Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 29.04.1993, Az.: BVerwG 7 A 2/92

Die Klage ist unzulässig, weil der Kläger nicht klagebefugt ist.

1. Der Senat läßt offen, ob die Klage fristgerecht erhoben wurde. Die Beantwortung dieser Frage hängt auch davon ab, ob § 9 BNatSchG, dessen Verletzung der Kläger rügt, ihm eine klagefähige Rechtsstellung verleiht; denn in diesem Fall hätte der Planfeststellungsbeschluß möglicherweise auch der für diese Verfahrensbeteiligung zuständigen obersten Landesnaturschutzbehörde zugestellt werden müssen, um den Lauf der Klagefrist des § 74 Abs. 1 VwGO auszulösen. Es entspricht daher der Prozeßökonomie, über die Klagebefugnis zu befinden, ohne zuvor auf die Rechtzeitigkeit der Klage einzugehen.

2. Der Kläger kann weder eine fehlerhafte Anwendung naturschutzrechtlicher Vorschriften bei Planfeststellungen nach § 36 BBahnG rügen (a), noch geltend machen, das in § 9 BNatSchG vorgeschriebene Benehmen sei nicht hergestellt worden (b).

a) Die beanstandete Nichteinhaltung materiellen Naturschutzrechts bei den angegriffenen Planfeststellungen berührt keine Rechte des Klägers im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO. Da Planfeststellungsbeschlüsse und das ihnen zugrundeliegende Verfahren als Akte der vollziehenden Gewalt nicht geeignet sind, die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder auf dem Gebiete des Natur- und Landschaftsschutzrechts in Frage zu stellen, kommt hier nur eine Beeinträchtigung der Vollzugshoheit des Klägers in Betracht. Eine solche Rechtsverletzung ist hier jedoch schon deswegen nicht möglich, weil - wie der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts zutreffend dargelegt hat (BVerwGE 82, 17 (20) [BVerwG 14.04.1989 - 4 C 31/88]) - den Ländern im Bereich des Natur- und Landschaftsschutzrechts eine eigene Vollzugshoheit nicht eingeräumt worden ist. Der Bund hat, soweit Entscheidungen seiner Behörden Eingriffe in Natur und Landschaft zur Folge haben, das Verhältnis zu den Landesbehörden in § 9 BNatSchG abschließend dahin geregelt, daß diese nur beteiligt werden. Eine eigene Verwaltungszuständigkeit, die beeinträchtigt werden könnte, verbleibt den Ländern in diesem Sachbereich nicht. Diese Regelung ist verfassungsgemäß. Das Recht, Verfahrensvorschriften für das Naturschutzrecht zu erlassen, hat der Bund aufgrund seiner Rahmenkompetenz nach Art. 75 Nr. 3 GG. Die Befugnis, die Länder vom Vollzug der Naturschutznormen auszuschließen, steht ihm - jedenfalls soweit es um die durch Maßnahmen der Bundesbahn hervorgerufenen Folgen für Natur und Landschaft geht - aufgrund der Regelung des Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG zu, wonach die Bundesbahn Gegenstand der bundeseigenen Verwaltung ist. Liegt der Vollzug der anzuwendenden Normen somit aufgrund verfassungsmäßiger Gesetze allein in der Verantwortung des Bundes, ist eine Verletzung von Rechten des klagenden Landes durch eine fehlerhafte Anwendung des Naturschutzrechts nicht denkbar.

Die Einwände, die der Kläger gegen diese Rechtsprechung unter Hinweis auf Äußerungen in der Literatur erhebt, überzeugen nicht. Soweit er Parallelen zu den zu berücksichtigenden Belangen von Bürgern oder Gemeinden zieht, die auch nicht rechtsschutzlos seien, unterstellt er schutzwürdige Belange der Länder, deren Existenz gerade zu klären ist. Der allgemeine Hinweis auf die Art. 30, 70 ff. und 83 ff. GG hilft hier nicht weiter; denn er kann eine konkrete Prüfung der Kompetenzen anhand der im einzelnen einschlägigen Verfassungsnormen nicht ersetzen. Der weitere Hinweis auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG ist - abgesehen davon, daß die Länder sich ohnehin nicht auf diese Verfassungsgewährleistung berufen können - in gleicher Weise verfehlt; denn diese Norm begründet keine materiellen Rechte, sondern setzt sie voraus. Die Kritik an der Rechtsprechung läuft im Ergebnis darauf hinaus, den Ländern ein allgemeines Kontrollrecht über die Ordnungsmäßigkeit des Gesetzesvollzugs durch die bundeseigene Verwaltung einzuräumen. Ein solches Recht kennt die Verfassung nicht.

b) Soweit der Kläger rügt, das in § 9 BNatSchG vorgeschriebene Benehmen mit der obersten Landesnaturschutzbehörde sei nicht hergestellt worden, verfolgt er ebenfalls kein klagefähiges Recht. Da ihm bei bundesbahnrechtlichen Planfeststellungen eine eigene Vollzugshoheit nicht eingeräumt worden ist, er somit kein materielles Recht hat, das der in § 9 BNatSchG vorgeschriebenen Beteiligung korrespondiert, setzt die Annahme einer Klagebefugnis voraus, daß der Bund den Ländern insoweit eine vom materiellen Recht unabhängige, selbständig durchsetzbare Rechtsposition eingeräumt hat. Das ist jedoch nicht der Fall.

Verfahrensbeteiligungen erfüllen keinen Selbstzweck; sie haben, wie das Verfahren insgesamt, grundsätzlich dienende Funktion gegenüber dem Verfahrensziel. Demjenigen, dem eine materielle Rechtsposition zusteht, bietet die Beteiligung daher Schutz allein im Hinblick auf die bestmögliche Verwirklichung dieser Position bei der das Verfahren abschließenden Entscheidung (zuletzt Breuer, Festschrift für Sendler, S. 357 (387), sowie Schmidt/Preuß, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht, Schriften zum Öffentlichen Recht, 1992, S. 520 ff.). Verfahrensbeteiligungen, denen - wie hier - keine materiellen Rechte korrespondieren, sind im Regelfall ausschließlich dem objektiv-rechtlichen Ziel einer breiteren Beurteilungsgrundlage und damit einer besseren Entscheidungsfindung verpflichtet. Auch sie begründen daher grundsätzlich keine aus sich heraus klagefähige Position, es sei denn, dem jeweiligen Gesetz lassen sich Anhaltspunkte dafür entnehmen, daß die Beteiligung als solche gerichtlich verfolgbar sein soll. Für eine solche Ausnahme ist hier nichts ersichtlich. Der Wortlaut und die Entstehungsgeschichte des § 9 BNatSchG führen in diesem Zusammenhang nicht weiter (vgl. BT-Drucks. 7/5251, S. 9). Auch die ratio legis rechtfertigt nicht die Annahme eines Klagerechts des Landes. Denkbar wäre das nur, wenn seine Verfahrensbeteiligung ähnlich wie das Mitwirkungsrecht der anerkannten Naturschutzverbände nach § 29 Abs. 1 BNatSchG Ausdruck dafür wäre, daß ihm die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege in besonderer Weise anvertraut sind (vgl. dazu BVerwGE 87, 62 (73) [BVerwG 31.10.1990 - 4 C 7/88]). Dieser Vergleich trägt jedoch nicht. Die Verbände sollen, da Drittbetroffene bei Eingriffen in Natur und Landschaft häufig fehlen, wie diese gegenüber den Behörden die Interessen von Naturschutz und Landschaftspflege wahrnehmen können. Dieses fremdnützige Recht ist ihnen vom Bund anstelle des ebenfalls diskutierten Verbandsklagerechts eingeräumt worden (vgl. BT-Drucks., a.a.O., S. 13); sie nehmen es im Verwaltungsverfahren wie ein eigenes wahr. So verhält es sich bei den im Planfeststellungsverfahren zu beteiligenden Landesbehörden für Naturschutz nicht. Zwar ist es auch ihre Aufgabe, die Belange des Naturschutzes zu wahren. Sie sind aber nicht gleichsam außenstehender Anwalt der Natur, sondern sollen dem Bund die Sicht der auf Landesebene zuständigen Behörden bei der Beurteilung der einschlägigen Fragen vermitteln. Sie erfüllen damit eine Behördenfunktion im Verwaltungsverfahren, die sich von der - je nach der Komplexität des jeweiligen Verfahrens - üblicherweise vorgeschriebenen Beteiligung anderer Träger öffentlicher Belange nicht grundlegend unterscheidet. Das zeigt auch der Blick auf § 8 Abs. 5 BNatSchG, der den Naturschutzbehörden bei landesbehördlichen Fachplanungen ein ähnliches Beteiligungsrecht einräumt. Daß die unteren Naturschutzbehörden das nach § 8 Abs. 5 BNatSchG herzustellende Benehmen gegenüber den Fachplanungsbehörden des Landes klageweise durchsetzen können, wird - soweit ersichtlich - von niemandem vertreten. Der bloße Umstand, daß die einschlägigen Belange gegenüber den Fachplanungsinstanzen des Landes beispielsweise von Selbstverwaltungsträgern als unteren Naturschutzbehörden wahrgenommen werden, während diese Belange im Falle des § 9 BNatSchG von der obersten Naturschutzbehörde des Landes gegenüber den Planungsbehörden des Bundes zu vertreten sind, kann aber kein Anlaß sein, hinsichtlich der Klagefähigkeit der Positionen zu differenzieren. Gegen ein Klagerecht spricht schließlich auch die schwache Ausgestaltung der Beteiligung; denn eine Entscheidung im "Benehmen" verlangt im Gegensatz zu einer solchen im "Einvernehmen" keine Willensübereinstimmung. Es bedeutet nicht mehr als die (gutachtliche) Anhörung der anderen Behörde, die dadurch Gelegenheit erhält, ihre Vorstellungen in das Verfahren einzubringen.

Zu einer Korrektur des gefundenen Ergebnisses zwingt auch nicht die Rechtsprechung, nach der die Gemeinden ihre Beteiligung am luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahren einklagen dürfen (zuletzt BVerwGE 81, 95 (106) [BVerwG 16.12.1988 - 4 C 40/86]). Diese Rechtsprechung beruht auf der Eigenart des in das Genehmigungs- und das Planfeststellungsverfahren gegliederten luftverkehrsrechtlichen Verfahrens. Der erkennende Senat hat daher bereits die Übertragbarkeit dieser Rechtsprechung auf Planfeststellungsverfahren nach dem Wasserstraßengesetz abgelehnt (Beschluß vom 15. Oktober 1991 - BVerwG 7 B 99.91 u. BVerwG 7 ER 301.91 - Buchholz 445.5 § 17 WaStrG Nr. 2); ebenso hat sich schon früher der 4. Senat gegen die Übernahme dieser Grundsätze auf das Planfeststellungsverfahren nach dem Fernstraßengesetz ausgesprochen (Urteil vom 22. Februar 1980 - BVerwG 4 C 24.77 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 33; Urteil vom 15. Januar 1982 - BVerwG 4 C 26.78 - a.a.O. Nr. 47). Auch das eisenbahnrechtliche Planfeststellungsverfahren ist insoweit dem luftverkehrsrechtlichen Verfahren nicht vergleichbar.