f.] und Urteil vom 14. Dezember 1973 - BVerwG IV C 50.71 - in BVerwGE 44, 235 [239 f.], jeweils mit weiteren Hinweisen).

In Anwendung dieser Grundsätze hat der erkennende Senat beispielsweise für bestimmte enteignungsrechtliche Verfahrensvorschriften eine derartige subjektivrechtliche Schutzfunktion angenommen (Urteil vom 13. Februar 1970 - BVerwG IV C 41.67 - in Buchholz 11 Art. 14 GG Nr. 106). Er hat ferner im Rahmen des luftverkehrsrechtlichen Verfahrens auf Erteilung einer Genehmigung für planfeststellungsbedürftige Flugplätze anerkannt, daß die Mißachtung des den betroffenen Gemeinden und Gemeindeverbänden insoweit zustehenden Rechts auf Verfahrensbeteiligung eine luftverkehrsrechtliche Genehmigung nicht nur objektiv rechtswidrig macht, sondern die davon betroffenen Selbstverwaltungskörperschaften auch in einem subjektiven (Verfahrens-)Recht verletzt mit der Folge, daß die luftverkehrsrechtliche Genehmigung allein um dieses Verfahrensmangels willen auf Anfechtung der Selbstverwaltungskörperschaft hin der Aufhebung unterliegt (vgl. z.B. Urteil vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 - in BVerwGE 56, 110 [137]; Urteil vom 11. Dezember 1978 - BVerwG 4 C 13.78 - in Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 8 S. 1 [4]). Der Senat hat schließlich entschieden, dieses Recht der Selbstverwaltungskörperschaften auf Beteiligung am luftverkehrsrechtlichen Verfahren könne nicht nur dadurch verletzt sein, daß ihnen die nach Lage der Dinge gebotene Beteiligung an einem von der Genehmigungsbehörde durchgeführten Genehmigungsverfahren vorenthalten oder verkürzt werde, sondern ebenso auch dadurch, daß die Genehmigungsbehörde eine objektiv genehmigungspflichtige Maßnahme rechtswidrig für nicht genehmigungsbedürftig erkläre und die Gemeinde oder den Gemeindeverband auf diese Weise von der Möglichkeit ausschließe, ihre durch das Beteiligungsrecht geschützten materiellen Interessen in dem gebotenen Genehmigungsverfahren geltend zu machen (Urteil vom 22. Juni 1979 - BVerwG 4 C 40.75 - in Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 11 S. 21 [27]).

Auf diese Rechtsprechung können sich die Kläger jedoch nicht mit Erfolg berufen. Die in den angeführten Entscheidungen anerkannte subjektivrechtliche Anreicherung der Verfahrensposition setzt für die seinerzeit erörterten enteignungsrechtlichen Verfahrensvorschriften voraus, daß sie dazu dienen, die Eigentumsgewährleistung des Grundgesetzes in (auch) formeller Hinsicht zu konkretisieren und abzusichern; sie beruht für die Gemeinden und Gemeindeverbände im luftverkehrsrechtlichen Verfahren auf deren Eigenschaft als Selbstverwaltungskörperschaften mit eigener Planungshoheit sowie auf der Eigenart des in das Genehmigungs- und das Planfeststellungsverfahren gegliederten luftverkehrsrechtlichen Verfahrens. Ähnliche Voraussetzungen stehen hier nicht zur Rede. Die verfahrensrechtliche Ausgestaltung des Planfeststellungsverfahrens im Bundesfernstraßengesetz gibt nichts für die Annahme her, daß den durch eine Straßenbaumaßnahme betroffenen privaten Dritten in ähnlicher Weise eine selbständig durchsetzbare Verfahrensposition eingeräumt werden soll:

Das in § 18 Abs. 3 bis 6 a FStrG vorgeschriebene Anhörungsverfahren, das den Umfang der Beteiligung planbetroffener (privater) Dritter maßgeblich bestimmt, ist ein gesetzlich der Planfeststellungsbehörde vorgeschriebenes Mittel, sich möglichst umfassend über den für ihre Entscheidung maßgeblichen Sachverhalt zu unterrichten. Es bezieht aus diesem Grunde die von der Planung auch nur möglicherweise Betroffenen in das Ermittlungsverfahren mit ein und gewährleistet auf diese Weise auch eine umfassende Berücksichtigung der von dem Vorhaben etwa berührten materiellen Rechtspositionen. Die vorgeschriebenen Förmlichkeiten des Anhörungsverfahrens - öffentliche Auslegung des Plans, ortsübliche Bekanntmachung der Auslegung und der Aufforderung, etwaige Einwendungen zu erheben, sowie die Durchführung von Erörterungsterminen - weisen dabei zwar aus, daß der Gesetzgeber den wegen der Gestaltungs- und Eingriffswirkung einer fernstraßenrechtlichen Planfeststellung bestehenden besonderen Rechtsschutzbedürfnis privater Planbetroffener durch die Formstrenge des Verwaltungsverfahrens Rechnung trägt. Die damit erreichte Ermittlung und Berücksichtigung materieller Rechte Dritter wird jedoch nicht durch eine verfahrensrechtliche Gewährleistung von eigenem Gehalt im Sinne eines selbständigen, vom geschützten materiellen Recht losgelösten subjektiven Verfahrensrechts ergänzt. Das entspricht auch, wie der Senat für das - mit dem fernstraßenrechtlichen Planfeststellungsverfahren insoweit vergleichbare - Planfeststellungsverfahren nach dem Wasserhaushaltsgesetz bereits in seinem erwähnten Urteil vom 14. Dezember 1973 (a.a.O. S. 240) entschieden hat, dem im Vordergrund stehenden Zweck der Planfeststellung, mit Hilfe der formellen und materiellen Konzentrationswirkung zu einer einheitlichen, dem das Planfeststellungsrecht beherrschenden Grundsatz der Problembewältigung folgenden umfassenden Planungsentscheidung zu gelangen.

Vermitteln daher die Vorschriften des fernstraßenrechtlichen Planfeststellungsverfahrens über die Beteiligung planbetroffener privater Dritter schon keine selbständig durchsetzbare subjektivrechtliche Rechtsposition innerhalb des Verfahrens, so läßt sich aus ihnen erst recht kein Anspruch privater Dritter auf Tätigwerden der Planfeststellungsbehörde herleiten, wenn der Träger der Straßenbaulast ein Planfeststellungsverfahren rechtswidrig nicht einleitet. Auch das hat der erkennende Senat in seinen Urteil vom 14. Dezember 1973 entschieden. Dem ist mit in der Sache übereinstimmenden Erwägungen der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts - für das personenbeförderungsrechtliche Planfeststellungsverfahren - in seinem Urteil vom 8. Oktober 1976 - BVerwG VII C 24.73 - (Buchholz 442.01 § 28 PBefG Nr. 3 S. 1 [5]) gefolgt. Diese Auffassung vertritt in seiner Stellungnahme auch der Oberbundesanwalt.

Unter diesen Umständen erweist sich zugleich, daß die Kläger auch dann nicht mit ihrer Klage durchdringen können, wenn ihr Begehren als Anspruch (wenigstens) auf eine fehlerfreie Ermessensentscheidung der Planfeststellungsbehörde im Hinblick auf eine ihr objektivrechtlich zustehende Ermächtigung zum Einschreiten gegen den Träger der Straßenbaulast angesehen wird. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob die Planfeststellungsbehörde in der Tat zu einem solchen Einschreiten ermächtigt ist oder ob nicht insoweit die Zuständigkeit einer anderen Behörde - etwa im Rahmen der Straßenaufsicht nach § 20 FStrG - bestehen würde. Denn einer behördlichen Einschreitensermächtigung entspricht ein Anspruch Dritter auf eine fehlerfreie Ermessensausübung oder - im Einzelfall durch eine Ermessensreduzierung auf Null - auf einen direkten Einschreitensanspruch nur dann, wenn die Einschreitensermächtigung im Sinne drittschützender Vorschriften zumindest auch dem Interesse des Begünstigten zu dienen bestimmt ist (vgl. Urteil vom 18. August 1960 - BVerwG I C 42.59 - in BVerwGE 11, 95 [97]; Urteil vom 22. Januar 1971 - BVerwG VII C 48.69 - in BVerwGE 37, 112 [BVerwG 22.01.1971 - VII C 48/69] [113]; Urteil vom 7. Januar 1972 - BVerwG IV C 49.68 - in BVerwGE 39, 235 [236]). Diese Voraussetzung ist hier - wie dargelegt - nicht gegeben.

Die Ansicht der Kläger, mit diesem Ergebnis werde ihnen nicht nur die ihnen innerhalb eines Planfeststellungsverfahrens gegebene Möglichkeit der Beteiligung genommen, sondern auch ihre materielle Rechtsstellung in einer mit Art. 19 Abs. 4 GG unvereinbaren Weise beeinträchtigt, trifft nicht zu. Allerdings braucht den mit diesem Einwand aufgeworfenen Fragen schon deshalb nicht abschließend nachgegangen zu werden, weil die Kläger im Laufe des Rechtsstreits nicht substantiiert dargelegt haben und mit Rücksicht auf das von ihnen verfolgte Prozeßziel auch nicht darzulegen brauchten, daß und gegebenenfalls in welcher Weise das zur Rede stehende Straßenbauvorhaben zu einer Verletzung ihrer materiellen Rechte führt. Der Senat hält es jedoch für angezeigt, in diesem Zusammenhang auf folgendes hinzuweisen:

In den Fällen, in denen die Ausführung eines Straßenbauvorhabens den unmittelbaren Zugriff auf Rechte Dritter, insbesondere das Grundeigentum, erforderlich macht, ist das Vorhaben rechtmäßigerweise nicht zu verwirklichen, solange nicht das Planfeststellungsverfahren durchgeführt ist und dem Träger der Straßenbaulast durch einen vollziehbaren Planfeststellungsbeschluß die Möglichkeit zur Verfügung steht, erforderlichenfalls das Enteignungsverfahren gemäß § 19 FStrG einzuleiten. Gegenüber einem - mangels Planfeststellungsbeschluß - rechtswidrigen Eingriff des Trägers der Straßenbaulast in materielle Rechte Dritter stehen diesen öffentlich-rechtliche Abwehr- und (Folgen-)Beseitigungsansprüche zu, die beim Fehlen eines Planfeststellungsbeschlusses durch § 17 Abs. 6 Satz 1 FStrG voraussetzungsgemäß nicht ausgeschlossen sind und in dem jeweils angegriffenen Rechts gut und seinem öffentlich-rechtlichen Schutz ihre Grundlage finden (vgl. dazu z.B. Urteil vom 2. November 1973 - BVerwG IV C 36.72 - in Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 68; Urteil vom 14. Dezember 1973 - BVerwG IV C 50.71 -, a.a.O. S. 243). Sofern ein Betroffener bei gebotener Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens zur Sicherung der Benutzung seines Grundstücks einen Anspruch auf Anordnung einer Schutzauflage gemäß § 17 Abs. 4 FStrG hätte geltend machen können, kann er, wenn das Planfeststellungsverfahren rechtswidrig nicht durchgeführt wird, einen solchen Auflagenanspruch auch außerhalb des Planfeststellungsverfahrens durchsetzen. Das hat der erkennende Senat - für den Bereich des Wasserrechts - bereits in seinem wiederholt angeführten Urteil vom 14. Dezember -1973 - BVerwG IV C 50.71 - (a.a.O. S. 241) erwogen, letzten Endes aber - weil seinerzeit entscheidungsunerheblich - offengelassen. Für das Fernstraßenrecht ist die Frage zu bejahen. Die Anordnung einer Schutzauflage außerhalb eines Planfeststellungsverfahrens scheitert im Fernstraßenrecht insbesondere nicht etwa daran, daß § 17 Abs. 4 FStrG die Anordnung von Schutzauflagen "im" Planfeststellungsbeschluß vorschreibt und deshalb in den hier zur Rede stehenden Fällen nicht unmittelbar angewendet werden kann. Gegen seine - von der Interessenlage her gebotene - entsprechende Anwendung zu Lasten des Trägers der Straßenbaulast bestehen indessen keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Solche Bedenken bestehen insbesondere nicht unter dem Gesichtspunkt der gesetzlichen Grundlage; denn der Gesetzesvorbehalt ist keine Schutzeinrichtung für die öffentliche Hand. Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung soll die Verwaltung binden, ist aber kein Rechtstitel zur Abwehr von Rechtsansprüchen des Bürgers gegen die Verwaltung (so Bundesverfassungsgericht, Beschluß vom 12. November 1974 - 1 BvR 32/68 - in BVerfGE 38, 175 [BVerfG 12.11.1974 - 1 BvR 32/68] [184]). Für den Träger der Straßenbaulast, der ein Straßenbauvorhaben rechtswidrig ohne vorherige Planfeststellung ausführt, ist überdies die Anordnung einer Schutzauflage außerhalb eines Planfeststellungsverfahrens im Vergleich zu möglichen anderen Maßnahmen der zum Einschreiten zuständigen Behörde - etwa in Richtung auf die Einstellung oder die Beseitigung des Vorhabens - in aller Regel das mildere Mittel und daher auch unter diesem Gesichtspunkt gerechtfertigt.

Die Frage, ob den Klägern nach Maßgabe dieser Erwägungen ein Anspruch zustehen könnte, ist im vorliegenden Rechtsstreit nicht zu entscheiden, in dem sie einen solchen Anspruch - bewußt - nicht geltend machen. Ihre Revision war zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2 und 162 Abs. 3 VwGO.