I.

Die britischen Streitkräfte benutzen ein im Gebiet der klagenden Stadt M. gelegenes, im Eigentum der beklagten Bundesrepublik stehendes Gelände zu militärischen Zwecken. Sie unterhalten dort unter anderem einen Start- und Landeplatz für Hubschrauber, gegen den die Klägerin sich wendet.

Nachdem der Bundesminister der Verteidigung von einer beabsichtigten "Umdislozierung britischer Hubschrauber" erfahren hatte, teilte er den britischen Streitkräften unter dem 16. Oktober 1975 mit, für die Hubschrauberanlage in M. sei eine Genehmigung als Hubschrauber-Landeplatz erforderlich, und forderte Unterlagen an. Die britischen Streitkräfte gaben an, daß die Anzahl der Starts und Landungen im statistischen Zeitraum eines 25-Tage-Monats 208 bei Tag und 14 bei Nacht, an Wochenenden 6 bei Tag und 4 bei Nacht betrage; an gesetzlichen Feiertagen werde nur in Notfällen geflogen. Unter dem 13. April 1976 gab der Bundesminister der Verteidigung dem Finanzminister des Landes Nordrhein-Westfalen - Interministerieller Ausschuß für Verteidigungsliegenschaften (FM-IMA) - von dem Antrag der britischen Streitkräfte auf Genehmigung gemäß § 6 LuftVG Kenntnis und machte zur Durchführung des Anhörungsverfahrens gemäß § 30 LuftVG nähere Angaben. Außer den vorbezeichneten Zahlen der Flugbewegungen teilte er unter anderem mit, daß die Zahl der stationierten Hubschrauber von 11 auf 12 erhöht werde und die Sektoren für An- und Abflüge unverändert blieben. Zu der Zahl der bereits stationierten Hubschrauber teilten die britischen Streitkräfte im weiteren mit, daß seit 1963 3 und seit 1967 9 stationiert gewesen seien und daß seit 1969 die Zahl zwischen 11 und 12 Hubschraubern schwanke.

Im Rahmen des Anhörungsverfahrens verlangte die Klägerin in erster Linie eine Verlegung des Hubschrauberlandeplatzes in eine andere Gemeinde, hilfsweise in den Südwestbereich des Kasernengeländes so weit wie möglich von den Wohnhäusern entfernt.

Unter dem 14. Mai 1979 teilte der Bundesminister der Verteidigung dem Interministeriellen Ausschuß mit, nach seinen neueren Erkenntnissen handele es sich bei dem Haubschrauberlandeplatz in M. um einen seit langem bestehenden Flugplatz (Landeplatz). Daher könne auf eine Genehmigung und auf das Anhörungsverfahren verzichtet werden. Darüber hinaus sei nach § 30 Abs. 1 LuftVG für Militärflugplätze eine Genehmigung nicht erforderlich. Jedenfalls stelle die Erhöhung der Zahl der Hubschrauber von 11 auf 12 keine wesentliche Änderung dar. Die Einschaltung des Landes Nordrhein-Westfalen beziehe sich auf den festzusetzenden beschränkten Bauschutzbereich.

Unter dem 18. April 1980 nahm das Land Nordrhein-Westfalen im Rahmen des eingeleiteten Anhörungsverfahrens abschließend Stellung. Es vertrat die Auffassung, der Hubschrauberlandeplatz sei nicht genehmigt, zumindest stellten die geplanten baulichen Änderungen, die Erhöhung der Zahl der stationierten Hubschrauber von 3 auf 12 und die Verlegung des Start- und Landepunktes eine wesentliche Änderung dar, die das Anhörungsverfahren erforderlich mache. Das Land stimmte der Errichtung des Hubschrauberlandeplatzes nicht zu. Für den Fall, daß eine Verlegung nach außerhalb nicht in Betracht komme, forderte es - wie die Klägerin - die Anordnung der gesamten Hubschrauberanlage in der Südwestecke des vorhandenen Geländes.

Nach weiteren Verhandlungen stimmten die britischen Streitkräfte unter dem 25. Mai 1981 der Verlegung der Hubschrauberanlagen gemäß der Stellungnahme des Landes zu. Mit Schreiben vom 10. Dezember 1982 teilte die Klägerin dem Bundesminister der Verteidigung mit, sie sei der Auffassung, daß es sich um eine genehmigungspflichtige Anlage handele, da eine wesentliche Änderung der Anlage beabsichtigt sei. Sie bitte daher um Entscheidung durch rechtsmittelfähigen Bescheid. Der Bundesminister der Verteidigung erwiderte unter dem 13. Januar 1983, militärische Flugplätze unterlägen weder einer externen Genehmigungspflicht nach § 6 LuftVG noch einer Planfeststellungspflicht nach § 8 LuftVG. Die Interessen der Klägerin seien auf der Grundlage der Stellungnahme des Landes berücksichtigt worden. Auf den Widerspruch der Klägerin teilte der Bundesminister der Verteidigung ihr unter dem 13. Mai 1983 mit sein Schreiben vom 13. Januar 1983 sei kein Bescheid, sondern eine Rechtsauskunft. Weiter führte er aus, der Landeplatz bedürfe keiner Genehmigung mehr, da er bereits vor dem Zweiten Weltkrieg nach den damaligen gesetzlichen Bestimmungen errichtet worden sei.

Mit ihrer Klage hat die Klägerin erst- und zweitinstanzlich vorgetragen:

Das Schreiben des Bundesministers der Verteidigung vom 13. Januar 1983 sei ein Verwaltungsakt. Es werde für die britischen Streitkräfte klargestellt, daß sie keiner Genehmigung bedürften, und für sie - die Klägerin - zum Ausdruck gebracht, daß sie nicht an einem förmlichen Genehmigungsverfahren teilnehmen und gegebenenfalls Rechtsmittel einlegen könne. Daß für militärische Flugplätze von den Genehmigungsbestimmungen abgewichen werden könne, sei unerheblich, weil die britischen Streitkräfte, auf die es allein ankomme, ausdrücklich einen Antrag auf Erteilung der Genehmigung gestellt hätten. Sie habe trotz ihrer Teilnahme an dem Anhörungsverfahren das erforderliche Rechtsschutzinteresse. Eine wirksame Rechtswahrung verlange, anhand einer Genehmigung nachvollziehen zu können, ob ihre Anregungen und Bedenken angemessen berücksichtigt worden seien, um eine gerichtliche Überprüfung einleiten zu können. Der Streit sei nach deutschem Recht zu beurteilen, da es allein um die Pflichten der Beklagten aus dem Luftverkehrsgesetz gehe. Für den Ausbau des Hubschrauberlandeplatzes sei eine Genehmigung erforderlich. Es handele sich um eine Neuanlegung, da der Landeplatz nie genehmigt worden sei. Er sei auch von den britischen Streitkräften nach der Beschlagnahme nicht durchweg für Flugverkehr genutzt worden, wie sich aus dem häufigen Wechsel von Beschlagnahme und Freigabe des Geländes ergebe. Die bisherige Nutzung durch 2 bis 3 Hubschrauber sei daher illegal. Auf jeden Fall gehe es um eine wesentliche Erweiterung und Änderung, da der Start- und Landepunkt verlegt, der Hangar an anderer Stelle neu errichtet werde und statt 3 Hubschraubern 12 vorgesehen seien. Die materiellen Voraussetzungen für eine Abweichung von dem Genehmigungserfordernis gemäß § 30 Abs. 1 LuftVG lägen nicht vor. Sie werde in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt, da die Wohnbebauung, die entsprechend den rechtsgültigen planerischen Festsetzungen erfolgt sei, durch die Hubschrauber hohen Lärmimmissionen ausgesetzt sei. Der Flugbetrieb beeinträchtige ihre Planungshoheit erheblich.

Die Beklagte ist diesem Vorbringen im wesentlichen mit folgender Begründung entgegengetreten:

Der Flugplatz sei genehmigt. Auf dem Gelände sei bereits 1910 ein Hangar errichtet worden. Er sei als Sportflugplatz und später als Exerzierplatz der Reichswehr genutzt worden. Ab 1935 sei er an die Klägerin zur Weiterüberlassung an die Flugzeugfirma P. verpachtet worden. Diese Firma habe dort Flugzeuge für die Luftwaffe gebaut und einen Werkflugplatz unterhalten, der auch anderen fliegerischen Zwecken gedient habe. In dieser Zeit sei der Flugplatz offiziell zugelassen und es seien ständig zwei Beamte der Luftaufsicht anwesend gewesen. In der letzten Kriegszeit habe die Luftwaffe das Gelände als Notlandeplatz genutzt. Die britischen Streitkräfte hätten es als Flugplatz beschlagnahmt, wie sich aus den Besetzungsbefehlen ergebe. Bis 1950 habe Segelflugbetrieb, dann bis 1955 gar kein Flugbetrieb stattgefunden. Bis 1958 habe das Gelände wieder der Firma P., anschließend bis 1962 der Flugzeugbaufirma S. zur Verfügung gestanden. Letztere habe hier ein Sportflugzeug hergestellt und getestet; dazu sei eine offizielle Zulassung als Werkflugplatz erfolgt. Ab Ende der 50er Jahre hätten die britischen Streitkräfte das Gelände als Übungsflugplatz genutzt, nach 1963 seien die ersten Hubschrauber stationiert worden. Das Verfahren nach § 30 LuftVG sei ordnungsgemäß zu Ende geführt worden. Für den Fall, daß in dem Verbleib des Hubschrauberlandeplatzes auf dem Gelände in M. eine Abweichung von der Stellungnahme des Landes Nordrhein-Westfalen gesehen werde, sei vorsorglich die Erklärung des Einvernehmens durch den Bundesminister für Verkehr nach § 30 Abs. 3 Satz 2 LuftVG eingeholt worden. Das Schreiben vom 13. Januar 1983 sei kein Verwaltungsakt, da nicht die Durchführung eines objektiv gebotenen Genehmigungsverfahrens abgelehnt worden sei. Es sei auf ein Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG verzichtet worden, weil § 30 Abs. 1 LuftVG eingegriffen habe. Die Voraussetzungen der letztgenannten Vorschrift seien wegen der erforderlichen Geheimhaltung militärischer Angelegenheiten vom Gericht nicht voll nachprüfbar. Sollte der Flugplatz ungenehmigt sein, so habe die Klägerin das Recht, sich hierauf zu berufen, verwirkt. Sie habe den Flugbetrieb insbesondere in der Zeit der Nutzung durch die Firmen P. und S. gefördert und auch sonst nie Zweifel daran aufkommen lassen, daß sie den Betrieb für legal halte.

Die Klage hatte erst- und zweitinstanzlich keinen Erfolg. Das Berufungsgericht hat die Berufung der Klägerin durch das angefochtene Urteil mit der Begründung zurückgewiesen, die Klage sei unzulässig. Dazu hat es im wesentlichen ausgeführt:

Die Schreiben des Bundesministers der Verteidigung vom 13. Januar und 13. Mai 1983 seien mangels Regelungswirkung keine Verwaltungsakte; sie könnten daher nicht Gegenstand einer Anfechtungsklage sein. Die Schreiben enthielten keine verbindliche Feststellung dahin, daß der Landeplatz bereits genehmigt sei. Das Schreiben vom 13. Mai 1983 enthalte zwar Ausführungen zur Entbehrlichkeit einer Genehmigung wegen einer seit langem gegebenen Eigenschaft des Geländes als Landeplatz. Diese Angaben seien aber lediglich als Hinweise aufgenommen. Einer solchen Erklärung fehle von vornherein die Eignung, bei Aufrechterhaltung und nach Ablauf von Rechtsbehelfsfristen der Klägerin als verbindliche Entscheidung entgegengehalten zu werden. Den beiden Schreiben sei ferner keine verbindliche Feststellung zu entnehmen, ein Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG entfalle, weil von der Möglichkeit des § 30 Abs. 1 LuftVG Gebrauch gemacht worden sei oder gemacht werden solle. Auch hier habe es der Bundesminister der Verteidigung gerade vermieden, sich eindeutig zu äußern. Die auf § 30 Abs. 1 LuftVG bezogenen Passagen seien nur als Darstellung der rechtlichen Möglichkeit aufzufassen, zu deren Eingreifen im konkreten Fall nichts gesagt werden sollte. Schließlich legten die Schreiben auch nicht fest, daß bestimmte bauliche oder betriebliche Erweiterungen oder Änderungen des Flugplatzes der Genehmigungspflicht nicht unterlägen (§§ 51 Abs. 2 und 53 Abs. 1 i.V.m. 41 und 45 Abs. 2 Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung). Der Minister habe zu der Frage einer Genehmigungspflicht unter dem Aspekt des § 6 Abs. 4 LuftVG ersichtlich nicht Stellung genommen; er sei insbesondere auf konkrete Maßnahmen, die Anlaß zur Prüfung sein könnten, ob eine Änderungsgenehmigung erforderlich sei, nicht eingegangen.

Das mit dem ersten Hilfsantrag verfolgte Feststellungsbegehren sei unzulässig. Die Klägerin habe kein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung, daß ein luftverkehrsrechtliches Genehmigungsverfahren erforderlich sei. Ein solches Verfahren würde der Klägerin keine Möglichkeit zur Geltendmachung ihrer Belange geben, die über das hinausgingen, was ihr bereits eingeräumt worden sei. Sie habe ihre planerischen Vorstellungen in einer Weise anbringen können, die der Beteiligung von betroffenen Gemeinden an der Genehmigung militärischer Flugplätze entspreche (§ 30 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 LuftVG). Die Klägerin habe von der "Umdislozierung" der Hubschrauber, der damit verbundenen Erhöhung der Zahl der stationierten Hubschrauber, dem Umfang der Flugbewegungen und den Lärmauswirkungen Kenntnis erlangt. Sie habe im Anhörungstermin und wiederholt in Schreiben Stellung genommen. Ihr Begehren, den Hubschrauberlandeplatz außerhalb ihres Gemeindegebietes einzurichten, zumindest aber die Hubschrauberanlagen in den Süd-West-Bereich des Geländes zu verlagern, sei vom Land Nordrhein-Westfalen aufgegriffen und dem Bundesminister der Verteidigung mitgeteilt worden. Der Minister habe die Auffassung der Klägerin zur Kenntnis genommen und in seinem weiteren Vorgehen berücksichtigt. Das ergebe sich aus seinen Verhandlungen mit den britischen Streitkräften, die zur Annahme des Begehrens geführt hätten, zumindest die Hubschrauberanlagen innerhalb des Geländes zu verschieben. Es seien keine Umstände ersichtlich oder geltend gemacht, die die Klägerin zusätzlich oder mit stärkerem Gewicht in ein Genehmigungsverfahren einbringen könne. Der Klägerin seien in der Geltendmachung ihrer Planungshoheit gegenüber dem Hubschrauberlandeplatz auch Grenzen gesetzt, weil sie die Existenz des Flugplatzes jahrelang hingenommen habe. Flugverkehr mit Hubschraubern finde auf dem betreffenden Gelände bereits seit 1963 statt. Der Klägerin sei dies bekanntgewesen, und sie habe auch um die Auswirkungen auf die Umgebung des Geländes gewußt. Sie habe in der Zeit von 1963 bis zum Anhörungsverfahren nie die Frage nach der grundsätzlichen Zulässigkeit und dem zulässigen Umfang des Flugverkehrs gestellt. Das Verhalten der Klägerin lasse allein darauf schließen, daß sie sich mit dem bisherigen Flugverkehr abgefunden habe. Davon könne sie nicht unter Berufung auf die Planungshoheit abrücken. In einem Genehmigungsverfahren, dessen Notwendigkeit sie festgestellt wissen möchte, könne es um nicht mehr als den Flugverkehr gehen, den sie bisher hingenommen habe. Es wäre der Betrieb zugrunde zu legen, den die britischen Streitkräfte durchzuführen beabsichtigten. Dieser beschränke sich ausweislich des seinerzeit gestellten Antrags und der Ausführungen der britischen Streitkräfte im weiteren Verfahren auf den Umfang des bisherigen Flugverkehrs. Ein berechtigtes Interesse könne auch nicht daraus hergeleitet werden, daß die Beklagte sich bei einem negativen Ausgang des Verfahrens bei den britischen Streitkräften um ein Unterlassen der Maßnahmen bemühe. Entsprechende Verhandlungen hätten bereits stattgefunden und seien abgeschlossen.

Der weitere Hilfsantrag, die Beklagte zu verpflichten, für den im Bau befindlichen Hubschrauberlandeplatz ein Genehmigungsverfahren unter ihrer, der Klägerin, ordnungsgemäßer Beteiligung einzuleiten, sei ebenfalls unzulässig. Die Klägerin könne aus den genannten Gründen nicht geltend machen, durch das Unterbleiben eines solchen Verfahrens in ihren Rechten verletzt zu sein.

Schließlich sei auch der Antrag, die Beklagte zu verpflichten, die Nutzung des Hubschrauberlandeplatzes bis zum Abschluß des Genehmigungsverfahrens zu untersagen, unzulässig. Die Beklagte sei außerstande, hoheitliche Maßnahmen - wie das begehrte Verbot - gegen die britischen Streitkräfte zu treffen. Das NATO-Truppenstatut (NTS) und das zugehörige Zusatzabkommen nebst dem Unterzeichnungsprotokoll gingen von der Immunität der Truppe aus. Die in Art. 2 NTS enthaltene Pflicht, das Recht des Aufnahmestaates zu achten, könne daher nicht zwangsweise durchgesetzt, sondern nur im Verhandlungswege angemahnt werden.

Mit der vom Senat wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Revision rügt die Klägerin die Verletzung formellen und materiellen Rechts. Sie beantragt,

Die Beklagte beantragt die Zurückweisung der Revision. Sie verteidigt das Berufungsurteil und bekräftigt ihr bisheriges Vorbringen.

II.

Die Revision hat teilweise Erfolg. Sie führt hinsichtlich der beantragten Verpflichtung der Beklagten, ein luftverkehrsrechtliches Genehmigungsverfahren betreffend den von den britischen Streitkräften genutzten Hubschrauberlandeplatz in M. unter ihrer Beteiligung durchzuführen (Antrag zu 1), zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO). Mit ihrem Antrag zu 2 auf Verpflichtung der Beklagten, den Betrieb des Hubschrauberlandeplatzes bis zum Abschluß des Genehmigungsverfahrens zu untersagen, kann die Klägerin indes nicht durchdringen (§ 144 Abs. 2 VwGO).

1.

Nachdem die Beklagte das von ihr gemäß § 6 des Luftverkehrsgesetzes in der Fassung vom 4. November 1968 (BGBl. I S. 1113), nunmehr geltend in der Fassung vom 14. Januar 1981 (BGBl. I S. 61) - LuftVG - im Jahre 1975 eingeleitete Genehmigungsverfahren im Jahre 1979 abgebrochen und sich auf ein isoliertes Anhörungsverfahren nach § 30 Abs. 3 LuftVG beschränkt hat, richtet sich das Interesse der Klägerin auf Fortführung des Genehmigungsverfahrens und auf dessen Abschluß durch eine - auch gerichtlich überprüfbare - Sachentscheidung. Den dafür sachdienlichen Verpflichtungsantrag (§ 42 Abs. 1 VwGO) hatte die Klägerin zunächst mit ihrer Klageschrift als (zweiten) Hauptantrag gestellt; sie hat diesen Antrag jedoch in den Vorinstanzen in einen Feststellungsantrag umgewandelt, den sie in der Berufungsinstanz zudem nur hilfsweise gestellt, dort allerdings durch einen weiteren Hilfsantrag auf Einleitung eines luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahrens ergänzt hat.

Es verletzt § 142 VwGO nicht, daß die Klägerin nunmehr zu ihrem ursprünglichen Verpflichtungsbegehren zurückgekehrt ist und dieses mit dem ersten Hauptantrag an die Spitze gestellt hat. Damit hat sie ihr eigentliches und von Anfang an erkennbares Klageziel inhaltlich nicht geändert, sondern nur in die richtige prozessuale Form gebracht. Der für die Sachentscheidung wesentliche Prozeßstoff ist in der Revisionsinstanz nicht geändert worden.

Auch im übrigen bestehen hinsichtlich der Zulässigkeit der Klage mit dem Verpflichtungsbegehren keine Bedenken. Insbesondere entfällt das Rechtsschutzinteresse der Klägerin nicht dadurch, daß die Beklagte nach den Feststellungen des Berufungsgerichts mit den britischen Streitkräften über eine Verlegung des Hubschrauberlandeplatzes verhandelt hat und daß die Verhandlungen mit negativem Ergebnis abgeschlossen sind. Zwar trifft es zu, daß die Klägerin von der Beklagten nicht den Erlaß einer Untersagungsverfügung, sondern nur verlangen kann, sich im Verhandlungswege für die Durchsetzung der Rechte der Klägerin einzusetzen (vgl. dazu unten 3). Wenn sich jedoch aufgrund weiterer Feststellungen ergeben sollte, daß der Hubschrauberlandeplatz mit dem beabsichtigten Flugbetrieb genehmigungsbedürftig ist, ist eine neue Situation entstanden. Da die britischen Streitkräfte ihre Pflicht zur Beachtung des deutschen Rechts grundsätzlich nicht in Frage stellen, kann nicht angenommen werden, daß die Verhandlungen auch für diesen Fall endgültig abgeschlossen sind.

Der Antrag der Klägerin auf Aufhebung der Bescheide der Beklagten vom 13. Januar und 13. Mai 1983 hat gegenüber dem Verpflichtungsbegehren keine selbständige Bedeutung. Für den Fall nämlich, daß dem Verpflichtungsbegehren stattzugeben ist sind ihm etwa widersprechende Verwaltungsakte aufzuheben. Hat die Klägerin dagegen keinen Anspruch auf Fortführung des Verfahrens und den Erlaß einer Sachentscheidung, so besteht kein Grund, die dies zum Ausdruck bringenden Schreiben der Beklagten zu korrigieren.

2.

Die Klägerin kann von der Beklagten die (weitere) Durchführung des luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahrens verlangen, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen dafür vorliegen, insbesondere das Vorhaben gemäß § 6 Abs. 1 oder 4 Satz 2 in Verbindung mit § 30 Abs. 1 LuftVG genehmigungspflichtig ist und die Ablehnung einer Sachentscheidung die Klägerin in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 und 4 VwGO). Das Berufungsgericht, das die Klage insgesamt als unzulässig abgewiesen hat, hat hierzu keine hinreichenden tatsächlichen Feststellungen getroffen, so daß der Senat über den Klageantrag zu 1 nicht abschließend entscheiden kann. Deshalb ist die Sache insoweit an das Berufungsgericht zurückzuverweisen. Zu den rechtlichen Voraussetzungen des von der Klägerin mit ihrem Antrag zu 1 geltend gemachten Anspruchs ist im einzelnen zu bemerken:

a)

Gemäß § 6 Abs. 1 LuftVG dürfen Flugplätze nur mit Genehmigung angelegt und betrieben werden. Nach Absatz 4 Satz 2 dieser Vorschrift ist eine Änderung der Genehmigung erforderlich, wenn die Anlage oder der Betrieb des Flugplatzes wesentlich erweitert oder geändert werden soll. Wenn militärische Flugplätze angelegt oder geändert werden sollen, entfällt zwar stets das in § 8 LuftVG vorgesehene Planfeststellungsverfahren (§ 30 Abs. 1 Satz 2 LuftVG), nicht jedoch das Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG. Abweichungen kommen insofern nur in Betracht, soweit dies zur Erfüllung der besonderen Aufgaben u.a. der Bundeswehr oder der aufgrund völkerrechtlicher Verträge in der Bundesrepublik Deutschland stationierten Truppen unter Berücksichtigung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung erforderlich ist (§ 30 Abs. 1 Satz 1 LuftVG).

Der Senat hat bereits durch sein - den Parteien bekanntes - Urteil vom 3. Mai 1988 - BVerwG 4 C 11 und 12.85 - (Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 18) entschieden, daß auch militärische Flugplätze grundsätzlich genehmigungspflichtig sind. Daran wird festgehalten. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht in den Gründen seines Beschlusses vom 7. Oktober 1980 - 2 BvR 584, 598, 599, 604/76 - (BVerfGE 56, 298 <316>) ausgeführt, die militärischen Flugplätze unterlägen gemäß § 30 Abs. 1 LuftVG weder einer externen Genehmigungspflicht nach § 6 LuftVG noch der Planfeststellung nach § 8 LuftVG. Das Bundesverfassungsgericht hat diese Rechtsansicht jedoch nicht aus verfassungsrechtlichen Erwägungen hergeleitet, sondern ist von einer einfach-gesetzlichen Rechtslage ausgegangen, um die Notwendigkeit der Interessenabwägung zwischen den widerstreitenden Belangen bei dem Erlaß einer Lärmschutzverordnung zu bekräftigen. Da schon nach dem Wortlaut des § 30 Abs. 1 Satz 2 LuftVG nur das Planfeststellungsverfahren für militärische Flugplätze generell ausgenommen ist, kann nicht angenommen werden, das Bundesverfassungsgericht habe damit die Rechtsauffassung bekunden wollen, auch das Genehmigungsverfahren entfalle aufgrund dieser Vorschrift in jedem Fall. Ausgangspunkt seiner rechtlichen Überlegungen dürfte daher § 30 Abs. 1 Satz 1 LuftVG gewesen sein, der - wie bereits erwähnt - eine Abweichung erlaubt, soweit dies zur Erfüllung u.a. der Verteidigungsaufgaben erforderlich ist. Daß das Bundesverfassungsgericht hinsichtlich dieser Voraussetzungen nicht weiter differenziert hat, mag auf der Vorstellung beruhen, eine "externe" Genehmigung von Militärflugplätzen nach § 6 LuftVG hindere in erheblichem Maße stets oder nahezu in jedem Fall die Erfüllung der Verteidigungsaufgaben von Bundeswehr und Stationierungsstreitkräften. Einer solchen Bewertung würde sich der Senat indes nicht anschließen können. Der Gesetzgeber hat die Interessenlage dahin bewertet, daß das Genehmigungsverfahren nicht - wie das Planfeststellungsverfahren in § 30 Abs. 1 Satz 2 LuftVG - schlechthin unterbleibt, sondern nur unter den besonderen Umständen des Einzelfalls entfallen darf, "soweit" dies unter den näher bezeichneten Voraussetzungen "erforderlich ist" (vgl. § 30 Abs. 1 Satz 1 LuftVG). Dieser Wortlaut der gesetzlichen Regelung spricht - anders als die Beklagte meint - eher dafür, daß bei der Anlegung und wesentlichen Änderung militärischer Flugplätze von der Vermutung einer generellen Genehmigungspflicht auszugehen ist. Das mag jedoch letztlich dahinstehen. Entscheidend ist vielmehr, welche Anforderungen an die gesetzlichen Voraussetzungen für ein "Abweichen" im Sinne des § 30 Abs. 1 LuftVG zu stellen sind, insbesondere, wann und in welchem Umfang die Erfüllung militärischer Aufgaben durch ein - nach Lage der Dinge auch eingeschränktes - Genehmigungsverfahren nach § 6 in Verbindung mit § 30 Abs. 3 LuftVG in nicht unerheblicher Weise gefährdet oder gehindert wäre.

Da diese Frage nicht generell zu beantworten ist, kommt es auf eine sachgerechte Würdigung aller Umstände des Einzelfalls an. Vorgänge, die ohnehin der Öffentlichkeit nicht verborgen bleiben, verschließen sich nicht einem förmlichen Genehmigungsverfahren, auch wenn sie militärischen Charakter haben. Wird ein Hubschrauberlandeplatz z.B. aus Lärmschutzgründen im Interesse der Bewohner verlegt, und ist die Erfüllung des Verteidigungsauftrags davon nicht berührt, besteht für eine Abweichung von der Genehmigungspflicht kein Anlaß (so z.B. in dem Fall, der dem Urteil des Senats vom 3. Mai 1988 a.a.O. zugrunde liegt). Wenn in anderen Fällen zwar nicht das Vorhaben insgesamt, aber einzelne Teile oder Einzelheiten desselben aus militärischen Gründen geheimzuhalten sind, darf nur insoweit (z.B. durch eine Verschlüsselung oder das Auslassen dieser Umstände) im Sinne des § 30 Abs. 1 Satz 1 LuftVG abgewichen werden. Das Genehmigungsverfahren und die abschließende Sachentscheidung (§§ 6, 30 Abs. 3 LuftVG) dürfen gemäß § 30 Abs. 1 Satz 1 LuftVG nur dann völlig entfallen, wenn diese Maßnahmen nach den Umständen des Einzelfalles mit der Erfüllung des Verteidigungsauftrages gänzlich unvereinbar sind. Im übrigen sind sowohl das Verfahren als auch der Inhalt der Genehmigung hinsichtlich der Einzelheiten des Vorhabens dem jeweiligen Geheimhaltungsbedarf anzupassen und demgemäß zumindest eingeschränkt durchzuführen bzw. offenzulegen. Insbesondere soweit es möglich ist, geheimhaltungsbedürftige und geheimhaltungsfähige Umstände (z.B. Fragen der Truppenstärke und deren spezielle Ausrüstung) von nicht geheimhaltungsbedürftigen oder dazu nicht geeigneten Umständen (z.B. den Standort eines Flugplatzes) zu trennen und im Genehmigungsverfahren in unterschiedlichem Maße offenzulegen, ist davon Gebrauch zu machen. Es darf dann auf ein Genehmigungsverfahren und auf eine abschließende Sachentscheidung nach § 6 LuftVG nicht völlig verzichtet werden.

Soweit die Offenlegung des Vorhabens oder jedenfalls einzelner Merkmale desselben nicht im Einzelfall aus einleuchtenden Gründen militärischer Geheimhaltung von vornherein auszuschließen ist, ist abwägend zu berücksichtigen, daß die durch das gesetzliche Genehmigungserfordernis gemäß §§ 6 Abs. 2, 30 Abs. 3 LuftVG geschützten Rechtsgüter (Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung, des Naturschutzes, der Landschaftspflege, des Städtebaus, der zivilen Luftfahrt und des Schutzes vor Fluglärm) ebenfalls einen vom Gesetzgeber als schutzwürdig erachteten hohen Rang besitzen. Die Möglichkeit der Abweichung von dem Genehmigungserfordernis ist zudem gemäß § 30 Abs. 1 Satz 1 letzter Halbsatz LuftVG dadurch begrenzt, daß die Abweichung zur Erfüllung der besonderen Aufgaben "unter Berücksichtigung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung" erforderlich sein muß. Gerade weil die - teils öffentlichen, teils dem Grundrechtsschutz (Art. 2 Abs. 2, 14 GG) unterstellten - Interessen im Einzelfall gegenüber besonders gewichtigen militärischen Belangen (teilweise) zurückstehen müssen, ist grundsätzlich der sachgerechte Ausgleich sowohl verfahrensmäßig durch eine angemessene Beteiligung der konkret betroffenen Träger oder Sachwalter dieser Interessen als auch inhaltlich durch eine Sachentscheidung über den Genehmigungsantrag zu suchen, die einer gerichtlichen Überprüfung nicht von vornherein verschlossen ist. Demgemäß ist in Fällen der vorliegenden Art insbesondere das durch § 6 Abs. 2 LuftVG (Erfordernisse des Städtebaus) geschützte Interesse der Gemeinde zu beachten, durch die Anlegung oder wesentliche Änderung eines militärischen Flugplatzes im Ortsbereich nicht mehr als unbedingt erforderlich in ihrer Bauleitplanung beeinträchtigt zu werden. Wenn das militärische Vorhaben nach den Umständen des Einzelfalles nicht von vornherein absolut geheimzuhalten ist, so ist die Grenze der Geheimhaltung nicht allein im Hinblick auf militärische Belange, sondern auch mit Rücksicht auf die der öffentlichen Daseinsvorsorge dienenden Planungsaufgaben der Gemeinde zu bestimmen. Je wichtiger die Informationen und je gravierender die Auswirkungen des militärischen Vorhabens für die Planung der Gemeinde sind, desto dringender muß es - soweit dies im Hinblick auf den Verteidigungsauftrag der Bundeswehr noch vertretbar ist - in einem Genehmigungsverfahren nach §§ 6, 30 Abs. 3 LuftVG unter Beteiligung der Gemeinde geprüft werden (vgl. Urteile vom 3. Mai 1988 - BVerwG 4 C 11 und 12.85 - a.a.O. und vom 20. November 1987 - BVerwG 4 C 39.84 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 17).

Der Senat folgt jedoch nicht der Auffassung der Klägerin, daß § 30 Abs. 1 Satz 1 LuftVG Abweichungen von den Vorschriften des Ersten Abschnitts des Luftverkehrsgesetzes - und damit auch des § 6 LuftVG - ausschließlich hinsichtlich des Verfahrens, nicht jedoch auch hinsichtlich der Sachentscheidung (hier: Ablehnung oder Erteilung der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung) erlaube. Eine solche einschränkende Auslegung ist weder durch den Wortlaut noch durch den Sinn und Zweck des Gesetzes gerechtfertigt. Insbesondere stützt Satz 2 des § 30 Abs. 1 LuftVG nicht die Auffassung der Klägerin. Daß das Planfeststellungsverfahren entfällt, besagt nicht, daß der Gesetzgeber eine besondere Regelung nur auf der Verfahrensebene hat treffen wollen. Das nach dem Gesetz besonders geschützte Interesse an der Geheimhaltung einzelner militärischer Vorgänge kann nicht nur im Ablauf des Verfahrens, sondern gleichermaßen auch dann berührt sein, wenn es um die Sachentscheidung und deren Verlautbarung geht. Wenn Gründe der Geheimhaltung dies im Einzelfall verlangen, mag daher - anders als die Klägerin meint - ausnahmsweise auch ein isoliertes Verfahren nach § 30 Abs. 3 LuftVG den gesetzlichen Anforderungen entsprechen (vgl. Urteil des Senats vom 3. Mai 1988 a.a.O.). Aber auch dann endet das Verfahren nicht formlos, vielmehr hat der Bundesminister der Verteidigung die Regierungen der betroffenen Länder von seiner Entscheidung zu unterrichten (§ 30 Abs. 3 Satz 2, zweiter Halbsatz LuftVG).

Die Entscheidung des Bundesministers der Verteidigung, gemäß § 30 Abs. 1 LuftVG von dem generell vorgeschriebenen luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahren abzuweichen, insbesondere eine förmliche Sachentscheidung nicht zu verlautbaren, ist einzelfallbezogen und plausibel zu begründen, ohne daß dabei Einzelheiten vertieft werden müssen. Wenn das Bedürfnis der Geheimhaltung gerade auch dieses erfordert, sind an die Begründung der Entscheidung unter Umständen nur sehr geringe Anforderungen zu stellen. Es genügt aber nicht der pauschale Hinweis, daß militärische Vorhaben stets geheimhaltungsbedürftig seien. Auch insofern sind außer dem Geheimhaltungsinteresse - worauf vorab bereits hingewiesen wurde - ebenso die rechtlich geschützten Interessen der betroffenen Bürger und Gemeinden sowie die Belange der öffentlichen Sicherheit (§ 30 Abs. 1 Satz 1 letzter Halbsatz LuftVG) zu beachten und eine den widerstreitenden Interessen angemessene - möglichst ausgleichende - Lösung zu suchen. Beispielsweise ist der Plan über den Umfang eines militärischen Schutzbereichs nach § 2 Abs. 1 Satz 4 Schutzbereichsgesetz den Beteiligten nur bekanntzugeben, soweit sie betroffen sind, so daß ein vollständiges Bild über die Grenzen des Schutzbereichs nicht bekanntgemacht wird. Diese Beschränkung ist durch gewichtige öffentliche Belange des militärischen Geheimschutzes gerechtfertigt (vgl. Urteil vom 7. September 1984 - BVerwG 4 C 16.81 - BVerwGE 70, 77 <83>[BVerwG 07.09.1984 - 4 C 16/81]). Ferner ist in diesem Zusammenhang auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Vorlage geheimzuhaltender Behördenakten gemäß § 99 VwGO hinzuweisen (vgl. insbesondere Beschluß vom 29. Oktober 1982 - BVerwG 4 B 172.82 - BVerwGE 66, 233 und Urteil vom 19. August 1986 - BVerwG 1 C 7.85 - BVerwGE 75, 1[BVerwG 19.08.1986 - 1 C 7/85]).

Die dort angegebenen Maßstäbe dafür, ob glaubhaft gemacht worden ist, daß das Bekanntwerden bestimmter Vorgänge u.a. dem Wohl des Bundes Nachteile bereiten würde oder daß sie ihrem Wesen nach geheimgehalten werden müssen, gelten hier sinngemäß. Es genügt, wenn die zuständige Behörde ihre Wertung der Umstände, die die Geheimhaltungsbedürftigkeit begründen, so einleuchtend darlegt, daß diese Wertung unter Berücksichtigung rechtsstaatlicher Belange als triftig anzuerkennen ist. Da eine konkrete Eröffnung der Gründe von der Natur der Sache her nicht möglich ist, kann die Darlegung der Behörde in bezug auf die geheimhaltungsbedürftigen Tatsachen nur allgemeiner Natur sein. Sie muß jedoch mehr enthalten als die bloße Wiedergabe oder eine nur andere Umschreibung der gesetzlichen Gründe (BVerwGE 66, 233 <236>[BVerwG 29.10.1982 - 4 B 172/82]). In aller Regel muß erkennbar sein, daß der Bundesminister der Verteidigung die nach den konkreten Umständen naheliegenden Interessen der Betroffenen erkannt und auch gewürdigt hat.

Der Senat verkennt nicht, daß auch im Verfahren der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung militärischer Flugplätze die Sachentscheidung ein im Verwaltungsstreitverfahren anfechtbarer Verwaltungsakt ist (§ 12 VwGO in Verbindung mit § 35 VwVfG) und daß Widerspruch und Anfechtungsklage hiergegen generell aufschiebende Wirkung haben (§ 80 Abs. 1 VwGO). Die aus Gründen eines effektiven Rechtsschutzes dadurch bei vielen Planungsvorhaben (z.B. auch zivilen Flughäfen, Autobahnen, Wasserversorgungs- oder Abfallbeseitigungsanlagen) eintretenden Verzögerungen mögen - worauf die Beklagte in der mündlichen Verhandlung nachdrücklich hingewiesen hat - bei militärischen Vorhaben besonders nachteilig und angesichts des spezifischen Charakters der Verteidigungsaufgaben möglichst generell zu vermeiden sein. Dieses Interesse der Beklagten kann jedoch bei der Auslegung des geltenden Rechts, hier des § 30 Abs. 1 LuftVG, nicht ausschlaggebend sein. Zudem sind im öffentlichen Interesse zu vermeidende Verzögerungen der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs nach § 80 Abs. 2 VwGO anderweitig zu beheben: Nach Nummer 3 dieses Absatzes kann der Bundesgesetzgeber für bestimmte hoheitliche Maßnahmen vorschreiben, daß die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs generell entfällt. Nach Nummer 4 kann die Behörde die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse anordnen. Ob - wie die Beklagte geltend macht - die aufschiebende Wirkung durch die Instanzgerichte zumeist wiederhergestellt wird (§ 80 Abs. 5 VwGO) und ob dies sachlich gerechtfertigt ist, vermag der Senat nicht zu beurteilen. Selbst eine den Belangen der Verteidigung nicht angemessene Aussetzungspraxis der Instanzgerichte könnte nicht den Senat, sondern allenfalls den Gesetzgeber veranlassen, nicht nur das Planfeststellungsverfahren, sondern auch das Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG generell entfallen zu lassen, wenn militärische Flugplätze angelegt oder geändert werden sollen.

Nach den bisherigen Feststellungen des Berufungsgerichts vermag der Senat nicht zu erkennen, daß im Falle des hier umstrittenen Vorhabens die genannten Voraussetzungen gegeben sind, die gemäß § 30 Abs. 1 Satz 1 LuftVG das Abweichen von der Genehmigungspflicht nach § 6 LuftVG ganz oder teilweise (hier insbesondere die Beschränkung auf ein isoliertes Anhörungsverfahren nach § 30 Abs. 3 LuftVG) rechtfertigen. Zwar trifft es zu, daß nicht die britischen Streitkräfte, sondern der Bundesminister der Verteidigung darüber zu befinden hat, ob und wieweit von der gesetzlichen Möglichkeit des Abweichens Gebrauch zu machen ist. Wenn jedoch die britischen Streitkräfte offenbar auf Veranlassung des Ministers einen Genehmigungsantrag nach § 6 LuftVG gestellt haben, ist dies zumindest ein Indiz dafür, daß das Bedürfnis der Geheimhaltung hier jedenfalls nicht besonders ins Gewicht fällt. Es ist auch nicht ersichtlich, daß das zwischenzeitlich durchgeführte Anhörungsverfahren geheimhaltungsbedürftige Umstände zum Schaden der Verteidigung offenkundig gemacht hat. Ebensowenig bestehen Anhaltspunkte dafür, daß ein solcher Schaden eintreten könnte, wenn das im wesentlichen durchgeführte Genehmigungsverfahren nunmehr durch eine förmliche Sachentscheidung abgeschlossen würde. Die Beklagte hat ihre spätere Rechtsauffassung, daß das Genehmigungsverfahren an sich von vornherein nicht geboten gewesen sei, auch nicht mit einzelfallbezogenen Gesichtspunkten der Geheimhaltung, sondern im wesentlichen damit begründet, daß für militärische Flugplätze ein Genehmigungsverfahren generell nicht erforderlich sei. Damit kann sie jedoch - wie ausgeführt wurde - ebensowenig durchdringen wie mit dem - zwar verständlichen, aber rechtlich so nicht erfaßbaren - Anliegen, von Verzögerungen durch ein gerichtliches Verfahren generell verschont zu bleiben. Da jedoch all diese Anhaltspunkte den Sachverhalt möglicherweise nicht erschöpfend kennzeichnen, sondern weitere Umstände in Betracht kommen, um über die Geheimhaltungsbedürftigkeit des Vorhabens und seiner Einzelheiten im vorliegenden Fall abschließend zu entscheiden, hat das Berufungsgericht hierzu weitere Feststellungen zu treffen.

b)

Nach den tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 LuftVG ist die Genehmigungspflicht im einzelnen nur gegeben, wenn ein Flugplatz angelegt wird (Abs. 1) oder wenn die Anlage oder der Betrieb des Flugplatzes wesentlich erweitert wird (Abs. 4 Satz 2). Damit hat sich das Berufungsgericht nicht näher befaßt, weil es die Klage schon für unzulässig hält. Seine sonstigen Feststellungen reichen auch insoweit nicht aus, um dem Senat eine abschließende Sachentscheidung im Revisionsverfahren zu ermöglichen. Für die Beurteilung der Rechtslage in diesem Zusammenhang gibt der Senat folgende Hinweise:

aa)

Ob der Flugplatz mit den vorgesehenen Maßnahmen im Sinne des § 6 Abs. 1 LuftVG neu angelegt werden soll, erscheint zweifelhaft. Dazu bedarf es genauer Feststellungen über die tatsächliche Entwicklung des Flugbetriebs auf dem Gelände und der dazu etwa unter früherem Recht erteilten Genehmigungen. Ob der Parteivortrag der Beklagten hierzu richtig und vollständig ist, vermag der Senat nicht zu beurteilen. Bedeutsam könnte ferner sein, ob näher zu ermittelnde Nutzungen kraft früheren Besatzungsrechts in den Geltungsbereich des Luftverkehrsgesetzesübergeleitet oder aufgrund vertraglicher Abmachungen beibehalten sind. Dafür könnte - auch wenn schriftliche Abmachungen nicht vorliegen - das näher zu ermittelnde (konkludente) Verhalten der Beteiligten von rechtlicher Bedeutung sein. Da die britischen Streitkräfte den Flugbetrieb nach mehrjähriger Unterbrechung jedenfalls ab 1963 anscheinend ohne weiteres und insbesondere ohne rechtsgeschäftliche Maßnahmen haben fortführen können, mag darin ein Indiz gesehen werden, daß die alten - zunächst wohl nur besatzungsrechtlich begründeten - Nutzungsrechte nicht erloschen sind und daß der Flugplatz trotz der Unterbrechungen im Grunde fortbestanden hat. Dies ist jedoch aufgrund der bisherigen tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts nicht zu beantworten.

bb)

Ob die Erweiterung oder die Änderung der Anlage oder des Betriebs eines Flugplatzes "wesentlich" im Sinne des § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG ist, kann nicht generell beurteilt werden, sondern setzt die Würdigung aller Umstände des Einzelfalls voraus. Zu vergleichen ist der bisherige mit dem geplanten Zustand hinsichtlich quantitativer und qualitativer Veränderungen erstens des Unternehmens selbst und zweitens seiner künftigen Auswirkungen auf die in seiner Nachbarschaft vorhandenen rechtlich geschützten Interessen (vgl. insbesondere § 6 Abs. 2 LuftVG). Dazu ist zu sagen:

Wesentliche Änderungen des Flugplatzes rangieren hinsichtlich ihrer sachlichen Bedeutung für das Unternehmen zwischen der (Neu-)Anlegung einerseits und schlichten Einzelmaßnahmen des laufenden Flugbetriebs einschließlich dessen sachlicher Ausstattung andererseits. Voraussetzung ist, daß die bisherige Konzeption des Unternehmens zwar im Kern beibehalten, jedoch in einem nicht nur peripheren sondern den Charakter des Unternehmens kennzeichnenden Bereich zumindest teilweise erheblich anders ausgestaltet wird. Die zusätzliche Stationierung einer Anzahl weiterer Fluggeräte kann ein wichtiger Anhaltspunkt für die wesentliche Änderung oder Erweiterung des Betriebs des Flugplatzes sein. Die rein zahlenmäßigen Unterschiede sind jedoch nicht ausschlaggebend. Es kommt vielmehr insofern darauf an, welche Kapazität der Flugplatz sowohl hinsichtlich seines Betriebes als auch hinsichtlich seiner Anlagen bisher hatte und ob er mit der weiteren Stationierung "sein Gesicht ändert". Die etwa aus Übungsgründen, taktischen Erwägungen wechselnder Art oder wegen der erforderlichen Flexibilität der Truppe (zeitweise) verstärkte Nutzung der Anlage macht aus einem Landeplatz oder Flugplatz kleinerer Größenordnung keinen insgesamt "wesentlich geänderten" größeren Flugplatz. Ebensowenig kann allein die Stationierung oder gar nur vorsorgliche Lagerung von Material und Fluggeräten ausschlaggebend sein, wenn der Umfang des Flugbetriebs trotzdem nahezu gleichbleibend ist. Voraussetzung ist vielmehr, daß die quantitative Steigerung des Flugbetriebs in eine geänderte Qualität des Unternehmens umschlägt. Ein Indiz dafür ist die nicht nur unbedeutende bauliche Umgestaltung des Flugplatzes und seiner Anlagen. Werden z.B. ein (neuer) Kontrollraum oder größere Wartungshallen nicht nur wegen der laufenden Modernisierung des Flugbetriebs und der Gerätschaften, sondern dazu eingerichtet, die Kapazität des Flugplatzes deutlich zu erweitern oder einen anders gearteten Flugbetrieb zu ermöglichen, ist anzunehmen, daß die Konzeption des Flugplatzes in einem zentralen Bereich anders ausgestaltet werden soll.

Die "Wesentlichkeit" der Änderung oder Erweiterung eines Flugplatzes ist ferner auch danach zu bemessen, ob und wie weit das Vorhaben verstärkt rechtlich geschützte nachbarliche Interessen beeinträchtigt. § 6 Abs. 2 LuftVG macht - wie bereits ausgeführt - deutlich, daß der Gesetzgeber bei der Anlage und dem Betrieb von Flugplätzen auch gewisse nachbarliche Interessen berücksichtigt wissen will. Dem ist nicht nur im Genehmigungsverfahren, sondern auch dadurch Rechnung zu tragen, daß schon das gesetzliche Genehmigungs erfordernis "Wesentlichkeit der Änderung" im Lichte dieser gesetzlichen Regelung beurteilt wird. Dazu gehören insbesondere die Belange des Städtebaus. Ferner ist auch in diesem Zusammenhang "wesentlich", was für den verfassungsrechtlichen Grundrechtsschutz (Art. 2 Abs. 2, 14 GG) von erheblicher Bedeutung ist, zumal wenn dieser Schutz unter den gegebenen Umständen schwerpunktmäßig in das Genehmigungs verfahren verlagert ist. Bei der umfassenden Würdigung aller für und gegen die "Wesentlichkeit" der Änderung sprechenden Umstände sind daher auch die Auswirkungen des Vorhabens auf seine Umgebung mitzuberücksichtigen.

Im vorliegenden Fall hat das Berufungsgericht im Rahmen seiner Ausführungen zum Fehlen eines berechtigten Interesses der Klägerin an der Feststellung, daß ein Genehmigungsverfahren erforderlich sei, zwar in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, daß der Flugverkehr, den die britischen Streitkräfte durchzuführen beabsichtigten, sich ausweislich des seinerzeit gestellten Antrags und der Ausführungen der britischen Streitkräfte im weiteren Verfahren auf den Umfang des bisherigen Flugverkehrs beschränke, mit dem die Klägerin sich abgefunden habe (BU S. 17). Danach wäre eine wesentliche Änderung oder Erweiterung jedenfalls des Flugbetriebs zu verneinen. Dennoch vermag der Senat auch in diesem Punkte nicht abschließend zugunsten der Beklagten zu entscheiden, weil die Klägerin wegen dieser Feststellung des Berufungsgerichts eine substantiierte Verfahrensrüge erhoben hat. Sie hat erst- und zweitinstanzlich vorgetragen, daß bis zur Einleitung des Genehmigungsverfahrens im Jahre 1976 und auch in der Folgezeit kein regulärer Hubschrauberlandeplatz auf dem streitigen Gelände bestanden habe, sondern allenfalls ein Außenlandeplatz, der gelegentlich angeflogen worden sei. Sie hat hierzu Beweis angeboten. Daß diese Umstände weiterer Aufklärung bedürfen, ergibt sich ferner aus der vom Berufungsgericht zitierten Stellungnahme des Interministeriellen Ausschusses für Verteidigungsliegenschaften im Anhörungsverfahren, wonach zumindest die geplanten baulichen Änderungen, die Erhöhung der Zahl der stationierten Hubschrauber von drei auf zwölf und die Verlegung des Start- und Landepunktes eine wesentliche Änderung darstellten. Die gegenteiligen Feststellungen lassen sich daher nicht schlicht auf die Ausführungen der britischen Streitkräfte stützen.

Daß im Rahmen einer "Umdislozierung" des Fluggeräts die Zahl der Hubschrauber vor 1963 bis 1969 von drei auf zwölf erhöht worden ist, daß bauliche Änderungen vorgenommen sind und daß der Start- und Landepunkt verlegt worden ist, reicht andererseits allein nicht aus, um eine wesentliche Änderung oder Erweiterung im Sinne des § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG festzustellen. Die gebotene umfassende Würdigung setzt dazu weitere tatsächliche Feststellungen voraus, insbesondere zur Bedeutung dieser Maßnahme für die Gesamtkonzeption der Anlage und ihrer Auswirkungen auf die Umgebung.

c)

Ergeben die weiteren Feststellungen des Berufungsgerichts, daß eine Genehmigungspflicht besteht, kann die Klägerin einen Anspruch auf Durchführung des Genehmigungsverfahrens, einschließlich des Abschlusses durch eine Sachentscheidung, haben, wenn die nachfolgend erörterten Voraussetzungen vorliegen. Auch hierzu fehlen weitere tatsächliche Feststellungen, die das Berufungsgericht nachzuholen hat. Im einzelnen ist zu bemerken:

aa)

Das den Gemeinden in einem luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahren zustehende formelle Recht auf Beteiligung räumt ihnen in spezifischer Weise und unabhängig vom materiellen Recht eine eigene, selbständig durchsetzbare verfahrensrechtliche Rechtsposition ein, sei es im Sinne eines Anspruchs auf Durchführung eines Verwaltungsverfahrens überhaupt, sei es im Sinne eines Anspruchs auf ordnungsgemäße Beteiligung an einem anderweitig eingeleiteten Verwaltungsverfahren (Urteil des Senats vom 22. Juni 1979 - BVerwG 4 C 40.75 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 11, S. 21 <27> = NJW 1980, 718; vgl. ferner Scherg, Beteiligungsrechte der Gemeinden nach dem Luftverkehrsgesetz, München 1982, S. 58 ff.). Diese formelle Rechtsposition der Gemeinde erfaßt indes nur ihr Interesse an einer angemessenen Beteiligung im Verwaltungsverfahren und kann daher schon dadurch erfüllt sein, daß der Gemeinde Gelegenheit zur Stellungnahme in dem Verfahren gegeben worden ist (so auch Urteil vom 3. Mai 1988 - BVerwG 4 C 11 und 12.85 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 18 S. 6 <9>). Das ist nach den Feststellungen des Berufungsgerichts hier der Fall. Ob freilich das Genehmigungsverfahren auf der Grundlage der Anhörung im Jahre 1977 heute noch sachgerecht fortgesetzt und abgeschlossen werden kann, mag schon wegen des großen Zeitablaufs fraglich sein. Inwieweit indes neue Umstände das frühere Anhörungsverfahren hinfällig erscheinen lassen, vermag der Senat nicht zu beurteilen.

bb)

In materieller Hinsicht umfaßt die Planungshoheit der Gemeinde nach ständiger Rechtsprechung des Senats das ihr als Selbstverwaltungskörperschaft zustehende Recht auf Planung und Regelung der Bodennutzung in ihrem Gebiet (vgl. Urteil vom 11. April 1986 - BVerwG 4 C 51.83 - BVerwGE 74, 124 <132>[BVerwG 11.04.1986 - 4 C 51/83]). Die Gemeinden können in ihrer Planungshoheit beeinträchtigt werden, wenn das Vorhaben eine hinreichend bestimmte Planung nachhaltig stört, wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren Planung entzieht oder wenn kommunale Einrichtungen durch das Vorhaben erheblich beeinträchtigt werden (vgl. Urteil vom 11. April 1986 a.a.O.; Urteil vom 30. Mai 1984 - BVerwG 4 C 58.81 - BVerwGE 69, 256 <261>[BVerwG 20.05.1984 - 4 C 58/81]). Ist dieses materielle Recht der Gemeinde durch ein genehmigungspflichtiges Vorhaben beeinträchtigt, kann sie unter den nachfolgend bezeichneten Voraussetzungen verlangen, daß das luftverkehrsrechtliche Genehmigungsverfahren durchgeführt und mit einer Sachentscheidung abgeschlossen wird. Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

Zwar ist das Selbstverwaltungsrecht den Gemeinden gemäß Art. 28 Abs. 2 GG nur im Rahmen der Gesetze gewährleistet. Durch die Regelungen in den §§ 6, 30 Abs. 3 LuftVG ist aber das Recht der Gemeinde auf eine angemessene Wahrung ihrer Planungshoheit nicht - wie die Beklagte meint - auf formelle Beteiligungsrechte begrenzt worden. Die vorgeschriebene Anhörung dient dazu, etwa entgegenstehende, abwägungserhebliche Interessen möglichst frühzeitig in den Planungsvorgang einfließen zu lassen (vgl. Urteil vom 20. November 1987 - BVerwG 4 C 39.84 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 17 S. 1 <3>). Rechtsbeeinträchtigungen materieller Art sollen dadurch möglichst von vornherein vermieden werden, nicht aber - wenn sie dennoch geschehen - unerheblich sein; eine die Gemeinden jenseits ihrer formellen Beteiligungsrechte treffende generelle Duldungspflicht enthält das Gesetz nicht. Will der Gesetzgeber durch verfahrensrechtliche Regelungen zugleich materielle Rechtspositionen begrenzen, hat dies aus Gründen der Rechtsklarheit ausdrücklich zu geschehen. Da für die Genehmigung militärischer Flugplätze nichts dergleichen angeordnet ist, vermag der Senat der Rechtsauffassung der Beklagten insofern nicht zu folgen (vgl. auch Urteil vom 3. Mai 1988 - BVerwG 4 C 11 und 12.85 - UA S. 15, wo in einem ähnlichen Fall über das formelle Beteiligungsrecht der Gemeinde hinaus auf den materiellrechtlichen Schutz ihrer Planungshoheit abgestellt worden ist. Vgl. hierzu ferner Scherg, a.a.O. S. 108 ff. <111> und 259 ff. <261>).

Die aus ihrem Selbstverwaltungsrecht herzuleitenden Rechte der Gemeinde richten sich nicht allein auf die Abwehr beeinträchtigender Maßnahmen, sondern können unter besonderen Voraussetzungen auch einen Anspruch auf Fortsetzung des luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahrens und dessen Abschluß durch eine Sachentscheidung umfassen. Zwar hat der durch ein nicht genehmigtes Vorhaben der öffentlichen Hand betroffene Dritte im allgemeinen keinen Rechtsanspruch auf Durchführung des Genehmigungs- oder Planfeststellungsverfahrens, sondern ist in der Regel durch Unterlassungs- und Beseitigungsansprüche hinreichend geschützt (vgl. Urteil des Senats vom 22. Februar 1980 - BVerwG 4 C 24.77 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 33; kritisch hierzu: Willi Blümel, Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, in: "Frühzeitige Bürgerbeteiligung bei Planungen", Schriftenreihe der Hochschule Speyer Bd. 87, Berlin 1982 S. 74 ff.). Daran fehlt es indes im vorliegenden Fall, wie noch näher auszuführen ist (vgl. dazu unten unter 3). Schon das mag für einen Anspruch auf Durchführung des Genehmigungsverfahrens sprechen, sofern dem Geheimhaltungsgründe nicht entgegenstehen. Die Rechtslage ist insbesondere deswegen anders zu beurteilen, weil die hier gebotene Koordination unter mehreren hoheitlichen Planungsträgern (vgl. Urteil des Senats vom 20. November 1987 a.a.O.) nur auf der Grundlage einer abschließenden Entscheidung im luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahren sinnvoll stattfinden kann. Ein sachgerechtes Zusammenwirken von kommunaler Bauleitplanung und - hier: luftverkehrsrechtlicher - Fachplanung setzt in aller Regel voraus, daß interessenübergreifende Planungen in dem Gebiet der Gemeinde zu einem verbindlichen Abschluß gelangen, der für den anderen Planungsträger klare Verhältnisse schafft (ähnlich schon Urteil des Senats vom 22. Juni 1979 - BVerwG 4 C 40.75 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 11 S. 21 <24>). Dieser Rechtsgedanke kommt z.B. in den §§ 4 und 7 BauGB zum Ausdruck, wonach die Gemeinde davon ausgehen darf, daß ihre Planungen nach Ablauf bestimmter Äußerungsfristen denen anderer öffentlicher Planungsträger nicht im Wege stehen. Umgekehrt sollen gemäß § 9 Abs. 6 BauGB verbindliche Festsetzungen anderer Planungsträger in den Bebauungsplan nachrichtlich übernommen werden. Hinzuweisen ist ferner auf die §§ 37, 38 BauGB: Soweit die Gemeinden danach den Vorrang von baulichen Maßnahmen besonderer öffentlicher Zweckbestimmung (z.B. auch der Landesverteidigung) und näher bezeichnete Fachplanungen als eine Beschränkung ihrer Planungshoheit hinnehmen müssen, können sie ihre gesetzlichen Planungsaufgaben in dem umliegenden örtlichen Bereich nur dann ordnungsgemäß erfüllen, wenn ihnen gegenüber in angemessener Zeit durch eine Sachentscheidung klargestellt wird, welches Vorhaben genehmigt (bzw. planfestgestellt) wird oder ob der Antrag auf Genehmigung (oder Planfeststellung) abgelehnt wird (vgl. zur Rechtsstellung der Gemeinde bei einer Freigabe von ehemaligem Bahngelände für die allgemeine bauliche Nutzung Urteil des Senats vom 16. Dezember 1988 - BVerwG 4 C 48.86 -). Dies gilt insbesondere auch für die Anlage und den Betrieb eines (militärischen) Flugplatzes im Gemeindegebiet. Innerhalb des Bauschutzbereichs unterliegt die örtliche Planung den Baubeschränkungen des § 12 Abs. 2 und 3 LuftVG, die bereits mit der Genehmigung des Flughafens und der damit zu verbindenden Festlegung des Bauschutzbereiches gelten. Möglicherweise noch schwerer als die in § 12 LuftVG angeordneten Bauhöhenbeschränkungen, die etwa Auswirkungen auf die im Bebauungsplan festzusetzende Geschoßzahl haben können, treffen die Gemeinde Beschränkungen nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm vom 30. März 1971 (BGBl. I S. 282) (z.B. Bauverbote in § 5 und Schallschutzanforderungen nach § 6). Hinzu kommt, daß die Gemeinde im Rahmen ihrer Bauleitplanung auch unterhalb der im Fluglärmgesetz vorgesehenen Grenzwerte liegende Lärmemissionen zu beachten und in ihre der Planungsentscheidung vorausgehende Abwägung einzustellen hat (Lau in: Giemulla/Schmid. Luftverkehrsgesetz § 6 Rdnr. 58 und 63).

cc)

Darüber, ob im Fall der Klägerin diese rechtlichen Voraussetzungen erfüllt sind und ein Anspruch auf Sachentscheidung gegeben ist, kann nach den bisherigen tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts nicht abschließend entschieden werden. Wenn - wie es den Anschein hat - in unmittelbarer Nachbarschaft des Flugplatzes konkret geplante Wohngebiete liegen, dürfte eine Beeinträchtigung der Planungshoheit etwa durch erheblich vermehrten Fluglärm hier in Betracht zu ziehen sein (vgl. ähnlich Urteil vom 11. April 1986 - BVerwG 4 C 51.83 - BVerwGE 74, 124 <132>[BVerwG 11.04.1986 - 4 C 51/83] und vom 3. Mai 1988 - BVerwG 4 C 11 und 12.85 - UA S. 15).

Die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts rechtfertigen auch nicht die Annahme, daß die Klägerin die umstrittenen Maßnahmen hingenommen und sich mit den Beeinträchtigungen abgefunden habe (BU S. 17). Seit Beginn des Flugverkehrs mit Hubschraubern im Jahre 1963 ist verschiedentlich über die Benutzung des Geländes verhandelt worden. Wenn die Klägerin von den Belästigungen Kenntnis hatte und bis zum Anhörungsverfahren 1977 die Frage nach der grundsätzlichen Zulässigkeit und dem zulässigen Umfang des Flugverkehrs nicht ausdrücklich gestellt hat, bedeutet dies nicht, daß sie bei ihren Planungen bereits die Unvermeidlichkeit der Beeinträchtigungen in Rechnung gestellt hat. Hierzu hat die Klägerin vorgetragen, daß die militärischen Stellen ihre Planungen zur Kenntnis genommen und nicht beanstandet hätten, so daß sie davon ausgegangen sei, daß der militärische Flugbetrieb diese respektieren werde. Es ist anscheinend von militärischer Seite gegenüber der Klägerin auch nicht offengelegt worden, wie sich die Stationierung und der Flugbetrieb im einzelnen entwickeln würden. In dieser unklaren Situation hat die Klägerin sich zwar mehr für eine Verlegung des Flugplatzes nach W. eingesetzt, teils aber auch - für den Fall, daß die Verlegung zu scheitern drohe - vorsorglich daran mitgewirkt, das Maß der Beeinträchtigungen zu verringern. Zu den hierzu geeigneten Maßnahmen gehört auch die Lärmbeeinträchtigungen verringernde Umstrukturierung der Anlagen auf dem bestehenden Gelände. Die Annahme, daß die Klägerin Beeinträchtigungen der hier in Rede stehenden Art in Wahrheit längst eingeplant habe, läßt sich jedenfalls auf der Grundlage der vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen nicht begründen.

dd)

Sollte die Klage mit dem Begehren, das Genehmigungsverfahren fortzusetzen und mit einer Sachentscheidung abzuschließen, nach weiteren Feststellungen des Berufungsgerichts begründet sein, hätte das Berufungsgericht die Bescheide des Beklagten vom 13. Januar und 13. Mai 1983 aufzuheben (vgl. § 113 Abs. 1 und 4 VwGO). Mit diesen Schreiben hat der Bundesminister der Verteidigung seine Entscheidung, das von ihm zuvor eingeleitete Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG ohne Sachentscheidung abzubrechen, der Klägerin kundgetan. Sein an sich abstrakt gehaltener Hinweis, militärische Flugplätze unterlägen weder einer externen Genehmigungspflicht nach § 6 LuftVG noch einer Planfeststellungspflicht nach § 8 LuftVG, kann in dem konkreten Zusammenhang nicht anders verstanden werden, als daß speziell im vorliegenden Fall ein Genehmigungsverfahren nicht weiter durchzuführen sei. Darin liegt die rechtliche Regelung eines Einzelfalles im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG.

d)

Nach den bisherigen Feststellungen des Berufungsgerichts ist nicht anzunehmen, daß die Klägerin etwaige Ansprüche vorbezeichneter Art durch ihr Verhalten verwirkt hat. Wie oben bereits ausgeführt wurde, kann angesichts der schwer durchschaubaren Situation nicht davon ausgegangen werden, daß die Klägerin die Unvermeidbarkeit weiter Beeinträchtigungen durch etwa erheblich gesteigerten militärischen Flugverkehr bei ihren Planungen bereits in Rechnung gestellt hat. Sollte es zutreffen, daß die militärischen Stellen von der Bauleitplanung der Klägerin Kenntnis genommen und diese nicht beanstandet haben, ist auch deshalb der Klägerin ein treuwidriges Verhalten nicht anzulasten.

3.

Der von der Klägerin unter Hinweis auf den Beschluß des Hessichen Verwaltungsgerichtshofs vom 26. Januar 1984 - 9 TG 198/83 - (NJW 1984, 2055 [BVerwG 30.03.1984 - BVerwG 9 B 10001/84]) und Ronellfitsch, Zum Rechtsschutz bei Baumaßnahmen der Stationierungsstreitkräfte, (VerwArch. 1985, 317 <334>) geltend gemachte Anspruch, die Beklagte zu verpflichten, bis zum Abschluß eines luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahrens den Betrieb des Hubschrauberlandeplatzes zu untersagen, ist nicht begründet. Zwar kann die Klägerin, wenn das Vorhaben ohne die etwa erforderliche Genehmigung betrieben wird, von der Beklagten verlangen, daß diese sich bei den britischen Streitkräften im Verhandlungswege dafür einsetzt, die gesetzwidrigen Maßnahmen wegen der Pflicht zur Achtung des Rechts der Bundesrepublik Deutschland zu unterlassen (vgl. Art. II und XVI NATO-Truppenstatut und Art. 53 Abs. 4 des Zusatzabkommens zum NATO-Truppenstatut). Darum geht es hier jedoch nicht. Die Klägerin will vielmehr, daß die Beklagte gegenüber den britischen Streitkräften eine Untersagungsverfügung mit der Qualität eines Verwaltungsaktes erläßt. Damit kann sie jedoch nicht durchdringen. Die völkerrechtlichen Beziehungen zwischen der beklagten Bundesrepublik Deutschland und den anderen Vertragspartnern des NATO-Truppenstatuts sind in diesem Zusammenhang wesentlich dadurch geprägt, daß Meinungsverschiedenheiten nicht im Wege einseitiger Anordnungen, sondern durch Zusammenarbeit beseitigt werden. Der Erlaß einer einseitigen hoheitlichen Anordnung stünde damit nicht in Einklang. Da die Vollziehung einer Untersagungsverfügung ohnehin nicht statthaft wäre, besteht für den Erlaß eines förmlichen Verwaltungsaktes auch insofern kein sachliches Bedürfnis.