Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 29.10.1982, Az.: BVerwG 4 B 172.82

I.

Die Antragsteller haben im Normenkontrollverfahren über die Gültigkeit von Bebauungsplänen, die eine Bundesfernstraße als Anschluß der Autobahn Hamburg/Berlin vom Grenzpunkt Stolpe-Dorf (DDR)/Heiligensee an das Berliner Straßennetz festsetzen, die Vorlage von Akten über Verhandlungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik (DDR) über die Autobahnverbindung, deren Grenzübergang und die Frage der Schließung des bisherigen Übergangs Staaken verlangt. Der Antragsgegner hat auf eine entsprechende Verfügung des Oberverwaltungsgerichts die Vorlage der Akten und die Erteilung von Auskünften daraus verweigert: Die Aktenvorgänge beträfen politische Kontakte und Sondierungen mit der DDR, die ihrem Wesen nach geheimgehalten werden müßten; bei den Gesprächen sei beiderseitige Vertraulichkeit Geschäftsgrundlage; künftige Verhandlungen mit der DDR würden bei einem Bruch der Vertraulichkeit erschwert. Das Oberverwaltungsgericht hat daraufhin den Antrag, festzustellen, daß der Antragsgegner das Vorliegen der Voraussetzungen einer Verweigerung der Vorlage der Unterlagen gemäß § 99 VwGO nicht glaubhaft gemacht hat, abgelehnt.

II.

Die hiergegen gerichtete Beschwerde der Antragsteller hält der Senat - anders als der Antragsgegner - für zulässig:

Nach § 99 Abs. 2 Satz 4 VwGO kann der Beschluß, mit dem das Oberverwaltungsgericht über die Glaubhaftmachung der gesetzlichen Voraussetzungen für die behördliche Verweigerung der Aktenvorlage entscheidet, selbständig mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht angefochten werden, wenn das Oberverwaltungsgericht "erstmalig mit der Sache", d.h. erstmalig mit der Frage der Aktenvorlage, befaßt war. Die Anwendung dieser Regelung auch im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO ist weder durch den Wortlaut noch durch die Systematik der Verwaltungsgerichtsordnung ausgeschlossen. § 47 VwGO befindet sich in dem Gesetzesabschnitt "Verwaltungsrechtsweg und Zuständigkeit", der auch Regelungen über Klageformen und sonstige Zuständigkeiten der Verwaltungsgerichte, der Oberverwaltungsgerichte und des Bundesverwaltungsgerichts enthält. Daß § 47 VwGO gleichwohl einige Verfahrensvorschriften enthält, stellt offensichtlich nicht eine abschließende Regelung des Normenkontrollverfahrens dar, sondern läßt Raum für die Anwendung weiterer Verfahrensvorschriften, wie sie etwa im 7. Abschnitt "Allgemeine Verfahrensvorschriften" und im 9. Abschnitt "Verfahren im ersten Rechtszug" enthalten sind. Allerdings passen nicht alle diese Vorschriften für das Normenkontrollverfahren, auch wenn ihre Anwendung für dieses Verfahren nicht ausdrücklich ausgeschlossen ist. So hat der Senat durch Beschluß vom 12. März 1982 - BVerwG 4 N 1.80 - (zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung vorgesehen) klargestellt, daß eine Beiladung (§ 65 VwGO) im Normenkontrollverfahren nicht zulässig ist, und dies aus gewissen Formulierungen in § 47 VwGO, aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift und vor allem aus Sinn und Zweck einerseits der Normenkontrolle und andererseits des Instituts der Beiladung hergeleitet. Deswegen bedarf es der Prüfung, ob auch § 99 und insbesondere § 99 Abs. 2 Satz 4 VwGO zu den Vorschriften gehören, die nicht für das Normenkontrollverfahren passen. Diese Prüfung ergibt jedoch die Anwendbarkeit des § 99 Abs. 2 Satz 4 VwGO: Die Regelung der Vorlage behördlicher Akten und Urkunden als eine spezielle Ausformung der gerichtlichen Sachaufklärung paßt durchaus auch zum Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO; das ist offensichtlich. Bedenken werden auch von dem Antragsgegner nur gegen die in § 99 Abs. 2 Satz 4 VwGO vorgesehene Beschwerdemöglichkeit zum Bundesverwaltungsgericht geltend gemacht mit der Begründung, daß das Bundesverwaltungsgericht in Normenkontrollverfahren gemäß § 136 VwGO nicht die Zuständigkeit für Rechtsmittelverfahren - auf Revision oder Nichtzulassungsbeschwerde - wie in den Klageverfahren hat, sondern nur die in § 47 Abs. 5 VwGO bestimmte eingeschränkte Zuständigkeit zur Entscheidung über einzelne Rechtsfragen des revisiblen Rechts, die ihm vom Oberverwaltungsgericht vorgelegt werden. Nun schließt die besondere Regelung des § 47 Abs. 5 VwGO in Verbindung mit § 136 VwGO in der Tat eine Rechtsmittelentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts über die Normenkontrollentscheidung des Oberverwaltungsgerichts aus. Sie schließt aber weder mit ihrem Wortlaut noch nach ihrem Sinn und Zweck die in § 99 Abs. 2 Satz 4 (vgl. a. § 49 Nr. 3 und § 152 Abs. 1 Satz 1) VwGO vorgesehene Beschwerdemöglichkeit aus. Daß das Bundesverwaltungsgericht bezüglich der Normenkontrollentscheidung selbst auf das Vorlageverfahren nach § 47 Abs. 5 VwGO beschränkt ist, hat seinen Sinn und Zweck in der Absicht des Gesetzgebers, zwar die einheitliche Auslegung revisiblen Rechts zu sichern, jedoch dem Bundesverwaltungsgericht nicht die Kompetenz zur abschließenden Entscheidung über die Gültigkeit von Landes- und Ortsrecht einzuräumen (vgl. Bundestags-Drucksachen 7/4324 S. 8 und 7/5492 S. 4). Dieser auf verfassungsrechtlichem Hintergrund zu sehende Zweck des § 47 Abs. 5 VwGO hat keine Bedeutung für die Beschwerdemöglichkeit des § 99 Abs. 2 Satz 4 VwGO und ihren Sinn und Zweck. Denn daß die behördliche Berechtigung der Verweigerung einer Aktenvorlage stets in zwei Gerichtsinstanzen und deshalb, wenn das Oberverwaltungsgericht erstmals darüber entschieden hat, atypischerweise durch das Bundesverwaltungsgericht geprüft werden kann, hat den Sinn, gerade bezüglich der Aktenvorlage die gerichtsverfahrensrechtlich gebotene Sachaufklärung besonders zu sichern. Dieser Gesetzeszweck hat seine Berechtigung auch für das Normenkontrollverfahren; dagegen gibt die Beschwerde nach § 99 Abs. 2 Satz 4 VwGO dem Bundesverwaltungsgericht nicht die durch § 47 Abs. 5 und § 136 VwGO ausgeschlossene Befugnis, über die Gültigkeit der zur Kontrolle gestellten Norm zu entscheiden.

Die Beschwerde bleibt jedoch sachlich erfolglos: Der Antragsgegner hat durch die dienstliche Erklärung des Senatsdirektors als des Vertreters des Senators glaubhaft gemacht, daß die gesetzlichen Voraussetzungen für die Verweigerung der Vorlage von Akten und der Erteilung von Auskünften vorliegen (§ 99 Abs. 2 S. 1 VwGO). Die Erklärung beruht auf der von dem Senatsdirektor gewonnenen Kenntnis und Beurteilung der Vorgänge, um deren Geheimhaltung es geht. Der erkennende Senat sieht keinen Grund, der die Erklärung als nicht glaubhaft erscheinen lassen könnte. Glaubhaftmachung im Sinne des § 99 Abs. 2 S. 1 VwGO bedeutet weniger als das volle Erbringen des Beweises. Es genügt, wenn die zuständige Behörde ihre Wertung der Umstände, die die Geheimhaltungsbedürftigkeit begründen, so einleuchtend darlegt, daß das Gericht diese Wertung unter Berücksichtigung rechtsstaatlicher Belange noch als triftig anerkennen kann (Beschluß vom 3. Oktober 1974 - BVerwG I WB 1.74 - BVerwGE 46, 303 ff., 303) [BVerwG 03.10.1974 - I WB 1/74]. Da eine konkrete Eröffnung der Gründe von der Natur der Sache her nicht möglich ist, kann die Darlegung der Behörde in bezug auf die geheimhaltungsbedürftigen Tatsachen nur allgemeiner Natur sein. Sie muß zwar mehr enthalten als die bloße Wiedergabe oder eine nur andere Umschreibung der gesetzlichen Gründe. Dies tut aber die Erklärung des Senatsdirektors des Antragsgegners mit der Darlegung der Besonderheiten innerdeutscher Verhandlungen mit der DDR.

Es leuchtet ein, daß die Einführung der Aktenvorgänge über die Vorbereitung, den Gang und über Einzelheiten der Verhandlungen mit der DDR in das Normenkontrollverfahren künftige Verhandlungen mit der DDR über innerdeutsche Angelegenheiten erschweren könnte. Ebenso liegt es nahe, daß bei diesen innerdeutschen Verhandlungen die beiderseitige Vertraulichkeit Geschäftsgrundlage ist. Damit ist glaubhaft gemacht, daß die Aktenvorlage dem Wohle des Bundes und des Landes Berlin Nachteile bereiten würde, wie auch, daß die Vorgänge nach ihrem Wesen geheimgehalten werden müssen.

Wenn die Antragsteller demgegenüber vortragen, der Antragsgegner oder die Bundesrepublik Deutschland habe bereits Ergebnisse aus innerdeutschen Verhandlungen anderweitig bekannt werden lassen oder gar der Presse übergeben, so läßt dies nicht unglaubhaft erscheinen, daß die hier zurückgehaltenen Vorgänge geheimhaltungsbedürftig im Sinne des § 99 Abs. 1 VwGO seien. Die Bekanntgabe bestimmter Ergebnisse innerdeutscher Verhandlungen schließt nicht aus, daß die Aktenvorgänge über die Vorbereitung, den Gang und die Einzelheiten der Verhandlungen, die zu solchen Ergebnissen geführt haben, aus den in § 99 Abs. 1 VwGO. genannten Gründen geheimhaltungsbedürftig sind.

Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, [...].