I.

Die Beklagte will nördlich von München einen Standortübungsplatz mit einer Standortmunitionsniederlage errichten. Er soll auf dem Gebiet der Gemeinden E..., G... O... liegen und an das Gebiet der Gemeinde U... angrenzen. Die Gemeinden sind Klägerinnen in diesem Verfahren. Vorgesehen dafür ist ein Gebiet, das im Entwurf eines Raumordnungsplanes München Nord aus dem Jahre 1963 mit rund 1000 ha als sogenannte Vorbehaltsfläche B ausgewiesen, als solche in die Flächennutzungspläne der Klägerinnen zu 1 bis 3 übernommen und seither im wesentlichen von jeder anderen Planung freigehalten worden ist. Die Raumordnungsplanung ist seinerzeit nicht zu einem Abschluß gebracht worden. Der Standortübungsplatz soll zur infanteristischen Grundausbildung und zur Fahrausbildung genutzt werden. Gebaut werden sollen eine Fahrzeugwaschanlage, Übungshäuser, eine Fahrschulstrecke Rad, eine Fahrschulstrecke Kette, eine panzerfeste Schotterringstraße und eine Standortmunitionsniederlage.

Mit Schreiben vom 8. Dezember 1969 beantragte die Wehrbereichsverwaltung VI auf Weisung des Bundesministers der Verteidigung bei der Bayerischen Staatskanzlei gemäß § 1 Abs. 2 des Landbeschaffungsgesetzes (a.F.) - LBG - eine Stellungnahme zu dem Vorhaben. Die Regierung von Oberbayern leitete mit Schreiben vom 24. April 1970 auf Weisung der Bayerischen Staatskanzlei ein Raumordnungsverfahren nach dem Bayerischen Landesplanungsgesetz ein. An diesem Verfahren wurden neben verschiedenen Behörden und Privaten auch die Klägerinnen beteiligt. Diese lehnten das Vorhaben ab, weil dadurch ihre städtebauliche Entwicklung nachhaltig behindert (Klägerinnen zu 1 bis 3) oder nahegelegene Wohngebiete beeinträchtigt würden (Klägerin zu 4). Das Raumordnungsverfahren wurde mit einer landesplanerischen Beurteilung der Regierung von Oberbayern vom 4. Dezember 1972 abgeschlossen. Die Bayerische Staatskanzlei stimmte auf der Grundlage dieser Beurteilung am 22. Dezember 1972 mit einer Reihe von Maßgaben dem Vorhaben der Beklagten zu. Bereits am 4. Dezember 1972 hatte die Beklagte die Oberfinanzdirektion München um vordringlichen Erwerb der zur Errichtung eines Standortübungsplatzes für die Garnison München benötigten Flächen aus der Vorbehaltsfläche B gebeten. Die Oberfinanzdirektion regte mit Schreiben vom 26. März und 16. Mai 1973 an, das Vorhaben nunmehr zu bezeichnen und sie zur Enteignung mehrerer im einzelnen aufgeführter Grundstücke zu ermächtigen. Der Bundesminister der Verteidigung antwortete darauf mit einem Schnellbrief vom 9. August 1973, in dem unter anderem folgendes ausgeführt wird:

"Ich bezeichne das Vorhaben gemäß § 1 Abs. 3 LBG wie folgt:

Anfordernde Dienststelle: Bundeswehr

Lage: Gemarkung Garching und Eching

Zweck der Anforderung: Errichtung eines Standortübungsplatzes

Wegen der Einzelangaben über Lage, Größe und Eigentumsverhältnisse nehme ich auf die o.a. Berichte vom 26. März und 16. Mai 1973 - jeweils letzter Absatz - Bezug."

Im April 1979 wandten sich die Klägerinnen zu 1 und 2 an die Wehrbereichsverwaltung VI mit der Bitte um Mitteilung, ob und gegebenenfalls wann die Bezeichnungsverfügung erlassen worden sei. Die Wehrbereichsverwaltung VI antwortete mit Schreiben vom 25. April 1979, daß die Bezeichnung mit Erlaß des Bundesministers der Verteidigung vom 9. August 1973 erfolgt sei. Der Übungsbetrieb wurde im Mai 1979 aufgenommen.

Die von den Klägerinnen gegen die Errichtung und den Betrieb des Truppenübungsplatzes und gegen die "Bezeichnung" vom 9. August 1973 erhobene verwaltungsgerichtliche Klage war in erster Instanz im wesentlichen erfolgreich. Das Verwaltungsgericht hob die Bezeichnung vom 9. August 1973 mit der Begründung auf, es handele sich dabei um einen Verwaltungsakt. Dieser sei nicht bestimmt genug und lasse außerdem nicht erkennen, ob und in welchem Umfange die Beklagte bei ihrer Planung die konkurrierenden Belange aller Betroffenen abgewogen habe. Die Anträge der Klägerinnen auf Unterlassung der Errichtung eines Standortübungsplatzes und der Durchführung des Übungsbetriebes wies das Verwaltungsgericht als unzulässig, ihren Antrag auf Feststellung der Nichtigkeit der Bezeichnung als unbegründet ab.

Auf die Berufung der Beklagten hob das Berufungsgericht das erstinstanzliche Urteil auf, soweit es den Anträgen stattgegeben hatte, und wies die Klagen auch insoweit ab. Die Anschlußberufungen der Klägerinnen wies es zurück. In den Gründen des angefochtenen Urteils wird im wesentlichen folgendes ausgeführt:

Die Anfechtungsklage sei nicht statthaft, weil die angefochtene Bezeichnung kein Verwaltungsakt sei. Sie sei den Betroffenen nicht eröffnet worden; es handele sich bei der Bezeichnung um einen behördeninternen Verfahrensvorgang. Die Planung von Verteidigungsvorhaben sei nicht als Planfeststellungsverfahren ausgestaltet. Nach § 1 Abs. 3 Satz 1 LBG sei die Bezeichnung kein Rechtsakt, der unmittelbar aus sich heraus Rechtsbeziehungen zwischen den an der Landbeschaffung Beteiligten oder sonstwie durch sie Betroffenen begründen oder verändern würde. Sie äußere allerdings als vorläufiger Schlußpunkt der ein Landbeschaffungsvorhaben vorbereitenden militärischen Planung eine Tatbestandswirkung in dem Sinne, daß die betroffenen Gemeinden gehalten seien, das Verteidigungsvorhaben in ihre Bauleitpläne nachrichtlich zu übernehmen und es bei ihren städtebaulichen Planungen und Vorhaben in der Weise zu berücksichtigen, daß der Verteidigungszweck nicht beeinträchtigt und Sicherheit und Gesundheit der Bevölkerung nicht gefährdet würden.

Die Unterlassungsklage sei unbegründet. Die durch Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützte örtliche Planungshoheit der Klägerinnen werde durch das Vorhaben nicht in rechtswidriger Weise eingeschränkt. Sie seien im Raumordnungsverfahren über die Landesbehörden ausreichend angehört worden. Der Regelung des § 1 Abs. 3 Satz 2 LBG sei ein grundsätzlicher Vorrang der militärischen Planung gegenüber der örtlichen Planungshoheit der Gemeinden zu entnehmen. Das rechtfertige sich aus dem besonderen Rang des Verteidigungsauftrags und aus der Notwendigkeit, bei militärischen Planungen Gesichtspunkte zu berücksichtigen, die über die räumlichen Grenzen einzelner Gemeinden weit hinausgriffen.

Dem Abwägungsgebot sei dadurch ausreichend Rechnung getragen, daß der Bundesminister der Verteidigung seiner Entscheidung die Stellungnahme der Bayerischen Staatskanzlei vom 22. Dezember 1972 zugrunde gelegt habe. Die städtebaulichen Belange der Klägerinnen seien im Anhörungsverfahren festgestellt und gewürdigt worden. Die Bezeichnung des Vorhabens sei hinreichend bestimmt. Es betreffe die Gebiete, für die in den Flächennutzungsplänen der Klägerinnen zu 1 bis 3 ein Vorbehalt aufgenommen worden sei. Eine parzellenscharfe Festlegung könne in diesem Stadium nicht verlangt werden. An die Bestimmtheit der Darstellung des geplanten Vorhabens könnten keine hohen Anforderungen gestellt werden, zumal militärische Planungen grundsätzlich nicht weiter offenzulegen seien, als es der Zweck des Anhörungsverfahrens nach § 1 Abs. 2 LBG erfordere. Hierfür sei es ausreichend gewesen, das Vorhaben als Standortübungsplatz für die infanteristische Grundausbildung bekanntzugeben. Nach möglichen Auswirkungen des militärischen Übungsbetriebes hätten die Klägerinnen sich im Zweifel erkundigen können. Sie hätten darauf vertrauen dürfen, daß die Beklagte so weit wie möglich auf die Sicherheit und Gesundheit der benachbarten Wohnbevölkerung Rücksicht nehmen und lärmintensive Übungsanlagen oder -programme nicht gerade in die Randzone des Übungsgeländes legen werde. Sollten sich beim Übungsbetrieb gleichwohl vermeidbare Störungen ergeben, so wären diese möglicherweise einer vorschriftswidrigen Betriebsweise, nicht aber zwangsläufig der Planung zuzuschreiben.

Die Klägerinnen würden durch das Vorhaben weder in ihrer kommunalen Substanz schwer getroffen noch in ihren städtebaulichen Entwicklungsmöglichkeiten unzumutbar eingeengt. Für die Schaffung oder Erweiterung von unverzichtbaren Einrichtungen der kommunalen Daseinsvorsorge seien sie auf das für den Standortübungsplatz beanspruchte Gelände nicht angewiesen. Unzumutbare Lärmbelästigungen für die benachbarten Wohngebiete seien nicht zu befürchten. Ein Alternativstandort habe sich nicht nachweisen lassen.

Auch dem Hilfsantrag der Klägerinnen auf Feststellung, daß die Bezeichnung sie als Planungsträger nicht binde, könne nicht entsprochen werden, weil sie das durch die Bezeichnungsverfügung näher konkretisierte militärische Vorhaben bei ihren städtebaulichen Planungen zu berücksichtigen hätten.

Mit ihrer vom Berufungsgericht zugelassenen Revision verfolgen die Klägerinnen in erster Linie ihr Anfechtungsbegehren weiter: Sie beantragen, unter Aufhebung des angefochtenen Urteils die Bezeichnung des Bundesministers für Verteidigung vom 9. August 1973 aufzuheben. Hilfsweise beantragen sie, den Beklagten zu verurteilen, die Errichtung des Standortübungsplatzes und die Durchführung des militärischen Übungsbetriebes zu unterlassen, weiter hilfsweise die Nichtigkeit der Bezeichnung festzustellen, weiter hilfsweise festzustellen, daß die Bezeichnung keine für sie bindenden Entscheidungen enthalte.

Die Beklagte beantragt Zurückweisung der Revision. Der Oberbundesanwalt beteiligt sich nicht am Verfahren.

II.

Das angefochtene Urteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht. Die von den Klägerinnen erhobene Anfechtungsklage ist zu Unrecht als unzulässig angesehen worden. Bei der "Bezeichnung des Vorhabens" nach § 1 Abs. 3 LBG handelt es sich im Verhältnis zu den betroffenen Gemeinden um einen anfechtbaren Verwaltungsakt. Die Anfechtungsklage ist in jeder Hinsicht zulässig und auch begründet. Dies hat das Verwaltungsgericht im Ergebnis zutreffend erkannt. Das erstinstanzliche Urteil war daher insoweit wiederherzustellen. Ihre ursprünglich in erster Linie gestellten Unterlassungs- und Feststellungsanträge haben die Klägerinnen in der Revisionsinstanz nur hilfsweise geltend gemacht; über sie war nicht mehr zu entscheiden, weil bereits der Hauptantrag erfolgreich ist und damit dem sachlichen Begehren der Klägerinnen voll Rechnung getragen wird. Mit der Aufhebung der "Bezeichnung des Vorhabens" entfällt die Rechtsgrundlage für Errichtung und Betrieb des Standortübungsplatzes.

Dem Berufungsurteil ist allerdings darin zuzustimmen, daß der (historische) Gesetzgeber des Landbeschaffungsgesetzes vom 23. Februar 1957 (BGBl. I S. 134) - LBG - die Bezeichnung nicht als Verwaltungsakt angesehen hat. Die im Regierungsentwurf vorgesehene Formulierung, daß der zuständige Bundesminister die Vorhaben "bestimmt", ist auf Vorschlag des Bundesrates geändert worden. In der Begründung der Stellungnahme des Bundesrates heißt es dazu: "Die Ersetzung des Wortes 'bestimmt' durch das Wort 'bezeichnet' soll klarstellen, daß es sich dabei nicht um einen Verwaltungsakt handelt" (BT-Drucks. 1977/2. Wahlperiode). Mit der Übernahme des Wortes "bezeichnet" hat sich der Gesetzgeber die Begründung des Bundesrates erkennbar zu eigen gemacht. Dieser Wille des historischen Gesetzgebers ist auch im Verhältnis zu den betroffenen Bürgern objektiver Gesetzesinhalt geworden (Urteil vom 12. November 1982 - BVerwG 4 C 67 und 68.80 - Buchholz 406.33 § 1 LBG Nr. 1 = UPR 1983, 170).

Gleiches gilt aber nicht im Verhältnis zu den Gemeinden. Ihnen gegenüber entfaltet die Bezeichnung unmittelbare Rechtswirkungen. Sie berührt das ihnen durch Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistete Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln. Dazu gehört die durch das Bundesbaugesetz von 1960 den Gemeinden zugewiesene Aufgabe, für die städtebauliche Ordnung in ihrem Gebiet insbesondere durch die Aufstellung von Bauleitplänen zu sorgen (s. dazu BVerfGE 56, 298). In diese Planungshoheit wird durch die Bezeichnung eines Verteidigungsvorhabens unmittelbar eingegriffen. Die Bezeichnung wird dadurch den Gemeinden gegenüber zum Verwaltungsakt. Im einzelnen:

Richtschnur für die Beantwortung der Frage, ob eine bestimmte behördliche Maßnahme als Verwaltungsakt einzustufen ist, ist die Legaldefinition des § 35 VwVfG. Sie gilt auch hier, da das Landbeschaffungsgesetz gleichlautende oder entgegenstehende Regelungen nicht enthält (§ 1 Abs. 1 VwVfG). Ein Verwaltungsakt ist danach jede Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Trifft diese unmittelbare Rechtswirkung nicht jedermann, sondern nur einen kleineren Kreis von Betroffenen, so ist die Entscheidung nur diesen gegenüber ein Verwaltungsakt (wie z.B. die aufsichtsbehördliche Genehmigung einer Verbandssatzung).

Mit der in § 1 Abs. 3 Satz 1 LBG vorgesehenen "Bezeichnung" entscheidet der Bundesminister der Verteidigung nach Durchführung des Anhörungsverfahrens über das Vorhaben. Gegenstand dieser Entscheidung ist das "Vorhaben", zu dem Landesregierung und Gemeinden nach § 1 Abs. 2 LBG angehört worden sind. Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts wird damit eine zwar nicht gegenüber jedermann, jedoch gegenüber den beteiligten Gemeinden nach außen hin rechtlich wirksame Regelung getroffen. Im Verhältnis zu den von einer Enteignung betroffenen Bürgern hat der Senat in der oben angeführten Entscheidung vom 12. November 1982 eine rechtliche Außenwirkung der Bezeichnung verneint, weil die Rechtsstellung des einzelnen Grundeigentümers und die Möglichkeit hoheitlicher Eingriffe in das Grundeigentum erst im Zusammenhang mit der Enteignung und der vorläufigen Besitzeinweisung Gegenstand der gesetzlichen Regelung seien. Erst mit der Aufnahme eines einzelnen Grundstücks in den Enteignungsplan komme zum Ausdruck, daß die Behörde gerade dieses Grundstück zur Verwirklichung des Vorhabens auch gegen den Willen des Eigentümers in Anspruch nehmen wolle. Im Verhältnis zu den betroffenen Gemeinden liegen die Dinge aber entscheidend anders. Hier ergeben sich bereits aus der Bezeichnung des Vorhabens in mehreren Hinsichten unmittelbare Rechtswirkungen, die vom Beklagten übrigens auch ausdrücklich in Anspruch genommen werden:

Einschlägig sind zunächst die Vorschriften des Bundesbaugesetzes: Es räumt den Gemeinden ein Mitspracherecht bei der Entscheidung über die Zulässigkeit von Bauvorhaben ein. Baugenehmigungen dürfen, soweit sie sich nicht nach den Festsetzungen eines qualifizierten Bebauungsplanes richten, nur im Einvernehmen mit der Gemeinde erteilt werden (§§ 36, 31 BBauG). Ihre Mitwirkungsbefugnis steht im Zusammenhang mit dem Recht der Gemeinde, die bauliche und sonstige Nutzung des gesamten Gemeindegebietes nach Maßgabe der im Bundesbaugesetz enthaltenen Grundsätze vorzubereiten und zu leiten (§ 1 Abs. 1 BBauG). Dieses Recht, die gemeindliche Planungshoheit, hat seine Wurzel in der durch Art. 28 Abs. 2 GG gewährleisteten kommunalen Selbstverwaltung. Auch solche Vorhaben, die der Landesverteidigung dienen, hat der Gesetzgeber den städtebaulichen Anforderungen des Bundesbaugesetzes ausdrücklich unterworfen (§ 29 Satz 2 BBauG). Zu einem solchen Vorhaben ist die Gemeinde zu hören. Widerspricht sie, so entscheidet der zuständige Bundesminister im Einvernehmen mit den beteiligten Bundesministern und im Benehmen mit der zuständigen obersten Landesbehörde (§ 37 Abs. 2 BBauG). Sollen bauliche Anlagen auf Grundstücken errichtet werden, die nach dem Landbeschaffungsgesetz beschafft worden sind, sind nach § 37 Abs. 4 BBauG die aus der Planungshoheit der Gemeinden fließenden Beteiligungsrechte zu wahren. Die Mitwirkung der Gemeinde wird in das Verfahren nach § 1 Abs. 2 LBG verlagert. Dort sind ihre (zulässigen) Einwendungen "abschließend zu erörtern". Insofern wird § 1 Abs. 2 LBG durch die spätere Regelung des § 37 Abs. 4 BBauG ergänzt. Ein weiteres Zustimmungsverfahren braucht nicht durchgeführt zu werden. Im Landbeschaffungsverfahren wird mithin die Planungshoheit der Gemeinden in bezug auf das konkrete Verteidigungsvorhaben rechtlich eingeschränkt. Diese Wirkung kann nur mit der ministeriellen Entscheidung eintreten, die das Verfahren des § 1 Abs. 2 LBG abschließt. Das ist die "Bezeichnung des Vorhabens" nach § 1 Abs. 3 LBG. Sie erweist sich (schon) damit als eine Regelung im Sinne von § 35 VwVfG, die den Gemeinden gegenüber auf unmittelbare Rechtswirkung gerichtet ist.

Auch in anderer Hinsicht entfaltet die "Bezeichnung des Vorhabens" den Gemeinden gegenüber unmittelbare rechtliche Wirkungen. Der Beklagte selbst geht davon aus, daß die Klägerinnen zu 1 bis 3 den Standortübungsplatz nachrichtlich in ihre Flächennutzungspläne zu übernehmen haben. Das ist von der Sache her in der Tat wohl unabweislich, entspricht aber der Rechtslage (§ 5 Abs. 6 BBauG) nur dann, wenn man bei dem streitigen Vorhaben von einer "aufgrund gesetzlicher Regelung festgesetzten Planung oder sonstigen Nutzungsregelung" ausgeht. Das Landbeschaffungsgesetz will erkennbar erreichen, daß die nach ihm beschafften Flächen der planerischen Disposition durch die Gemeinden entzogen sein sollen. Eine bloße Berücksichtigungspflicht bei der Bauleitplanung gemäß § 1 Abs. 6 BBauG als "Belange der Verteidigung", die bei der planerischen Abwägung überwunden werden könnten, würde dem Ziel des Landbeschaffungsgesetzes nicht gerecht, die betroffenen Flächen für das Verteidigungsprojekt verfügbar zu machen.

Das wird durch §§ 5 und 6 LBG bestätigt. Dort werden Entschädigungsansprüche verschiedener Hoheitsträger, darunter der Gemeinden, für den Fall begründet, daß bestimmte öffentliche Einrichtungen infolge der Landbeschaffung nicht mehr zur Verfügung stehen oder daß durch die Landbeschaffung Änderungen oder Neuordnungen von Gemeinde-, Schul- und Kirchenverhältnissen erforderlich werden. Da allein der Erwerb von Grundeigentum an den benötigten Flächen durch den Bund nicht ausreichen würde, um die in den genannten Vorschriften vorausgesetzten Folgeprobleme an öffentlichen Einrichtungen, Gemeindeverhältnissen und dergleichen auszulösen, ist unübersehbar, daß das Landbeschaffungsgesetz dem Zugriff des Bundesministers der Verteidigung auf die für das Vorhaben benötigten Flächen jedenfalls den Gemeinden gegenüber rechtlich verbindliche Außenwirkungen beimißt. Die in §§ 5 und 6 LBG vorausgesetzten Folgen einer Landbeschaffungsmaßnahme sollen gewiß nicht informell der Kulanz und dem Verständnis der Gemeinde überlassen bleiben, sondern im Streitfalle auch gegen ihren Willen durchsetzbar sein.

Auch diese vom Gesetzgeber beabsichtigten rechtlichen Außenwirkungen können nach der Systematik des Landbeschaffungsgesetzes nur von der "Bezeichnung des Vorhabens" ausgehen. Mit ihr entscheidet sich der Bundesminister der Verteidigung für das Vorhaben aufgrund eines Anhörungsverfahrens, in dem die Belange der Gemeinde abschließend zu würdigen sind. Eine Beteiligung der Gemeinden am weiteren Verfahren ist im Gesetz nicht vorgesehen und findet in der Praxis anscheinend auch nicht statt. Eine weitere Maßnahme des Bundesministers der Verteidigung, die Rechtswirkungen gegenüber der Gemeinde erzeugen könnte, sieht das Gesetz ebenfalls nicht vor. Von der Sache her ist es sinnvoll, mit einer notwendigen Umstellung öffentlicher Einrichtungen möglichst bald zu beginnen und nicht etwa erst bis zur tatsächlichen Inanspruchnahme des Geländes zu warten. Dies alles kann nur zu der Schlußfolgerung führen, daß die "Bezeichnung des Vorhabens" nach § 1 Abs. 3 LBG eine Entscheidung ist, von der unmittelbare Rechtswirkungen gegenüber der Gemeinde ausgehen, so daß sie nach § 35 VwVfG insoweit als Verwaltungsakt einzustufen ist. Nur damit wird auch dem rechtsstaatlichen Gebot nach Formenklarheit und eindeutigen und für den Betroffenen durchschaubaren Entscheidungsstrukturen bei hoheitlichen Eingriffen genügt.

Es mag sein, daß der historische Gesetzgeber dies alles nicht in den aufgezeigten Konsequenzen bedacht und Konflikte wie den vorliegenden nicht vorhergesehen hat. Das Fehlen einer klaren Regelung der öffentlich-rechtlichen Folgen einer Landbeschaffungsmaßnahme, insbesondere für die gemeindliche Planung, deutet darauf hin. Das ändert aber nichts an den hier entwikkelten Überlegungen; denn die generelle Vorstellung des Gesetzgebers, daß mit dem Abschluß einer Maßnahme nach dem Landbeschaffungsgesetz soweit erforderlich in die kommunale Planungshoheit abschließend eingegriffen werden soll, kann nicht ernstlich bezweifelt werden. Diese rechtliche Wirkung ist der "Bezeichnung des Vorhabens" daher auch beizumessen.

Welche weiteren rechtlichen Folgerungen aus der "Bezeichnung" zu ziehen sind, inwieweit sie eventuell andere Genehmigungen ersetzt oder in der Sache präjudiziert (s. dazu Ansel, Bundeswehrverwaltung 1985, 204 f.), braucht hier nicht entschieden zu werden. Der Senat weist aber darauf hin, daß sich auch in dieser Hinsicht erhebliche Probleme aus der gesetzlichen Regelung ergeben können; Konzentrationswirkung kann eine planerische Entscheidung nur aufgrund ausdrücklicher gesetzlicher Regelungen entfalten. Eine "Tatbestandswirkung" der Art, wie sie das Berufungsgericht und die Beklagte für die Bezeichnung in Anspruch nimmt, kennt das öffentliche Recht nicht. Die Einzelheiten brauchen hier nicht vertieft zu werden, weil es für die Entscheidung im vorliegenden Fall darauf nicht ankommt. Die insoweit bestehende rechtliche Unsicherheit sollte aber Anlaß zu Überlegungen geben, ob es nicht - zugleich auch im Interesse einer besseren Akzeptanz in der Bevölkerung sowie einer höheren Effektivität der Planungen - zweckmäßig wäre, für raumbeanspruchende Verteidigungsvorhaben ein Planungsverfahren nach dem Vorbild moderner Fachplanungsgesetze einzuführen (vgl. dazu Steinberg, DVBl. 1982, 619 ff.; auch etwa Backes, Bundeswehrverwaltung 1981, 254 ff.).

Gegen die Einstufung der "Bezeichnung des Vorhabens" als Verwaltungsakt wendet die Beklagte ein, es sei aus praktischen Gründen unzweckmäßig, schon nach Abschluß des Anhörungsverfahrens eine verbindliche Festlegung des Vorhabens und der dafür in Anspruch zu nehmenden Fläche vorzunehmen. Eine flexible Planung könne sich besser auf die örtlichen Gegebenheiten einstellen und im Einzelfall auch besser auf die Interessen der betroffenen Grundeigentümer Rücksicht nehmen. Eine abschließende Beurteilung der privaten Belange sei im Zeitpunkt der Bezeichnung nicht möglich, da die privaten Eigentümer noch nicht im einzelnen angehört worden seien.

Diesen Einwänden trägt der Senat insoweit Rechnung, als er die "Bezeichnung" nicht auch im Verhältnis zu den einzelnen Bürgern als Verwaltungsakt ansieht. Allgemein ist einzuräumen, daß Flexibilität praktisch vorteilhaft sein mag und daß vor allem nachträgliche Korrekturen an der Planungsentscheidung bis hin zur Aufgabe des Vorhabens notwendig werden können, wenn im Verlaufe des Landerwerbs Einwendungen Privater erstmalig zur Kenntnis der Behörden gelangen, die das Abwägungsergebnis in Frage stellen (s. dazu Urteil vom 21. März 1986 - BVerwG 4 C 48.82 -). Die praktischen Vorteile einer solchen Elastizität der Planung "bis zuletzt" sind jedoch nicht geeignet, die oben zur Betroffenheit der Gemeinden angestellten rechtlichen Erwägungen zu entkräften. Angesichts der weitreichenden Folgen der "Bezeichnung" eines militärischen Vorhabens für die betroffenen Gemeinden ist eine verbindliche Festlegung ihnen gegenüber nach Durchführung des Anhörungsverfahrens nicht nur zumutbar, sondern auch geboten. Auch die Einvernehmensregelung des § 1 Abs. 3 LBG spricht für eine eindeutige Beschreibung des Vorhabens gegenüber den Gemeinden; denn eine Bindung des Bundesministers der Verteidigung an die Zustimmung anderer Ressorts konnte der Gesetzgeber wohl kaum für eine Entscheidung fordern, die inhaltlich noch unbestimmt ist. Ihrer vom Gesetz gewollten Mitverantwortung können die beteiligten Ressorts nur gerecht werden, wenn sie die Tragweite ihrer Entscheidung genau kennen.

Der unvollständige Informationsstand des Bundesministers der Verteidigung vor einer konkreten Fühlungnahme mit den betroffenen Grundeigentümern steht ebenfalls nicht der Annahme entgegen, daß mit der Bezeichnung gegenüber den Gemeinden eine verbindliche Entscheidung getroffen werden soll. Der Gesetzgeber ist grundsätzlich nicht gehindert, ein einheitliches Planungsverfahren in Stufen zu zerlegen und einer vorläufigen Stufe schon bestimmte rechtliche Außenwirkungen zu verleihen (s. dazu etwa Wahl, DÖV 1975, 373; Schmidt-Aßmann, DVBl. 1981, 334; Weyreuther DÖV 1982, 173 <179 f.>; Urteil vom 19. Dezember 1985 - BVerwG 7 C 65.82 - DVBl. 1986, 190 = UPR 1986, 107; Urteil vom 11. Dezember 1978 - BVerwG 4 C 13.78 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 8). Bedenken können dagegen wohl nur erhoben werden, soweit den von einer vorläufigen Entscheidung Betroffenen dadurch Einwände abgeschnitten würden, die erst in einer späteren Stufe möglich sind. So liegt es hier aber nicht. Alle für die Bezeichnung des Vorhabens relevanten kommunalen Belange sowie alle anderen öffentlichen Belange sind im Anhörungsverfahren nach § 1 Abs. 2 LBG zur Geltung zu bringen (vgl. § 37 Abs. 4 BBauG). Dazu gehören auch etwa die landwirtschaftliche Qualität oder sonstige besondere Nutzungsmöglichkeiten der beanspruchten privaten Flächen sowie die Frage, wie weit Grundbesitz in öffentlicher Hand vorhanden ist (§ 1 Abs. 2 LBG). Dies alles reicht aus, um eine gegenüber den Gemeinden gerechte Abwägung zu gewährleisten.

Die Bezeichnung ist den beteiligten Gemeinden jedenfals mit der Wirkung bekannt gemacht worden, daß sie als Verwaltungsakt von ihnen mit Rechtsmitteln angegriffen werden kann (vgl. dazu Stelkens, Bonk, Leonhardt, Kommentar zum VwVfG, 2. Auflage § 41 RdNr. 8; Kopp, Kommentar zum VwVfG 3. Auflage § 41 RdNr. 11; s. auch BVerwGE 44, 294). Durch das Schreiben der Wehrbereichsverwaltung VI vom 25. April 1979 ist den Klägerinnen zu 1 und 2 mitgeteilt worden, daß die Bezeichnung des Standortübungsplatzes mit Erlaß des Bundesministers der Verteidigung vom 9. August 1973 erfolgt sei. Gleichzeitig wurde darauf hingewiesen, daß der Übungsbetrieb wenige Tage später aufgenommen werde. Die Fläche, auf der dies geschehen sollte, war den beteiligten Gemeinden aus eigener Anschauung bekannt. Damit sind sie über den Inhalt der vom Bundesverteidigungsminister mit der Bezeichnung getroffenen Entscheidung in einer Weise unterrichtet worden, die ihnen nach den in BVerwGE 44, 294 (298)[BVerwG 25.01.1974 - IV C 2/72] entwickelten Grundsätzen Anlaß zur Anfechtung geben konnte. Die Ungenauigkeit dieser Unterrichtung schließt den Sachverhalt ihrer Bekanntgabe insoweit nicht aus, zumal die Bezeichnung selbst, wie weiter unten noch darzulegen sein wird, das streitige Vorhaben nur höchst unzureichend beschreibt.

Als Verwaltungsakt kann die Bezeichnung des Vorhabens einer rechtlichen Überprüfung indes nicht standhalten. Zutreffend hat bereits das Verwaltungsgericht darauf hingewiesen, daß der Schnellbrief des Bundesministers für Verteidigung vom 9. August 1973 an die Oberfinanzdirektion das Vorhaben "Standortübungsplatz" nicht hinreichend bestimmt umschreibt. Das allgemeine Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 VwVfG gilt auch für die Bezeichnung nach § 1 Abs. 3 LBG. Dieses Gebot ist hier schon deswegen verletzt, weil der Bundesverteidigungsminister nach dem eindeutigen Wortlaut seines Schreibens nur die ihm von der Oberfinanzdirektion benannten Grundstücke bezeichnet, für die voraussichtlich ein Enteigungsverfahren nach §§ 11 ff. LBG durchgeführt werden mußte. Die Grenzen des Vorhabens im Sinne von § 1 Abs. 3 LBG sind damit aber nicht einmal annähernd umrissen. Der Bundesminister der Verteidigung hat offensichtlich verkannt, daß auch der freihändige Erwerb nach §§ 2 ff. LBG ein Beschaffungsvorgang im Sinne von § 1 Abs. 3 LBG ist, der eine Bezeichnung des Vorhabens grundsätzlich voraussetzt.

Eine hinreichend bestimmte Bezeichnung des Vorhabens läßt sich auch nicht sinngemäß daraus herleiten, daß der Eingangssatz des Schreibens vom 9. August 1973 auf einen Erlaß vom 4. Dezember 1972 Bezug nimmt, mit dem "um vordringlichen Erwerb der zur Errichtung eines Standortübungsplatzes für die Garnison München benötigten Flächen aus der Vorbehaltsfläche B." gebeten wurde. Der Senat hat erwogen, ob sich nicht aus diesem Hinweis wenigstens für die beteiligten Gemeinden erkennbar die Grenzen des Standortübungsplatzes hätten ergeben können; denn der Umfang der Vorbehaltsfläche war ihnen ja bekannt. Aber dem Schreiben vom 9. August 1983 läßt sich weder vom Wortlaut her noch bei verständiger Auslegung entnehmen, daß die Vorbehaltsfläche mit der Fläche des geplanten Standortübungsplatzes deckungsgleich sein sollte. Schon der Wortlaut ("aus der Vorbehaltsfläche B.") deutet darauf hin, daß nicht die gesamte Vorbehaltsfläche in Anspruch genommen werden sollte. Auch die Tatsache, daß die Vorbehaltsfläche nur im Rahmen einer regionalen Raumordnungsplanung festgelegt werden sollte, spricht nicht dafür, daß damit bereits eine genaue Umschreibung der für den jetzigen Standortübungsplatz benötigten Flächen vorgenommen werden sollte. So bestand damals zum Beispiel noch die inzwischen aufgegebene Absicht, dort auch eine Schießbahn unterzubringen. Schließlich hat der Vertreter des Bundesministers der Verteidigung in der mündlichen Verhandlung vor dem Revisionsgericht unmißverständlich zum Ausdruck gebracht, daß mit dem Schreiben vom 9. August 1973 eine parzellenscharfe Bezeichnung gar nicht getroffen werden sollte, weil sich das Vorhaben leichter realisieren lasse, wenn seine genauen Grenzen noch nicht festgelegt seien.

Die Klägerinnen werden durch die rechtswidrige Bezeichnung in ihrer Planungshoheit verletzt (§ 113 Abs. 1 VwGO). Die Planungshoheit der Gemeinde umfaßt nach der Rechtsprechung des Senats das ihr als Selbstverwaltungskörperschaft zustehende Recht auf Planung und Regelung der Bodennutzung in ihrem Gebiet. Dieses Recht wird durch eine überörtliche Fachplanung, die das Gemeindegebiet berührt, in der Regel zwar nur dann beeinträchtigt, wenn bereits eine hinreichend bestimmte Planung vorliegt und nachhaltig gestört wird (Urteil vom 22. Juni 1976 - BVerwG 4 C 40.75 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 11; Urteil vom 14. Februar 1969 - BVerwG 4 C 82.66 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 2; Urteil vom 22. Juni 1979 - BVerwG 4 C 40.75 -; Urteil vom 29. Juni 1983 - BVerwG 7 C 102.82 - DVBl. 1984, 88). So liegt es bei der Klägerin zu 4, deren vorhandene und konkret geplante Wohngebiete im unmittelbaren Einwirkungsgebiet des Standortübungsplatzes liegen. Darüber hinaus kann aber auch eine Beeinträchtigung der Planungshoheit vorliegen, wenn durch ein großräumiges Vorhaben wesentliche Teile des Gemeindegebietes - wie hier im Falle der Klägerinnen zu 1 bis 3 - einer durchsetzbaren Planung der Gemeinde gänzlich entzogen werden (BVerfGE 56, 298; Steinberg DVBl. 1982, 13<15>).

Schon aus diesem Grunde ist das Berufungsurteil insoweit aufzuheben und das erstinstanzliche Urteil wiederherzustellen. Der Senat weist zur weiteren Klärung des Streitstoffes noch auf folgendes hin:

In der Sache könnte die angefochtene "Bezeichnung des Vorhabens" einer rechtlichen Prüfung nur standhalten, wenn sie den rechtsstaatlichen (Mindest-)Anforderungen genügt, die an staatliche Planungsentscheidungen zu stellen sind (vgl. BVerfGE 56, 298; urteil vom 30. April 1969 - BVerwG 4 C 6.68 - DVBl. 1969, 697). Derartige Entscheidungen sind dadurch gekennzeichnet, daß der planenden Behörde durch ein Gesetz die Befugnis übertragen wird, für ein bestimmtes Vorhaben, das dem Wohle der Allgemeinheit dient, private und öffentliche Belange in einem Akt planender Gestaltung durch Abwägung zum Ausgleich zu bringen und erforderlichenfalls zu überwinden. Eine solche Planungsermächtigung ist dem Landbeschaffungsgesetz für die in § 1 Abs. 1 genannten Vorhaben sinngemäß zu entnehmen, da es die Voraussetzungen für eine formelle Enteignung privater Grundstücke und darüber hinaus, wie bereits gezeigt, auch für die Überwindung von etwa entgegenstehenden Planungsbefugnissen der Gemeinde schaffen will. - Zu den rechtsstaatlichen Mindestanforderungen an eine solche Planungsentscheidung gehört nach ständiger Rechtsprechung des Senats, daß sie auf einer gerechten Abwägung der für und gegen das Vorhaben streitenden öffentlichen und privaten Belange beruht. Wegen der Einzelheiten kann auf die zahlreichen Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zum planerischen Abwägungsgebot verwiesen werden.

Hier scheitert die angefochtene Verfügung bereits an einem Mangel im Abwägungsvorgang. Der Bundesminister für Verteidigung kann eine korrekte Abwägungsentscheidung schon deswegen nicht getroffen haben, weil ihm keine konkreten Informationen über die Belange der Klägerinnen vorlagen. Die Stellungnahme der Landesregierung beschränkte sich insoweit auf den allgemeinen Hinweis, daß die Gemeinden dem Vorhaben nachhaltig widersprochen haben. Die detaillierten Stellungnahmen, welche die Klägerinnen im Anhörungsverfahren abgegeben hatten, waren in der Stellungnahme der Landesregierung nicht wiedergegeben und auch dem Bundesminister der Verteidigung nicht übermittelt worden. Er hatte daher tatsächlich keine Möglichkeit, diese Belange in eigener Verantwortung zu gewichten und mit den Belangen der Verteidigung, die für das Vorhaben sprachen, abzuwägen. Es kann daher offenbleiben, welche Bedeutung der Tatsache beizumessen ist, daß der Bundesminister der Verteidigung die Oberfinanzdirektion München um vordringlichen Erwerb der zur Errichtung eines Standortübungsplatzes benötigten Flächen schon in einem Zeitpunkt gebeten hatte, in dem die Stellungnahme der Landesregierung nach § 1 Abs. 2 LBG noch nicht vorlag.

Das Abwägungsdefizit kann auch nicht - ebensowenig wie das Fehlen von Stellungnahmen der privaten Betroffenen im Zeitpunkt der "Bezeichnung" - durch die Besonderheiten des Verfahrens nach § 1 Abs. 2 und 3 LBG gerechtfertigt werden; denn daß die einschlägigen öffentlichen und insbesondere kommunalen Belange schon bei der "Bezeichnung" zu berücksichtigen sind, läßt sich dem Gesetz unmittelbar entnehmen. Die Rechtslage wird insoweit durch § 37 Abs. 4 BBauG zusätzlich verdeutlicht, wenn dort gefordert wird, daß in dem Verfahren nach § 1 Abs. 2 des Landbeschaffungsgesetzes alle von der Gemeinde vorgetragenen zulässigen Einwendungen abschließend zu erörtern sind.

Aus § 3 7 Abs. 4 BBauG ist übrigens - entgegen der Auffassung der Klägerinnen - nicht zu entnehmen, daß bereits mit der "Bezeichnung" sämtliche Bauvorhaben, die auf dem Standortübungsplatz verwirklicht werden sollen, genau zu bestimmen sind. Damit wäre die Beklagte bei der späteren Ausstattung des Standortübungsplatzes in einem durch das Gesetz und den Bestimmtheitsgrundsatz nicht zwingend gebotenen Umfange gebunden. Nur die - durch Verwaltungsvorschrift hier sogar weitgehend standardisierte - Grundausstattung eines Standortübungsplatzes, deren Planung im Zeitpunkt der Bezeichnung schon ohne weiteres möglich ist, muß auch mit der Bezeichnung schon konkret festgelegt werden; denn die städtebaulichen und sonstigen Auswirkungen eines Standortübungsplatzes können ganz wesentlich davon abhängen, wo etwa besonders störende oder besonders auffällige Einzelvorhaben plaziert werden. Im übrigen können weitere Bauvorhaben vorbehalten bleiben. Die Folge ist dann freilich, daß über sie nicht nach § 37 Abs. 4, sondern nach § 37 Abs. 2 BBauG zu entscheiden ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 2 VwGO. Die Klägerinnen haben mit ihrem sachlichen Begehren vollen Erfolg. Daß sie angesichts der Unklarheit der Rechtslage mehrere Haupt- und Hilfsanträge, in wechselndem Verhältnis zueinander, gestellt haben, von denen prozessual letztlich der Anfechtungsantrag Erfolg hat, rechtfertigt es nicht, ihnen wegen der anderen Anträge, mit denen sie das gleiche Prozeßziel nur unterschiedlich formuliert haben, einen Teil der Kosten aufzuerlegen. Die gerichtliche Aufhebung der "Bezeichnung des Vorhabens" nimmt der Errichtung und dem Betrieb des Truppenübungsplatzes die Rechtsgrundlage und deckt damit der Sache nach auch das Unterlassungsbegehren. Deshalb war die erstinstanzliche, noch nicht rechtskräftig gewordene Kostenteilung aufzuheben.