Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 07.01.1972, Az.: BVerwG IV C 49.68

I.

Der Kläger ist selbständiger Kaufmann in Kiel und nach seinen Angaben als Schiffsausrüster im Handelsregister eingetragen. Er hat auf dem Schleusengelände in Holtenau und Brunsbüttelkoog u.a. technische Gegenstände, z.B. Radio- und Fernsehgeräte, Funksprechgeräte, Schreib- und Rechenmaschinen an Besatzungsmitglieder der den Nord-Ostsee-Kanal befahrenden Schiffe verkauft. Zur Versorgung dieser Schiffe sind nach den Angaben der Beklagten 8 Schiffsausrüstungsfirmen, 7 Maklerfirmen und 4 Dienstleistungsbetriebe auf dem Schleusengelände tätig, mit denen die Beklagte sogenannte Zulassungsverträge abgeschlossen hat, in denen ihnen die gewerbliche Tätigkeit auf dem Schleusengelände gegen Zahlung eines jährlichen Entgeltes widerruflich gestattet wird.

Die Beklagte, hat - zuletzt mit Schreiben vom 3. Mai 1965 - den Antrag des Klägers abgelehnt, mit ihm ebenfalls einen Zulassungsvertrag abzuschließen und ihn aufgefordert, jede gewerbliche Tätigkeit auf dem Schleusengelnäde zu unterlassen, weil der Nord-Ostsee-Kanal mit seinen Anlagen dem Gemeingebrauch nur insoweit unterliege, als dies zur Durchführung des Schiffsverkehrs erforderlich sei. Zum Gemeingebrauch gehöre nicht die Benutzung der Schleusenanlagen zu gewerblichen Zwecken. Die gewerbliche Tätigkeit auf den Schleusenanlagen könne durch bürgerlich-rechtlichen Vertrag nach freiem Ermessen geregelt werden. Da die Grenze der gewerblichen Tätigkeit in den Schleusengebieten erreicht sei, könne dem Antrag des Klägers nicht entsprochen werden.

Der Kläger hat gegen dieses nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehene Schreiben Klage erhoben und im wesentlichen geltend gemacht, daß die Versagung der Erlaubnis auf fehlerhafter Ausübung des Ermessens beruhe und rechtswidrig sei, weil durch seine Zulassung zur gewerblichen Tätigkeit auf dem Schleusengelände die Sicherheit und Schnelligkeit des Schiffsverkehrs nicht beeinträchtigt werde.

Die Beklagte, die den Verwaltungsrechtsweg nicht für gegeben ansah, hat außerdem gemeint, daß die Klage unzulässig sei, weil es an einem Widerspruchsverfahren fehle. Jedenfalls sei die Klage aber unbegründet. Denn die Versagung der Erlaubnis beruhe nicht auf einem Ermessensfehler. Eine gewerbliche Tätigkeit auf dem Schleusengelände könne nur in den Grenzen zugelassen werden, in denen die Zweckbestimmung des Kanals und seiner Einrichtungen nicht beeinträchtigt werde. Diese Grenzen seien bereits erreicht.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 20. Januar 1966 abgewiesen. Die Klage sei zwar zulässig: Der Verwaltungsrechtsweg sei gegeben, denn die Beklagte habe bei der Versagung der vom Kläger begehrten Erlaubnis nicht im Rahmen des bürgerlichen Rechts, sondern als Verwaltung der Bundeswasserstraßen hoheitlich gehandelt. Eines Widerspruchs Verfahrens habe es nicht bedurft, weil die Beklagte, die auch Widerspruchsbehörde sei, den Kläger wiederholt abschlägig beschieden und jetzt wieder zu erkennen gegeben habe, daß sie an ihrer Auffassung festhalte. Die Klage sei aber unbegründet, weil dem Bund die Abwehr von Gefahren für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs (Schiffahrtspolizei) auf den Seewasserstraßen, zu denen der Nord-Ostsee-Kanal gehöre, obliege. In Ausübung dieser Befugnisse habe die Wasser- und Schiffahrtsdirektion Kiel dem Kläger die gewerbliche Tätigkeit auf den Schleusen untersagt. Die Zulassung des Klägers habe im Ermessen der Beklagten gestanden. Sie habe dieses Ermessen nicht fehlerhaft gehandhabt. Sie müsse dafür sorgen, daß Schiffe den Nord-Ostsee-Kanal ungehindert passieren könnten und daß auch ein dem internationalen Schiffsverkehr entsprechender Service vorhanden sei. Möglichst alle Personen, welche die schnelle Abfertigung und Durchfahrt der Schiffe behindern könnten, müßten von dem Schleusengelände ferngehalten werden.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger Berufung eingelegt. Er hat im wesentlichen vorgetragen, die Verzögerung des Schiffsverkehrs vor und in den Schleusen sei nicht auf die Anwesenheit von Händlern zurückzuführen. Vielmehr seien die Schleusenanlagen zu klein und überaltert und dem gestiegenen Verkehr nicht mehr gewachsen. Die Schiffe lägen zwangsläufig so lange in der Schleuse, daß währenddessen Warenverkäufe stattfinden könnten. Wenn die Tätigkeit der K. L. GmbH nicht hinderlich erscheine, sei nicht einzusehen, warum er, der Kläger, den Schiffsverkehr behindere. Die Angestellten der K. L. GmbH seien nicht hinreichend sprachgewandt. Selbständige Geschäfte könnten sie nicht abwickeln, insbesondere nicht über Zahlungsmodalltäten verhandeln. Bei der Einschaltung der K. L. GmbH sei es in der Vergangenheit mehrfach zu Verzögerungen, Ärger mit den Kunden und Schwierigkeiten bei der Bezahlung gekommen. Wenn im übrigen - wie die Beklagte vorschlage - alle Firmen, die zum Handel in der Schleuse nicht zugelassen seien, ihre Geschäfte über die K. L. GmbH abwickeln wollten, würden deren Angestellte wegen der Vielzahl der ein- und auslaufenden Schiffe zwangsläufig überfordert.

Die Grenze für die Zulassung von Händlern sei noch nicht erreicht. Die Zahl der täglich den Kanal passierenden Schiffe nehme zu, soweit das überhaupt noch möglich sei. Das Interesse der Besatzungen an einer reibungslosen und raschen Versorgung mit Wirtschaftsgütern wachse gleichfalls. Da er, der Kläger, in jeder Beziehung die gleichen fachlichen und persönlichen Voraussetzungen erfülle wie jeder andere bereits zugelassene Händler, bedeute die Ablehnung seines Antrages eine sachlich nicht gerechtfertigte Willkürhandlung. Er verkaufe außer Radio- und Fernsehgeräten, Schreib- und Rechenmaschinen alle diejenigen Waren, die auch von der Firma Z. & Co., des größten auf den Schleusen zugelassenen Unternehmens, angeboten würden. Er sei bereit, sein Warenangebot auch noch zu erweitern.

Der Kläger hat beantragt,

Die Beklagte hat beantragt,

Sie hat im wesentlichen ausgeführt: Die Schleusen dienten dem Durchgangsverkehr der Schiffe. Sie müsse für das ungehinderte Funktionieren des Schleusenbetriebes sorgen. Aus diesem Grunde werde außer der Übernahme von Lotsen oder Reparatur firmen, dem Anheuern und Abmustern von Schiffspersonal sowie dem Verkehr mit Schiffsmaklern auch der Ankauf von Proviant und von sonstigen Bedarfs- und Gebrauchsgegenständen für die Schiffsbesatzungen auf den Schleusen zugelassen. Einen umfassenden Service könne aber nur eine auf dem Schleusengelände niedergelassene Ausrüstungsfirma bieten, deren Angestellte Tag und Nacht zur Entgegennahme und sofortigen Ausführung von Aufträgen auch geringeren Umfangs bereit seien. Dazu sei der Kläger nicht in der Lage, weil er - wie bisher - nur an den für ihn günstigen Tageszeiten Geschäfte machen wolle. Der Antrag des Klägers habe abgelehnt werden müssen, weil die Zulassung weiterer Schiffsausrüsterfirmen den Schleusenbetrieb behindere, da die. Schleusenanlagen für den gestiegenen Verkehr zu klein seien. Der Kanal sei 1923 von rd. 44.000 Fahrzeugen, 1964 von rd. 86.800 Fahrzeugen durchfahren worden. Deshalb müsse die Zahl der im Schleusengelände tätigen Personen so niedrig wie möglich gehalten werden, um den Betrieb übersichtlich und ungestört durchführen zu können. Der Kläger sei aus diesem Grunde auf die Auslieferung durch die K. L. GmbH verwiesen worden. Ob er selbst oder ein Angestellter der Lagergesellschaft ausliefere, sei nicht gleich, weil ein Angestellter in der Regel für mehrere Firmen an durchfahrende Schiffe ausliefere. Die Zahl der Personen und der Beförderungsmittel (Elektrokarren oder Handwagen) im Schleusengebiet bleibe infolgedessen kleiner, als wenn zahlreiche selbständige Handelsvertreter ihr Gewerbe dort ausübten. Die Ansicht des Klägers, eine Begrenzung der zugelassenen Firmen sei zur Erreichung des angestrebten Zieles ungeeignet, sei falsch, weil die Auslieferung von Waren nach dem Zulassungsvertrag nur in der für die Durchschleusung benötigten Zeit geschehen und nicht zu einer Beeinträchtigung des Schleusenbetriebes führen dürfe. Durch Einzelbestimmungen in den Zulassungsverträgen sei gewährleistet, daß die Zahl der Angestellten der zugelassenen Ausrüstungsfirmen auf das für den Schleusenbetrieb erträgliche Maß beschränkt bleibe. Die. Zahl der auf den Schleusenkammern tätigen Angestellten der Ausrüstungsfirmen sei, wie sich inzwischen gezeigt habe, bisher auch gleich geblieben.

Durch Urteil vom 11. Januar 1968 hat das Oberverwaltungsgericht für die Länder Nieder, Sachsen und Schleswig-Holstein die Berufung zurückgewiesen.

Zur Begründung seiner Entscheidung hat es im wesentlichen ausgeführt:

Die Klage sei zulässig, weil der Kläger öffentlich-rechtliche Ansprüche geltend mache. Durch die Widmung des Nord-Ostsee-Kanals für den allgemeinen Schiffsverkehr sei die Bundeswasserstraße dem öffentlichen Recht unterstellt. Schleusen seien Zubehör der Wasserstraßen und unterlägen deshalb wie diese dem Gemeingebrauch. Daß für sie ein Entgelt erhoben werde, stehe dem nicht entgegen, weil das Entgelt nicht den Zugang zur Benutzung beschränken und keine Individualisierung des Benutzerkreises herbeiführen, sondern lediglich einem finanziellen Zweck dienen solle. Das vom Kläger geltend gemachte Recht beurteile sich auch nicht deshalb nach bürgerlichem Recht, weil die Beklagte die Erlaubnis für gewerbliche Betätigungen im Schleusengelände in Form privatrechtlicher "Zulassungsvertrage" erteile. Die Rechtsnatur dieser Verträge könne hier dahinstehen. Denn mit der Klage strebe der Kläger nicht den Abschluß eines solchen Vertrages an, sondern allein die Entscheidung der Frage, ob er die Schleusenanlagen zur Anbahnung und Ausführung von Lieferaufträgen überhaupt betreten dürfe oder ob eine solche gewerbliche Betätigung untersagt werden könne. Hierüber sei im Verwaltungsstreitverfahren zu entscheiden.

Eines Widerspruchs Verfahrens habe es nicht bedurft, weil die Beklagte, die zugleich Widerspruchsbehörde sei, den Kläger bereits früher wiederholt abschlägig beschieden und auch im Laufe dieses Verfahrens eindeutig zu erkennen gegeben habe, daß sie eine gewerbliche Betätigung des Klägers auf dem Schleusengelände als im Widerspruch zum Gemeingebrauch stehend ansehe.

Die Klage sei aber nicht begründet.

Obwohl die Schleusen dem Gemeingebrauch unterlägen, habe der Kläger kein Recht auf gewerbliche Betätigung auf dem Schleusengelände. Das von ihm geltend gemachte Recht beurteile sich nach Inhalt und Umfang des Gemeingebrauchs, der sich wiederum nach der hoheitlichen Zweckbestimmung (Widmung) der öffentlichen Sache richte. Die Widmung der Wasserstraße und ihrer Schleusen für den Schiffsverkehr gewähre dem Kläger kein Recht auf gewerbliche Betätigung auf den Schleusenanlagen. Daraus, daß die Anlagen des Nord-Ostsee-Kanals seit jeher nicht nur dem eigentlichen Schiffsverkehr und dem mit ihm notwendig verbundenen Schleusungsvorgang gewidmet worden seien, sondern daß den Schiffen, die den Kanal befahren, auch ein gewisser, dem internationalen Schiffsverkehr entsprechender "Service" geboten werde, könne der Kläger kein Recht herleiten, die Schleusenanlagen zum Verkauf von Waren betreten zu können, weil die Tätigkeit von Handelsvertretern mit einem begrenzten Warensortiment über den feststellten Umfang der Widmung hinausgehe. Die öffentliche Zweckbestimmung der Schleusen des Nord-Ostsee-Kanals gehe nicht dahin, daß sie jedem Bürger zur Anbahnung und Ausführung von Lieferungsaufträgen offenstehen müßten. Die zuständige Behörde habe deshalb nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden können, ob, in welchem Umfang und in welcher Weise sie Handelsvertretern die Schleusenanlagen zugänglich machen wolle, deren gewerbliche Tätigkeit über die Zweckbestimmung der Schleusen hinausgehe und eine den Gemeingebrauch überschreitende Sondernutzung darstelle. Dieses Ermessen habe die Beklagte nicht verletzt. Umstände, durch die der Gleichheitsgrundsatz verletzt worden sei, habe der Kläger nicht behauptet; sie seien auch nicht ersichtlich, da die Beklagte nach ihrem unwidersprochenen Vertrag die Anträge aller Handelsvertreter auf gewerbliche Tätigkeit im Schleusengelände abgelehnt habe. Die Beklagte habe außerdem gewichtige Gründe, den Kläger am Betreten der Schleusenanlagen zu hindern, weil der Verkehr durch die Schleusen seit 1923 auf mehr als das Doppelte angewachsen sei. Durch die bereits zugelassenen Schiffsausrüster, Schiffsmakler und Dienstleistungsbetriebe sowie durch den notwendigen Schleusenbetrieb und die mit ihm zusammenhängenden Tätigkeiten habe die Benutzung der Schleusen einen solchen Umfang angenommen, daß die Grenze für eine gewerbliche Tätigkeit erreicht sei. Es sei deshalb nicht zu beanstanden, wenn die Beklagte alle Anträge auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis abgelehnt und sich zum Abschluß von sogenannten Zulassungsverträgen nur mit solchen "echten" Schiffsausrüsterfirmen bereit erklärt habe, die in der Lage seien, die Nachfrage eines durchfahrenden Schiffes umfassend zu befriedigen, zu diesem Zweck ein Auslieferungslager auf dem Schleusengelände unterhielten und nicht nur zu wirtschaftlich besonders günstigen Tageszeiten für die Versorgung des Schiffes und seiner Besatzung zur Verfügung stünden. Eine solche Entscheidung halte sich im Rahmen der Widmung der Schleusen für den öffentlichen Verkehr und sei nicht zu beanstanden.

Der Hinweis des Klägers, er werde offenbar dann "zugelassen" werden, wenn er als Vertreter einer der bereits tätigen Schiffsausrüsterfirmen auf dem Schleusengelände erscheine, sei unbeachtlich; der Kläger verkenne, daß in diesem Fall nicht er, sondern die Firma die Erlaubnis zur gewerblichen Betätigung auf den Schleusen erhalte, Seinen Einwand, daß durch eine unbegrenzte Einstellung von Angestellten der zugelassenen Firmen der Betrieb auf den Schleusen in weit stärkerem Maße beeinträchtigt werden könne, habe die Beklagte durch Vorlage der Zulassungsvertrage entkräftet.

Mit diesen nur auf Widerruf abgeschlossenen Verträgen könne sie darauf einwirken, daß die Zahl der auf dem Schleusengelände tätigen Personen möglichst klein gehalten und Störungen des Schleusenbetriebes vermieden würden. Die Gewerbefreiheit bedeute nicht, daß jemand sein Gewerbe an allen von ihm gewünschten Orten ausüben könne. Die Gewerbefreiheit eines Kaufmanns, der vom Schleusengelande aus mit Schiffsbesatzungen Lieferverträge abschließen wolle, finde ihre Grenze an der Zweckbestimmung (Widmung) der öffentlichen Sache.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt.

Er rügt die Verletzung formellen und materiellen Rechts und beantragt,

hilfsweise,

Die Beklagte beantragt,

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt; er hält die Revision für unbegründet.

II.

Die Revision ist zulässig, aber unbegründet. Das Berufungsgericht hat den Antrag des Klägers, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 3. Mai 1965 zu verpflichten, ihm die Erlaubnis zur Benutzung der Schleusenanlagen des Nord-Ostsee-Kanals zu gewerblichen Zwecken zu erteilen, im Ergebnis zu Recht als unbegründet erachtet.

Dem Berufungsgericht ist darin zu folgen, daß der zwischen dem Kläger und der Beklagten geführte Rechtsstreit öffentlich-rechtlicher Natur und daß daher der Verwaltungsrechtsweg für ihn eröffnet ist. Das Oberverwaltungsgericht hat auch richtig entschieden, daß es unschädlich ist, daß der Kläger ohne besonderes Vorverfahren gegen den nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehenen Bescheid der Beklagten vom 3. Mai 1965 sogleich Klage erhoben hat. Denn die Beklagte hatte wiederholt die gleichen Anträge des Klägers, ihn zu gewerblichen Zwecken auf den Schleusen des Nord-Ostsee-Kanals zuzulassen, abgelehnt und in dem angefochtenen Bescheid nochmals zu erkennen gegeben, daß sich an ihrer Einstellung nichts geändert habe. Wird - wie hier - eine Behörde wiederholt mit dem gleichen Streitgegenstand befaßt, und hat sie immer wieder zu erkennen gegeben, daß sie ihre bekannte Einstellung beibehält, ist die verwaltungsgerichtliche Klage auch ohne vorangegangenes Widerspruchsverfahren zulässig (Urteil vom 3. Dezember 1954 - BVerwG II C 100.53 - [BVerwGE 1, 247 [48 f.]]).

Die in dem angefochtenen Urteil vorgenommene rechtliche Einordnung der Schleusenanlagen mit dem Ergebnis, sie seien öffentliche Sachen im Gemeingebrauch und "die Tätigkeit von Handelvertretern mit einem begrenzten Angebotsfächer im Kanalbereich" stelle eine den Gemeingebrauch überschreitende Sondernutzung dar, ist allerdings unzutreffend. Wie der VII. Senat des Bundesverwaltungsgerichts inzwischen entschieden hat (Urteil vom 4. Juli 1969 - BVerwG VII C 26.65 - [BVerwGE 32, 299 ff.]), sind Schleusen an Bundeswasserstraßen sogenannte "unselbständige Anstalten". Den überzeugenden Darlegungen des VII. Senats zu dieser Frage, auf die verwiesen werden kann, schließt sich der erkennende Senat an.

Der Nord-Ostsee-Kanal ist nach der lfd. Nr. 26 der Anlage zu § 1 Abs.1 Nr. 1 des Bundeswasserstraßengesetzes vom 2. April 1968 (BGBl. II S. 173) - WaStrG - eine Bundeswasserstraße. Gemäß § 1 Abs. 4 Nr. 1 WaStrG gehören zu den Bundeswasserstraßen auch die bundeseigenen Schiffahrtsanlagen, besonders Schleusen. Obwohl das Bundeswasserstraßengesetz zu dem Zeitpunkt, als die Beklagte den angefochtenen Bescheid erließ, noch nicht galt, ist es hier anzuwenden, weil der Kläger die Verpflichtung der Beklagten begehrt, ihn zur gewerblichen Betätigung an den Schleusenanlagen des Nord-Ostsee-Kanals zuzulassen. Ob ihm der von ihm geltend gemachte Anspruch zusteht, ist deshalb nach dem allgemein für öffentliche Anstalten und speziell für Schleusen an Bundeswasserstraßen geltenden Recht zu beantworten, das zur Zeit der gerichtlichen Entscheidung gilt.

Dem Kläger steht der von ihm geltend gemachte Anspruch nicht zu. Denn ein Anspruch eines Einzelnen auf Zulassung zur Benutzung einer öffentlichen Anstalt besteht grundsätzlich nicht generell, sondern nur unter bestimmten Voraussetzungen, nämlich - abgesehen von den hier nicht in Betracht kommenden Fällen des Benutzungs- und Zulassungszwanges - nur insoweit, als er durch eine spezielle Rechtsnorm begründet ist (Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 1. Band Allgem. Teil, 9. Aufl., § 21 II 1 S. 385 f.; Wolff, Verwaltungsrecht II, 2. Aufl., § 99 III b 1). Bezüglich der hier in Rede stehenden Schleusen ist dieser Anspruch im Bundeswasserstraßengesetz geregelt. Denn nach § 5 WaStrG darf jedermann im Rahmen der Vorschriften des Schiffahrtsrechts sowie der Vorschriften dieses Gesetzes die Bund es Wasserstraßen, zu denen gemäß § 1 Abs. 4 Nr. 1 WaStrG die Schleusen gehören, mit Wasserfahrzeugen befahren. Weitergehende unmittelbare Ansprüche, die z.B. - wie hier - auf eine gewerbliche Benutzung der Schleusenanlagen gerichtet sind, müßten in anderweitigem materiellem objektivem Recht ihre Grundlage finden. Eine Rechtsnorm, die dem Kläger einen Anspruch auf Benutzung der Schleusenanlagen zu gewerblichen Zwecken unmittelbar gewährt, ist jedoch nicht vorhanden, insbesondere nicht im Bundeswasserstraßengesetz.

Soweit kein unmittelbarer Anspruch auf Zulassung zur Benutzung der Anstalt besteht, wird die Möglichkeit ihrer Benutzung in der Regel als "Destination" gewährt, d.h. wer die Anstalt ihrem Anstaltszweck entsprechend benutzen will, hat einen Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung der Anstaltsbehörde über seine Zulassung zur Benutzung (Wolff a.a.O.). Maßgebend für die Art der zulässigen Benutzung und in diesem Zusammenhang für den Kreis der "Destinatäre" ist also der Anstaltszweck. Aber auch unter diesem Gesichtspunkt ist der Klageantrag unbegründet.

Anstaltszweck der Schleusen ist, Schiffe zwischen Gewässerabschnitten verschiedener Wasserspiegelhöhe zu überführen (BVerwG a.a.O.). Anstaltsbenutzer in diesem Sinne sind die Eigentümer, Besitzer und Besatzungen der Schiffe, nicht die Schiffsausrüster und sonstigen Gewerbetreibenden, wie der Kläger. Nun hat allerdings das Berufungsgericht in tatsächlicher Hinsicht - gemäß § 137 Abs. 2 VwGO für das Revisionsgericht verbindlich - festgestellt, neben der Erfüllung dieser Hauptaufgabe sei "für die den Kanal befahrenden Schiffe auch ein gewisser, dem internationalen Schiffsverkehr entsprechender 'Service' geboten worden", der außer der Übernahme von Lotsen und dem Wechsel von Personal auch die Übernahme von Proviant, Schiffsbedarf und den Verkauf von Waren an die Schiffsbesatzungen durch die im Schleusengelände ansässigen Ausrüstungsfirmen während des Schleusenvorgangs umfasse. Ein solcher "Service" für die Schiffsbesatzungen mag, soweit er sich in solchen Grenzen hält, daß die reibungslose Erfüllung der Hauptaufgabe der Schleusen nicht behindert wird, mit dem eigentlichen Anstaltszweck verträglich sein und sogar hier einen weiteren - zweitrangigen - Anstaltszweck darstellen. Eine Bestätigung hierfür mag in § 50 a der Betriebsordnung für den Nord-Ostsee-Kanal vom 14. Januar 1939, jetzt in der Fassung der Verordnung vom 17. Mai 1966 (BGBl. II S. 297), erblickt werden, dessen 2. Absatz lautet: "Die Übernahme von Proviant und Ausrüstungsgegenständen für den unmittelbaren Schiffsbedarf ist in den Schleusen nur insoweit gestattet, als sie in der für die Durchschleusung erforderlichen Zeit durchgeführt werden kann und der Schleusenbetrieb dadurch nicht beeinträchtigt wird." Eine Rechtsnorm, die jemandem einen Anspruch auf diese Versorgung mit Waren einräumt, besteht jedoch nicht.

Als "Destinatäre" der durch die Bundeswasserstraßenverwaltung eingeräumten Möglichkeit, sich mit Waren zu versorgen, kommen die Besatzungen der den Nord-Ostsee-Kanal befahrenden Schiffe in Betracht. Allenfalls ihnen kann deshalb ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung der Bundeswasserstraßenverwaltung darüber zustehen, wie ihnen eine angemessene Versorgung mit Waren ermöglicht werden kann. Demgegenüber spricht nichts für die Annahme, daß es auch zu den Anstaltszwecken der Schleusen gehöre, den Geschäftsbetrieb von Gewerbetreibenden dadurch zu fördern, daß ihnen die Möglichkeit zu gewerblicher Tätigkeit innerhalb der Schleusenanlagen eingeräumt wird. Die Bundeswasserstraßenverwaltung darf zwar Gewerbetreibende zulassen, soweit das Versorgungsbedürfnis der Schiffsbesatzungen dies erfordert und die Hauptaufgabe des Schleusenbetriebes nicht beeinträchtigt wird. Insoweit steht ihr ein Ermessensspielraum zu, von dem sie nur sachgemäß Gebrauch machen darf. Daraus ergibt sich aber kein Anspruch einzelner Gewerbetreibender, die an den Schleusenanlagen ihr Gewerbe ausüben wollen, auf ermessensfehlerfreie Entscheidung der Verwaltung über ihre Zulassung zur Benutzung der Schleuse.

Es ist ein Grundsatz des allgemeinen Verwaltungsrechts, daß rechtliche Regelungen, die der Verwaltung ein Ermessen einräumen, dem einzelnen Interessenten einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Verwaltungsentscheidung nur gewähren, wenn und soweit diese Regelungen erlassen sind, um - zumindest auch - seinem individuellen Interesse zu dienen. Aus Regelungen dagegen, die nicht dem individuellen Interesse bestimmter Personen zu dienen bestimmt sind, können diese weder einen Anspruch auf ein bestimmtes Verwaltungshandeln, noch auch nur einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Verwaltungsentscheidung herleiten (vgl. Bachof, Die verwaltungsgerichtliche Klage auf Vornahme einer Amtshandlung, 1951, S. 71; Naumann DVBl. 1952, 406; Haueisen DVBl. 1952, 521 [524]; Urteile vom 28. Oktober 1955 - BVerwG II C 260.54 - in BVerwGE 2, 288 [290] und vom 26. Oktober 1967 - BVerwG II C 22.65 - in BVerwGE 28, 155 [BVerwG 25.10.1967 - IV C 19/67] [161]).

Dieser Grundsatz gilt auch für das Recht der öffentlichen Anstalten. Einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung der Anstaltsverwaltung über die Zulassung zur Benutzung der Anstalt haben nur solche Personen, denen der Anstaltszweck zu dienen bestimmt ist, und zwar nur bezüglich der Art der Anstaltsbenutzung, die dem Anstaltszweck entspricht. Diese Abgrenzung der Benutzungs-"Destinatäre" von sonstigen Benutzungsinteressenten ist durchaus sinnvoll. Denn da die Anstaltsverwaltung den Anstaltszwecken zu dienen bestimmt und daher regelmäßig personell und sachlich nur in einem solchen Umfange ausgestaltet ist, daß sie - gerade nur - diese Aufgabe ordnungsgemäß erfüllen kann, ist ihre Verwaltungskraft auf weitere unter Umständen umfangreiche Verwaltungsaufgaben nicht zugeschnitten. Obläge ihr gegenüber jedem Benutzungsinteressenten, auch soweit er die Anstalt zu anderen als den Anstaltszwecken benutzen will, die Verpflichtung zur Sachprüfung und ermessensfehlerfreien Entscheidung, so überstiege dies die ihr rechtlich zugemessenen Aufgaben und regelmäßig auch ihre tatsächliche Verwaltungskraft zum Nachteil ihrer eigentlichen Aufgabenerfüllung.

Der Kläger gehört mit seinem Begehren, innerhalb des Schleusenbetriebes den Schiffsbesatzungen seine Waren anzubieten und zu verkaufen, nicht zu den durch den Anstaltszweck der Schleusen bestimmten "Destinatären". Er hat deshalb einen Anspruch weder unmittelbar auf Zulassung für seine Zwecke noch auf eine ermessensfehlerfreie Verwaltungsentscheidung über seine Zulassung. Wenn die Schleusen Verwaltung andere Gewerbetreibende zugelassen hat, so hat sie dies im Rahmen ihres Ermessens, aber auch ihnen gegenüber grundsätzlich ohne eine Verpflichtung zu ermessensfehlerfreier Entscheidung getan. Ob sich die Rechtsposition der bereits zugelassenen Gewerbetreibenden inzwischen auf Grund der Zulassungsverträge bürgerlich-rechtlich und vielleicht auch öffentlichrechtlich verfestigt hat, ist nicht zu erörtern. Der Kläger hat eine solche Position nach dem der angefochtenen Berufungsentscheidung zugrunde liegenden Sachverhalt niemals innegehabt.

Mangels einer Rechtsgrundlage, die ihm auch nur den Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung der Beklagten über seine Zulassung einräumt, kann sich der Kläger nicht mit Erfolg auf den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) berufen. Denn obschon der Gleichheitssatz die Ausübung des Verwaltungsermessens eingrenzt, sind die Verwaltungsbehörden dem Einzelnen gegenüber nur insoweit zur Beachtung des Gleichheitssatzes verpflichtet, als sie ihm gegenüber überhaupt zur Ermessensausübung verpflichtet sind. Im Schrifttum und in Gerichtsentscheidungen wird zwar vielfach dem Verwaltungsermessen unter Berufung auf den Gleichheitssatz ein Anspruch des Einzelnen auf eine ermessensfehlerfreie Verwaltungsentscheidung gegenübergestellt, ohne daß dabei ausdrücklich erörtert wird, ob die in Rede stehende Ermessensnorm im Interesse oder zumindest auch im Interesse dieses Einzelnen erlassen worden ist. Dabei handelt es sich aber fast stets um Fälle oder Fallgruppen, in denen dem Einzelnen - z.B. auf Grund von Grundrechten der Verfassung oder von Vorschriften des Sozialversicherungs-, Sozialhilfe-, Wohnungs-, Bau- und Boden-, Beamtenrechts u.a.m. - eine subjektive Rechtsstellung zukommt, aus der er den Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung über sein Begehren herleiten kann. Außerdem ist häufig zu erkennen, daß das Erfordernis, nach den Begünstigten der Ermessensnormen zu differenzieren, nicht oder nicht in aller Deutlichkeit gesehen wurde. Jedenfalls ist bisher - soweit ersichtlich - nicht im Bewußtsein dieses Unterscheidungserfordernisses ausdrücklich und mit überzeugender Begründung die Ansicht vertreten worden, einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung habe auch derjenige, dessen Interesse zu dienen die betreffende Ermessensnorm nicht bestimmt ist.

Hiernach muß auch das weitere Revisionsvorbringen erfolglos bleiben.

Das Grundrecht des Art. 12 Abs. 1 GG auf freie Berufswahl ist durch die ablehnende Behördenentscheidung offensichtlich nicht verletzt. Denn dieses Grundrecht räumt niemandem das Recht ein, an jeder beliebigen Stelle - insbesondere innerhalb einer öffentlichen Anstalt - seinem Beruf nachzugehen. Die von der Anstaltsverwaltung insoweit getroffene Auswahl ist keine unzulässige Bedürfnisprüfung. Denn sie hindert den nicht zur Anstaltsbenutzung zugelassenen Gewerbetreibenden nicht an der Wahl und Ausübung seines Berufes.

Daß der Kläger in den Gründen des angefochtenen Urteils einmal als selbständiger Kaufmann und einmal als Handelsvertreter bezeichnet wird, ist nicht notwendigerweise widersprüchlich. Auch der Handelsvertreter im Sinne von § 84 HGB ist ein selbständiger Kaufmann (§ 1 Abs. 2 Nr. 7 HGB). Aber selbst wenn die tatsächlichen Angaben in dem angefochtenen Urteil insoweit widersprüchlich sein sollten, so wäre dies bei der oben dargelegten rechtlichen Betrachtungsweise jedenfalls nicht entscheidungserheblich.

Ob das Warenangebot der von der Beklagten zugelassenen Firmen ebenfalls unvollständig ist und ob man in der Zulassung einer geringen Anzahl großer Firmen die Einräumung eines "Monopols" zu erblicken hat, bedarf keiner Prüfung. Diese Umstände könnten allenfalls im Rahmen einer gerichtlichen Kontrolle der Ermessensausübung der Beklagten beachtlich sein. Eine solche Ermessenskontrolle ist jedoch hier nicht möglich, weil der Kläger keinen Anspruch auf eine fehlerfreie Ermessensentscheidung hat.

Das Vorbringen der Revision, die Beklagte verbiete dem Kläger für die Zukunft auch die Warenauslieferung über die K. L. GmbH enthält neue Tatsachen, die der Berufungsentscheidung nicht zugrunde lagen und im Revisionsverfahren nicht beachtet werden können. Sie wären überdies für die Entscheidung auch nicht erheblich.

Nach alledem ist die Revision gegen das angefochtene Urteil unbegründet. Sie mußte daher zurückgewiesen werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.