I.

Am 9. Mai 1974 erteilte das bayerische Staatsministerium für Wirtschaft und Verkehr der Beigeladenen zu 1) auf deren Antrag die Genehmigung zur Anlegung und zum Betrieb eines Verkehrsflughafens für den allgemeinen Luftverkehr im Bereich zwischen den Kreisstädten Freising und Erding ca. 28 km nordöstlich von München (Flughafen München II); er soll den Flughafen München-Riem ersetzen. Mit Schreiben vom 4. Juni 1974 beantragte die Beigeladene zu 1) bei der Regierung von Oberbayern die Durchführung des luftverkehrsrechtlichen Planfeststellungsverfahrens und die Feststellung des Planes für die Anlegung des Flughafens München am Standort Erding-Nord/Freising. Geplant war ein paralleles Start- und Landebahn-System mit zwei je 4.000 m langen Hauptbahnen (S/L-Bahn 1 im Norden und S/L-Bahn 2 im Süden) und zwei je 2.500 m langen Nebenbahnen (S/L-Bahn 3 im Norden und S/L-Bahn 4 im Süden). Der Achsabstand zwischen den beiden Hauptbahnen soll 2.300 m betragen. Die Bahnenden der beiden Hauptbahnen sind gegeneinander um 1.500 m versetzt (Schwellenversatz). Die Betriebsanlagen sollen zwischen den beiden Hauptbahnen angelegt werden. Während des Planfeststellungsverfahrens nahmen der bayerische Staatsminister für Wirtschaft und Verkehr J. Mitglied des Aufsichtsrates der Beigeladenen zu 1) vom 20. Juni 1975 bis nach Abschluß des Planfeststellungsverfahrens, und der inzwischen im Ruhestand befindliche damalige Leiter der Abteilung Verkehr des Staatsministeriums für Wirtschaft und Verkehr, Ministerialdirigent R., der Aufsichtsratmitglied der Beigeladenen zu 1) vom 1. Mai 1976 bis 1. Oktober 1979 gewesen ist, an mehreren Behördenbesprechungen teil, die sich mit der beantragten Planfeststellung befaßten. Beide wirkten auch an mehreren einschlägigen Schreiben des Staatsministeriums für Wirtschaft und Verkehr mit.

Am 8. Juli 1979 erließ die Regierung von Oberbayern den Planfeststellungsbeschluß für den Flughafen München II. Im einzelnen wurden die Pläne für die beiden Hauptbahnen, die nördliche, für die Allgemeine Luftfahrt bestimmte Nebenbahn (S/L-Bahn 3), die Anflugnavigationsanlagen, die Rollbahnen und Vorfelder, das Flughafengelände, die baulichen Anlagen und die Grünordnung, die Gewässerneuordnung mit Grundwasserregelung und Entwässerung, die neu anzulegenden und zu verlegenden Straßen, die Verlegung von Wasserversorgungsleitungen, die Wasserversorgungsanlagen außerhalb des Flughafens und die Verlegung von Stromversorgungsleitungen festgestellt. Die weitergehenden Planfeststellungsanträge, insbesondere der die südliche Nebenbahn (S/L-Bahn 4) betreffende, wurden zurückgewiesen. Der Planfeststellungsbeschluß enthält ferner zahlreiche Auflagen, die insbesondere dem Schutz vor Fluglärm dienen (Festsetzung eines Tagesschutz- und eines Nachtschutzgebietes, Schutz besonderer Einrichtungen, Entschädigung für Nutzungsbeeinträchtigungen der Außenwohnbereiche durch Fluglärm).

Mit ihrer Klage gegen diesen Beschluß hat die Klägerin - zusammen mit zahlreichen anderen Klägern - im wesentlichen geltend gemacht:

Im Planfeststellungsverfahren seien der bayerische Staatsminister Jaumann und Ministerialdirigent Ringelmann unter Verstoß gegen Art. 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayVwVfG tätig geworden. Selbst wenn man unterstelle, daß der bestehende Flughafen München-Riem in näherer Zukunft nicht mehr ausreiche, so könnten diese Probleme durch eine Kapazitätserweiterung gelöst werden. Die von der Planfeststellungsbehörde verwendeten Prognosen der Luftverkehrsentwicklung hielten einer wissenschaftlichen Überprüfung nicht stand. Ein Achsabstand der beiden Hauptbahnen von 1.500 m sei völlig ausreichend. Eine Verringerung des Achsabstandes hätte eine erhebliche Reduzierung des Bedarfs an landwirtschaftlicher Fläche zur Folge. Da eine Verringerung des Achsabstandes auch Auswirkungen auf die Lärmbetroffenheit habe, sei der Planfeststellungsbeschluß wegen der Erforderlichkeit einer Neuplanung des gesamten Flughafens aufzuheben. Das Abwägungsgebot sei in mehrfacher Hinsicht verletzt. Besonders augenfällige Abwägungsdefizite fänden sich im Bereich des Fluglärms und der hierzu ergangenen Auflagen. Sie, die Klägerin, werde durch den geplanten Bau des Flughafens in ihrer Entwicklung schwerstens betroffen. Sie verliere einen großen Teil ihres Gemeindegebietes für jede örtliche Planung, da es als Flughafengelände in Anspruch genommen werde. Das durch den Flughafen unmittelbar in Anspruch genommene Gebiet von rund einem Drittel des gesamten Gemeindegebietes wäre im Falle einer Verwirklichung des Flughafenprojektes einer gemeindlichen Bauleitplanung, aber auch sonstigen gemeindlichen Planungen, nicht mehr zugänglich. Des weiteren werde ihre Planungshoheit durch Bauverbote nach § 5 FluglärmG und durch Bauschutzbereiche nach Maßgabe der §§ 12 ff. LuftVG eingeschränkt. Danach sei vor allem die Möglichkeit, in Oberding besonders lärmgefährdete Einrichtungen wie Krankenhäuser, Altenheime, Erholungsheime, Schulen usw. zu errichten oder zu planen, praktisch ausgeschlossen. Die Lärmbelastung durch den Flughafenbetrieb werde sie, die Klägerin, - wie jeden Bürger auch - als Eigentümerin bzw. Besitzerin von Grundstücken und Gebäuden treffen. Des weiteren müsse sie in ihrer Bauleitplanung die Anforderungen der§§ 6, 7 FluglärmG berücksichtigen und nach§ 9 Abs. 1 Nr. 24 BBauG auch darüber hinausgehend die Lärmentwicklung des Flughafens in die planerische Abwägung einstellen. So sei etwa die Ausweisung reiner Wohngebiete aufgrund der Lärmsituation praktisch nicht mehr möglich. Besonders in der Ortschaft Schwaig seien zahlreiche hohe Einzelschallpegel beim Fluglärm zu erwarten. Aus alledem folge, daß sie in vielfältiger Weise durch den angefochtenen Planfeststellungsbeschluß in ihren eigenen Rechten betroffen werde.

Die Klägerin hat beantragt, den Planfeststellungsbeschluß vom 8. Juli 1979 aufzuheben. Ferner hat sie mehrere Hilfsanträge gestellt, mit denen sie insbesondere auf weiteren Lärmschutz gerichtete Planergängzungsansprüche geltend gemacht hat (S. 19 ff. des angefochtenen Urteils).

Der Beklagte ist diesem Vorbringen mit dem Antrag auf Abweisung der Klage entgegengetreten. Er meint, daß in Anwendung der planerischen Gestaltungsfreiheit eine in einem Planfeststellungsbeschluß sanktionierte Planung rechtmäßig sei, wenn für sie sachgerechte Gründe vorgebracht würden. Selbst wenn das Verwaltungsgericht zu der Auffassung käme, aus Kapazitätsgründen sei für den Flughafen München II die Erforderlichkeit nicht oder erst später gegeben, hätte es sich immer noch damit auseinanderzusetzen, daß die Planfeststellung auch eine verkehrsplanende Entscheidung sei. Der Beschluß sei in dieser Hinsicht nur beschränktüberprüfbar. Daß durch die Planfeststellung die Planungsleitsätze des LuftVG mit Auswirkungen auf die Rechte der Kläger verletzt würden, sei nicht ersichtlich. Von einem Abwägungsdefizit könne nicht die Rede sein. Die Planfeststellungsbehörde habe weder die Bedeutung der gegen den Flughafen München vorgebrachten Belange verkannt noch sie fehlgewichtet, weder beim Abwägungsvorgang noch beim Abwägungsergebnis. Im Planfeststellungsbeschluß seien ausreichend Gründe dargelegt, warum der Beklagte bei den örtlichen Gegebenheiten am Standort den Achsabstand von 2.300 m unter Berücksichtigung aller Umstände für die optimale Planung halte.

Die Beigeladene zu 1) hat ebenfalls beantragt, die Klage abzuweisen. Sie hat im Anschluß an die Ausführungen des Beklagten u.a. vorgetragen, bereits derzeit sei die Kapazitätsgrenze des Flughafens München-Riem zeitweise schon erreicht. Diese Situation werde sich in den kommenden Jahren aufgrund des prognostizierten weiteren Anstieges des Flugbewegungsaufkommens zunehmend verschärfen. Die Entscheidung sei hinsichtlich der gewählten Bahnabstände sowie der Lage der Bahnen im Gelände einschließlich des Schwellenversatzes nicht angreifbar. Bereits ohne Berücksichtigung planungskonzeptioneller Gesichtspunkte habe sich der Achsabstand der Hauptbahnen von 2.300 m im Laufe des luftrechtlichen Genehmigungsverfahrens als unter Lärmgesichtspunkten optimale Lösung erwiesen. Zur optimalen Lärmschutzfunktion des gewählten Abstandes komme planstützend hinzu, daß ein geringerer Abstand eine sinnvolle Planung der flughafeninternen Anlagen unter Einbeziehung landschaftsplanerischer und städtebaulicher Gesichtspunkte nicht mehr ermöglicht hätte.

Die Beigeladene zu 4) hat, ohne einen Antrag zu stellen, aus betrieblicher Sicht zur Frage des Schwellenversatzes und des Achsabstandes der beiden Hauptbahnen sowie zur Notwendigkeit der Abwicklung der Allgemeinen Luftfahrt auf einer separaten Bahn Stellung genommen.

Das Verwaltungsgericht hat durch Vernehmung mehrerer Sachverständiger umfangreiche Beweise erhoben, insbesondere zu den durch die Neuplanung des Verkehrsflughafens aufgeworfenen lärmphysikalischen und lärmmedizinischen Fragen. Es hat den Anträgen mehrerer Kläger auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klagen mit Beschluß vom 31. Oktober 1980 - MF 0015 - 9 A u.a. (ZLW 1981, 95 m. Anm. Henle) nur hinsichtlich einzelner näher bezeichneter Grundstücke stattgegeben. Im übrigen hat es die Anträge, auch den der Gemeinde Oberding, abgelehnt. Auf die Beschwerde mehrerer Antragsteller, darunter auch der Gemeinde Oberding, hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluß vom 16. April 1981 - 20 CS 80 D D. 61 - (ZLW 1981, 367 m. Anm. Henle; BayVBl. 1981, 401) die aufschiebende Wirkung der Klage im wesentlichen mit der Begründung wiederhergestellt, der Senat habe erhebliche Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses, die sich sowohl auf die Mitwirkung ausgeschlossener Amtsträger am Verwaltungsverfahren als auch auf die Dimensionierung des geplanten Flughafens bezögen. Insoweit werde voraussichtlich mit einer Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses zu rechnen sein.

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 27. Mai 1981 auf die Klagen von drei Betroffenen den Planfeststellungsbeschluß hinsichtlich einzelner Grundstücke im Bereich der ursprünglich vorgesehenen S/L-Bahn 4 (Umleitung des Ludwigskanals) und im Bereich des östlichen Flughafengeländes (sog. Vorbehaltsfläche-Ost) aufgehoben. Auf die hilfsweise erhobenen Verpflichtungsklagen mehrerer Betroffener, darunter auch der Klägerin hat es unter III Nr. 1 bis 4 des Urteilstenors den Beklagten verpflichtet, über die Auflagen zur Gewährung von Lärmschutz zur Tageszeit (Auflage IV 1.1 des Planfeststellungsbeschlusses), zur Nachtzeit (Auflage IV 1.3) und für besondere Einrichtungen (Auflage IV 1.4) sowie über die Gewährung von Entschädigung für die durch Lärmbelastung bewirkte Nutzungsbeeinträchtigung der Außenwohnbereiche (Auflage IV 1.2) unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. Im übrigen hat es die Klagen abgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt:

Das dem Planfeststellungsbeschluß zugrunde liegende Verwaltungsverfahren weise keine Fehler auf, die dessen Rechtmäßigkeit in Frage stellen könnten. Insbesondere sei Art. 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayVwVfG nicht verletzt worden. Ein Tätigwerden einer ausgeschlossenen Person, die einer anderen Behörde angehöre, könne der zuständigen Behörde nur dann rechtlich zugerechnet werden, wenn dadurch in ihre Entscheidungsfreiheit eingegriffen werde. Ein direkter Einfluß eines ausgeschlossenen Angehörigen einer vorgesetzten Dienststelle sei dann anzunehmen, wenn dieser in einer rechtlich verbindlichen Weise auf die Bediensteten der zur Entscheidung berufenen Verwaltungsbehörde eingewirkt habe. Das sei der Fall, wenn der Vorgesetzte über die nach den beamtenrechtlichen Vorschriften bindenden Anordnungen bzw. Weisungen in das Verwaltungsverfahren eingegriffen habe. Dasselbe gelte, wenn der Vorgesetzte durch Handlungen, die weisungsähnlichen Charakter hätten, auf die Verwaltungsentscheidung eingewirkt habe. Notwendig sei allerdings, daß für einen solchen Eingriff in die Entscheidung der zuständigen Behörde konkrete Anhaltspunkte vorlägen. Vermutungen oder Unterstellungen reichten hierfür nicht aus. Die Ursächlichkeit einer solchen Handlung auf das Ergebnis des Verfahrens müsse konkret nachweisbar sein. Als nicht von Bedeutung müßten solche Handlungen angesehen werden, die im einem sehr frühen Verfahrensstadium vorgenommen würden. Insoweit könne eine Ursächlichkeit grundsätzlich nicht angenommen werden. EineÜberprüfung der in Frage stehenden Handlungen von Minister J. und Ministerialdirigent R. habe ergeben, daß diese nicht als Mitwirkung im Sinne des Art. 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayVwVfG angesehen werden könnten.

Der angefochtene Planfeststellungsbeschluß sei in seinem materiellen Teil nur teilweise rechtswidrig. Die Notwendigkeit der Errichtung des Flughafens München II sei von der Planfeststellungsbehörde zu Recht bejaht worden. Es erscheine nicht ermessensfehlerhaft, die Neuplanung eines Flughafens im Großraum München als Ersatz für den bestehenden Flughafen München-Riem vorzunehmen. Die Erforderlichkeit eines solchen Vorhabens im Sinne einer Planrechtfertigung sei hinreichend dargelegt worden. Die tragenden Gründe für die Entscheidung, nämlich einerseits die mit dem Flughafen München-Riem zusammenhängenden Umwelt- und Sicherheitsprobleme und zum anderen dessen unzureichende Kapazität, seien nicht zu beanstanden. Der bestehende Flughafen München-Riem könne auf Dauer keine zufriedenstellende Lösung in planerischer Hinsicht darstellen. Auch die Standortentscheidung für den neuen Flughafen München II könne nicht beanstandet werden. Eine ernsthaft in Betracht zu ziehende Planungs- und Standortalternative habe sich der Planfeststellungsbehörde weder angeboten noch gar aufgedrängt. Das planfestgestellte Bahnsystem mit den zwei Haupt-S/L-Bahnen bei einem Bahnabstand von 2.300 m weise keine Ermessensfehler auf und sei unter dem Gesichtspunkt der Planrechtfertigung sachlich geboten und erforderlich. Die Kapazität dieses Bahnsystems sei nicht überdimensioniert. Die Planung habe einen Flughafen konzipiert, der nach pflichtgemäßen Ermessen den Bedürfnissen der Gegenwart sowie der nächsten und ferneren Zukunft gerecht werden könne. Die Beweisaufnahme habe die von der Planfeststellungsbehörde angeführten Gründe für einen Achsabstand von 2.300 m hinsichtlich der Sicherheit des Flugbetriebes und des Flughafenbetriebes in vollem Umfange bestätigt. Ein größerer Bahnabstand bedeute eine zusätzliche Sicherheit und sei flugbetrieblich für das Einfädeln und für den Endanflug günstiger. Bestätigt sei auch die Annahme der Planfeststellungsbehörde, daß durch die Unterbringung des Passagierabfertigungs- und Betriebsbereiches sowie dessen verkehrsmäßiger Erschließung zwischen den beiden Haupt-S/L-Bahnen die Flächen zwischen diesen Bahnen voll genutzt werden könnten und der Geländebedarf gegenüber einem Bahnabstand von ca. 1.500 m kaum größer sein dürfte. Der gewählte Bahnabstand sei letztlich allein schon aus Gründen des Lärmschutzes geboten. Denn nur dadurch könne ein direktes Überfliegen von bewohnten Ortschaften verhindert werden. Der planfestgestellte Bahnabstand in der vorgesehenen Konfiguration und Ausrichtung nutze optimal die am gewählten Standort gegebenen Möglichkeiten aus, die beiden Haupt-S/L-Bahnen so zu legen, daß die Bewohner der umliegenden Gemeinden von direkten Überflügen möglichst verschont blieben. Der Schwellenversatz der beiden Haupt-S/L-Bahnen diene nicht nur dem Lärmschutz, sondern zugleich auch der Erleichterung der flugbetrieblichen und flughafenbetrieblichen Abwicklung.

Soweit der Planfeststellungsbeschluß die durch die vorgesehene Belassung des Westgrabens und des Abfanggrabens Süd einschließlich der Überleitung des Ludwigkanals geschaffene faktische "Vorbehaltsfläche Süd" im Bereich der weggefallenden S/L-Bahn 4 sowie die durch die Führung des Flughafenzaunes und des Abfanggrabens Ost vor Kopf der S/L-Bahn 2 im Osten faktisch vorgesehene "Vorbehaltsfläche Ost" zwischen den beiden Hauptbahnen in die Planfeststellung einbeziehe, sei er rechtswidrig und verletze einzelne Kläger in ihren Rechten. Insoweit sei er daher aufzuheben. In bezug auf die Klage der Gemeinde Oberding brauche, soweit gegen die Notwendigkeit der Planfeststellung der S/L-Bahn 3 sowie hinsichtlich der erwähnten "Vorbehaltsflächen" Bedenken bestünden, der Frage der Rechtswidrigkeit nicht nähergetreten zu werden, weil es insoweit an einer subjektiven Rechtsverletzung fehle. Die Geltendmachung entsprechender Rechte scheitere nämlich an dem in § 242 BGB niedergelegten Grundsatz von Treu und Glauben. Die Klägerin habe mit notariellem Tauschvertrag vom 26. März 1980 an die Beigeladene zu 1) zahlreiche Grundstücksflächen veräußert. Durch diesen Vertrag, der in unmißverständlicher Weise klarlege, daß die veräußerten Grundstücksflächen zur Verwirklichung des Flughafenprojektes dienen sollen, sei ein eindeutiger Vertrauenstatbestand zugunsten der Beigeladenen zu 1) geschaffen worden. Die im gerichtlichen Verfahren vorgetragene Behauptung, durch diese - im Vertrag anerkannte - Planung in ihren Rechten verletzt zu sein, verstoße gegen den Grundsatz von Treu und Glauben. Insoweit sei eine unzulässige Rechtsausübung gegeben. Die Gemeinde könne somit nicht damit gehört werden, durch den möglicherweise rechtswidrigen Teil des Planfeststellungsbeschlusses in ihrer Planungshoheit verletzt zu werden.

Im Rahmen der Abwägung der einander gegenüberstehenden Interessen habe die Regierung die Problematik des Fluglärms nicht grundsätzlich verkannt. Ein Abwägungsdefizit in dem Umfang, daß dadurch die Gesamtkonzeption der Planung in Frage gestellt werde, müsse daher verneint werden. Eine Teilaufhebung des Planfeststellungsbeschlusses sei deshalb ausgeschlossen. Der Lärmschutz sei jedoch - wie das Verwaltungsgericht näher ausgeführt hat (UA S. 169) - in mehrfacher Weise unzulänglich. Soweit die Klägerin und auch dieübrigen Kläger eigene Rechte auf erhöhten Schallschutz hinsichtlich der erwähnten Auflagen des Planfeststellungsbeschlusses geltend gemacht hätten, sei den hilfsweise gestellten Verpflichtungsanträgen stattzugeben und der Beklagte zur Neubescheidung zu verpflichten. Wegen des der Verwaltung auch in diesem Bereich eingeräumten Planungsermessens sei eine Verurteilung zur Festsetzung genau bestimmter Schutzauflagen nicht möglich.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin die vom Verwaltungsgericht zugelassene Sprungrevision eingelegt. Anschließend haben auch der Beklagte und die Beigeladenen zu 1) und zu 4) Revision eingelegt. Nach Rücknahme der Sprungrevision durch die Klägerin hat der Senat durch Zwischenurteil vom 4. Februar 1982 (BVerwGE 65, 27) deren Revisionsverfahren eingestellt und entschieden, daß die Revisionen des Beklagten und der Beigeladenen zu 1) gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zulässig sind.

Der Beklagte und die Beigeladene zu 1) erstreben mit ihren Revisionen, das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die Klage auch insoweit abzuweisen, als das Verwaltungsgericht ihr unter Ziff. III hinsichtlich der Auflagen IV 1.1, 1.2, 1.3 und 1.4 des Planfeststellungsbeschlusses stattgegeben und den Beklagten verpflichtet hat, über die Gewährung von Lärmschutz unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Der Beklagte trägt im wesentlichen vor: Das angefochtene Urteil beruhe auf einer Verletzung von § 113 Abs. 4 VwGO. Danach dürfe ein Bescheidungsurteil nur ergehen, soweit der Kläger durch die Unterlassung eines Verwaltungsaktes in seinen Rechten verletzt sei. Die Klägerin werde durch die im Planfeststellungsbeschluß angeordneten Auflagen IV 1.1 (Allgemeiner Lärmschutz), 1.2 (Entschädigung) und 1.3 (Nachtschutz) nicht in eigenen Rechten berührt. Sie werde daher auch nicht in ihren subjektiven Rechten verletzt, falls diese Auflagen, wie das Verwaltungsgericht allerdings zu Unrecht meine, unzureichend sein sollten. Insbesondere werde die Klägerin durch die genannten Auflagen unter keinem denkbaren Gesichtspunkt in ihrer Planungshoheit berührt. Da das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht nicht die Befugnis umfasse, die Interessen der Gemeindebürger als eigene kommunale Belange geltend zu machen, sei eine Rechtsbetroffenheit der Klägerin nur denkbar, falls sie Eigentümerin von Wohngrundstücken sei. Sie habe im erstinstanzlichen Verfahren keine Verletzung derartiger Rechte geltend gemacht. Das Verwaltungsgericht habe auch keine tatsächlichen Feststellungen getroffen, die auf eine konkrete Rechtsbetroffenheit schließen ließen und die die im Urteil ausgesprochene Verpflichtung zur Neubescheidung stützen könnten. Es sei außerdem zweifelhaft, ob insoweit überhaupt eine den Urteilsausspruch tragende Antragstellung der Klägerin vorliege, da diese nur Schutzmaßnahmen hinsichtlich der Schule von Oberding beantragt habe, die jedoch inzwischen gewährt worden seien.

Auch die Beigeladene zu 1) ist der Auffassung, die Verpflichtungsanträge der Klägerin zu den Lärmschutzauflagen hätten mangels subjektiver Rechtsbetroffenheit gemäß § 42 Abs. 2 VwGO als unzulässig abgewiesen werden müssen. Weder aus dem Vortrag der Klägerin noch aus den Feststellungen des angefochtenen Urteils ergebe sich, daß über die schon verfügten Schutzauflagen hinaus weitere Anlagen zum Schütze der Planungshoheit der Klägerin geboten gewesen wären. Die Klägerin habe sich nicht darauf berufen, daß nunmehr eine gemeindliche Planung nicht mehr verwirklicht werden könne oder schon vorhandene Pläne geändert werden müßten. Sie habe sich ausschließlich auf die abstrakte Möglichkeit einer Beeinträchtigung ihrer Planungshoheit bezogen. Soweit die Klägerin sich darauf beziehe, daß sie durch den zu befürchtenden Fluglärm in ihrem Grundeigentum betroffen sei, habe - mit Ausnahme der Volksschule Oberding - jede konkrete Spezifizierung gefehlt.

Die Revision der Beigeladenen zu 4) richtet sich gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts insoweit, als der Beklagte unter III 1. und unter III 2 des Urteilstenors verpflichtet worden ist, über die Gewährung von Lärmschutz zur Tageszeit (Allgemeiner Lärmschutz - Auflage IV 1.1 des Planfeststellungsbeschlusses) sowie über die Gewährung von Lärmschutz zur Nachtzeit (Auflage IV 1.3 des Planfeststellungsbeschlusses) neu zu entscheiden und dabei die Rechtsauffassung des Gerichts zu beachten, daß der erhöhte Schallschutz zur Tages- und zur Nachtzeit gegebenenfalls auch durch Auflagen mit dem Inhalt von Flugbetriebsbeschränkungen zu Lasten des gewerblichen Luftverkehrs zu gewähren sei. Die Beigeladene zu 4) begründet ihre Rechtsauffassung im wesentlichen damit, daß nach § 9 Abs. 2 LuftVG nicht auch flugbetriebsbeschränkende Auflagen zulässig seien.

Die Klägerin beantragt

Die Beigeladenen zu 2) und zu 3) haben sich im Revisionsverfahren nicht geäußert.

Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revisionen des Beklagten und des Beigeladenen zu 1) sind zulässig. Das hat der Senat durch Zwischenurteil vom 4. Februar 1982 (BVerwGE 65, 27) entschieden. Darauf wird verwiesen. Die Revision der Beigeladenen zu 4) ist nicht zulässig, da diese durch das angefochtene Urteil nicht beschwert ist.

Die Beigeladene zu 4) ist zwar nach § 63 Nr. 3 VwGO Beteiligte des Verfahrens und kann gemäß §§ 66, 124, 132 VwGO selbständig Rechtsmittel einlegen. Für die Zulässigkeit ihres Rechtsmittels ist jedoch erforderlich, daß das angefochtene Urteil sie beschwert (vgl. Urteil des Senats vom 21. August 1981 - BVerwG 4 C 17.78 - Buchholz 407.4§ 17 FStrG Nr. 42, S. 25 <27>). Gegenüber dem hier angegriffenen Bescheidungsurteil könnte sich eine Beschwer des Rechtsmittelführers freilich auch daraus ergeben, daß die vom Gericht für verbindlich erklärte Rechtsauffassung für ihn ungünstiger ist als seine eigene (BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 1981 - BVerwG 7 C 30. und 31.80 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 157 S. 48 <51>). Jedoch ist auch unter diesem Gesichtspunkt die für die Zulässigkeit des Rechtsmittels erforderliche Beschwer nur dann gegeben, wenn die für den Rechtsmittelführer ungünstige Rechtsauffassung des Gerichts zu einer Beeinträchtigung seiner eigenen subjektiven Rechte führen kann. Dies ist hier nicht der Fall. Denn eigene Rechte der Beigeladenen zu 4) sind durch das Urteil des Verwaltungsgerichts nicht in Frage gestellt. Als künftige Benutzerin eines neuen Flughafens hat die Beigeladene zu 4) weder einen Anspruch auf Durchführung des Planfeststellungsverfahrens noch einen rechtlich geschützten Einfluß auf den Inhalt des Planfeststellungsbeschlusses. Zwar verlangt das Abwägungsgebot, grundsätzlich auch die generellen Belange der gewerblichen Luftfahrt angemessen zu berücksichtigen.

Es schützt damit jedoch nicht die speziellen Interessen einzelner Luftfahrtunternehmen, die nach der Errichtung des Flughafens ein durch die Flughafenbenutzungsordnung näher geregeltes Benutzungsrecht möglicherweise erlangen werden. Der Planfeststellungsbeschluß verschafft den künftigen Benutzern auf diese Weise keine rechtlich geschützte Stellung, sondern nur eine rechtlich nicht abgesicherte Chance auf ein künftiges Benutzungsrecht; er kann also, auch soweit er hinsichtlich des Flugbetriebes einschränkende Auflagen enthält, nicht in eigene Rechte der Luftverkehrsunternehmer eingreifen.

Die Beigeladene zu 4) kann sich auch nicht auf § 1 des Luftverkehrsgesetzes, nunmehr geltend in der Fassung vom 14. Januar 1981 - BGB 1. I S. 61 - (LuftVG) berufen, nach dem die Benutzung des Luftraums grundsätzlich frei ist. Diese Vorschrift gewährt den künftigen Benutzern keinen Anspruch auf für sie günstige Betriebsregelungen in der die Neuanlage eines Flughafens betreffenden Planfeststellung.

Die Revisionen des Beklagten und der Beigeladenen zu 1) sind begründet. Das angefochtene Urteil verletzt § 9 Abs. 2 LuftVG.

In diesem Revisionsverfahren ist nicht darüber zu befinden, ob der Planfeststellungsbeschluß in seinem die Anlage des Flughafens betreffenden Teil rechtmäßig ist, sondern nur noch, ob die Klägerin über die in dem Planfeststellungsbeschluß angeordneten Lärmschutzauflagen hinaus weiteren Lärmschutz gemäß der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts beanspruchen kann. Diese Beschränkung des Revisionsgegenstandes folgt daraus, daß der Planfeststellungsbeschluß mit Ausnahme der noch umstrittenen Lärmschutzansprüche (§ 9 Abs. 2 LuftVG) für die Klägerin nach Rücknahme ihrer Sprungrevision unanfechtbar geworden ist. Eine solche relative auf einen von mehreren Beteiligten und auf einen abtrennbaren Teil beschränkte Unanfechtbarkeit des Verwaltungsaktes ist rechtlich möglich (vgl. z.B. Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I, 9. Aufl. § 52 II c <S. 444>; Erichsen/Knoke, NVwZ 1983, 185 <186>). Sie ist für den vorliegenden Fall anzunehmen.

Die Planfeststellungsbehörde hat der beigeladenen Flughafen-GmbH Lärmschutzauflagen erteilt, welche ihrem wesentlichen Inhalt nach bewirken sollen, daß in näher bezeichneten Schutzzonen (Tagesschutzgebiet, Nachtschutzgebiet) im Rauminnern keine höheren Schallpegel als 55 dB (A) auftreten. Der gleiche Schutz ist innerhalb einer Zone, die durch die Belastung mit einem Dauerschallpegel von 62 dB (A) gekennzeichnet ist, für besondere Einrichtungen (Schulen, Kindergärten) zu gewähren. Ferner ist für Wohngrundstücke, die einem logarithmisch gemittelten Spitzenschallpegel von 90 dB (A) und mehr ausgesetzt sein können, eine Entschädigung für Nutzungsbeeinträchtigungen der Außenwohnbereiche zu leisten; hier sind zudem die im Rauminnern auftretenden Schallpegel im Einzelfall bis auf 45 dB (A) abzudämmen. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts reichen diese Auflagen teilweise nicht aus, um die von dem Fluglärm ausgehenden Probleme hinreichend zu bewältigen. Daraus ergäben sich u.a. für die Klägerin Ansprüche auf verbesserten Lärmschutz. Zu dieser Erkenntnis gelangt das Gericht schon aufgrund einer auf die allgemeine Situation im Umland des geplanten Flughafens abstellenden Betrachtung der generellen Lärmeinwirkungen.

Dieses Vorgehen wird von den Revisionen zu Recht angegriffen. Der verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz ist entsprechend der Rechtsschutzgewährleistung des Art. 19 Abs. 4 GG in der Verwaltungsgerichtsordnung als subjektivrechtlicher Rechtsschutz ausgestaltet (§§ 42 Abs. 2, 113 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 VwGO; vgl. hier insbesondere BVerwG 64, 347 <352>). Die Klage, mit der die Planfeststellungsbehörde verpflichtet werden soll, dem Flughafenunternehmer weitere Lärmschutzauflagen aufzuerlegen, kann mithin nur so weit Erfolg haben, wie gerade der betreffende Kläger durch unzureichenden Lärmschutz in seinen Rechten verletzt ist. Dies hat das Verwaltungsgericht zwar im Ansatz richtig gesehen (vgl. UA S. 192 oben); es hat jedoch die Prüfung und Darlegung der individuellen Rechtsbetroffenheit der einzelnen Kläger - insbesondere der Gemeinde Oberding - vernachlässigt. Feststellungen, die einen Anspruch insbesondere der Gemeinde Oberding auf stärkeren Lärmschutz im Sinne der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts tragen könnten, vermag der Senat dem angefochtenen Urteil nicht zu entnehmen. Dies führt zur Aufhebung des Urteils, soweit es die Gemeinde Oberding betrifft.

Nicht geboten ist eine Zurückverweisung der Sache in die Vorinstanz (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO), weil schon aufgrund des unstreitigen Sachverhalts zu erkennen ist, daß der Beklagte jedenfalls nicht gegenüber der Klägerin verpflichtet ist, der Beigeladenen zu 1) weitere Lärmschutzvorrichtungen "im Sinne der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts" aufzuerlegen. Dazu ist im einzelnen zu bemerken:

Nach ständiger Rechtsprechung des Senats kann eine Gemeinde "zur Sicherung der Benutzung der benachbarten Grundstücke" als Eigentümerin von Grundstücken ebenso wie private Grundstückseigentümer sowie als Trägerin von kommunalen Einrichtungen Schutz vor unzumutbaren Lärmeinwirkungen verlangen (vgl. BVerwGE 51, 6 <11 ff.>; 52, 226 <235>; Urteil vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 u.a. - Buchholz 442.40§ 8 LuftVG Nr. 2 S. 1 <30>). Der Anspruch folgt aus § 9 Abs. 2 LuftVG. Daß den Gemeinden ein Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG nicht zukommt, steht dem nicht entgegen (vgl. hierzu BVerfGE 61, 82 [BVerfG 08.07.1982 - 2 BvR 1187/80]). Eine Gemeinde kann ferner unter Berufung auf das "öffentliche Wohl" Ansprüche grundsätzlich auch auf die zur Sicherung ihrer Planungshoheit etwa notwendigen Schutzanlagen nach § 9 Abs. 2 LuftVG ebenso wie nach § 17 Abs. 4 FStrG geltend machen (vgl. BVerwGE 51, 6 <13>; 56, 110 <137>). Für das öffentliche Wohl notwendig sind Schutzanlagen u.a. dann, wenn die Gemeinde ohne ihre Errichtung und Unterhaltung in ihrer Planungshoheit rechtswidrig verletzt wäre. Das kommt beispielsweise in Betracht, wenn eine bereits in Bauleitplänen zum Ausdruck kommende gemeindliche Planung nicht mehr verwirklicht werden könnte oder infolge der unterlassenen Schutzanlagen nachträglich geändert werden müßte (BVerwGE 51, 6 <14/15>). Dazu ist jedoch von der Gemeinde darzulegen, daß und inwiefern der Planfeststellungsbeschluß auf die Planungshoheit solchermaßen unmittelbare Auswirkungen gewichtiger Art haben kann. Zwar werden vom Schutz der Planungshoheit nicht nur die durch verbindliche Pläne ausgewiesenen kommunalen Planungen, sondern gerade auch planerische Vorstellungen umfaßt, soweit sie schon hinreichend bestimmt sind. Es muß aber dargetan werden, daß und in welcher Weise eine bereits hinreichend konkretisierte örtliche Planung durch die Planfeststellung rechtswidrig beeinträchtigt wird. Der allgemeine Hinweis auf die Wahrnehmung desöffentlichen Wohls oder die abstrakte Möglichkeit einer Beeinträchtigung der Planungshoheit genügen dafür nicht (vgl. insbesondere BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 u.a. - Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 2, S. 1 <30>; BVerwGE 51, 6 <14/15>).

Die vom Verwaltungsgericht angenommenen Unzulänglichkeiten des nach dem Planfeststellungsbeschluß vorgesehenen Lärmschutzes zur Tageszeit (III Nr. 1 des Urteilstenors), des Lärmschutzes zur Nachtzeit (III Nr. 2 des Urteilstenors) und der Entschädigungsansprüche für die durch Lärmbelastung bewirkte Nutzungsbeeinträchtigung der Außenwohnbereiche (III Nr. 4 des Urteilstenors) betreffen offensichtlich nicht die klagende Gemeinde Oberding in dem vorbezeichneten Sinne. Die Klägerin hat insbesondere nicht geltend gemacht, daß bestimmte kommunale Planungen beeinträchtigt würden, wenn nicht über die diesbezüglich schon in dem Planfeststellungsbeschluß (zu IV 1.1, 1.2, 1.3) enthaltenen Auflagen hinaus mehr Lärmschutz gewährt werde. Der Ortsteil Schwaig der Gemeinde Oberding, der wegen seiner Nähe zum Flughafengelände besonders betroffen ist, wird schon nach den Lärmschutzauflagen des Planfeststellungsbeschlusses (S. 40) von dem allgemeinen Lärmschutz und vom Nachtschutz erfaßt und würde daher von einer Erweiterung der Lärmschutzzonen nicht begünstigt werden. Lärmbeeinträchtigungen an eigenen Grundstücken oder an kommunalen Einrichtungen (vgl. diesbezüglich: Planfeststellungsbeschluß IV 1.4 <S. 42> und Urteilstenor III Nr. 3), die etwa durch eine Herabsetzung des zumutbaren Geräuschpegels verringert werden könnten, hat die Klägerin konkret nur hinsichtlich der Schule in dem zentralen Ortsteil Oberding geltend gemacht. Es ist jedoch unstreitig, daß wegen des Lärmschutzes dieser erst in jüngerer Zeit erbauten Schule eine finanzielle Ausgleichsregelung stattgefunden hat. Demgemäß ist - übrigens auch nach den Erklärungen der Klägerin im Erörterungstermin vor dem beauftragten Richter des Senats - die Lärmschutz frage insoweit nicht mehr umstritten. Hinsichtlich des Kindergartens im Ortsteil Schwaig hat die Klägerin nichts dafür vorgetragen, was es rechtfertigen könnte, die Planfeststellungsbehörde über die im Planfeststellungsbeschluß enthaltenen Schutzauflagen hinaus gegenüber der Klägerin zu weiterem Lärmschutz zu verpflichten. Da also mit den im Planfeststellungsbeschluß enthaltenen Lärmschutzauflagen den rechtlich geschützten Belangen der Klägerin hinreichend Rechnung getragen wird, sind jedenfalls ihr gegenüber die vom Verwaltungsgericht aufgestellten weiteren Anforderungen an den Lärmschutz nicht begründet. Das Urteil des Verwaltungsgerichts kann daher insofern keinen Bestand haben.

III.

Wegen der anderen Rechtsprobleme, derentwegen die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses umstritten ist, hält der Senat es für angezeigt, auf folgende - in dem Klageverfahren der Gemeinde Oberding nicht entscheidungserhebliche - Gesichtspunkte hinzuweisen:

1.

Zu der Frage, ob der Planfeststellungsbeschluß schon wegen eines Verstoßes gegen Art. 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayVwVfG (= § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BundesVwVfG), rechtswidrig ist, haben das Verwaltungsgericht und der Verwaltungsgerichtshof unterschiedliche Rechtsauffassungen vertreten. Gegenstand der Meinungsverschiedenheiten ist, ob Staatsminister J. und Ministerialdirigent R. vom Bayerischen Staatsministerium für Wirtschaft und Verkehr, die damals Aufsichtsratsmitglieder der beigeladenen Flughafengesellschaft gewesen sind, in dem von der Regierung von Oberbayern betriebenen Planfeststellungsverfahren in einer gegen diese Vorschrift verstoßenden Weise tätig geworden sind. Das Verwaltungsgericht hat dies in dem angegriffenen Urteil mit der Begründung verneint, daß eine Einflußnahme dieser Personen auf die Entscheidung der ihrer Aufsicht unterstehenden Planfeststellungsbehörde nicht nachgewiesen sei. Im Gegensatz dazu hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seinem Aussetzungsbeschluß vom 16. April 1981 (BayVBl. 1981, 401<403>) einen solchen Verfahrensverstoß mit der Begründung angenommen, daß näher bezeichnete Handlungen der genannten Personen auf das Ergebnis des Verfahrens eingewirkt haben könnten. Der Senat bemerkt dazu folgendes:

a)

Das für Aufsichtsratsmitglieder eines Verfahrensbeteiligten (vgl. Art. 13 BayVwVfG) geltende gesetzliche Verbot, für die in dem Verwaltungsverfahren entscheidende Behörde tätig zu werden (Art. 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayVwVfG), ist auch unter den hier gegebenen Umständen grundsätzlich zu beachten. Eine einschränkende Auslegung dieser Vorschrift, nach der ihre Anwendung auf Fälle der vorliegenden Art ausgeschlossen wäre, ist nicht gerechtfertigt. Zwar mag es zutreffen, daß die gesetzliche Regelung prinzipiell an dem Gegensatz zwischen dem Wohl der Allgemeinheit und dem persönlichen (privaten) Interessen der Verfahrensbeteiligten orientiert ist und nicht darauf abzielt, Konflikte zwischen unterschiedlichen fachlichen Komponenten des Wohls der Allgemeinheit auszuschließen. Diese Gesichtspunkte könnten jedoch zu einer Eingrenzung des Geltungsbereichs dieser Vorschrift allenfalls in Fällen führen, in denen auch aus der Sicht des von der Verwaltungsentscheidung nachteilig betroffenen Bürgers offensichtlich ist, daß das Einfließen privater Interessen in den Entscheidungsprozeß der Verwaltung nach den gegebenen Umständen ausgeschlossen ist. Wenn jedoch - wie hier - das öffentliche Interesse an einem sicheren und leistungsfähigen Luftverkehr auch gegenüber Drittbetroffenen durch eine privatrechtlich konstituierte Gesellschaft wahrgenommen wird, ist jedenfalls der äußere Schein einer Verquickung privater und öffentlicher Interessen nicht von der Hand zu weisen. Bedient sich die öffentliche Hand wegen der dabei zu erreichenden größeren Beweglichkeit der Einschaltung privatrechtlicher Gesellschaften, muß sie auch die rechtlichen Bindungen in Kauf nehmen, die dazu dienen, schon den äußeren Schein einer sachwidrigen Verflechtung privater und öffentlicher Belange zu vermeiden.

Das Betätigungsverbot des Art. 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayVwVfG gilt ferner grundsätzlich auch für Staatsminister und leitende Ministerialbeamte. Daß dem zuständigen Fachminister kraft Verfassungsrechts (vgl. z.B. Art. 65 Satz 2 GG; Art. 51 Abs. 1 der Bayerischen Landesverfassung) die eigene Verantwortung für den von ihm selbständig zu leitenden Geschäftsbereich zugewiesen ist, zwingt nicht dazu, das Betätigungsverbot des § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VwVfG und des Art. 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayVwVfG etwa im Wege einer verfassungskonformen Auslegung inhaltlich in der Weise einzugrenzen, daß es für den Minister in seinem Geschäftsbereich nicht gilt (anderer Auffassung Kopp, Wirtschaft und Verwaltung 1983, S. 226). Die dem Minister durch verfassungsrechtliche Regelungen eingeräumte "Selbständigkeit" und seine "eigene Verantwortung" betreffen seine Stellung gegenüber dem Regierungschef, indem sie ihn vor konkreten Weisungen schützen (Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG Art. 65 Rdnr. 4; Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG Art. 65 Rdnr. 4). Es trifft nicht zu, daß die Möglichkeit der Einflußnahme auf die Geschäfte seines Ressorts, ohne die der Minister seine Verantwortung nach außen hin nicht tragen könnte, aus verfassungsrechtlichen Gründen keinerlei Einschränkung zugänglich sei. Auch die gesetzlichen Regelungen über die Vertretung des Fachministers (vgl. Art. 51 Abs. 2 Bayerische Landesverfassung) gehen offensichtlich davon aus, daß der Minister in einzelnen Geschäften verhindert sein kann. Ist ausnahmsweise die Einflußnahme des Ministers aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen ausgeschlossen, führt danach der ihn vertretene Staatssekretär die Geschäfte ebenfalls "selbständig und unter eigener Verantwortung".

Haushaltsrechtliche Vorschriften, die der Sicherung eines angemessenen Einflusses auf private Gesellschaften dienen, die dem Staat gehören oder an welchen dieser maßgeblich beteiligt ist (vgl.§ 65 Abs. 1 Nr. 3 Bundeshaushaltsordnung), gebieten ebenfalls nicht die Einschränkung des gesetzlichen Betätigungsverbots in dem vorbezeichneten Sinne (anderer Ansicht Kopp, a.a.O. S. 237). Insbesondere ist nicht anzunehmen, daß die öffentlichen Belange einer sachgerechten und sparsamen Haushaltsführung ausnahmslos durch den Minister persönlich und nicht in Einzelfällen seiner Verhinderung, beispielsweise wegen eines gesetzlichen Betätigungsverbots, auch durch den Staatssekretär oder einen leitenden Beamten hinreichend wahrgenommen werden können.

Art. 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayVwVfG stellt nicht darauf ab, ob der Amtsträger dem Aufsichtsrat einer verfahrensbeteiligten Gesellschaft in privatem Interesse oder in amtlicher Eigenschaft angehört. Zwar mag in der Verwaltungspraxis eine unparteiische, nicht an private Interessen gebundene Verwaltung im Falle der Aufsichtsratsmitgliedschaft in "amtlicher Eigenschaft" im allgemeinen auch ohne das hier in Rede stehende Betätigungsverbot hinreichend gewährleistet sein (so etwa Kopp, a.a.O. S. 243). Dies rechtfertigt es jedoch nicht, den Geltungsbereich des Art. 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayVwVfG dementsprechend einschränkend auszulegen. Eine solche Korrektur würde dem Willen des Gesetzgebers widersprechen. Aus der Entstehungsgeschichte der Bundesfassung des Verwaltungsverfahrensgesetzes ist zu entnehmen, daß zunächst nach dem Entwurf das Betätigungsverbot nicht gelten sollte, sofern der Amtsträger; dem Organ (Aufsichtsrat) in amtlicher Eigenschaft angehöre (zur Entstehungsgeschichte insbesondere: Stelkens/Bonk/Leonhardt, VwVfG 2. Aufl. 1983 § 20 Rdnr. 1). Bei den Beratungen im Bundestags-Innenausschuß wurde jedoch dieser Halbsatz aus Gründen der Angleichung an § 82 Abgabenordnung geändert und erhielt die nunmehr geltende Fassung. Danach ist das Betätigungsverbot des§ 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VwVfG nur für den Amtsträger ausgenommen, dessen Anstellungskörperschaft Beteiligte ist. Daß der bayerische Gesetzgeber hiervon abweichen wollte, ist nicht ersichtlich. Diese Regelung mag - wie teilweise im Schrifttum (Kopp, a.a.O.; Wais, NJW 1982, 1263) ausgeführt wird - unzweckmäßig sein, der Interessenlage nicht voll gerecht werden und auch in ihrer praktischen Anwendung schwierig sein. Darauf kommt es jedoch nicht entscheidend an. Denn Ausschluß- und Befangenheitsregelungen haben grundsätzlich nicht nur Bedeutung, wenn eine Interessenkollision wirklich vorliegt, sondern zielen gerade darauf ab, daß schon der "böse Schein" möglicher Parteilichkeit vermieden wird (vgl. Musterentwurf eines Verwaltungsverfahrensgesetzes, Begründung zu § 15 Abs. 1 Nr. 4). Aus der Sicht des Bürgers, den zum Beispiel eine die Flughafengesellschaft begünstigende Verwaltungsentscheidung nachteilig trifft, kann der böse Schein unberechtigter Vorteile durchaus auch dann entstehen, wenn der tätig gewordene Amtsträger der Gesellschaft in "amtlicher Eigenschaft" angehört. Diese Gesichtspunkte haben insbesondere auch für den Grundrechtsschutz durch Verfahrensregelungen Bedeutung (vgl. allgemein BVerfGE 53, 30 [BVerfG 20.12.1979 - 1 BvR 385/77] <65>). Es wäre daher verfehlt, den nach dem Wortlaut und nach der Entstehungsgeschichte der Vorschrift zutage getretenen Willen des Gesetzgebers durch gerichtliche "Auslegung" in der Weise zu korrigieren, daß anstelle der vom Parlament beschlossenen Fassung die ausdrücklich geänderte Fassung des Entwurfs Geltungskraft erlangen würde. Das schließt es ferner aus, die Regelung in Art. 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5, 2. Halbsatz BayVwVfG im Wege einer Gesetzesanalogie auf die Mitgliedschaft "in amtlicher Eigenschaft" auszudehnen. Das Gericht würde auch insoweit die ihm zustehende Kompetenzüberschreiten, wenn es aufgrund einer eigenen Bewertung der Interessenlage die engeren gesetzlichen Ausnahme von dem Betätigungsverbot des Art. 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5, 2. Halbsatz BayVwVfG auf andere Fälle ausdehnte.

b)

Zu der Frage, ob im Planfeststellungsverfahren betreffend den Flughafen München II gegen Art. 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayVwVfG verstoßen worden ist und ob gegebenenfalls der angefochtene Planfeststellungsbeschluß auf einem solchen Verfahrensmangel beruht, ist zu bemerken:

Art. 20 Abs. 1 BayVwVfG verbietet den dort bezeichneten, kraft Gesetzes als befangen geltenden und daher "ausgeschlossenen" Personen, in einem Verwaltungsverfahren für eine Behörde tätig zu werden. Untersagt sind Tätigkeiten im Sinne eines aktiven Handelns, nicht aber ein nur passives Verhalten. Das Verbot gilt ferner nur für das Tätigwerden in einem Verwaltungsverfahren, d.h. für die nach außen wirkende Tätigkeit der Behörden, die auf die Prüfung der Voraussetzungen, die Vorbereitung und den Erlaß eines Verwaltungsaktes (oder den Abschluß einesöffentlich-rechtlichen Vertrages) gerichtet ist (Art. 9 BayVwVfG).

Das Betätigungsverbot trifft damit in erster Linie Amtsträger, welche der Behörde angehören, die das Verwaltungsverfahren unmittelbar in eigener Sachzuständigkeit durchführt. Nach dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung, ein unparteiliches Verwaltungsverfahren zu gewährleisten (vgl. dazu Stelkens/Bonk/Leonhardt, a.a.O. § 20 Rdnr. 3), dürfen jedoch auch ausgeschlossene Amtsträger anderer Behörden nicht den Verlauf und das Ergebnis eines Verwaltungsverfahrens beeinflussen. Für den Amtsträger einer Aufsichtsbehörde, der z.B. nach § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayVwVfG ausgeschlossen ist, folgt daraus, daß er die zuständige Behörde nicht durch Wahrnehmung seiner Aufsichtsbefugnisse in einer Weise beeinflussen darf, die an der Unparteilichkeit des Verwaltungsverfahrens berechtigte Zweifel aufkommen läßt. Untersagt sind danach schriftliche oder mündlicheÄußerungen, die zur Meinungsbildung der zuständigen Behörde über das Verfahren oder über die Sachentscheidung beitragen sollen, insbesondere Weisungen oder weisungsähnliche Handlungen (vgl. BVerwGE 52, 47 <49>). Nicht untersagt sind bloße Kontaktnahmen, Informationen und Kenntnisnahmen, sofern daraus nicht im Einzelfall entscheidungsbezogene Aktivitäten betreffend den Verlauf des Verwaltungsverfahrens hervorgehen. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht in anderem Zusammenhang (zur Auslegung des § 54 Abs. 2 VwGO) den Begriff der "Mitwirkung in einem behördlichen Verfahren" weit gefaßt hat und z.B. die schweigende Teilnahme des zuständigen Sachbearbeiters (Urteil vom 15. November 1961 - BVerwG 6 A 1.60 - Buchholz 310 § 54 VwGO Nr. 1) und die Teilnahme als Verhandlungsleiter in amtlicher Eigenschaft (Urteil vom 26. Oktober 1978 - BVerwG 5 CB 50.74 - Buchholz 310 § 54 VwGO Nr. 25) an einer Besprechung als für eine solche Mitwirkung ausreichend erachtet hat. Für den vorliegenden Fall ergeben sich jedoch Besonderheiten daraus, daß dem Staatsminister J. und dem Ministerialdirigenten R. ein besonderes Informationsinteresse einzuräumen ist, das sich teils aus der persönlichen politischen Verantwortung des Ministers und teils aus der Informationspflicht des Staatsministeriums als Aufsichtsbehörde und seiner Betroffenheit als luftrechtliche Genehmigungsbehörde (vgl. § 6 Abs. 4 LuftVG) ergibt. Die Befriedigung der daraus herzuleitenden Informationsbedürfnisse mit den erforderlichen Kontakten zwischen den mit der Sache befaßten Amtsträgern ist nicht schon als eine "Einflußnahme" anzusehen, die dem Betätigungsverbot des Art. 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayVwVfG unterläge. Ob im vorliegenden Fall eine Einflußnahme etwa durch eine weisungsähnliche Handlung der Aufsichtsbehörde zum Beispiel im Rahmen der "Informationsgespräche" stattgefunden hat, bedarf der tatrichterlichen Klärung.

Dabei hat die Beweiswürdigung hier nicht auf einen "typischen Geschehensablauf" abzustellen. Denn die Regeln über den Anscheinsbeweis sind dann nicht anwendbar, wenn es auf das bewußte individuelle Verhalten von Menschen ankommen kann (BVerwG, Urteil vom 21. November 1968 - BVerwG 2 C 100.65 - Buchholz 310§ 86 VwGO Anhang Nr. 40; Urteil vom 7. Dezember 1967 - BVerwG 2 C 127.64 - Buchholz a.a.O., Nr. 37). Sollte nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme eine konkrete - und auch beabsichtigte - Einflußnahme der Aufsichtsbehörde auf Verfahren oder Inhalt der zu treffenden Sachentscheidung nicht mit hinreichender Sicherheit festzustellen sein, könnte ein Verstoß gegen Art. 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayVwVfG nicht angenommen werden.

Nach denselben Maßstäben ist zu prüfen, ob durch den Schriftwechsel zwischen dem Staatsministerium und der Planfeststellungsbehörde, den das Verwaltungsgericht (Urteilsabdruck S. 87 ff.) und der Verwaltungsgerichtshof (Beschlußabdruck S. 41 ff.) angeführt haben, auf das Verwaltungsverfahren in unzulässiger Weise Einfluß genommen wurde. Dabei könnte von Bedeutung sein, daß einzelne Schreiben des Staatsministeriums von Staatsminister J. und Ministerialdirigent P. nicht unterschrieben, sondern nur verwaltungsintern abgezeichnet worden sind. Wenn es zutrifft, daß das Abzeichnen "zur Kenntnis" vor oder nach dem Auslauf eines Schreibens nur der Information, nicht aber der Billigung durch den Unterzeichner dient (anders die Fassung: "Zur Kenntnisnahme und Zustimmung"), könnte eine entscheidungsbezogene Einflußnahme dieser Personen auf das Planfeststellungsverfahren insofern nicht angenommen werden. Wegen der allgemeinen Verwaltungspraxis und Bedeutung dieser Vorgänge hat das beklagte Land auf die Geschäftsordnung des Staatsministeriums für Wirtschaft und Verkehr vom 1. März 1976 (§ 21 Abs. 3) hingewiesen, deren Auslegung der Vorinstanz obliegt.

Sofern sich aufgrund weiterer Aufklärungen und tatsächlicher Würdigungen ergeben sollte, daß Staatsminister J. und Ministerialdirigent R. durch ein Mitwirken in dem Planfeststellungsverfahren gegen Art. 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayVwVfG verstoßen haben, würde daraus nicht ohne weiteres die Aufhebung des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses folgen. Art. 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayVwVfG ist eine Verbotsnorm, welche die Konsequenzen ihrer Verletzung nicht selbst regelt. Auch in seinen übrigen Vorschriften enthält das Verwaltungsverfahrensgesetz keine abschließende Regelung dieser Rechtsfrage. Art. 44 Abs. 3 Nr. 2 BayVwVfG bestimmt lediglich, daß ein Verwaltungsakt nicht schon deshalb nichtig ist, weil eine nach Art. 20 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 2 bis 6 BayVwVfG ausgeschlossene Person mitgewirkt hat. Zwar wird die Befangenheit der ausgeschlossenen Person unwiderleglich vermutet, nicht aber die Kausalität zwischen einer unzulässigen Betätigung in einem Verwaltungsverfahren und der Verwaltungsentscheidung. Nach allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts, die auch in Art. 46 BayVwVfG einen Niederschlag gefunden haben, führt ein Verstoß gegen Art. 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayVwVfG nur dann nicht zur Aufhebung des Verwaltungsaktes, wenn sich der Mangel auf die Entscheidung in der Sache nicht ausgewirkt hat (vgl. BVerwGE 56, 230 <233>). Beruht die Entscheidung der zuständigen Behörde nicht auf der - hier unterstellten - Einflußnahme ausgeschlossener Personen, sondern hätte sie z.B. deren Weisungen oder weisungsähnliche Handlungen nicht beachtet, wäre der Verfahrensfehler nicht erheblich (vgl. dazu auch Stelkens/Bonk/Leonhardt, a.a.O. § 46 Rdnr. 8 a).

Hinsichtlich der Ermittlung des insofern bedeutsamen Kausalzusammenhanges ist weder auf die zu weit gehende "abstrakte Möglichkeit" abzustellen, noch in jedem Fall der in der Praxis so gut wie ausgeschlossene positive Nachweis zu verlangen, daß gerade wegen des in Rede stehenden Verfahrensmangels so und nicht anders entschieden worden sei. Der Kausalzusammenhang ist vielmehr zu bejahen, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, daß ohne den angenommenen Verfahrensmangel die Entscheidung anders ausgefallen wäre. Dies wäre etwa dann der Fall, wenn sich aufgrund erkennbarer oder naheliegender Umstände die Möglichkeit abzeichnete, daß durch ein Tätigwerden der ausgeschlossenen Personen die von der Planfeststellungsbehörde vorzunehmende Abwägung der widerstreitendenöffentlichen und privaten Belange in Richtung auf eine bestimmte Entscheidung beeinflußt worden ist.

c)

Hinsichtlich der Tätigkeiten (Schriftwechsel, Besprechungen), die vor dem Inkrafttreten des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes am 1. Januar 1977 liegen, ist zu bemerken: Aus bundesrechtlicher Sicht war vor diesem Zeitpunkt ein Betätigungsverbot im Sinne des § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayVwVfG nicht gegeben. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich in seiner Rechtsprechung zur Befangenheit im Verwaltungsverfahren teils auf den Gleichheitsgrundsatz teils auf allgemeine rechtsstaatliche Prinzipien berufen (vgl. BVerwGE 16, 150<152>; 29, 70). Daß diese Grundsätze die Ausdehnung des Betätigungsverbotes auf Aufsichtsratsmitglieder in amtlicher Eigenschaft geboten hätten, ist nicht erkennbar. Wenn aus bundesrechtlicher Sicht ein Betätigungsverbot vor dem 1. Januar 1977 insoweit nicht bestand, so schließt dies eine beweismäßige Würdigung des vor diesem Zeitpunkt gezeigten Verhaltens im Zusammenhang mit dem Verhalten, welches nach diesem Zeitpunkt liegt und welches nach Art. 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayVwVfG zu beurteilen ist, nicht aus.

2.

Materiellrechtlich steht der Planfeststellungsbeschluß mit dem geltenden Recht in Einklang, wenn für das beabsichtigte Vorhaben nach Maßgabe der vom Luftverkehrsgesetz allgemein verfolgten Ziele ein Bedürfnis besteht und es unter diesem Blickwinkel vernünftigerweise geboten ist (Planrechtfertigung), wenn die gesetzlichen Planungsleitsätze beachtet sind und wenn das Gebot der gerechten Abwägung aller von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange eingehalten ist (wegen der Einzelheiten: BVerwGE 56, 110 <118 ff.>). Im Verwaltungsstreitverfahren sind diese Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen freilich nicht abstrakt zu erörtern, sondern stets im Hinblick auf die individuelle Rechtsbetroffenheit des jeweiligen Klägers (BVerwGE 64, 347<353>; 56, 110 <123>). Der Eigentümer eines durch die Planfeststellung mit enteignender Wirkung betroffenen Grundstücks kann die Verletzung des Abwägungsgebots grundsätzlich auch mit der Begründung geltend machen, öffentliche Belange (z.B. des Naturschutzes oder des Landschaftsschutzes) seien nicht hinreichend beachtet worden (vgl. BVerwGE 67, 74 und Urteil vom 27. Mai 1983 - BVerwGE 4 C 39.80 - NJW 1984, S. 73).

Nach diesen rechtlichen Grundsätzen ist auch die nach der Reduzierung des Vorhabens, hier im wesentlichen noch umstrittene Frage zu beantworten, ob der geplante Flughafen mit dem Abstand der Achsen der zwei Hauptbahnen von 2.300 m überdimensioniert ist. Die damit in dieser Sache unter dem Gesichtspunkt des Abwägungsgebots - nicht der Rechtfertigung des Vorhabens schlechthin - angesprochenen Planbindungen können nur zur Geltung kommen, soweit einzelne Kläger ihr Grundeigentum gegenüber dem Geländebedarf des Vorhabens verteidigen oder Lärmbeeinträchtigungen abwehren, die durch Schutzanlagen gemäß § 9 Abs. 2 LuftVG nicht hinreichend einzudämmen sind und durch einen geringeren Bahnabstand zu vermindern wären. Ferner könnte sich für umliegende Gemeinden eine wehrfähige Rechtsposition in diesem Zusammenhang dann ergeben, wenn der aus der Dimensionierung des Flughafens folgende Geländeverbrauch ihre konkreten Planungen und damit ihre Planungshoheit nachhaltig beeinträchtigte. Soweit von einzelnen Klägern solchermaßeneigene rechtlich geschützte Belange geltend gemacht worden sind, ist hinsichtlich der Frage, ob das Abwägungsgebot im vorliegenden Fall verletzt worden ist, auf der Grundlage der bisher vom erstinstanzlichen Gericht getroffenen Feststellungen folgendes zu bemerken:

Das Verwaltungsgericht hat in seinem hier angefochtenen Urteil (S. 129 ff.) näher ausgeführt, daß das planfestgestellte Bahnsystem mit den zwei Hauptbahnen bei einem Bahnabstand von 2.300 m keine Ermessensfehler aufweise. Auf der Grundlage der von ihm dazu getroffenen tatsächlichen Feststellungen, die freilich in den noch anhängigen Verfahren zur Überprüfung in einer weiteren Tatsacheninstanz anstehen, könnte diese Würdigung im Ergebnis mit revisiblem Recht vereinbar sein. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts erwecken zwar hinsichtlich ihres allgemeinen rechtlichen Ansatzes (U.A. S. 129/130) den Eindruck, daß die für eine weiträumige Ausdehnung des Vorhabens sprechenden Belange angesichts der Größe des Investitionsvorhabens einer Überprüfung ihrer Bedeutung und Durchsetzungsfähigkeit gegenüber widerstreitenden Belangen (insbesondere auch des Naturschutzes und des Landschaftsschutzes) weitgehend enthoben seien. Das ist - wäre es so gemeint - nicht richtig. Grundsätzlich ist vielmehr auch bei der Planung eines Flughafens, die aufgrund prognostischer Einschätzung künftiger tatsächlicher Entwicklungen durchgeführt werden muß, hinsichtlich der Prognose vorauszusetzen, daß sie in einer der jeweiligen Materie angemessenen und methodisch einwandfreien Weise erarbeitet worden ist (BVerwGE 56, 110 <121>). Zwar mögen politische Leitentscheidungen (z.B. zum Zwecke der regionalen Wirtschaftsförderung oder der Verbesserung internationaler Beziehungen) "Zukunftsinvestitionen dieses Ausmaßes" (VG-Urteil S. 130) rechtfertigen können. Die auf einer solchen Entscheidung aufbauende Planung ist jedoch von einer angemessenen und methodisch einwandfreien Prognose der Entwicklung des Fluggastaufkommens und der zu erwartenden Flugbewegungen nicht befreit. Einzuräumen ist, daß eine besonders weit zukunftsörientierte Planung häufig nur auf einer dementsprechend weniger gesicherten Prognose aufbauen kann. Ob die Planung auch bei Berücksichtigung der ihr widerstreitenden Belange trotz einer möglicherweise nicht vermeidbaren Unsicherheit der Prognose durchgeführt werden kann, ist eine Frage der Abwägung, die sich in jedem Einzelfall gesondert stellt.

Auch wenn das Verwaltungsgericht die Gestaltungsfreiheit der Planung insoweit möglicherweise überschätzt hat, käme es darauf jedoch in dieser Sache letztlich nicht an. Denn seine weiteren Ausführungen, nach denen es konkret den hier umstrittenen Achsabstand für gerechtfertigt hält, tragen diesen Teil seiner Entscheidung selbständig und lassen Rechtsfehler nicht erkennen. Zutreffend geht das Verwaltungsgericht davon aus, daß die Planfeststellungsbehörde auf den für ein unabhängiges Zwei-Bahnen-System sicherungstechnisch erforderlichen Mindestabstand von 1.500 m nicht festgelegt ist. Das Gewicht der für einen größeren Achsabstand sprechenden sicherheitlichen, flugbetrieblichen und flughafenbetrieblichen Gründe hat das Verwaltungsgericht ebenfalls rechtsfehlerfrei dahin gewürdigt, daß sie im Rahmen einer von Gestaltungsfreiheit geprägten Planungsentscheidung geeignet sind, die gegen eine solche Dimensionierung sprechenden öffentlichen und privaten Belange zu überwinden. Das gilt insbesondere für die Erwägungen, daß ein größerer Bahnabstand eine zusätzliche Sicherheit für den Flugverkehr bedeutet und daß auf diese Weise das Einfädeln beim Landen sowie die Flugwegführungen bei den Starts erleichtert werden. Zwar vermögen auch diese öffentlichen Belange ein übermäßiges, vernünftigerweise unnötiges Überschreiten des Mindestabstandes der Start- und Landebahnen nicht zu rechtfertigen; diese äußerste Grenze ist jedoch bei dem hier beabsichtigten Abstand nicht verletzt. Schließlich hat auch das Interesse, bei den Starts und Landungen ein direktes Überfliegen von bewohnten Ortschaften (insbesondere der Gemeinde Eitting) zu vermeiden, erhebliches Gewicht. Ein Abwägungsfehler ist daher nicht schon dann anzunehmen, wenn die Planfeststellungsbehörde alternativen Bahnkonfigurationen nicht nachgegangen ist, die diesen wichtigen Belangen nicht oder weniger stark Rechnung tragen.

Im Hinblick auf die vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof in seinem Aussetzungsbeschluß vom 16. April 1981 (S. 169 ff.) geäußerte und hiervon teilweise abweichende Rechtsauffassung ist zu bemerken: Zwar ist der Abwägungsvorgang fehlerhaft, wenn die Planfeststellungsbehörde ernsthaft in Betracht kommende Planungsvarianten nicht beachtet. Dies setzt jedoch voraus, daß eine bestimmte Alternativlösung sich nach Lage der Dinge anbietet oder gar aufdrängt (so die ständige Rechtsprechung des Senats, vgl. z.B. Urteil vom 11. Dezember 1978 - BVerwG 4 C 13.78 - Buchholz 442.40§ 6 LuftVG Nr. 8 <S. 11> betreffend die Frage nach einer Standortalternative; vgl. auch Beschluß des 7. Senats vom 20. März 1979 - BVerwG 7 CB 21.79 - Buchholz 451.22 AbfG Nr. 3 <S. 7>). Gleichermaßen ist - entgegen der Rechtsmeinung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (a.a.O. S. 171) - ein Mangel des Abwägungsvorgangs nicht schon dann anzunehmen, wenn "die vorgesehene Bahnkonfiguration nicht als zwingend angesehen werden kann". Ein solcher Mangel ist auch nicht daraus herzuleiten, daß "unzählige Zwischenlösungen denkbar (sind), da nicht nur das Maß der Abstandsverkürzung variiert werden kann, sondern auch von Norden, von Süden oder mehr oder weniger gleichmäßig verkürzt werden kann und schließlich auch eine Kombination mit einer Drehung des Bahnsystems, wobei wiederum mehrere Drehpunkte möglich sind, denkbar ist" (a.a.O. S. 169). Es mag dahinstehen, ob die Lärmbeeinträchtigungen in den dem geplanten Flughafen am nächsten gelegenen Gemeinden (insbesondere Eitting, Attaching, Achering und Halbergmoos) durch eine Verkürzung des Bahnabstandes etwas gerechter auszugleichen wären (Aussetzungsbeschluß S. 170 ff.). Denn das - hier unterstellte - Fehlen einer solchen Planungsvariante macht den Abwägungsvorgang unter den gegebenen Umständen nicht rechtsfehlerhaft. Da diese Variante - wie der Bayerische Verwaltungsgerichtshof einräumt (a.a.O. S. 171) - auf eine besondere Belastung des Ortes Achering hinauslaufen würde, bietet sie sich nach Lage der Dinge nicht geradezu an. Ob und in welcher Weise der Beklagte bei seiner Entscheidung über den Achsabstand etwa den öffentlichen und privaten Belang des Geländeverbrauchs oder den Belang des Landschafts- und Naturschutzes hinreichend in seine Abwägung eingestellt hat, läßt sich den Gründen des Aussetzungsbeschlusses nicht mit Deutlichkeit entnehmen.

3.

Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten verpflichtet, über die Gewährung von Lärmschutz und Entschädigung für die durch Lärm bewirkte Nutzungsbeeinträchtigung der Außenwohnbereiche unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden (Urteilstenor III Nrn. 1 bis 4). Wenngleich die hiergegen gerichteten Revisionen des Beklagten und der Beigeladenen zu 1) - wie dargelegt wurde - schon deshalb Erfolg haben, weil die Klägerin insofern nicht in ihren Rechten beeinträchtigt ist, ist jedoch im Hinblick auf die bei den Vorinstanzen weiter anhängigen Verfahren zu der vom Verwaltungsgericht dargelegten Rechtsauffassung folgendes zu bemerken:

Aufgrund der tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts, die freilich noch der Überprüfung in der zweiten Tatsacheninstanz zugänglich sind, kann angenommen werden, daß die Planfeststellungsbehörde bei ihrer Entscheidung die Belange der Lärmbetroffenen nicht grundsätzlich vernachlässigt hat. Ein solcher Abwägungsfehler, durch den die gesamte Konzeption der Planung in Frage gestellt wäre, ist nicht ersichtlich (ähnlich auch Beschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 16. April 1981, S. 183). Insofern ist der Planfeststellungsbeschluß daher nicht etwa wegen unzureichender Bewältigung der Fluglärmprobleme aufzuheben.

Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts ist der Planfeststellungsbeschluß jedoch zu ergänzen, weil die in ihm festgesetzten Auflagen, die dem Schutz der im Flughafenumland wohnenden Bevölkerung vor Fluglärm dienen, nicht den Anforderungen des§ 9 Abs. 2 LuftVG genügten. Der Senat hat in seinem Urteil vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 u.a. - BVerwGE 56, 110 (131) ausgeführt, daß die Frage, unter welchen Voraussetzungen Lärmeinwirkungen des Flughafens für die betroffenen Grundstücke als "Nachteile" im Sinne des § 9 Abs. 2 LuftVG anzusehen seien und deshalb die Notwendigkeit der Anordnung von Schutzanlagen nach sich zögen, sich nicht einheitlich beantworten lasse (vgl. auch BVerwGE 51, 15<30>). Das Maß der für diese Auflagenvorschrift erheblichen Verkehrsgeräusche bestimme sich aus dem Gesichtspunkt der Zumutbarkeit. Danach seien solche Verkehrsgeräusche erheblich, die der jeweiligen Umgebung mit Rücksicht auf deren durch die Gebietsart und die konkreten tatsächlichen Verhältnisse Bestimmte Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit nicht mehr zugemutet werden können. Das Verwaltungsgericht hat dies nicht verkannt (vgl. UA S. 168/169). Seine weiteren Überlegungen, mit denen es die planfestgestellten Lärmschutzauflagen überprüft hat, geben jedoch zu folgenden Bedenken Anlaß:

Die Frage, welche "Nachteile" im Sinne des § 9 Abs. 2 LuftVG die Anordnung von Schutzanlagen erfordern, ist im allgemeinen nicht aufgrund einer überschauend-regionalen Betrachtung, sondern im Hinblick auf die individuelle Zumutbarkeit der Lärmeinwirkungen auf einzelne Grundstücke zu beantworten (BVerwGE 56, 110 <130>). Denn nur soweit die Abwägung der öffentlichen und privaten Belange ergibt, daß die mit der Planfeststellung zu bewältigenden Probleme für einzelne von Lärmeinwirkungen betroffene Grundstücke ohne auf deren individuelle Bedürfnisse ausgerichtete Schutzauflagen unbewältigt blieben, besteht Anspruch auf Anordnung einer speziell diesen Belangen Rechnung tragenden Auflage. Das Verwaltungsgericht hat zwar erkannt, daß ein Grundstückseigentümer nur solche Auflagen verlangen kann, die dem eigenen Schutz und nicht etwa allgemein dem Schutz der Grundstücke im Gemeindegebiet dienen (UA S. 192). Es hat jedoch den Verpflichtungsklagen der Kläger, die für ihr Grundstück erhöhten Schallschutz begehren, in der Form eines Bescheidungsurteils stattgegeben, ohne auf deren individuelle Betroffenheit und die individuelle Zumutbarkeit der Lärmeinwirkungen näher einzugehen. Um diese pauschale Betrachtungsweise zu rechtfertigen, hat das Verwaltungsgericht auf die "Größe des hier planfestgestellten Vorhabens" (UA S. 169) hingewiesen. Dies ist jedoch so nicht richtig. Denn der zu erwartende Fluglärm dürfte zahlreiche Grundstücke in der Umgebung des Flughafens treffen, deren Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit nicht gleich sind, da sie z.B. in unterschiedlichen Gebietsarten gelegen oder durch anderweitigen Lärm unterschiedlich vorbelastet sind. Gerade bei raumgreifenden Großobjekten muß damit gerechnet werden, daß in der Umgebung die maßgebliche "individuelle und relative Zumutbarkeitsgrenze" (BVerwGE 51, 15 <33/34>) in mannigfacher Weise variiert. Vermag die Planfeststellungsbehörde solchen Unterschieden nicht in der an sich gebotenen Weise Rechnung zu tragen, weil zum Beispiel die Vielzahl der Einzelfälle dies sinnvoll nicht gestattet, so kann sie nach Lage der Dinge gleichartig betroffene Grundstücke zusammenfassen oder sie muß nach Art einer "Meistbegünstigung" allgemein den Lärmschutz gewähren, den die schutzwürdigsten und schutzbedürftigsten Grundstücke der durch Fluglärm beeinträchtigten Umgebung beanspruchen können. Bei alledem ist in erster Linie auf sachliche Zumutbarkeitskriterien abzustellen, wie sie der Senat zum Beispiel für Wohngebiete in seinen Urteilen vom 21. Mai 1976 - BVerwG 4 C 80.74 - BVerwGE 51, 15 (33) und vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 u.a. - Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 2, S. 1 (23) zur Erwägung gestellt hat. Ob die Zumutbarkeitsgrenze richtig getroffen ist, unterliegt uneingeschränkt der richterlichen Überprüfung. Die weitere Frage, ob eine danach äußerstenfalls zumutbare Geräuscheinwirkung in einem bestimmten Geräuschpegel zutreffend ausgedrückt worden ist (vgl. dazu den Planfeststellungsbeschluß, S. 483 ff. und 508 ff.), ist in den Tatsacheninstanzen gegebenenfalls mit Hilfe Sachverständiger zu klären (Urteil des Senats vom 7. Juli 1978, a.a.O. S. 24).

Die Planfeststellungsbehörde entscheidet im Rahmen ihrer planerischen Gestaltungsfreiheit grundsätzlich nach ihrem pflichtgemäßen Ermessen, auf welche Weise unzumutbarem Fluglärm entgegenzuwirken ist (vgl. BVerwGE 51, 6 <12>). Ist der Fluglärm durch Einschränkungen des Flugbetriebs zu begrenzen, sind dazu mehrfache rechtliche Mittel gegeben: Die Planfeststellungsbehörde kann beispielsweise schon mit der Zulassung des Vorhabens eine dinglich wirkende Begrenzung der zulässigen Art der Benutzung oder der Flugkapazität aussprechen und damit - wie allgemein bei der Widmung von Sachen füröffentliche Zwecke - die öffentlich-rechtliche Eigenschaft der Sache unmittelbar rechtlich gestalten (vgl. § 35 Satz 2 VwVfG). Sie kann jedoch zu dem gleichen Zwecke - insbesondere wenn dies nach Lage der Dinge sinnvoll und weniger einschneidend ist - dem Flughafenunternehmer einzelne betriebsregelnde Maßnahmen auferlegen und ihn damit anhalten, die für Flughafenbenutzer verbindliche Benutzungsordnung demgemäß auszugestalten. Solche betriebsregelnden Maßnahmen werden von § 9 Abs. 2 LuftVG und Art. 74 Abs. 2 Satz 2 BayVwVfG umfaßt, obwohl dort nur von "Anlagen" oder "Vorkehrungen" als Gegenstand von Schutzmaßnahmen die Rede ist. Diese weit auszulegenden Begriffe erfassen das gesamte Spektrum der in Betracht kommenden sachdienlichen Maßnahmen (Stelkens/Bonk/Leonhardt, a.a.O.,§ 74 Rdnr. 30; wegen der Ergänzung der luftverkehrsrechtlichen Vorschriften durch das Verwaltungsverfahrensgesetz vgl. Urteil des Senats vom 27. Mai 1983 - BVerwG 4 C 40.44 u. 45.81 - BVerwGE 67, 206<208>). Der Senat folgt insofern der Rechtsauffassung der Vorinstanzen (VG-Urteil S. 167, Beschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs S. 192 ff.; ebenso Giemulla/Lau/Barton, § 9 LuftVG Rdnr. 10) § 6 LuftVG steht dem nicht entgegen. Zwar ist es in erster Linie Sache der Genehmigungsbehörde, mit dem Genehmigungsbescheid die notwendigen betrieblichen Regelungen zu treffen. § 6 Abs. 4 Satz 1 LuftVG bestimmt jedoch, daß die Planfeststellung gegenüber der Genehmigung diesbezüglich Vorrang besitzt.

Im vorliegenden Fall ist der Lärmschutz in den Grundzügen derart ausgestaltet worden, daß erstens Grundstücke mit einer bestimmten Lärmbetroffenheit generell nach Schutzzonen erfaßt und daß zweitens für diese Grundstücke näher bezeichnete Schutzmaßnahmen oder eine Entschädigung vorgesehen worden sind. Bei den noch anhängigen Klagen ist demgemäß zu unterscheiden, ob der Kläger begehrt, sein - bisher nicht erfaßtes - Grundstück in den Kreis der unzumutbar lärmbetroffenen Grundstücke einzubeziehen oder ob er geltend macht, die vorgesehene Lärmdämmung (55 dB<A> im Rauminnern) sei unzureichend und müsse daher in bestimmter Weise verstärkt werden. Je nach dem damit verfolgten Klageziel ist über den rechtshängigen Planergänzungsanspruch möglichst abschließend zu entscheiden. Das Gericht hat die Sache mit den ihm zur Verfügung stehenden Mitteln spruchreif zu machen. Stellt es z.B. Unzulänglichkeiten bei der Meßmethode oder Mängel bei der Einstellung der Instrumente fest (vgl. UA S. 172), hat es mit Hilfe Sachverständiger aufzuklären, welche Methode und welche Einstellung der Instrumente richtig ist und ob bei deren Berücksichtigung dem Planergänzungsanspruch des betreffenden Klägers stattzugeben ist. Für ein Bescheidungsurteil bleibt insoweit im wesentlichen nur Raum, wie die Auswahl unter mehreren geeigneten Lärmschutzmaßnahmen der planerischen Gestaltungsfreiheit des Beklagten unterliegt.

Die Klägerin trägt als unterlegene Partei die ihr bereits vom Verwaltungsgericht auferlegten erstinstanzlichen Verfahrenskosten und außergerichtlichen Kosten sowie gemäß §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 und 2, 162 Abs. 3 VwGO anteilsmäßig (drei Viertel) die gerichtlichen Kosten des Revisionsverfahrens und die gesamten Kosten des Beklagten und der Beigeladenen zu 1) im Revisionsverfahren. Die im Revisionsverfahren ebenfalls unterlegene Beigeladene zu 4) trägt anteilsmäßig (ein Viertel) der Kosten des Revisionsverfahrens und ihre eigenen außergerichtlichen Kosten. Die Kosten der Beigeladenen zu 2) und zu 3) sind nicht aus Billigkeitsgründen zu erstatten (§ 162 Abs. 3 VwGO).